1、公共邮箱：公共邮箱： 密码：密码： 080921080922 080921080922第第四四章章 公共行政公共行政组织组织 第一节第一节 公共行政组织概述公共行政组织概述 第二节第二节 公共行政组织结构公共行政组织结构 第三节第三节 公共行政组织变革公共行政组织变革 第一节第一节 公共行政组织概述公共行政组织概述一、公共行政组织的内涵一、公共行政组织的内涵二、二、公共行政组织的构成要素公共行政组织的构成要素三、三、公共行政组织的类型公共行政组织的类型 一、公共行政组织的内涵一、公共行政组织的内涵（一）组织的内涵（一）组织的内涵 从最一般的意义上讲，从最一般的意义上讲，“组织组织”概念是用概念
2、是用来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所来表示一切由相互依赖和相互作用的各个部分所构成的，具有一定功能的整体。构成的，具有一定功能的整体。 广义的组织广义的组织是人们为实现共同目标，有一定是人们为实现共同目标，有一定权责、心理结构和技术结构的开放系统。权责、心理结构和技术结构的开放系统。 （二）行政组织的内涵（二）行政组织的内涵 1 1、定义、定义（1 1）从静态上说，）从静态上说，公共行政组织就公共行政组织就是指国家为是指国家为 了执行政务而依法组建的公共行政机关体了执行政务而依法组建的公共行政机关体系。系。（2 2）从动态上说，）从动态上说，公共行政组织公共行政组织就是指行政机就是指
3、行政机 关作为管理系统发挥领导和管理国家政务关作为管理系统发挥领导和管理国家政务 职能而产生的各种组织活动。职能而产生的各种组织活动。2 2与几个概念的区别与几个概念的区别（1 1）与）与行政机关行政机关的区别的区别 行政组织与行政机关是整体与部分的关系。行政组织与行政机关是整体与部分的关系。 （2 2）与）与行政机构行政机构的区别的区别 从管理的角度看，行政机构常偏重于编制从管理的角度看，行政机构常偏重于编制 的、预算的、组织结构的涵义，行政组织常偏的、预算的、组织结构的涵义，行政组织常偏 重于主体的、职权的、法规的涵义。重于主体的、职权的、法规的涵义。 二、公共行政组织的构成要素二、公共行
4、政组织的构成要素（一）（一）职能目标职能目标 职能目标是组织赖以建立和存在的前提职能目标是组织赖以建立和存在的前提 和基础，是组织活动的出发点和归宿。和基础，是组织活动的出发点和归宿。 （二）（二）行政机构行政机构 行政机构是公共行政组织的外在表现形行政机构是公共行政组织的外在表现形 式，是公共行政组织目标和公共行政权力的式，是公共行政组织目标和公共行政权力的 载体，没有行政机构的话，公共行政组织也载体，没有行政机构的话，公共行政组织也 就不可能存在。就不可能存在。 （三）人员（三）人员 人员是构成公共行政组织的基本要素之一，人员是构成公共行政组织的基本要素之一，具体的公共行政活动都是由具体的
5、公共行政组具体的公共行政活动都是由具体的公共行政组织人员来完成的，没有人员的公共行政组织是织人员来完成的，没有人员的公共行政组织是不存在的，人员是公共行政组织的主体。不存在的，人员是公共行政组织的主体。（四）权责体系（四）权责体系 权责体系是行政组织在组织中的地位、作权责体系是行政组织在组织中的地位、作用及其内在联系的具体表现。公共行政组织本用及其内在联系的具体表现。公共行政组织本质上就是一个纵横交错的权责体系。质上就是一个纵横交错的权责体系。 （五）法律、法规与规章制度（五）法律、法规与规章制度 法律、法规与规章制度是行政组织依法行法律、法规与规章制度是行政组织依法行 政的根本保障。公共行政
6、组织的设置和变动，政的根本保障。公共行政组织的设置和变动， 公共行政组织和公共行政人员的公共行政行公共行政组织和公共行政人员的公共行政行 为，公共行政工作程序，都必须有法律依据。为，公共行政工作程序，都必须有法律依据。 （六）物质资源（六）物质资源 物质资源是进行公共行政活动必须的物质物质资源是进行公共行政活动必须的物质 条件。如果没有财物，公共行政活动将无法开条件。如果没有财物，公共行政活动将无法开 展。展。 三、公共行政组织的类型三、公共行政组织的类型（一）首脑机关（领导机关）（一）首脑机关（领导机关） 指各级政府统辖全局的领导机关。指各级政府统辖全局的领导机关。 其职能是对辖区内的重大行
7、政管理问题进其职能是对辖区内的重大行政管理问题进 行行决策决策，并，并指挥督导指挥督导决策的实施。决策的实施。 （二）职能机关（二）职能机关 指在领导机构的领导下指在领导机构的领导下分管专门行政事务分管专门行政事务 的机构。的机构。 其职能是其职能是贯彻贯彻首脑机关的首脑机关的决定和指示决定和指示，接，接 受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职 能，指导下级行政部门或某些社会公益组织。能，指导下级行政部门或某些社会公益组织。 （三）幕僚机关（辅助机关）（三）幕僚机关（辅助机关） 指指协助协助行政首长处理日常事务的行政首长处理日常事务的综合性办综合性办事
8、事 机关机关，典型的形式就是各级政府的，典型的形式就是各级政府的办公厅办公厅/ /室室。 （四）咨询机关（四）咨询机关 由权威的专家学者和富有实际经验的政府由权威的专家学者和富有实际经验的政府官官 员组成，专门为政府员组成，专门为政府出谋划策、提供咨询意见和出谋划策、提供咨询意见和 决策方案决策方案的机构。的机构。 具有业务独立的地位，基本职能是研究咨具有业务独立的地位，基本职能是研究咨 询、参与决策、协调政策、培训人才和宣传科学询、参与决策、协调政策、培训人才和宣传科学 知识。知识。 （五）派出机关（五）派出机关 派出机关是一级政府根据政务管理需要，派出机关是一级政府根据政务管理需要， 按照
9、管辖地区授权委托按照管辖地区授权委托的的代表机关代表机关。 派出机构派出机构不是一级政府行政机关不是一级政府行政机关，其权力，其权力 是委托机关的延伸。是委托机关的延伸。 派出机关的主要职能是承上启下，派出机关的主要职能是承上启下，督促检督促检 查查下下级级行政机关贯彻执行上级的决议和指示，行政机关贯彻执行上级的决议和指示， 同时向委托机关同时向委托机关报告报告下下级级行政机关的情况和意行政机关的情况和意 见，并见，并完成完成委托机关交予的委托机关交予的其他事项其他事项。 第二节第二节 公共行政组织结构公共行政组织结构一、行政组织的基本结构一、行政组织的基本结构 二、管理幅度和管理层次二、管理
10、幅度和管理层次三、三、公共行政组织结构形式公共行政组织结构形式一、行政组织的基本结构一、行政组织的基本结构 纵向层级制纵向层级制和和横向职能制横向职能制是行政组织最基是行政组织最基本的结构形式。本的结构形式。 （一）行政组织的纵向结构行政组织的纵向结构层级制层级制1 1、定义、定义 层级制结构层级制结构是指上下级政府之间以及上下是指上下级政府之间以及上下级政府所属部门之间所形成的结构关系形式。级政府所属部门之间所形成的结构关系形式。2 2、特点、特点 （1 1）等级系列；）等级系列； （2 2）不同层级所管辖的业务性质大体相同，只）不同层级所管辖的业务性质大体相同，只 是管辖的范围随层级的降低
11、而缩小；是管辖的范围随层级的降低而缩小；（3 3）不同层级间垂直的领导与被领导、服从与）不同层级间垂直的领导与被领导、服从与 被服从的上下级关系。被服从的上下级关系。3 3、优缺点、优缺点 （1 1）优点）优点 有利于政令统一；有利于政令统一； 有利于信息的传递和进行监督；有利于信息的传递和进行监督； 有利于提高工作效率。有利于提高工作效率。 （2 2）层级制的缺点）层级制的缺点 （二）行政组织的横向结构行政组织的横向结构职能制职能制 1 1、定义、定义 职能制结构职能制结构是指以行政组织内部各功能单是指以行政组织内部各功能单元之间协同与制约关系为主要内容的结构关系元之间协同与制约关系为主要内
12、容的结构关系形式，即在层级制外，按专业化原则设置的职形式，即在层级制外，按专业化原则设置的职能系统。能系统。2 2、特点、特点（1 1）专业分工是职能制的要义；）专业分工是职能制的要义； （2 2）横向职能部门直接对上级行政首长负责。）横向职能部门直接对上级行政首长负责。 3 3、优缺点、优缺点 （1 1）优点）优点 易于提高效率易于提高效率 使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力使行政首长摆脱日常具体业务，集中精力 筹划全局的决策领导。筹划全局的决策领导。 使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击使组织运行获得许多缓解外部和内部冲击 力的支撑点；力的支撑点； （2 2）缺点）缺点 容易造成机构臃肿
13、、部门林立；容易造成机构臃肿、部门林立； 增加了协调的难度。增加了协调的难度。 二、管理幅度和管理层次二、管理幅度和管理层次 管理层次和管理幅度问题是影响行政组织管理层次和管理幅度问题是影响行政组织 结构的两个决定性因素。幅度构成组织的横向结构的两个决定性因素。幅度构成组织的横向 结构，层次构成组织的纵向结构。结构，层次构成组织的纵向结构。（一）管理幅度（一）管理幅度 1 1、定义、定义 管理幅度管理幅度是指一个层级的行政机构或一位是指一个层级的行政机构或一位 行政首长行政首长直接领导、指挥和监督直接领导、指挥和监督的下级部门或的下级部门或 人员人员的数量及范围的数量及范围。2 2、决定管幅度
14、的因素、决定管幅度的因素（1 1）管理者和被管理者的情况，如知识）管理者和被管理者的情况，如知识；（2 2）组织的正式规定，如规章、制度）组织的正式规定，如规章、制度；（3 3）外部环境，如社会的总体发展水平、社会）外部环境，如社会的总体发展水平、社会 对组织的要求。对组织的要求。 3 3、划分管理幅度的几种方法、划分管理幅度的几种方法 （1 1）按照功能划分，即将性质相同或相似的）按照功能划分，即将性质相同或相似的 工作归类组成一个组织单位，由该单位工作归类组成一个组织单位，由该单位 全权负责处理这一类行政事务；全权负责处理这一类行政事务； （2 2）按程序划分，即按工作程序或设备技术）按程
15、序划分，即按工作程序或设备技术 标准组建单位；标准组建单位； （二）管理层次（二）管理层次1 1、定义、定义 管理层次管理层次也称管理层级，指公共行政组织的也称管理层级，指公共行政组织的纵向等级结构和层级数目纵向等级结构和层级数目。2 2、管理层次的划分、管理层次的划分 管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力管理层次是以人类劳动的垂直分工和权力的等级属性为基础的，不但取决于组织劳动分的等级属性为基础的，不但取决于组织劳动分工的需要，还去取决于公共行政组织权力构成工的需要，还去取决于公共行政组织权力构成的需要。的需要。（三）管理幅度与管理层次的关系（三）管理幅度与管理层次的关系 管理层次和管理结构
16、通常成反比例关管理层次和管理结构通常成反比例关 系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。系，即管理幅度宽，则管理层次少，反之亦然。三、公共行政组织结构形式三、公共行政组织结构形式第三节第三节 公共行政组织变革公共行政组织变革一、公共行政组织变革的内涵与作用一、公共行政组织变革的内涵与作用二、公共行政组织变革的动力与阻力二、公共行政组织变革的动力与阻力三、公共行政组织变革的内容三、公共行政组织变革的内容 一、公共行政组织变革的内涵与作用一、公共行政组织变革的内涵与作用（一）内涵（一）内涵 公共行政组织变革公共行政组织变革是指行政组织为了适应是指行政组织为了适应 环境的变化，提高管理绩效，而对行
17、政组织的环境的变化，提高管理绩效，而对行政组织的 组织结构、职能、管理技术等方面进行的调整。组织结构、职能、管理技术等方面进行的调整。（二）作用（二）作用 1 1、有利于行政组织提高其管理绩效水平，从而、有利于行政组织提高其管理绩效水平，从而 更好地适应环境；更好地适应环境； 2 2、有利于行政组织剔除其自身存在的弊病，摆、有利于行政组织剔除其自身存在的弊病，摆 脱危机，增强其合法性；脱危机，增强其合法性； 3 3、有利于政组织工作人员的全面发展。、有利于政组织工作人员的全面发展。二、二、公共行政公共行政组织变革的动力与阻力组织变革的动力与阻力（一）动力（一）动力 1 1、组织外部环境、组织外
18、部环境 2 2、科学技术、科学技术 3 3、公民意识、公民意识 4 4、行政组织领导人、行政组织领导人 5 5、智囊团、智囊团 6 6、政府的交替与更迭、政府的交替与更迭（二）阻力（二）阻力 1 1、行政组织长期以来形成的惯性、行政组织长期以来形成的惯性 2 2、既得利益集团、既得利益集团 3 3、人们对组织变革的认识、人们对组织变革的认识 三、公共行政组织变革的内容三、公共行政组织变革的内容组织变革组织变革的内容的内容组织结构组织结构变革变革组织职能组织职能变革变革组织管理技术组织管理技术变革变革（一）公共行政组织结构变革（一）公共行政组织结构变革1 1、定义、定义 公共行政组织结构的变革是
19、指行政组织的各公共行政组织结构的变革是指行政组织的各构成要素之间关系的调整构成要素之间关系的调整。2 2、类型、类型（1 1）横向公共行政组织之间关系的变革）横向公共行政组织之间关系的变革（2 2）纵向公共行政组织之间关系的变革）纵向公共行政组织之间关系的变革（3 3）公共行政组织与第三部门之间关系的变革）公共行政组织与第三部门之间关系的变革 （二）公共行政组织职能变革（二）公共行政组织职能变革 1 1、公共行政组织职能结构的变革、公共行政组织职能结构的变革 2 2、公共行使职能方式的变革、公共行使职能方式的变革（三）公共行政组织管理技术变革（三）公共行政组织管理技术变革 公共行政组织管理技术的变革主要是指在现公共行政组织管理技术的变革主要是指在现代化，特别是计算机技术和信息技术的迅猛发展代化，特别是计算机技术和信息技术的迅猛发展下，公共行政组织不断采用这些先进的技术来替下，公共行政组织不断采用这些先进的技术来替换原来陈旧、落后、低效的管理技术，以提高行换原来陈旧、落后、低效的管理技术，以提高行政组织的管理绩效。政组织的管理绩效。
