1、第六章 行政许可法背景：行政审批改革一、典型事件一、典型事件 1、李克强见证封存、李克强见证封存109枚审批公章枚审批公章 2014年9月11日，李克强来到滨海新区行政审批局办事大厅，工作人员说，过去审批事项多，各部门审批章共有109个。现在通过减少审批、整合职能等改革，所有必要的审批集中到一起，只需盖一个章。 在审批局的服务大厅里，李克强拿起一枚铜质的废弃公章，在手中掂量了一下说：“这章做得多结实啊！不知束缚了多少人。”他感叹，为了盖这些章，老百姓不知道要跑多少腿，甚至可能还要做很多“别的工作”，花费很多“灰色费用”。 他称赞“1枚公章取代109枚公章”是“真正的重大改革”，“你们用1枚公章
2、，取代了过去109枚审批公章，这相当于为百姓办事减少了108道手续，为他们大大节省了精力、降低了成本。”张铁军接口说：“不止108道手续，以前盖一个章有时候需要跑好几趟，甚至一个章还要盖好几次。”“怪不得这印章要做得那么结实呢！”李克强指着手里的铜印章说。他强调“这些公章今天被贴上了封条，就决不能再打开，再也不能变相给老百姓设门槛。要让它们彻底成为历史！”2、宗庆后：饮料换口味都要重新审批，改革需更彻底、宗庆后：饮料换口味都要重新审批，改革需更彻底 2015年3月7日钱江晚报报道“行政审批改革步子很大，但是希望改革能够更彻底，目前企业还是没有感觉完全松绑，希望可以让企业放手大胆地干。”昨天，全
3、国两会浙江代表团第一次分组讨论，在第一组，全国人大代表、杭州娃哈哈集团董事长兼总经理宗庆后首先发言。 宗庆后说，政府明确标准后，并不是说什么都不管，而是将工作重心从事前审批转移至事中事后监管，对不符合标准的坚决予以查处甚至查封，企业出了问题负责监管的政府人员也要问责到位。 宗庆后表示，国务院和各级政府是花了大力气的，确实取消了很多审批事项，但是还有一些政策没有落到实处。他今年提出了关于将审批制度改革落实到位的建议，他建议优先清理针对企业的审批事项，按照“法无禁止即可为”执行；不在审批清单内的即属于企业经营自主权的事项，企业可以放手大胆的干。政府制定标准，把不该管的交给市场，从事中和事后加强监管
4、问责。 他举例说，“我们企业做饮料，其实按照道理来说，一张牌照也就够，但是现在换个口味都要重新审批过，实在太过于繁琐，也没有必要，希望行政审批改革力度还要加强。” 3、学者进中南海谏言简政放权、学者进中南海谏言简政放权 8年年前曾吐槽办证难前曾吐槽办证难 因为8年前在网上“吐槽”自己给女儿办“准生证”和户口的遭遇，2015年5月14日，中国政法大学副教授翟继光被请进了中南海就简政放权给政府提意见。 翟继光就老百姓办证难的问题提了3个建议，因为当时深受多次来回奔波之苦，碰到某部门规定只在周二周四办理，或者不是碰到办事人出差就是休假，经常白跑，他建议：一、相关部门全天办公、周末办公；二、常设的职位
5、应该保证人员常在。又因为当时怀孕的妻子不得不返回千里之外的江西办计划生育服务证(俗称“准生证”)，他建议相关部门当地办理，“这在技术上是完全没问题的”。 对于政策制定，翟继光也提了3点意见，一是少交材料少盖章；二是少设审批少办证；三是少设前置少限权。他解释说，像办“准生证”，要求三级计生委都得盖章，每盖一次就得找一次人，烧一次香。又比如按照计划生育的国策，每个人都有权生育第一胎，根本没有必要办理“准生证”。而办理户口要求有“准生证”，是许多地方都设的行政前置程序，这实际上也是限制了公民的合法权利。 4、城市为何容不下一个葱油饼摊、城市为何容不下一个葱油饼摊 在上海的闹市区，一个叫“阿大葱油饼”
6、的摊档最近引发公众的关注。据说，这个生存已经30多年的葱油饼摊每天早上6点开始营业，早在5点就有顾客排队待购，因为不等上四五个钟头根本买不到。这个原本只是向周边居民提供早点的摊档被BBC报道后出名，很多顾客慕名专程前来，为的就是尝一口喷香的葱油饼。 葱油饼摊所在的黄浦区市场监管局认为，这个摊档是无证经营，街道、市场监管和城管等部门已经多次采取整治行动，并约谈当事人，责令其停止经营。但阿大葱油饼已经成为市场监管的“老油条”，每次约谈后，过了一阵就重新开张。今年夏天，在监管人员再次约谈后，阿大葱油饼停业两个月，但最近又开张了。 类似阿大葱油饼这种“蜷缩”在高楼底下的小吃摊档，在上海滩并不少见，它们
7、出售的多是上海人喜欢吃的大饼、油条、粢饭糕、馄饨。由于大多属于无证经营，在政府加强食品安全监管的大背景下，这些摊点很容易成为取缔对象，类似阿大葱油饼这种情况在上海滩已不是第一次发生。被网友评为“上海滩十碗最好吃馄饨”之一的梦花街馄饨，在上了“梦想改造家”电视节目后，因无证经营，这个已生存了22年的馄饨摊档不得不歇业。 政府监管机构取缔无证经营的食品摊档，有充分的法律依据。尤其对于食品经营，有专门的法规，在食品安全问题受到全社会关注的背景下，监管部门对食品经营的管理尤其严格。但现实中仍不乏矛盾，监管行动一来，受消费者欢迎的摊档就要歇业甚至永远停业，这不仅使经营者不满，也让消费者抱憾。症结就在于市
8、场监管与市场需求产生了冲突。 政府行使对市场的监管，最终目的是活跃与发展市场，满足消费者的需求。因此，政府所要做的不仅是监管，还有对市场的服务。 5、行政审批万里长征图绘制者、行政审批万里长征图绘制者 万万里将缩至百里以下里将缩至百里以下 新京报快讯今日（2017年3月15日）上午，十二届全国人大五次会议闭幕后，国务院总理李克强在人民大会堂金色大厅会见中外记者并回答记者提问“过去四年最难攻克的事情”时，他说“说到最难的，还是在深化改革方面。比如说简政放权、放管结合、优化服务的改革，这不仅会触动利益，而且要触动灵魂。”李克强说。谈到简政放权、放管结合、优化服务的改革，李克强说，“你们可能也都记得
9、，在前几年两会上，曾有人展示了一个项目审批万里长征图，据说现在变成百里了，百里也不少啊，还要继续推进。” 据媒体公开报道2013年，广州市政协委员曹志伟的制作的行政审批“万里长征图”走红。在4.4米的图纸上有上百个不同颜色的小方块：一个投资建设项目从立项到验收，整个审批流程要经过20个委、办、局，53个处、室、中心、站，100个审批环节，盖108个章，缴纳36项行政收费，累计审批工作日2020天，即使按照曹志伟标注的最短的关键线路走，仍需799个审批工作日。 “总理在许多场合，提到行政审批都会说到万里长征图。今年，万里将下降到百里以下。”刚刚在电视机前观看总理记者会的曹志伟告诉新京报记者，广州
10、市从2013年起按照中央要求实施行政审批制度改革，目前一个项目的审批时长已经从799天降到了180天，未来还将压缩得更短。 “2013年，我展示了这张图，并且在广州市政协会议上提出提案，列出了改革的建议。”曹志伟介绍，广州在2013年后实施行政审批改革，在没有裁减审批事项、没有减少审批部门、没有改变审批法规、没有减少审批收费的前提下，只是“串联改并联”“减少审批材料”，将项目的审批799天压缩到300天。 “但这不是真正的改革，只是改良。”曹志伟说，“108个公章，只用1个公章，但审批还在。真正的改革就是减少审批事项，这就意味着减少收费、削减审批岗位，这就触动了利益。”曹志伟介绍说，“有很多事
11、情，市委书记拍了板子，到下面还是要吵架，这样的改革就是总理所说的壮士断腕。”二、李克强讲话二、李克强讲话 1、李克强再推行政审批改革 简政放权成 当头炮 新华网北京2014年1月8日电（邱小敏）李克强总理1月8日主持召开国务院常务会议提出，继续把简政放权作为“当头炮”，作为新年伊始国务院的第一件事。 回顾过去这一年，简政放权的声音，余音绕耳，连绵不绝。 2013年3月17日，李克强就任总理后在全国人大记者招待会上提出，本届政府要下决心把现有行政审批事项再削减1/3以上。 4月24日，5月6日，8月21日.多次的国务院常务会议作出决定，取消和下放了一批又一批行政审批事项。 在11月1日的地方政府
12、职能转变和机构改革工作电视电话会议上，李克强指出，新一届国务院把转变职能作为第一件大事，紧紧抓住不放，累计已取消下放了334项行政审批等事项。 本次会议决定推出深化行政审批制度改革三项措施： 一是公开国务院各部门全部行政审批事项清单，促进规范管理，接受社会监督，切实防止边减边增、明减暗增。逐步向审批事项的“负面清单”管理迈进，做到审批清单之外的事项，均由社会主体依法自行决定。 二是清理并逐步取消各部门非行政许可审批事项。堵住“偏门”，消除审批管理中的“灰色地带”。 三是重点围绕生产经营领域，再取消和下放70项审批事项，使简政放权成为持续的改革行动。 当前中国正处于迈向全面深化改革的关键时期，作
13、为关键抓手，通过大力推进行政管理体制改革来厘清和理顺政府与市场、与社会之间关系，既是十八大提出的明确要求，也是社会各界的迫切呼声。国务院的新年“第一炮”让所有人感受到了中央改革攻坚的决心，相信在释放系列改革红利的激发之下，市场和社会活力必将助推中国经济成功实现转型升级。 2、有权不可任性所有行政审批事项都要简化程序 2015年03月05日中国共产党新闻网北京3月5日电 （崔小粟）今日上午9时，十二届全国人大三次会议在人民大会堂开幕，听取国务院总理李克强作政府工作报告，审查计划报告和预算报告。 李克强在对2015年工作总体部署中指出，地方政府对应当放给市场和社会的权力，要彻底放、不截留，对上级下
14、放的审批事项，要接得住、管得好。所有行政审批事项都要简化程序，明确时限，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。3、李克强 今年要再砍掉一半行政审批事项 中国网2016年3月16日讯（记者 尚阳）16日上午，国务院总理李克强会见采访十二届全国人大四次会议的中外记者并回答记者提出的问题。李克强表示，今年要再砍掉一半行政审批事项。4、这两家小食店为何让李克强念念不忘 2016年11月22日新京报： 在16位部委负责人和11位省份或地级市负责人参加的“大会”上，李克强总理念念不忘提到了两家“小食店”。 “前段时间，有家馄饨铺和一家葱油饼店影响很大。”11月21日在上海召开的深化“放管服”改革座
15、谈会上，李克强说，“这两家小食店可能确实存在证照等问题，但我们基层政府部门也应更多百姓角度考虑一下，尽量寻求更多人的共赢。” 说到这里，总理的语调变得语重心长：“监管也不一定是冷漠的，要多带一点对老百姓的感情。” 总理所说的这两家小食店，分别是开在上海弄堂里的“梦花街19号馄钝店”和“阿大葱油饼店”。去年8月以来，这两家曾经被媒体和食客“点赞”的小食店，因为经营地点为居住房屋无法办理证照被先后关停，引发舆论热议。在新闻发生的第一时间，李克强就批示有关部门，要“以小窥大”，进一步考虑如何通过简政放权、放管结合、优化服务，破除制约社会生产力发展和就业创业的不合理束缚，以主动服务的精神激发市场活力。
16、 李克强明确表示，简政放权、放管结合、优化服务，是供给侧改革的重要内容，是政府职能的重大转变，也是推进经济体制改革、处理好政府和市场关系的核心问题。“在国际形势复杂严峻、经济下行压力持续的情况下，以深化放管服改革激发市场活力和社会创造力，这是中国经济巨大的潜力所在。”总理说。 李克强表示，本届政府成立以来，大幅取消下放行政审批618项，深化商事制度改革，创新监管方式，着力优化政务服务，从而极大激发市场活力和社会创造力，推动新动能加速成长、传统动能改造升级。 “这些小食店都是小本生意，属于草根创业，群众口碑好，也有创新发展的意愿和社会需求。”李克强说，“对这些业态的监管，怎么把握好分寸，既执行有
17、关规定，又扶持善待创业者？这个问题需要我们认真思考。” 总理强调，我们所说转变政府职能，不仅要从过去以“审批”为主转向以“事中事后监管”为主，更要转向以“优化服务”为主。4、李克强 再取消一批中央指定地方的行政许可 央视网消息(新闻联播)：国务院总理李克强2017年1月4日主持召开国务院常务会议，决定再取消一批中央指定地方实施的行政许可并清理规范一批行政审批中介服务事项。 会议指出，要按照推进供给侧结构性改革的要求，把“放管服”改革推向纵深，进一步营造良好办事创业环境。一是在已取消230项中央指定地方实施的审批事项基础上，再取消53项许可。下一步要抓紧制定许可事项清单，未列入清单的一律取消。二
18、是再取消与审批有关的20项中介服务事项。探索将此类中介服务逐步改为政府购买。降低制度性交易成本。 会议指出，依法依规加强和改善市场监管，打造竞争有序的营商环境，有利于创业创新、激发市场活力。近年来，以商事制度改革为突破口，市场监管改革创新成效显著。“十三五”期间，要着力营造“三个环境”：一是宽松便捷的准入环境。在工商登记中推进“多证合一”、“一照多址”、简易注销等措施。二是公平有序的竞争环境。凡对本地企业开放的领域，各地不得限制外地企业进入，或要求在当地设立子公司。实施公平竞争审查制度，清除不合理的行业补贴政策。三是安全放心的消费环境。越是放开准入，越要加强事中事后监管。尤其要加强食品药品和农
19、资等涉农商品质量监管，对制售假冒伪劣探索惩罚性巨额赔偿制度。落实缺陷产品召回制度，实施消费争议先行赔付。全面推行“双随机、一公开”跨部门联合检查和市县一级综合执法。三、国务院文件三、国务院文件1. 2007年4月15日，国务院办公厅关于进一步清理取消和调整行政审批项目的通知 （国办发200722号）；2. 2007年10月9日，国务院关于第四批取消和调整行政审批项目的决定（国发200733号）；3. 2015年2月24日，国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定（国发201511号）；4. 2015年04月27日，国务院办公厅关于清理规范国务院部门行政审批中介服务的通知（国办发2015
20、31号）； 5. 2016年2月3日，国务院关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定； 6. 2016年8月25日， 国务院关于修改的决定 第671号；7. 2017年1月12日，国务院关于第三批清理规范国务院部门行政审批中介服务事项的决定（国发20178号）。 导言许可手段的必要性（1）市场经济的前提: 政府退出市场. 经济人假定 理性人假定（2）市场经济的缺陷：政府规制市场 信息不对称经济危机 竞争导致垄断反垄断 由此，既要政府退出市场，又要政府干预市场。由此行政许可既要削减，又不能没有。这双重目的导致我们必须要有行政许可法。 成文法典法规 （1）中华人民共和国行政许可法
21、2003年8月27日通过，2004年7月1日施行（2）中国特色的法典化 计划经济转向市场经济一、行政许可的概念和作用概念（法律的适用范围） 是指行政机关根据公民、法人或其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。（包括资格许可）特征： （1）依申请行政行为； （2）授益行政行为； （3）外部行政行为（排除内部审批行为） 排除：内部审批行为 有关行政机关对其他机关或者对其直接管理的事业单位的人事、财务、外事等事项的审批，不适用本法。（许可法第3条）行政许可与行政确认的区别行政许可的作用（政府的事先监管行为）（1）保护公民身体健康和生命安全（2）维护国家安全和公共安全（3）对社会经济活动
22、进行宏观调控，维护市 场秩序和交易安全（4）激发市场活力二、行政许可的基本原则法定原则公开、公平、公正原则 公开原则 公平原则效率原则权利救济原则信赖保护原则 第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可： （一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的； （二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； （三）违反法定程序作出准予行政许可决定的； （四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； （五）依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应
23、当予以撤销。 依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。三、行政许可的设定（一）行政许可的设定事项1. 直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系到人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项。2. 有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的垄断性行业的市场准入等赋予特定权利的事项。3. 提供公共服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具
24、备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项。4. 直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准和技术规范，通过检验、检测检疫等方式进行审定的事项。5. 企业或其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项。6. 除以上之外，法律可以设定行政许可，尚未制定法律的，行政法规可以设定许可。（二）不予设定许可的情况1. 由公民、法人或者其他组织能够自主解决的2. 通过市场机制能够解决的3. 通过规范的行业组织和中介机构自律能够 解决的4. 通过实施事后监督等其他行政管理方式能够解决 的（三）行政许可的设定权1. 法律 法律可以设定行政许可2. 行政法规 尚未
25、制定法律的，行政法规可以设定行政 许可；3. 地方性法规 尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定行政许可4. 地方规章 临时性的行政许可地方性许可不得进行地方保护：（1）地方性法规和省、自治区和直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或其他组织的资格、资质的行政许可。（2）不得设定企业或其他组织的设立登记及其前置性行政许可；（3）其设定的许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营或提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。 5. 国务院可以采用发布决定的方式设定行政许可，除临时性许可外，国务院应及时提请全国人大及常委会制定法律或自行制定行政法规。（三
26、）行政许可设定权的内容 实施机关 条件 程序 期限（四）行政许可设定的评价1. 设定机关设定时起草单位应采取听证会和论证会的形式听取意见，说明必要性及对社会和经济的影响。实施中定期对自己设定的许可进行评价。如认为可通过13条解决的，应当及时予以修改或废除。2. 实施机关 把实施情况及必要性进行评价，并报告设定机关。3. 公民、法人或其他组织可以向设定机关和实施机关提出建议和意见。四、行政许可的实施机关四、行政许可的实施机关1行政机关：在其法定职权范围内实施。2授权实施：法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织，在法定授权范围内，以自己的名义实施行政许可。3委托实施：（1）委托方：行政机关（2
27、）被委托方：其它行政机关（3）委托公告：委托机关应当将受委托行政机关和受委托实施行政许可的内容予以公告。（4）委托法律后果：受委托行政机关在委托范围内，以委托行政机关名义实施行政许可；委托行政机关对受委托行政机关实施行政许可的行为应当负责监督，并对该行为的后果承担法律责任。不得再委托其他组织或者个人实施行政许可。4一个窗口制度5检验、检测、检疫许可的实施主体 五、行政许可的实施程序申请与受理 申请可以委托代理人、出具书面凭证审查和决定期限 20日或45日 (延长10日或15日) 听证(1) 法律、法规、规章规定实施听证的事项，或行政机关认为才需听证的，则要举行听证 ；(2) 听证笔录变更和延续
28、五、行政许可的监督检查上级机关的监督检查实施机关的监督检查（1）不得妨碍被许可人正常的生产经营活动，不得索取或者收受被许可人的财物，取其他利益。（2）应当将监督检查的情况和处理结果予以记录，公众有权查阅行政机关监督检查记录。（3）行政机关可以对被许可人生产经营的产品依法进行抽样检查、检验、检测，对其生产经营场所依法进行实地检查。检查时，行政机关可以依法查阅或者要求被许可人报送有关材料；被许可人应当如实提供有关情况和材料。（4）对直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施进行定期检验。（5）被许可人未依法履行开发利用自然资源义务或者未依法履行利用公共资源义务的，行政机关应当责令限期
29、改正；被许可人在规定期限内不改正的，行政机关应当依照有关法律、行政法规的规定予以处理。(6)取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，应当按照国家规定的服务标准、资费标准和行政机关依法规定的条件，向用户提供安全、方便、稳定和价格合理的服务，并履行普遍服务的义务；未经作出行政许可决定的行政机关批准，不得擅自停业、歇业。 被许可人不履行前款规定的义务的，行政机关应当责令限期改正，或者依法采取有效措施督促其履行义务。(7)被许可人在作出行政许可决定的行政机关管辖区域外违法从事行政许可事项活动的，违法行为发生地的行政机关应当依法将被许可人的违法事实、处理结果抄告作出行政许可决定的行政
30、机关。 监督检查提倡用书面方式问题:1.思考行政许可法与行政审批改革的相互关系.2. 根据许可法第69条的规定，如果依照该条第一款撤销行政许可，可能对被许可人造成重大损失，但不撤销该许可对公共利益没有损害的，则是否应该不撤销该许可?如果不撤销会对公共利益造成损害的，则又该如何处理? 第六十九条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可： （一）行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的； （二）超越法定职权作出准予行政许可决定的； （三）违反法定程序作出准予行政许可决定的； （四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的； （五）依法可以撤销行政许可的其他情形。 被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。 依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。 依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
