1、l第一节第一节 公共行政组织概述公共行政组织概述l第二节第二节 西方国家组织理论及行政组织变革西方国家组织理论及行政组织变革l第三节第三节 中国行政组织的变革中国行政组织的变革l1、重点掌握行政组织的含义、特征及类型。、重点掌握行政组织的含义、特征及类型。l2、理解管理幅度与管理层次的相互关系。、理解管理幅度与管理层次的相互关系。l3、一般了解行政组织结构的基本类型。、一般了解行政组织结构的基本类型。l4、理解行政组织变革的含义、类型、方法、动力与阻、理解行政组织变革的含义、类型、方法、动力与阻力。力。l5、一般了解西方国家组织理论，理解西方国家行政组、一般了解西方国家组织理论，理解西方国家行
2、政组织变革的趋向。织变革的趋向。l6、理解中国行政组织体系的变革途径。、理解中国行政组织体系的变革途径。l一、一、 行政组织的含义、特征及类型行政组织的含义、特征及类型l（一）行政组织的含义（一）行政组织的含义l现代汉语中的现代汉语中的“组织组织”一词可以作名词使用，一词可以作名词使用，指人们围绕一定的目标而组建的有序活动的群指人们围绕一定的目标而组建的有序活动的群体；也可以作动词使用，指人们为完成一定目体；也可以作动词使用，指人们为完成一定目标而进行的组织活动。标而进行的组织活动。l使用使用“行政组织行政组织” 时，通常是作名词理解，时，通常是作名词理解，如果要作动词使用，通常要在如果要作动
3、词使用，通常要在“行政组织行政组织”后后加上加上“活动活动”、“行为行为”。l这里从名词的角度界定行政组织的含义。行政这里从名词的角度界定行政组织的含义。行政组织是指为实现一定的行政目标，依照宪法和组织是指为实现一定的行政目标，依照宪法和法律法规规定组建而成的具有统属关系和办事法律法规规定组建而成的具有统属关系和办事程序的活动群体。程序的活动群体。l1、行政组织以追求公共利益为其价值取向、行政组织以追求公共利益为其价值取向l行政组织的目的和动机是谋求社会的公共利益，行政组织的目的和动机是谋求社会的公共利益，其一切措施都是在顾及全局公平、公开原则的其一切措施都是在顾及全局公平、公开原则的基础上为
4、社会公众服务，并力争以最好的服务基础上为社会公众服务，并力争以最好的服务来争取社会公众的拥护与支持。来争取社会公众的拥护与支持。l行政组织的活动如预算的编制或执行、人员的行政组织的活动如预算的编制或执行、人员的晋升、资源的使用等，都必须在宪法和法律法晋升、资源的使用等，都必须在宪法和法律法规的规定下进行。规的规定下进行。l行政组织执行法律法规的行为是具有权威性的，行政组织执行法律法规的行为是具有权威性的，受法律和国家强制力的保护。受法律和国家强制力的保护。l由于行政组织以追求公共利益为目标，人们对由于行政组织以追求公共利益为目标，人们对行政组织的公平、响应、诚实、开放及责任有行政组织的公平、响
5、应、诚实、开放及责任有强烈的期望，这要求行政组织的活动除受宪法强烈的期望，这要求行政组织的活动除受宪法和法律法规的监督外，还要受到舆论或社会公和法律法规的监督外，还要受到舆论或社会公众的批评与监督。众的批评与监督。l行政组织的目标及执行过程，必定发生在具有行政组织的目标及执行过程，必定发生在具有政治意蕴的环境中，其制定的政策，具有政治政治意蕴的环境中，其制定的政策，具有政治意义，即使行政人员以其专业的标准处理公务，意义，即使行政人员以其专业的标准处理公务，其所发生的后果也有政治上的影响。其所发生的后果也有政治上的影响。l1、按照管辖的地域范围，可将行政组织划分、按照管辖的地域范围，可将行政组织
6、划分为中央行政组织和地方行政组织。为中央行政组织和地方行政组织。l（1）中央行政组织的管辖范围涉及全国。在）中央行政组织的管辖范围涉及全国。在我国指的是国务院及其职能部门。我国指的是国务院及其职能部门。 l（2）地方行政组织的管辖范围只涉及一定区）地方行政组织的管辖范围只涉及一定区域。在我国指的是地方各级人民政府（省、市、域。在我国指的是地方各级人民政府（省、市、县、乡等）及其职能部门。县、乡等）及其职能部门。l2、按照权限性质，可将行政组织划分为一般权限机关、按照权限性质，可将行政组织划分为一般权限机关和专门权限机关。和专门权限机关。l（1）一般权限机关是指管理全国或一定地方区域内的）一般权
7、限机关是指管理全国或一定地方区域内的全面性、综合性行政事务，统一领导各行政部门工作全面性、综合性行政事务，统一领导各行政部门工作的行政组织。各级地方政府是典型的一般权限机关。的行政组织。各级地方政府是典型的一般权限机关。l（2）专门权限机关指的是在全国或一定地方区域内管）专门权限机关指的是在全国或一定地方区域内管理某一项或几项行政事务的行政组织。各级政府的职理某一项或几项行政事务的行政组织。各级政府的职能部门就是典型的专门权限机关。能部门就是典型的专门权限机关。l3、按照功能和作用的不同，可将行政组织分、按照功能和作用的不同，可将行政组织分为领导机关、职能机关、辅助机关、监督机关、为领导机关、
8、职能机关、辅助机关、监督机关、咨询机关和派出机关。咨询机关和派出机关。l（1）领导机关是一级行政组织中枢，对辖区）领导机关是一级行政组织中枢，对辖区内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导内的重大行政管理问题进行决策，并指挥督导决策的实施。决策的实施。l（2）职能机关也称实施机关，是分管专门行）职能机关也称实施机关，是分管专门行政事务的机构，它服从领导机关的意志，在其政事务的机构，它服从领导机关的意志，在其管辖范围内负责专业行政事务和社会事务。管辖范围内负责专业行政事务和社会事务。l（3）辅助机关也称幕僚机关或办公机关，是）辅助机关也称幕僚机关或办公机关，是指为了使行政首长或职能机关顺利开展工
9、作而指为了使行政首长或职能机关顺利开展工作而设立的承担服务性和辅助性工作的机构。设立的承担服务性和辅助性工作的机构。l辅助机关可分为综合性的（如办公厅、室）或辅助机关可分为综合性的（如办公厅、室）或专业性的（如人事、财务部门）、政务性的专业性的（如人事、财务部门）、政务性的（如政策研究室）或事务性的（如机关事务管（如政策研究室）或事务性的（如机关事务管理局）等。理局）等。公共行政学公共行政学第十六讲第十六讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l（4）监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督）监督机关是指对行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机构。检查的执法性机构。l（5
10、）咨询机关也称参谋机关，通常是指由具有权威的）咨询机关也称参谋机关，通常是指由具有权威的专家学者或富有经验的资深政府官员组成，专门为政专家学者或富有经验的资深政府官员组成，专门为政府出谋划策和对政策方案进行论证的行政机关。府出谋划策和对政策方案进行论证的行政机关。l（6）派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授）派出机关是指一级政府或政府部门按管辖地区授权委派的代表机构。一般情况下，派出机关没有独立权委派的代表机构。一般情况下，派出机关没有独立的法律地位，它以派出它的政府或部门的名义行使行的法律地位，它以派出它的政府或部门的名义行使行政权力，其行为的法律责任也由派出它的政府或部门政权力，其行
11、为的法律责任也由派出它的政府或部门承担。承担。l （一）管理幅度与管理层次（一）管理幅度与管理层次l管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。管理幅度与管理层次是组织结构的基本范畴。l管理幅度又称管理跨度或控制幅度，是指组织管理幅度又称管理跨度或控制幅度，是指组织的某个领导能够直接、有效地指挥和监督下属的某个领导能够直接、有效地指挥和监督下属或下级部门的数量和范围。或下级部门的数量和范围。l管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级管理层次也称管理层级，是指组织的纵向等级结构和层级数目，即行政机关中设置多少等级结构和层级数目，即行政机关中设置多少等级的工作部门。的工作部门。l管理幅度构成组织的横向
12、结构，管理层次构成组织的管理幅度构成组织的横向结构，管理层次构成组织的纵向结构。因此，管理幅度与管理层次是影响组织结纵向结构。因此，管理幅度与管理层次是影响组织结构的两个决定性因素。构的两个决定性因素。l在一定的工作量和工作条件下，管理幅度与管理层次在一定的工作量和工作条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多。反之，管理幅度越小，则管理层次就越多。l在设置与调整行政组织结构时，根据管理幅度与管理在设置与调整行政组织结构时，根据管理幅度与管理层次相互关系的规律，当管理幅度可以加大时，
13、就应层次相互关系的规律，当管理幅度可以加大时，就应相应地减少管理层次；当管理幅度过大，上级组织及相应地减少管理层次；当管理幅度过大，上级组织及领导顾及不全时，就会影响管理工作的正常运行，这领导顾及不全时，就会影响管理工作的正常运行，这时则必须适当增加管理层次，缩小管理幅度。时则必须适当增加管理层次，缩小管理幅度。l在具体的管理实践中，除管理幅度和管理层次相互影在具体的管理实践中，除管理幅度和管理层次相互影响外，影响二者比例关系的因素主要包括：响外，影响二者比例关系的因素主要包括：l一是组织成员的素质。管理者和被管理者的素质高、一是组织成员的素质。管理者和被管理者的素质高、工作能力和责任心强，幅
14、度可宽些，层次可少些。工作能力和责任心强，幅度可宽些，层次可少些。l二是工作任务难易度和规范程度。一般来说，管理事二是工作任务难易度和规范程度。一般来说，管理事务简单、稳定、权责明确、规章制度健全且执行有力，务简单、稳定、权责明确、规章制度健全且执行有力，则幅度可宽些，层次可少些。则幅度可宽些，层次可少些。l三是管理手段的先进程度与信息传递的速度与质量。三是管理手段的先进程度与信息传递的速度与质量。管理手段先进，信息传递及时准确，则幅度可宽些，管理手段先进，信息传递及时准确，则幅度可宽些，层次可少些。（马建川、翟校义层次可少些。（马建川、翟校义 ，2002）l行政组织结构是指一个行政组织系统内
15、部各构行政组织结构是指一个行政组织系统内部各构成部分或各组成要素之间有机结合、整体运行成部分或各组成要素之间有机结合、整体运行的方式。的方式。l直线式结构形式的特点是单一垂直领导，其结直线式结构形式的特点是单一垂直领导，其结构简单，领导隶属关系明确，结构中每一个层构简单，领导隶属关系明确，结构中每一个层级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻级的个人或组织只有一个直接领导，不与相邻的个人或组织及其领导发生任何命令与服从关的个人或组织及其领导发生任何命令与服从关系。（见图系。（见图61）部长B局长A局长C局长处长处长处长处长处长处长图61 直线式结构形式l优点：指挥命令统一，领导效率高。优点：指
16、挥命令统一，领导效率高。l缺点：由于组织要求下级的一切问题只向一名上级人缺点：由于组织要求下级的一切问题只向一名上级人员请示汇报，上级人员工作繁重，容易陷入日常行政员请示汇报，上级人员工作繁重，容易陷入日常行政事务中。另外，信息只循上下直线传递，对左右协调、事务中。另外，信息只循上下直线传递，对左右协调、沟通不利。沟通不利。l适用范围：一般只适用于那些规模较小、管理问题和适用范围：一般只适用于那些规模较小、管理问题和业务简单、工作程序少而固定、各种规章制度明确、业务简单、工作程序少而固定、各种规章制度明确、各级管理者训练有素、同级单位较少合作的组织系统。各级管理者训练有素、同级单位较少合作的组
17、织系统。l职能式结构形式是相关部门在水平方向上依职职能式结构形式是相关部门在水平方向上依职能不同进行分工，再分别在各自专业范围内对能不同进行分工，再分别在各自专业范围内对下级部门实施领导的组织结构。（见图下级部门实施领导的组织结构。（见图62）首长C部B部A部a局b局c局d局图62 职能式结构形式l在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的在职能结构中，每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级下级部门，同样，每个下级部门也不只服从一个上级部门。部门。l优点：在这种组织结构形式中，首长的作用被降低，优点：在这种组织结构形式中，首长的作用被降低，各级管理者
18、分工明确，适宜于相对复杂的管理工作。各级管理者分工明确，适宜于相对复杂的管理工作。l缺点：下级部门由于多头领导，容易出现政出多门、缺点：下级部门由于多头领导，容易出现政出多门、推诿扯皮的情况。推诿扯皮的情况。l适用范围：专业区分极为明确的组织。适用范围：专业区分极为明确的组织。l直线直线职能式结构形式是在综合直线结构和职能结构职能式结构形式是在综合直线结构和职能结构的基础上形成的一种组织结构形式。的基础上形成的一种组织结构形式。l既有纵向（实线表示）的垂直领导隶属关系，又有横既有纵向（实线表示）的垂直领导隶属关系，又有横向（虚线表示）的水平领导隶属关系和权责关系。向（虚线表示）的水平领导隶属关
19、系和权责关系。l其中，直线隶属是基础，职能（参谋）机构起辅助性其中，直线隶属是基础，职能（参谋）机构起辅助性作用。（见图作用。（见图63）行政首长B部门C部门D部门A部门业务主管业务主管图63 直线职能式结构形式l直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立直线管理者各有其单一的直接领导者，有独立的指挥权，但在决策、监督和有关职能方面又的指挥权，但在决策、监督和有关职能方面又受到职能（参谋）机构的限制。受到职能（参谋）机构的限制。l职能（参谋）机构或部门设在较高的领导层次职能（参谋）机构或部门设在较高的领导层次上，与直线机构或人员之间没有直接的领导关上，与直线机构或人员之间没有直接的领导关系，他们
20、虽无指挥权，但在其职能范围内有一系，他们虽无指挥权，但在其职能范围内有一定的决策权和监督权。定的决策权和监督权。l优点：既有直线式统一指挥的优点，又有职能优点：既有直线式统一指挥的优点，又有职能（参谋）式专业化分工的优点，更有利于行政（参谋）式专业化分工的优点，更有利于行政效率的提高。效率的提高。l缺点：垂直领导与水平领导之间可能相互排斥，缺点：垂直领导与水平领导之间可能相互排斥，各职能（参谋）部门之间的横向联系较差，容各职能（参谋）部门之间的横向联系较差，容易产生脱节或冲突，使管理工作陷入混乱。易产生脱节或冲突，使管理工作陷入混乱。l适用范围：直线适用范围：直线职能（参谋）式组织结构形职能（
21、参谋）式组织结构形式具有更多的优点，为行政组织所普遍采用。式具有更多的优点，为行政组织所普遍采用。l矩阵式结构形式是由直线矩阵式结构形式是由直线职能（参谋）式结职能（参谋）式结构形式发展出来的另一种组织形式，广泛存在构形式发展出来的另一种组织形式，广泛存在于大型生产技术、科研机构中。于大型生产技术、科研机构中。l这种结构形式是把按职能划分的职能机构与按这种结构形式是把按职能划分的职能机构与按产品或项目划分的小组结合起来，组织成员受产品或项目划分的小组结合起来，组织成员受到双重领导。（见图到双重领导。（见图64）行政首长A部门B部门C部门甲项目乙项目成员成员成员成员成员成员图64 矩阵式组织结构
22、形式l与直线与直线职能（参谋）式结构形式的区别在于，职能（参谋）式结构形式的区别在于，它是一种垂直领导与水平领导并重的结构形式。它是一种垂直领导与水平领导并重的结构形式。l优点：加强了职能部门之间的沟通和联系，有优点：加强了职能部门之间的沟通和联系，有助于各种专业人员取长补短，可以更充分地发助于各种专业人员取长补短，可以更充分地发挥组织成员的综合优势，提高组织效率。挥组织成员的综合优势，提高组织效率。l缺点：由于同时接受来自两个方向的指挥，当缺点：由于同时接受来自两个方向的指挥，当两个上级意见不一致或工作任务有冲突时，会两个上级意见不一致或工作任务有冲突时，会使工作人员无所适从。使工作人员无所
23、适从。l（一）行政组织变革的涵义（一）行政组织变革的涵义l所谓行政组织变革，是指行政组织为适应外部所谓行政组织变革，是指行政组织为适应外部环境的变化和内部情况的变动，提高组织效能，环境的变化和内部情况的变动，提高组织效能，而对行政组织的结构、人员、任务、技术等方而对行政组织的结构、人员、任务、技术等方面进行的调整与创新。面进行的调整与创新。l组织变革是为了适应客观需要而对组织内部的组织变革是为了适应客观需要而对组织内部的一个或一个以上的组织要素进行调整。一个或一个以上的组织要素进行调整。l一是革命性变革，即行政组织采取一举打破现一是革命性变革，即行政组织采取一举打破现状，抛弃旧的一套而断然采取
24、新的办法的变革状，抛弃旧的一套而断然采取新的办法的变革方式。易产生较大的震荡、阻力甚至破坏。方式。易产生较大的震荡、阻力甚至破坏。l二是渐进性变革，即采取逐渐演变、过渡的办二是渐进性变革，即采取逐渐演变、过渡的办法，在组织原有框架内作细微调整的变革类型。法，在组织原有框架内作细微调整的变革类型。往往不能触及行政组织内的根本问题，而且时往往不能触及行政组织内的根本问题，而且时间缓慢，零打碎敲，收效不大。间缓慢，零打碎敲，收效不大。l三是计划性变革，是指采取系统发展、统筹解三是计划性变革，是指采取系统发展、统筹解决的办法，由领导先设想出一个最佳化的方案，决的办法，由领导先设想出一个最佳化的方案，经
25、有关人员分析修改，确定解决问题的具体措经有关人员分析修改，确定解决问题的具体措施，然后一步步实施，最终达到行政组织高效施，然后一步步实施，最终达到行政组织高效化状态，完成组织任务。化状态，完成组织任务。l这种变革类型能够把领导和成员的聪明才智发这种变革类型能够把领导和成员的聪明才智发挥出来，有系统地研究问题和制定变革方案，挥出来，有系统地研究问题和制定变革方案，从而能够在谅解、支持的基础上，朝着预定的从而能够在谅解、支持的基础上，朝着预定的目标较顺利的改变现状。目标较顺利的改变现状。l1、以人为中心的组织变革、以人为中心的组织变革l是指试图以直接改变员工的动机、态度及技能是指试图以直接改变员工
26、的动机、态度及技能来改变员工的行为，进而实现组织的变革。来改变员工的行为，进而实现组织的变革。l这种变革的主要措施是从教育训练开始，疏通这种变革的主要措施是从教育训练开始，疏通沟通网络，调整人际关系，转变员工的态度与沟通网络，调整人际关系，转变员工的态度与行为，以促成组织目标的实现。行为，以促成组织目标的实现。l如划分和合并新的部门，调整管理幅度与管理层次，如划分和合并新的部门，调整管理幅度与管理层次，对各层次管理人员与员工实行优化组合，赋予基层单对各层次管理人员与员工实行优化组合，赋予基层单位一部分自主权等。位一部分自主权等。l通过改革结构来实现组织变革的方法，较为直接，且通过改革结构来实现
27、组织变革的方法，较为直接，且见效快，常常可以促使组织发生根本转变。见效快，常常可以促使组织发生根本转变。l以组织结构为中心的组织变革通常包括五个步骤：一以组织结构为中心的组织变革通常包括五个步骤：一是交付任务。二是分析组织结构。三是建立理想的组是交付任务。二是分析组织结构。三是建立理想的组织结构模式。四是修正现有组织结构，即根据现有组织结构模式。四是修正现有组织结构，即根据现有组织与理想组织的比较结果，提出修正意见。五是将修织与理想组织的比较结果，提出修正意见。五是将修正的组织结构付诸实施。正的组织结构付诸实施。l包括两种形式：一是直接工作技术的改变，即包括两种形式：一是直接工作技术的改变，即
28、由引进一种机器或引进一种人由引进一种机器或引进一种人机系统所引起机系统所引起的变革；的变革；l二是改变管理技术，包括采用现代化的信息收二是改变管理技术，包括采用现代化的信息收集和处理系统、现代化的监控处理系统、现代集和处理系统、现代化的监控处理系统、现代化的办公系统及文件处理系统、工程管理或程化的办公系统及文件处理系统、工程管理或程序管理的方法等。序管理的方法等。l1、行政组织变革的动力、行政组织变革的动力l（1）环境因素。环境的改变是行政组织变革的主要动）环境因素。环境的改变是行政组织变革的主要动因。无论是国家政治格局、法律规范、经济发展，还因。无论是国家政治格局、法律规范、经济发展，还是伦
29、理道德、文化观念、民族意识的变化，都会直接是伦理道德、文化观念、民族意识的变化，都会直接或间接地影响行政组织结构和功能的变化。或间接地影响行政组织结构和功能的变化。l（2）目标因素。组织价值观和目标的变化将改变组织）目标因素。组织价值观和目标的变化将改变组织的外部行为方向或方式，引起组织的变革。目标的改的外部行为方向或方式，引起组织的变革。目标的改变可能来自组织外部的强制压力，也可能形成于组织变可能来自组织外部的强制压力，也可能形成于组织对环境的自觉的再估量。对环境的自觉的再估量。l（3）结构因素。组织结构的任何改变，无论是渐进式）结构因素。组织结构的任何改变，无论是渐进式还是突变式，都是组织
30、变革的外在表现形式，包括新还是突变式，都是组织变革的外在表现形式，包括新建、重建、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政建、重建、合并、裁减、撤销以及与之相适应的行政权力的再分配或职位的重新设置等。权力的再分配或职位的重新设置等。l（4）人员因素。以高素质的成员为基础的行政组织可）人员因素。以高素质的成员为基础的行政组织可以采取精干的组织形式，而以低素质成员为基础的行以采取精干的组织形式，而以低素质成员为基础的行政组织只能是一个臃肿低效的组织。政组织只能是一个臃肿低效的组织。l（5）技术因素。技术是组织变革的直接动力源，这主）技术因素。技术是组织变革的直接动力源，这主要表现在：技术水平和技术手段
31、是区分组织技术程度要表现在：技术水平和技术手段是区分组织技术程度的标准。的标准。l（6）社会心理因素。这主要是指组织成员的动机、愿）社会心理因素。这主要是指组织成员的动机、愿望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的影望、态度以及与之相一致的群体效应对组织变革的影响。响。l组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、组织成员不满现状和要求变革的意愿常常表现为意见、建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此促成或建议、方案、呼吁、消极抵抗等行为，并以此促成或强化组织领导层的变革意识。组织成员普遍的变革意强化组织领导层的变革意识。组织成员普遍的变革意愿是变革顺利进行的重要保障。愿是变革顺利进行
32、的重要保障。l（1）利益方面的阻力。）利益方面的阻力。l行政组织的变革对不同的行为主体产生不同的行政组织的变革对不同的行为主体产生不同的影响。对特定的行为主体而言，如果变革触及影响。对特定的行为主体而言，如果变革触及他们的既得利益，这部分群体就会很自然地对他们的既得利益，这部分群体就会很自然地对变革采取消极抵制或积极反对的态度和行为。变革采取消极抵制或积极反对的态度和行为。l比如，在因机构变动而引起的权力再分配活动比如，在因机构变动而引起的权力再分配活动中，丧失权力的人将产生不满，并可能产生阻中，丧失权力的人将产生不满，并可能产生阻力。来自利益方面的阻力通常是最顽强和最富力。来自利益方面的阻力
33、通常是最顽强和最富有破坏力的。有破坏力的。公共行政学公共行政学第十七讲第十七讲主讲教师：孙德超主讲教师：孙德超 学时：学时：4848l（2）习惯性力量。）习惯性力量。l所谓习惯性是对一定工作方式和环境的较为固所谓习惯性是对一定工作方式和环境的较为固定的看法或某种较为持久的认同。定的看法或某种较为持久的认同。l习惯性力量常常是巨大的，常常会在无形中阻习惯性力量常常是巨大的，常常会在无形中阻碍组织变革的顺利进行。碍组织变革的顺利进行。l一般而言，职业认同感和对变革的潜在的不安一般而言，职业认同感和对变革的潜在的不安全感是两种主要的变革阻力。全感是两种主要的变革阻力。l（3）认识偏差。）认识偏差。l
34、这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果这主要表现为由于对变革的目的、方式、后果的不完全、模糊的、主观臆测的了解和理解，的不完全、模糊的、主观臆测的了解和理解，而对变革持怀疑和反对态度。而对变革持怀疑和反对态度。l这种认识上的偏差往往是由于组织变革之前的这种认识上的偏差往往是由于组织变革之前的信息沟通不够所致。从这个意义上说，事先进信息沟通不够所致。从这个意义上说，事先进行合情合理的、实事求是的变革宣传，以消解行合情合理的、实事求是的变革宣传，以消解变革阻力是十分必要的。变革阻力是十分必要的。l（4）成本方面的阻力。）成本方面的阻力。l行政组织的变革都要付出一定的变革成本，包行政组织的变革都要
35、付出一定的变革成本，包括改革所需的财政经费，改革所需花费的时间，括改革所需的财政经费，改革所需花费的时间，改革中所造成的各种损失等，如果成本投资大改革中所造成的各种损失等，如果成本投资大于收效，改革与发展就难以继续进行。于收效，改革与发展就难以继续进行。l（1）创造和谐的变革气氛，使人们感觉到公平合理、）创造和谐的变革气氛，使人们感觉到公平合理、势在必行以及迫不得已，以换取人们对变革的理解。势在必行以及迫不得已，以换取人们对变革的理解。l（2）客观分析变革的动力与阻力的强弱。变革的动力）客观分析变革的动力与阻力的强弱。变革的动力和阻力并非截然分开，而是相互影响，构成一个错综和阻力并非截然分开，
36、而是相互影响，构成一个错综复杂的力场。这就要求经常分析环境以及动力、阻力复杂的力场。这就要求经常分析环境以及动力、阻力的强弱，分清哪些因素是可以改变的，哪些因素是不的强弱，分清哪些因素是可以改变的，哪些因素是不可以改变的，以集中精力于可以改变的因素。可以改变的，以集中精力于可以改变的因素。l（3）精心设计方案。运用科学的理论与方法，制定合）精心设计方案。运用科学的理论与方法，制定合理可行的方案，是改革成功的基本前提。理可行的方案，是改革成功的基本前提。l（4）广泛参与，就是让与变革相关的行为主体直接参）广泛参与，就是让与变革相关的行为主体直接参加有关变革的讨论、决策和实施。这种方法既有利于加有
37、关变革的讨论、决策和实施。这种方法既有利于集思广益，也有助于使相关行为主体获得心理上的平集思广益，也有助于使相关行为主体获得心理上的平衡，同时可以增加相关人员对变革的了解和理解。衡，同时可以增加相关人员对变革的了解和理解。l（5）强化革新行为，公开通过表扬、奖励等具体方式，）强化革新行为，公开通过表扬、奖励等具体方式，肯定变革所必需的新观念、新态度、新技术、新行为。肯定变革所必需的新观念、新态度、新技术、新行为。在这方面，组织高层领导人公开的肯定态度或倾向性，在这方面，组织高层领导人公开的肯定态度或倾向性，往往对抑制反对意见具有重要意义。往往对抑制反对意见具有重要意义。l（6）在特定条件下，采
38、取强制性手段也是克服变革阻）在特定条件下，采取强制性手段也是克服变革阻力的一种有效方法。比如，可以采取下达行政命令、力的一种有效方法。比如，可以采取下达行政命令、发布行政决定，以至解散、重建、改组机关，或者撤发布行政决定，以至解散、重建、改组机关，或者撤换单位有关领导的方式来强行推动变革的进行。换单位有关领导的方式来强行推动变革的进行。l（7）加强组织的沟通，即及时和有效地开展）加强组织的沟通，即及时和有效地开展关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，关于变革的正确性、必要性、重要性的宣传，以避免由于不了解情况而可能产生的误会、歧以避免由于不了解情况而可能产生的误会、歧义和抵制。义和抵制。l（
39、8）折衷妥协，即在变革阻力较强大且持久）折衷妥协，即在变革阻力较强大且持久的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值，的情况下，暂时放弃较高的变革目标期望值，以降低目标的方式来换取有限目标的实现。这以降低目标的方式来换取有限目标的实现。这是一种迫不得已的对策，但却可能是最切实可是一种迫不得已的对策，但却可能是最切实可行的对策。（张国庆，行的对策。（张国庆，2000）l一、西方国家组织理论一、西方国家组织理论l组织理论不是事实的汇总，而是关于组织的一组织理论不是事实的汇总，而是关于组织的一种思维方式。组织理论是深入而准确地洞察和种思维方式。组织理论是深入而准确地洞察和分析组织的方法，它为组织设计和组
40、织管理提分析组织的方法，它为组织设计和组织管理提供必要的理论指导。供必要的理论指导。l从西方国家组织理论的发展历史来看，大体上从西方国家组织理论的发展历史来看，大体上经历了三个发展阶段。经历了三个发展阶段。l19世纪末世纪末20世纪初。世纪初。l古典组织理论将专业化分工引入组织管理，强调通过古典组织理论将专业化分工引入组织管理，强调通过严格的制度、规范的程序和明确的奖惩求得组织效率严格的制度、规范的程序和明确的奖惩求得组织效率的提高。的提高。l这一时期的组织理论侧重于组织内部的静态研究，忽这一时期的组织理论侧重于组织内部的静态研究，忽视了社会环境对组织的影响和组织成员的社会需求。视了社会环境对
41、组织的影响和组织成员的社会需求。l代表人物主要有泰勒、法约尔、韦伯等人。代表人物主要有泰勒、法约尔、韦伯等人。l泰勒的科学管理理论是以企业组织为研究对象的。其泰勒的科学管理理论是以企业组织为研究对象的。其主要贡献体现在：一是主张将组织中管理者的管理职主要贡献体现在：一是主张将组织中管理者的管理职能与员工的作业职能分开，既要各负其责，又要相互能与员工的作业职能分开，既要各负其责，又要相互协作；协作；l二是强调组织管理职能的专门化，每个管理人员都要二是强调组织管理职能的专门化，每个管理人员都要尽可能分担某一种专门职能；尽可能分担某一种专门职能；l三是提出了组织管理中的三是提出了组织管理中的“例外原
42、则例外原则”，即强调高层，即强调高层管理人员应把一部分权力下放给下级，自己只保留例管理人员应把一部分权力下放给下级，自己只保留例外事项的处理权。外事项的处理权。l亨利亨利法约尔的一般组织理论，从高层管理者的角度，法约尔的一般组织理论，从高层管理者的角度，以大型企业整体组织管理为对象，就组织结构的规定以大型企业整体组织管理为对象，就组织结构的规定性和管理过程的原则性，提出了组织管理的五种职能性和管理过程的原则性，提出了组织管理的五种职能和和14项原则。项原则。l这些原则既是管理的原则，同时也是组织的原则。这些原则既是管理的原则，同时也是组织的原则。l马克斯马克斯韦伯是德国著名的社会学家、政治经济
43、学家，韦伯是德国著名的社会学家、政治经济学家，也是官僚制组织理论的奠基人。也是官僚制组织理论的奠基人。l韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，合韦伯认为，任何组织的存在都是靠权威来维持的，合法的权威主要有三种来源：一是基于习俗惯例的传统法的权威主要有三种来源：一是基于习俗惯例的传统权威；二是基于领袖个人魅力的神授型权威；三是基权威；二是基于领袖个人魅力的神授型权威；三是基于理性和社会契约的法理型权威。于理性和社会契约的法理型权威。l每一种权威各有其理想的组织类型，官僚制则是法理每一种权威各有其理想的组织类型，官僚制则是法理型权威最适宜的组织形式。型权威最适宜的组织形式。l官僚制的主要内容
44、包括：组织成员分工明确；报酬、官僚制的主要内容包括：组织成员分工明确；报酬、晋级和提薪都相对固定；组织内部层级节制；组织中晋级和提薪都相对固定；组织内部层级节制；组织中规章制度严明；管理中的决定和命令形成文件下达，规章制度严明；管理中的决定和命令形成文件下达，以文件以文件“档案档案”作为管理的基础。作为管理的基础。l这种组织类型具有准确、迅速、统一、严格服从、减这种组织类型具有准确、迅速、统一、严格服从、减少冲突等优点。少冲突等优点。l但在发展过程中，官僚制组织也逐渐暴露出一些弊端，但在发展过程中，官僚制组织也逐渐暴露出一些弊端，20世纪后半期的行政组织改革主要是针对这些弊端而世纪后半期的行政
45、组织改革主要是针对这些弊端而采取的。采取的。l20世纪世纪30年代。年代。l行为科学组织理论改变了从静态的组织结构角度研究行为科学组织理论改变了从静态的组织结构角度研究组织的状况，开始从动态、从心理行为机制的角度来组织的状况，开始从动态、从心理行为机制的角度来进行研究，弥补了以往古典组织理论研究的不足，丰进行研究，弥补了以往古典组织理论研究的不足，丰富了组织理论的研究内容。富了组织理论的研究内容。l主要代表人物包括梅奥、巴纳德、西蒙等人。主要代表人物包括梅奥、巴纳德、西蒙等人。l乔治乔治埃尔顿埃尔顿梅奥是美国著名心理学家和社会学家，现梅奥是美国著名心理学家和社会学家，现代管理学中人际关系学派的
46、创始人。代管理学中人际关系学派的创始人。l梅奥曾于梅奥曾于19271933年间主持了著名的年间主持了著名的“霍桑实验霍桑实验”。通过大量访谈和研究，梅奥提出了几个基本思想：通过大量访谈和研究，梅奥提出了几个基本思想：l一是一是“社会人社会人”理论。认为组织中的人不是理论。认为组织中的人不是“经济人经济人”，而是而是“社会人社会人”。“社会人社会人”不单纯追求金钱收入，还需不单纯追求金钱收入，还需要得到友谊、安定和归属感。要得到友谊、安定和归属感。l二是二是“非正式组织非正式组织”理论。梅奥发现，人们只要在一起活理论。梅奥发现，人们只要在一起活动，就会自发地形成动，就会自发地形成“非正式组织非正
47、式组织”。管理者应力求在正。管理者应力求在正式组织和非正式组织之间保持平衡，避免冲突。式组织和非正式组织之间保持平衡，避免冲突。l三是指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过三是指出作为新型的组织领导者，其能力主要表现在通过提高组织成员的满足度来激励组织的提高组织成员的满足度来激励组织的“士气士气”，从而提高，从而提高组织的效率。组织的效率。l巴纳德是美国公共管理和组织管理方面的理论巴纳德是美国公共管理和组织管理方面的理论家，他从系统论的角度对组织进行定义，提出家，他从系统论的角度对组织进行定义，提出组织是由两个或两个以上的人有意识地进行协组织是由两个或两个以上的人有意识地进行协调活动的
48、系统。调活动的系统。l作为一个协作系统，组织必须具备三个要素：作为一个协作系统，组织必须具备三个要素：一是共同的目标；二是协作的意愿；三是信息。一是共同的目标；二是协作的意愿；三是信息。l此外，巴纳德还提出了组织平衡的思想，认为此外，巴纳德还提出了组织平衡的思想，认为组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足程组织成员对组织的贡献与组织对成员的满足程度将决定组织能否继续存在。度将决定组织能否继续存在。l虽然梅奥发现了非正式组织的存在，但真正对虽然梅奥发现了非正式组织的存在，但真正对非正式组织进行系统研究的学者是巴纳德。非正式组织进行系统研究的学者是巴纳德。l巴纳德指出，非正式组织能对正式组织起到补
49、巴纳德指出，非正式组织能对正式组织起到补充、限制的作用，如果引导得好，非正式组织充、限制的作用，如果引导得好，非正式组织能对正式组织产生积极影响，促进正式组织功能对正式组织产生积极影响，促进正式组织功能的发挥；如果引导得不好，非正式组织会对能的发挥；如果引导得不好，非正式组织会对正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的正式组织产生消极影响，妨碍正式组织功能的发挥，导致组织的僵化和衰退。发挥，导致组织的僵化和衰退。l赫伯特赫伯特西蒙是美国著名的行政学家，诺贝尔经济学奖西蒙是美国著名的行政学家，诺贝尔经济学奖得主。得主。l西蒙提出西蒙提出“管理就是决策管理就是决策”，以决策理论为核心，建，以决策理
50、论为核心，建构了一个更加全面、系统和成熟的现代组织理论体系。构了一个更加全面、系统和成熟的现代组织理论体系。l主要思想包括：第一，组织的基本功能是决策，而有效的组织应主要思想包括：第一，组织的基本功能是决策，而有效的组织应以正确的决策为基础；以正确的决策为基础；l第二，组织的目标是追求决策的合理性；第二，组织的目标是追求决策的合理性；l第三，成员参加组织的动因主要是组织对成员个人利益的实现存第三，成员参加组织的动因主要是组织对成员个人利益的实现存有诱因；有诱因；l第四，组织的影响方式主要是权威、组织成员对组织的忠诚心、第四，组织的影响方式主要是权威、组织成员对组织的忠诚心、信息沟通、效率准则和
