1、王宏伟编著公共管理硕士（MPA）系列教材公共危机管理（修订版）第章 公共危机风险管理第章 应急规划与保障第章 危机诊断与预警 第章 危机响应与决策第章 恢复重建与调查评估公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1风险社会与风险治理4.2风险的减缓4.3风险减缓的一般措施本章小结 关键术语 复习思考题重点问题 风险管理流程 风险社会的基本特征 减缓的含义、意义与障碍 减缓的工具 风险减缓的措施公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.1.1风险社会的风险特征4.1.2社会动员的含义与意义公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共危机管理（修订版）公共管
2、理硕士（MPA）系列教材所谓的风险社会，其实就是指世纪年代以来的后工业社会。在后工业社会里，各种自然与人为的事故与灾难频繁发生，自然灾害、核事故、传染病、恐怖主义袭击等使世界各国面临着公共危机频发的局面。在经济全球化背景下，今天的风险则具有了很多新的特点。风险的延展性与全球性风险的不可感知性风险的人为性风险的平等性公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材风险管理是一个过程，其目的是应对可能对社会公众的生命、健康与财产安全造成影响的风险。同时，风险管理也是一个系统的方法，包括确立风险背景、识别风险、评估风险三个步骤。风险管理的第一步：确立风险风险管理的第一步：确立风险背景背景风险管理
3、的第二步：识别风险管理的第二步：识别风险风险识别风险的主要功能在于认识和描述风险的性质，即可能发生什么？何时将会发生？发生在哪里？为什么会发生？首先，在识别风险的过程中，我们要借助以往的科学研究数据或危机记录，对致灾因子或风险源进行描述。描述的内容包括： 强度 （风险有多大）； 可能性 （事件发生的频率）； 程度 （事件影响的范围）； 时间 （发生、持续时段）； 措施 （可采取何种手段应对）。其次，在风险识别的过程中，我们也要对可能处于风险之中的事物进行描述。最后，我们还要在以上两个步骤的基础上，建立一个风险关系矩阵，对风险关系进行识别。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材风险
4、管理的第三步：风险管理的第三步：评估风险在进行危机风险评估时，我们要遵循以下基本原则，以保证风险评估的有效进行。（）客观性原则。（）系统性原则。（）规范化原则。（）动态性原则。对于危机的危险要素与脆弱性评估，其重点内容包括两个方面：一是对可能性进行评估，二是对风险幅度进行评估。结合社会对危机风险承受能力及风险评估的标准，我们将对风险进行排序，并划分为三个等级：第一个等级，可接受风险 ，基本不会对社会造成安全威胁，需要预测预警系统持续监测；第二个等级，可容忍风险 ，社会受到一定程度的扰动，但可以依靠自身的能力加以修补和矫正；第三个等级，不可容忍风险 ，社会受到严重影响，需要采取特别手段，进行紧急
5、处置。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材管理风险不仅要关注其客观维度，也要研究其主观维度，即风险认知。也就是说，风险管理者不仅要分析、控制客观存在的风险，也要理解公众对风险的主观认知。 风险认知 有人也将其称为 风险感知，是指 人们对客观风险在主观上的直觉、判断和体验。风险的客观性与风险认知的主观性是不可割裂的两个方面。否则，风险认知就会失去基础，成为纯粹的 “心智构建物”。在现代风险社会中，许多风险是不能为人的感官所觉察到的。人们通过发达的媒体以及人际沟通来获得风险信息后，根据常识来进行推断、研判和决策。在这个过程中，个人的直觉偏见将会产生。另外，如果某种风险可控、为人所熟
6、悉、属于自愿接受的风险，则人们对其容忍程度较高。还有，如果风险是由人为原因造成的，社会公众对其容忍度也较低，并且要求追究相关部门的政治责任。“风险放大”就是指 “一个事件的最终影响超过了它的初始效应”。该理论认为，危险事件会与各种心理、社会、制度、文化的过程产生互动，强化或弱化个人或社会对风险的认知，进而塑造人们的风险行为。反过来，人们的行为模式也会产生衍生的经济、社会后果。有时，这些后果甚至远远超过风险所造成的直接影响。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材风险的社会放大发生在两个阶段，即 “风险信息传递”和 “社会机制的响应”。风险社会放大理论试图解决风险管理的难题，即 “一
7、方面，需要风险分析来设计公共政策；另一方面，目前的风险概念不足以预测和解释公众对风险的反应类型”。风险的社会放大是一种社会体验，是信息过程、制度结构、社会团体行为和个体反应共同塑造风险的过程。信息系统如同一个立体收音机，以两种方式来放大风险：一是强化或弱化个体和社会团体接收到的一部分风险信息信号；二是根据风险的属性及其重要性，过滤大量信号。社会放大站包括：执行和传播风险技术评估的科学家；风险管理机构；新闻媒体；政治活动家社会组织；社会团体中的意见领袖；同行及相关群体的个人关系网；公共机构。放大的步骤包括：（）信号的筛选；（）信号的解码；（）处理风险信息；（）赋予信息以社会价值，以便于管理和政策
8、借鉴；（）与所属文化及相关团体进行互动，以解读和确认信号；（）产生容忍风险或采取风险抵制行动的行为意图；（）采取个体或团体行动，接受、忽略、容忍或改变风险。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材通常，可能经历社会放大过程的风险信息包括以下三类：第一，大批量的信息，如媒体对工业事故危机的大规模报道可能会产生风险放大；第二，被认为可靠的事实性信息或存在争议的信息，如专家之间就转基因风险的争论；第三，富有戏剧化效应的信息。此外，社会放大的信息渠道不仅包括新闻媒体，也包括由朋友、邻居、同事、社会团体构成的非正式人际网络。风险社会放大的响应机制被启动的途径包括四个：第一，启发与价值。个体无
9、法单独应对复杂、大量的风险，只能以简化的机制来评估风险并塑造社会反应。这个过程有时会导致扭曲、错误的偏好。第二，社会团体关系。当风险问题进入社会和政治团体的政治进程后，团体的性质影响成员的反应、对风险问题的认知以及采取的措施，并可能产生观点极化现象。第三，信号值。高信号值表示新风险出现或风险不同以往、比预想严重，会引起社会公众更大的关注。第四，污名化。污名是指与不受欢迎的团体或个体联系在一起的负面形象。催生风险的污名常常导致严重的社会及政策后果。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.2.1减缓的定义4.2.2减缓的意义与障碍4.2.3减缓的工具公共危机管理（修订版）公共管理硕
10、士（MPA）系列教材“减缓”是指减少影响人类生命、财产的自然或人为风险，其目的主要是减少危机发生的可能性或限制危机的影响。减缓措施可分为两种：结构性减缓与非结构性减缓。前者主要是 “硬措施”，涉及减轻危机影响的物理设施，如兴建防洪堤坝、排水系统等；后者则主要是 “软措施”，涉及减轻危机影响的制度建设，如土地利用规划、保险政策、建筑安全法规等。世界各国经常采用的主要减缓措施包括：第一，开展公共安全教育，减少危机所造成的生命、财产损失；第二，执行与公共安全相关的法律、法规，降低脆弱性，如推行建筑标准、进行土地使用管理等；第三，进行建筑物的结构性改造，减少生命、财产损失和环境影响。近年来，人们非常重
11、视多重致灾因子的管理，采取整合或协调的方式，消除各种致灾因子对社会的影响。所以，我们要进行综合性的减缓，强调沟通与合作。但是，综合性往往很难实现，其主要原因是：（）危机管理计划以单灾种导向的法律为基础，特别强调特定的致灾因子；（）规划、建设等减缓相关部门与警察、消防员等应急管理人员缺少必要的合作；（）致灾因子相关部门的官员对减缓关注度较低；（）工程、科技及经济专家很少参与减缓；（）技术人员与公共决策者的互动不足。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材减缓的主要意义包括以下三点：首先，减缓可以降低危机的发生概率。许多危机的发生是人们没有重视灾害减缓的结果。其次，减缓可以降低危机的影
12、响与损失。事前的减缓措施比事后的应急救援手段及恢复行动更能降低危机的影响与损失。最后，减缓可促进人类的可持续发展。1987年，布伦特兰夫人提出了可持续发展的理念，“既要满足现代人的需要，也不损害后代人需要的能力”。减缓措施有利于我们与自然之间形成合作共生的关系，有利于人类的可持续发展。尽管减缓具有毋庸置疑的意义，但是，减缓措施的实施在实践中却阻力重重。减缓是一项需要计算长期收益的活动，短期内很难获得立竿见影的效果。在短期行为的支配下，减缓往往受到忽视。不仅如此，减缓会占用大量的经济资源，甚至短期内对经济发展具有阻滞的作用。从危机本身而言，它具有很强的不确定性。而且，不同层级政府对危机的发生频率
13、有着不同的认识。另外，减缓的收益是隐性的。在公共危机管理中，许多国家都存在着 “重救轻防”的倾向。阿金认为： 风险社会的一个特点是：在预防与遏制危机方面，公民期望与领导者的举措之间存在着巨大的差距。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材减缓一般要借助以下工具进行：（）危险源识别与绘图。这是减缓的基本工具。（）设计、建筑法规与标准。为了进行有效的减缓，我们必须在设计与建筑中严格遵守设计标准与建筑法规，执行其中有关的公共安全条款。（）土地使用规划。在土地使用方面，政府在制定规划时，要充分考虑到公共安全的需求。（）经济刺激。它主要是指利用经济杠杆来调动人们进行减缓的积极性。（）保险。保
14、险可以成为减缓的一种重要机制。通过保险，风险可以分散和转移。（）结构控制。结构控制就是指采取结构性的减缓措施，降低危机发生的可能性。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材4.3.1实施减缓战略4.3.2降低社会脆弱性4.3.3提高社会弹性4.3.4公共安全教育4.3.5新型风险的共同治理公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材一般来说，减缓战略包括以下几个方面的内容： 制订致灾因子减缓计划。政府组织减缓团队，并与社会各方的利益相关者合作，识别风险，采取行动，应对风险。 对发展进行管理。政府根据土地使用规划及发展安排，不在危险地带修建建筑，并将危险地带的人口转移到安全地
15、带。 保护建筑物及公共设施。新建的建筑及设施必须符合防灾标准及法规，在役建筑应参照防灾标准及法规进行改造。 保护自然。保护湿地、沙丘、森林，保留开阔地带，限制在危险地带进行开发。 控制风险。采用技术手段，控制风险。 限制公共支出。政府不支持在高风险地区兴建道路、桥梁、污水处理设施等。 风险沟通与公众教育。建筑施工单位要进行安全教育、掌握减缓技术，居民要知晓疏散计划和避难场所。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材在危机管理中，脆弱性是指 “由于可能受扰乱 或压力，某一体系或单位 （如某一人类群体或地方）在多大程度上会受到损害”，它主要包括三大方面：（）遭受压力、混乱和冲击的可能性
16、；（）人群、地方和生态系统混乱的敏感度，包括他们防范及应对压力的能力；（）可能受灾的人群、地方和生态系统的恢复力，即他们从压力中恢复过来的能力，以及对未来的压力和扰乱事件的缓冲与适应能力。 它是衡量社会在致灾因子产生作用的条件下是否会遭受危害的指标。在城市里，脆弱性主要与以下因素相关：经济、社会的集中程度；城市系统的复杂性和相互关联性；城市的地理位置；城市的环境保护情况；城市的结构性缺陷 （如建筑问题）；政治和制度缺陷；等等。在乡村中，脆弱性相对较强，主要表现在农村经济、社会发展滞后，社会公众的防灾、减灾意识薄弱，建筑、设施的抗灾能力低。我们应结合社会主义新农村建设，改变农村基本不设防的局面。
17、相对而言，致灾因子比脆弱性更加不可控。因此，我们需要在以下两个方面开展危机的预防：一是规避风险，要对致灾因子进行监督、分析、控制；二是寻求安全，降低社会系统的脆弱性。后者比前者更能凸显人的作为。如果我们能够有效降低脆弱性，就可能避免许多不必要的损失。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材在国际危机管理学界，弹性主要是指一个社会 “快速、有效地对灾害进行响应、从灾害中复原的能力”。我们在危机预防的过程中，必须着眼于未来防灾减灾的需要，增强灾区的弹性。其主要途径是增强灾区对未来灾害的控制力和承受力，降低灾区的脆弱性。第一，实现人与自然、人与社会、人与人之间的关系和谐，减少引发危机的致
18、灾因子。比如，在恢复重建中注意保护湿地、林地、草原等。第二，在人类经济社会发展中，推行与自然合作，而非征服自然的理念。在灾害易发区，避免开展重建工程，从源头上杜绝危机的发生。第三，对于不能规避、不得不建在灾害易发区的建筑或基础设施，我们要实行更加严格的设计与建筑安全标准，严把建筑施工的质量关，增强其抗毁损的能力，并采取严密的防护性措施。第四，增强应急响应能力，完善应急救援体系，在危机发生后有效应对，尽可能减轻灾害的影响。第五，建立良好的应急保障体系，确保灾后恢复重建的人力、物力、财力等资源充裕。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材开展公共安全教育的意义主要表现在：（）有利于增强
19、忧患意识。公共安全教育可以向社会公众传授有关危机的知识，增强防范危机的意识。 （）有利于提升风险认知能力。人是受意识支配的动物，如果不能对风险有正确的认知，就不会采取相应的避险行动。（）有利于提高自救与互救技能。公共安全教育可以培养社会公众紧急状态下自救与互救的技能。（）有利于增强公众批判力。危机发生期间，各种流言蜚语很容易滋生。我们常说，谣言止于智者。公共安全教育还能够塑造公众良好的心理素质。此外，公共安全教育还能够提高公众的应急响应效率。公共安全教育必须从孩子抓起，这是学校教育的重要内容。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材所谓的新型风险，就是指新出现、没有先例的风险。由于
20、没有先例可循，人类应对起来就缺乏经验和范本，其挑战性更强。在风险社会中，作为一种 “开放性社会建构”，风险只有通过全社会成员的交流、沟通与互动，才能得到有效、正确的认知。同时，风险具有跨界性， “有组织的不负责任”。为了避免公共化外部性，风险必须由全社会共同承担。所以，风险共治应该成为风险减缓的新理念。威尔达夫斯基创造性地提出了 “安全风险” 的概念。只有将政府、企业、社会组织、公民个人有效地整合起来，实现对风险的共同治理，才能有效应对风险。这是因为：第一，共同承担风险，实现风险的分散化；第二，整合全社会的资源，形成应对风险的合力；第三，共同分享风险信息，促进风险交流与沟通；第四，实现跨部门、
21、跨区域、跨流域的联动，避免 “有组织的不负责任”，解决风险的跨境流动性问题。可见，应对新型风险，治理不是可有可无的工具。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材本章从风险社会的特征入手，分析了风险管理的流程，介绍了风险社会放大理论，阐述了风险减缓的意义与障碍、工具和措施。公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材风险 风险管理 风险社会 减缓 减缓战略 脆弱性 弹性公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材如何理解风险社会风险的基本特征？风险管理的流程是什么？风险社会放大理论的主要内容包括哪些？风险减缓有何意义？风险减缓可以采取哪些措施？新型风险为何需要共同治理？公共危机管理（修订版）公共管理硕士（MPA）系列教材公共管理硕士（MPA）系列教材公共危机管理（修订版）
