1、杨宏山杨宏山 编著编著第第 13 章章城市管理创新城市管理创新2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学重重 点点 问问 题题城市经营的理论基础城市经营的推动因素城市经营问题和对策城市治理变革的推动力量城市治理变革的理论争论城市治理变革的制度创新数字化城市管理的要件和流程数字化城市管理的制度创新中国城市绩效评估的主要形式中国城市政府绩效评估的问题与对策2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学导言一个善治的城市政府不仅应当是精简、高效、廉洁的政府，而且应当是勇于创新的政府。城市管理创新包括公共服务（产品）供给方式创
2、新、政府自身创新两个方面。城市政府自身创新又涉及组织结构创新、业务流程创新、信息技术创新等内容。本章基于近年来的创新实践，主要探讨城市经营行为、城市治理变革、数字化城市、政府绩效评估等创新实践。13.1城市经营理论与实践13.1.1 城市经营的内涵城市经营的内涵1.城市经营的界定城市经营的界定也称经营城市，指把城市看成企业一样进行经营管理。它是对可经营性资产（资源）进行市场化运作，以扩大财政来源，提升基础设施和公共服务供给水平，提高城市竞争优势，更好地满足城市发展和公共需求的活动。城市经营的具体内容包括土地、旅游、矿产、基础设施等有形资产，以及文化、精神遗产等无形资产，政府可以对其使用权、经营
3、权、冠名权等相关权益进行市场化运作。13.1城市经营理论与实践13.1.1 城市经营的内涵城市经营的内涵2、城市经营的特点、城市经营的特点（1）基本手段是引入市场机制；）基本手段是引入市场机制；（2）目的是提高城市竞争力；）目的是提高城市竞争力；（3）主体是城市政府；）主体是城市政府；（4）对象是可经营性公共资源。）对象是可经营性公共资源。13.1城市经营理论与实践13.1.1 城市经营的内涵城市经营的内涵3、国外的城市经营实践、国外的城市经营实践（1）企业化管理；）企业化管理；（2）经理性职位；）经理性职位；（3）公私合作；）公私合作；（4）标准化运作。）标准化运作。13.1城市经营理论与实
4、践13.1.1 城市经营的理论基础城市经营的理论基础我国理论界，对城市经营行为存在争议。有观点认为，城市经我国理论界，对城市经营行为存在争议。有观点认为，城市经营是急功近利，有损社会公平；也有观点认为，城市经营是城营是急功近利，有损社会公平；也有观点认为，城市经营是城市治理创新举措。能说明其合理性的理论支持有：市治理创新举措。能说明其合理性的理论支持有：（1）“用脚投票用脚投票”理论理论美美蒂博特，认为消费者的迁徙和居住权选择对提高地方政府蒂博特，认为消费者的迁徙和居住权选择对提高地方政府效率具有重要作用。在自由迁徙制度下，厂商和居民通过效率具有重要作用。在自由迁徙制度下，厂商和居民通过“用用
5、脚投票脚投票”选择税收和公共产品的比值最好的地方政府。选择税收和公共产品的比值最好的地方政府。（2）企业化政府理论（新公共管理运动）企业化政府理论（新公共管理运动）13.1城市经营理论与实践13.1.3 中国城市经营的实践发展中国城市经营的实践发展1.城市经营的推动因素城市经营的推动因素1）弥补财政资金缺口是城市经营的初衷2）城市土地制度改革为城市经营提供了制度动力。3）城市间竞争促进了城市经营行为。4）城市化快速发展为城市经营提供了普遍需求。13.1城市经营理论与实践13.1.3 中国城市经营的实践发展中国城市经营的实践发展2.城市经营的主要形式城市经营的主要形式1）国有资源出让式城市经营。
6、2）投融资体制改革式城市经营。3）公共服务外包式城市经营。13.1城市经营理论与实践13.1.4 城市经营的问题与对策城市经营的问题与对策1.城市经营的主要问题城市经营的主要问题1）圈地卖地盛行。2）侵占农民利益。3）损害市民利益。4）脱离城市规划。5）滋生腐败问题。13.1城市经营理论与实践13.1.4 城市经营的问题与对策城市经营的问题与对策2.城市经营的改进对策城市经营的改进对策1）拓展城市基础设施建设融资途径。市政债券2）改革和完善征地制度。保证农民利益3）完善公众参与制度。4）完善法治约束机制。13.2 城市治理变革13.2.1 治理和善治1.治理的概念治理主张政府与市场机制、社会力
7、量合作以更好地促成共目标。治理与统治、行政的区别在于：（1）管理主体不同。（2）管理手段不同。（3）权力运行方向不同。2、政府善治的构成要素、政府善治的构成要素1）合法性2）法治性3）透明性4）责任性5）回应性6）有效性7）参与性8）稳定性9）廉洁性10）公正性13.2 城市治理变革13.2.2 城市治理变革的推动力量城市治理变革的推动力量1、城市财政困境推动治理变革2、“用脚投票”推动城市治理变革3、市民参与推动城市治理变革4、城市管理复杂化推进城市治理变革5、新技术革命推动城市治理变革13.2.3 城市治理变革的理论争论城市治理变革的理论争论1、新公共管理理论、新公共管理理论n基于新自由主
8、义经济学，是基于市场导向的政府管理理论，强调结果为本、顾客（市民）至上，注重成本-效益分析，注重运用目标管理、绩效管理和市场机制，以取代传统的命令-控制型政府规制。根据奥斯本和盖布勒的概况，新公共管理的基本原则表现为十个方面： 1）起催化作用的政府：掌舵而不是划桨2）社区拥有的政府：授权而不是服务3）竞争性政府：把竞争机制引入到提供服务中去4）有使命的政府：改变按章办事的组织5）讲究效果的政府：按效果而不是按投入拨款6）受顾客驱使的政府：满足顾客的需要，而不是官僚政治需要7）有事业心的政府：有收益而不浪费8）有预见的政府：预防而不是治疗9）分权的政府：从等级制到参与和协作10）以市场为导向的政
9、府：通过市场力量进行变革。13.2.3 城市治理变革的理论争论城市治理变革的理论争论2、新公共服务理论、新公共服务理论新公共服务理论对新公共管理的批判和超越主要体现在以下几个方面：1）公共管理者是企业家吗？）公共管理者是企业家吗？新公共服务认为在企业家精神的这种足智多谋之外，不应该忽视其暗含的其它意义。2）民主与公平优先还是效率优先？）民主与公平优先还是效率优先？新公共管理把“三E”作为自己价值的基础，忽视了公共管理中人对公平愿望的要求，无力担负起公共行政捍卫民主与公平的政治责任，也无法实现道德水准的责任。3）是）是“顾客顾客”还是还是“公民公民”？公共服务的消费者不仅仅是“顾客”，他们更重要
10、的是“公民”。13.2.3 城市治理变革的理论争论城市治理变革的理论争论2、新公共服务理论、新公共服务理论登哈特夫妇在民主社会的公民权理论、社区和市民社会的模型、组织人本主义和组织对话的基础上，提出了新公共服务的七大原则：服务而非掌舵公共利益是目标而非副产品战略地思考，民主地行动服务于公民而不是顾客责任并不是单一的重视人而不只是生产率超越企业家身份，重视公民权和公共事务13.2.4 城市治理的制度创新城市治理的制度创新基于治理理论，城市管理需要改革科层组织体制，构建弹性化和扁平化的组织机构，引入市场机制和社会力量，构建多中心治理结构。1）推进有限政府建设；2）发展多元主体合作治理；3）扩大公众
11、参与和民主治理；4）推进电子政务建设。13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理1.1.传统城市管理模式面临挑战传统城市管理模式面临挑战中国传统城市管理主要依赖于部门管理、突击管理和运动式管理，主要存在以下问题：1）政府的问题识别和回应能力较低。）政府的问题识别和回应能力较低。2）行政部门各自为政难以统合协调。）行政部门各自为政难以统合协调。3）突击性城市管理难以保持长效机制。）突击性城市管理难以保持长效机制。4）缺少独立的绩效评价机制。）缺少独立的绩效评价机制。13.3.1 数字化城市管理的实施背景数字化城市管理的实施背景13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理2.2.信息技术
12、促进城市管理创新信息技术促进城市管理创新数字化城市管理系统运用现代信息技术，依托GIS（地理信息系统）、GPS（地理定位系统）、RS（遥感系统）等信息管理系统，创建城市管理监督和指挥中心，及时发现和识别各类城市问题，并通过信息驱动信息驱动改造城市管理流程，整合各部门的公共服务资源，从而提高城市管理水平，提升城市人居环境，更好地满足市民需求。13.3.1 数字化城市管理的实施背景数字化城市管理的实施背景13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理数字化城市管理，又称信息化城市管理，它以现代信息技术为基础，以宽带网络为依托，通过设立独立的监督指挥中心整合城市管理资源，促使市政部门切实履行管理责
13、任。与传统城市管理相比，数字化城市管理的显著特点在于：（1）充分利用现代信息技术。（2）有效整合市政资源。（3）无缝隙管理。（4）管理与监督相分离。（5）科学技术与现代管理理念相结合。13.3.2 数字化城市管理的含义数字化城市管理的含义13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理1.单元网格2.城管监督员3.信息采集设备4. 信息网络系统5.监督和指挥平台13.3.2 数字化城市管理的构成要件数字化城市管理的构成要件13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理1.信息收集2.案卷建立3.任务派遣4.任务处理5.结果反馈6.核实结案7.综合评价13.3.3 数字化城市管理的流程数字化城
14、市管理的流程13.2 13.2 数字化城市管理数字化城市管理1.信息驱动管理法2.单元网格管理法3.分类编码管理法4.闭环控制管理法5.动态化管理方法13.3.4 数字化城市管理的方法数字化城市管理的方法13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理(1)从粗放式管理走向精细化管理；从粗放式管理走向精细化管理；(2)从运动式管理走向常态性管理；从运动式管理走向常态性管理；(3)从各自为政走向一体化管理；从各自为政走向一体化管理；(4) 从随意性管理走向标准化管理。从随意性管理走向标准化管理。13.3.5 数字化城市管理的主要成效数字化城市管理的主要成效13.3 13.3 数字化城市管理数字化
15、城市管理数字化城市管理的制度创新主要表现在：数字化城市管理的制度创新主要表现在：1.建立了监管分离的城市管理新体制建立了监管分离的城市管理新体制2.拓展了公民参与城市治理的新途径拓展了公民参与城市治理的新途径3.建立了城市管理绩效评价系统建立了城市管理绩效评价系统13.3.6 数字化城市管理的制度创新数字化城市管理的制度创新13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理1.该系统大多仅仅运用于“小城管”范围，其适用性还有待于进一步拓展2.倚重城市监管员，市民参与不足。3.有些城市的数字化管理系统过于注重技术装备，行政成本较高。4.绩效评价数据主要来自于行政系统内部，绩效评价报告仅限政府内部掌
16、握.13.3.7 数字化城市管理的制度局限数字化城市管理的制度局限13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理1.巴尔的摩市的巴尔的摩市的CitiStat系统系统自2000年以来，美国马里兰州巴尔的摩市通过实施一项名为“CitiStat”的城市绩效管理系统，为提升城市管理和公共服务水平提供了有效的治理工具。13.3.8 国外数字化城市管理的借鉴国外数字化城市管理的借鉴13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理1.巴尔的摩市的巴尔的摩市的CitiStat系统系统CitiStat管理项目根据一定的绩效指标收集信息并形成统计数据。这些数据涉及住房、交通、社区发展、火灾、水资源、固体废弃物、
17、健康、公园管理等领域。在每隔两周召开一次的CitiStat会议上，各个行政部门负责人向市长和其他高级官员报告各自部门的绩效数据并回答相关提问。市长办公室通过这些数据来识别哪些管理领域处于低效状态，并寻求改进对策。13.3.8 国外数字化城市管理的借鉴国外数字化城市管理的借鉴13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理2. CitiStat系统的组成要素系统的组成要素CitiStat绩效管理系统的组成要素，主要包括以下绩效管理系统的组成要素，主要包括以下五个方面：五个方面：（1）会场；（2）人员；（3）数据；（4）会议；（5）追踪。13.3.8 国外数字化城市管理的借鉴国外数字化城市管理的借
18、鉴13.3 13.3 数字化城市管理数字化城市管理3. CitiStat绩效管理系统的启示绩效管理系统的启示CitiStat管理项目的启示在于，城市政府实施绩效管理，不仅要关注分散的具体事件，更要关注城市运行的总体性状况。如果能从总体上掌握城市运行的即时性统计数据，就可能通过数据分析及时发现和识别问题，并通过自上而下的行政指挥系统，层层分解绩效指标体系，促使所有的行政部门和市政机构都关注绩效指标，提高绩效水平。13.3.8 国外数字化城市管理的借鉴国外数字化城市管理的借鉴拓展链接： 20140124世纪大讲堂： 土地制度改革与中国未来土地制度改革与中国未来关关 键键 术术 语语数字化城市管理
19、单元网格 信息网络 监督指挥中心 动态化管理 标准化管理 精细化管理 多中心治理 无缝隙政府 公民参与 绩效评价2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学复复 习习 思思 考考 题题1.中国传统城市管理模式主要面临着哪些挑战？2.简述数字化城市管理的含义和特点。3.数字化城市管理系统由哪些要件共同组成？4.简述数字化城市管理的基本流程和管理方法。5.试论数字化城市管理的理论基础。2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学复复 习习 思思 考考 题题6.简述多中心治理理论、无缝隙政府理论、精细化管理理论的含义。7.试论数字化城市管理的管理成效和存在的问题。8.试分析数字化城市管理的制度创新和局限性。9.试分析巴尔的摩市CitiStat项目取得成功的基本经验。10.CitiStat绩效管理项目对中国城市管理有何启示意义？2121世纪城市规划与管理系列教材世纪城市规划与管理系列教材 城市管理学城市管理学
