1、第二章 电子政务与政府组织机构 第一节 政府组织的一般原理 2.1.1 政府组织的涵义、特点和要素 1.组织 2.政府组织的涵义：一、静态 动态 二、广义 狭义 3.政府组织的特点 4.元素 组织： 从广义上说，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。 从狭义上说，组织就是指人们为着实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。狭义的组织专门指人群而言，运用于社会管理之中。 在现代社会生活中组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元，而且可以说是社会的基础。 政府组织的涵义 静态：政府组织是人
2、类社会各种各样的组织形式之一，是依法履行国家行政职能、行使国家相应行政职权的组织实体。 动态：指的是政府组织形成与运行的全过程与行政管理的全部活动。 广义的政府组织指行使国家权力的所有机关，包括国家的立法、司法与行政机关。其中立法机关负责制定法律，行政机关负责执行法律，司法机关负责运用法律审判案件。 狭义的政府仅仅指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系，是国家权力机关的执行机关。 政府组织泛指：工商管理部门、商品检验部门、技术监督部门、税务部门、政府经济管理部门、海关、公平竞争委员会、政府其他机构和组织。 政府组织的特点 1 阶级性：政府组
3、织的本质特征 2 社会性：服务性、管理性 3. 法制性：依靠国家权利执政的过程 一方面，政府组织拥有其他国家机关不具有的行政手段普遍的强制性，另一方面，政府组织只有依法行政，才能代表国家，其行政命令才具有普遍的约束力。 4. 系统性：政府组织具有极强的系统性 政府组织含有的元素：政府组织是一个由若干要素组成的有机整体。这些要素决定政府组织不同于其他社会组织，也决定了政府组织是否能发挥其功能。 1.职能目标。 2.机构设置。 3.人员构成 。4.权责体系。 5.管理方式。 6.运行程序。 7.法制规范。 8.文化伦理。 9.网络媒体 （详细）。“网络问政” 例如：在新浪微博中，目前已开通并认证政
4、府机构1300多个，其中公安微博692个，政府机构216个，官员个人426个。统计时间2010年 微博正成为政府与民众交流的一种新兴渠道。如云南省人民政府官方微博“微博云南”目前粉丝已有近12万。2009年11月21日，针对昆明市某批发市场的群体性事件，云南省政府新闻办除了及时召开网络新闻发布会外，还开设了国内第一家政府微博“微博云南”，第一时间对事件做出简要说明。 专家分析，政府机关开办微博是百姓表达权的诉求。它已经成为网民参政的一种方式。 2.1.2 政府组织体系中的层级和部门政府组织体系中的层级和部门国家省城市乡县行政立法系统信息传输系统办公系统国家（省级）社会经济辅助决策中央(省级)网
5、站建设纵向机构：纵向机构： 横向基本分为四类：决策执行 监管反馈 政府组织是纵横结合的整体结构： 相互影响 相互制约 两种组织结构：扁平 尖型我国的直线职能制 举例说明，重点看下设科室及职能。 国务院办公厅设9个内设机构： （一）秘书一局。办理国务院全体会议、国务院常务会议等会务及国务院领导同志内事活动、政府信息公开、文电收发运转和国徽印鉴管理、信息、档案、公文核稿、文印、机要通信和机要文件交换、办公厅保密、国务院公报和国务院大事记编辑等方面的工作。 （二）秘书二局。办理发展改革、工业和信息化、财政、人力资源和社会保障、国土资源、环保、住房和城乡建设、交通运输、铁道、水利、农业、商务、银行、审
6、计、国资监管、海关、税务、工商管理、质量监督、检验检疫、统计、林业、旅游、气象、证券、保险、电力监管、扶贫、供销、贸促及港澳经济等方面的文电、会务和督查调研工作。 （三）秘书三局。办理教育、科技、国防、外事、政法、民族、监察、机构编制、民政、文化、卫生、人口计生、广电、新闻出版、体育、知识产权、宗教、参事、机关事务管理、港澳台侨、法制、地震、自然科学基金、妇女儿童、残疾人工作等方面的文电、会务和督查调研工作。联系全国人大、全国政协、军队、宣传、统战等方面的工作。承办国家科技教育领导小组的日常工作。 （四）国务院应急管理办公室（国务院总值班室）。负责国务院值班工作，及时报告重要情况，传达和督促落
7、实国务院领导同志指示；组织开展应急预案体系建设，协助国务院领导同志做好有关应急处置工作；办理安全生产、信访以及国务院应急管理方面的专题文电、会务和督查调研工作。 （五）督查室。组织开展重大专项督查，承办与有关中央机关联合开展的督查工作；组织拟订国务院办公厅督查工作制度和工作规划，指导和协调国务院办公厅有关司局的经常性督查工作。 （六）电子政务办公室。负责国务院领导同志办公室和机关的政务信息化规划、建设、技术与安全保障，以及中南海北区有关会议、活动的多媒体技术服务；组织开展中央政府门户网站的建设、运行管理和内容保障工作；负责国务院办公厅联接各省、自治区、直辖市人民政府和国务院各部门计算机网络的建
8、设和管理工作。 （七）人事司。负责机关的人事管理、机构编制、教育培训和外事工作。（八）行政司。负责国务院领导同志的服务事务和机关的后勤管理工作。 （九）财务室（副司局级）。负责机关财务、国有资产管理；制定机关政府采购工作相关制度，承办机关政府采购计划、合同审批工作，监督机关政府采购执行情况。机关党委负责机关的党群工作。离退休干部局负责机关的离退休干部工作。 缺点：横向联系少 权利过于集中 优点：管理严密 分工明确 便于控制 执行力强 层次分明 政府组织管理原则1精简高效2统一的原则3权变和适应的原则4法制原则5管理幅度适度原则 1.部门层级精简部门层级精简2.领导班子领导班子3.公务员队伍公务
9、员队伍1.职能目标统一职能目标统一2.机构设置完整机构设置完整3.领导指挥统一领导指挥统一1.适应客观形势适应客观形势2.适应政府职能适应政府职能3.适应管理方法适应管理方法4.因地制宜因地制宜1.机构设置机构设置2.人员编制人员编制3.严格执行严格执行1.幅度控制范围幅度控制范围2.加强部门和人员加强部门和人员的沟通的沟通6.注重平衡的原则1）.职、权、责相称2）.分工与协调平衡3）.个体与整体政府组织管理的原则第二节 电子政务系统体系结构1 电子政务系统的物理结构2 电子政务系统的层次结构3 电子政务系统的功能结构4 电子政务的职能结构体系和体系结构 体系：若干事物或某些意识互相关联而构成
10、的整体 体系结构：包括一组部件以及部件之间的联系 。 电子政务标准支持体系 电子政务统一安全体系数据资源数据访问、转换、提取、过滤、综合跨平台的消息通信、事件管理、流程控制等互联网政府外网政府内网软硬件基础设施网络、系统层面向政务工作的领域应用框架政务应用系统业务管理系统协同工作决策支持数据访问层信息交换层应用层电子政务系统体系结构 第一层：网络、系统层即电子政务网络平台 它提供电子政务系统网络通信和系统服务。 服务器、存储设备等基础硬件由网络传输介质和网络设备连接起来，形成了整个网络骨架，即网络层； 硬件设施配以相应的系统软件和操作系统、网管软件等构成了网络系统层，此层向信息资源管理层提供数
11、据存储和管理所必需的基础设施。 第二层：信息资源管理层（数据访问层） 负责管理存放在政府信息资源中心以及网络系统中的各类数据资源，向应用服务支撑层提供数据整合：访问、转换、提取、过滤和综合服务。 通常包括数据库及其数据库管理系统。第三层：应用业务层即电子政务应用平台第三层：应用业务层即电子政务应用平台， 包含G2G、G2B、G2C和G2E等模式下的政务应用系统以及协同工作与决策支持系统。第四层：应用服务支撑层（信息交换层） 包括工作流引擎和电子政务中间件平台。中间件支持跨平台的分布式异构数据访问，从而向应用业务层提供统一的数据服务。 工作流系统通过工作流引擎驱动数据在应用业务层的各应用之间流转
12、，以便根据分工，合理、高效和完整地分配信息。 通过上层的面向政务领域的应用框架（框架也可以看作一种半成品，它可以根据需求定制）可以快速地生成各种具体的政务应用，并可以根据需要进行动态扩充。1 电子政务系统的物理结构 电子政务一般有两个统一的电子网络平台，即政府内网和政府外网。 内网主要承担各级政府，主要是中央政府和副省级 政务专网应用政务专网应用包含政府面向公务员的服务和政府与政府之间的服务，包括以下应用：协同办公、公务邮件、即时通信、网络传真、信息订阅、移动行政等； 政务服务应用政务服务应用包含政府面向公众和企事业单位的服务，包括以下应用：市民热线、市民服务系统、行政监察系统、行政执法系统、
13、政务信息公开、网上办事等。 什么是物理隔离？ 物理隔离 physical isolation 公共网络和专网在网络物理连线上是完全隔离的，且没有任何公用的存储信息。 逻辑隔离 logical isolation 公共网络和专网在物理上是有连线的，通过技术手段保证在逻辑上是隔离的。 网络隔离，是指两个或两个以上的计算机或网络，不相连，不相通，相互断开。不需要信息交换的网络隔离很容易实现，只需要完全断开，不通信不连网就可以。但需要交换信息的网络隔离技术却不容易，甚至很复杂。2 电子政务系统的层次结构 1。电子政务系统的技术层次结构 具有分布式多层结构和集中式管理相结合的特征：基础电信网络- 安全支
14、撑平台- 中间层，电子政务业务支撑平台和应用中间件电子政务应用系统。 2.电子政务系统的横/纵向结构 横向结构：国家级电子政务系统；省级电子政务系统；地市级电子政务系统和县级电子政务系统；侧重于同一层面上各政府机关和业务系统之间的行政管理和协作。 纵向电子政务系统：各级政府职能部门按业务层次序列构成，测重同一种业务中的各级政府部门和业务系统之间的业务处理。 电子政务系统中要建立以政府办公厅为中心节点的电子政务内网平台，其主要功能：实现办公厅内部，各部门，各下级地方政府的联系，并与党委、人大、政协等系统建立联接。国家层面国家层面政协人大国务院党中央地市级层面地市级层面县市级层面县市级层面省级层面
15、省级层面横向电子政务系统纵向电子政务系统市委市政府市人大市政协县 税务局县 工商局县社保局市 税务局市工商局市社保局县委县政府县人大县政协省社保局省工商局省 税务局省政协省人大省政府省委劳动与社会保障部工 商总局税 务总局我国电子政务系统构架我国电子政务系统构架省政府网省工商局网地方政府政务内网地方政府政务内网电子政务信息服务中心公 共 服务 业 务系统办公系统业务处理系统涉密网省委网公 共 服务 业 务系统办公系统业务处理系统涉密网办公系统业务处理系统涉密网省人大网公 共 服务 业 务系统办公系统业务处理系统涉密网省政协网公 共 服务 业 务系统办公系统业务处理系统涉密网公 共 服务 业 务
16、系统办公系统业务处理系统涉密网省社保局网涉密交涉密交换平台换平台统一接统一接入平入平 台台统一交换中心统一认证授权中心统一数据资源中心统一网络管理中心统一安全保密中心地方政府政务外网地方政府政务外网图图 省（市）级电子政务体系结构省（市）级电子政务体系结构公共服务业务系统公共互联网政府门户网站政府门户网站(政务公开)(政府采购)(网上工商)(网上审批)(网上税务)3电子政务系统的功能结构4电子政务系统的职能结构 勤政、为民、廉洁、高效勤政、为民、廉洁、高效 第三节 电子政务背景下政府组织的特点 新型组织特色（1）对环境具有开放性；（2）组织结构的弹性化；（3）组织更趣扁平化，中层管理层的削减；
17、（4）强调通过对话建立权威，权力的均等化；（5）信息的共享与决策的开放；（6）权力结构从集中、等级式的转化为分散、网络式的；（7）从自上而下的控制转化为相互作用和组织成员的自我控制；（8）组织的价值观从效率、安全、回避风险转向效能、敏感性、适应性和勇于创新；（9）组织的地位结构更倾向于以专门技能和专门知识为基础；（10）组织协调的手段将更多地强调建议和说服，而不是高压强迫2.2.1 扁平化的组织结构形态扁平化的组织结构形态 金字塔型特点 比较封闭、试图选择和尽量减少环境的影响； 活动是正规化的； 明确的但又相互孤立的职能部门； 通过等级结构来实现协调； 权力结构是集中的； 组织内相互作用与影响
18、的形态是上级下级的等级关系，实现层级节制； 决策的制定是集中的，且集中在组织的高层； 结构形式持久不变，具有很强的稳定性 网络化的扁平组织具有这样的特点： 政府组织与外界环境的界限是开放的，并没有严格的界限； 基本的价值观是效率、适应能力、反应能力、团队合作和创新； 权力结构是分散的； 权力或权威的基础是知识、信息； 决策是分散的，决策的方法是参与式的； 控制结构是互相控制，重在内部的自我约束与控制； 领导风格是民主的、参与式的； 政府组织的管理计划是弹性的、灵活的和变化的 总之，扁平或网络组织结构强调信息共享，将计算机与人联系起来；重视横向的联系、沟通与协作，知识与目标联系起来；权力分散，自
19、我管理和民主管理，强调人力资源的开发。它适应的社会技术基础是信息技术的运用，适应的环境是动荡的、多变的、复杂的，适应的需求是多元化的、个性化的。 网络政府的组织结构发展趋势 1.中间管理层的缩减甚至取消。 2.管理幅度增宽 3.更多的团队合作 4.激励人的全面发展 就我国的情况而言，政府组织的一个突出问题就是层次繁多。新中国建立初期，政府的行政层次，从中央到地方实际上分为八级。中央实行两级政府体制，中央人民政府委员会辖属政务院。地方实际上有六级，大行政政府委员会下属有省级、县级、乡级，专区行署和区公所名为派出机构，实际起着一级政府的作用。 1954年以后，中央只有一级，地方实际上还有五级，改革
20、开放以后，逐渐减为4级。仍显过多，特别是实际办事层次繁多，层层审批，既使机构庞杂，又降低了行政效率。 针对上述存在的问题，我国政府组织应向扁平化方向发展，即纵向上减少行政层次，以实现政府组织结构的科学化，适应网络时代政府管理的需要。这一改革包括宏观和微观两方面。 从宏观上看，通过扩大省级单位数目、取消地（市）级层次来减少行政层次是比较可行的。我国省区范围偏大，管理幅度小，从而导致了政府管理层次增多，现有32个省、自治区、直辖市，平均每个省级行政区面积为309677平方公里。平均每个省级行政区人口为3700万人。平均面积、人口分别相当于世界上230多个国家和地区平均规模的0.48倍和2.13倍，
21、平均每个省相当于一个中等国家的规模。省区规模过大不利于国家的长治久安，不利于加强中央政府的宏观调控和集中领导。而我国现有县1700余个，地级市200余个，县级市400余个，如果按每个省平均管50个县（市），则全国的省区应划为50个左右（含直辖市），同时取消地（市）管县体制，这样在管理层次和幅度上是比较科学的。 从微观上看，应减少政府机关内部不必要的管理层次，如县级政府内部只下设一级（科），取消原有的处级。 可以预测，随着政府网络化程度的不断提高，对政府组织结构的改革既非常必要，又完全可能。2.2.2 小型化的组织规模小型化的组织规模 措施 1.将大幅度缩小政府组织的规模，亦即横向上精简机构，
22、2.主要裁减重叠、多余的部门， 3.取消各类临时性机构，裁减冗员和多余的副职、虚职等 我国过去是在计划经济的基础上建立政府组织的，按纵向的、行业的或产品的分工来划分横向部门，随着新兴产业的不断增加，分工越来越细，部门也越高越多，且缺乏规范化这样就必然造成机构的不断膨胀，使得每级政府的管理幅度过大，力不从心，这已经成为我国政府组织的另一个突出问题。 众所周知，政府工作效率的高低，在很大程度上取决于人员是否精干。苛希纳公式得出一个结论，如果在编人员超出实际所需人员的3倍，工作时间就要多耗费2倍，管理成本就要加大6倍。（点评：用人贵精 ）我国编制管理中所形成的一个重要原则， 就是“任务大于编制”，“
23、一个人的饭可以供三个人吃，但一个人的活绝不能交给三个人来干”。这都是在告诫人们冗员过多会给组织职能造成严重危害。 改革开放以来，由于经济体制改革的不断深化，市场经济的不断发展，要求政府从纵向的微观的计划经济管理方式，逐步向横向的宏观市场经济管理的方式转化，这就必然要对原有的行政机构重新进行调整，但效果并不明显。原因当然是多方面的，但有一点不可否认，办公手段的落后是一个重要因素。在手工式抄写、传递阶段，大量的人员陷于文牍事务之中，数字弄不准、传递不及时、信息利用率低，严重影响政府机关的行政效率。在这种情况下要精简机构和人员谈何容易。 在1998年的国务院机构改革中，横向部门划分上注意了从转变职能
24、入手，适当地合并了若干产业相同和相近的部门，即把40个组成部门减少为29个，这是在横向上精简政府机构的一个重大举措。 这样合并有利于统一制定和实施发展战略，合理利用人力、物力资源，加强综合协调。这是我国在机构改革中迈出的重要一步。 缺点：这次改革有一个明显的不足，那就是未能将政府的网络化与政府机构改革结合起来，未能发挥网络对机构改革所具有的积极作用。 实践证明，政府的网络化能较大程度的精简人员和提高效率。近年来，许多国家把联网计算机广泛运用于各种社会数据的采集和分析，中央政府能及时、全面地掌握地方政府的情况，地方政府吸纳和反馈信息的能力也同步增强。这就为各国减少政府管理的中间层次，精简机构、提
25、高效能创造了条件。政府机构将可能大量减少中间机构、普通行政和后勤人员，集中一批靠信息和专业知识进行决策的官员，建立起高效精干的政府公务员队伍。 例如美国自推行“电子政务”以来，至1999年1月止，员工减少了24万人，关闭了近2000个办公室，取消了近200联邦项目和执行机构。道理很简单：电子政务使得行政管理以人与计算机的结合为基本工作平台，以现代信息技术来代替人力，建立标准化、简单化的行政流程。以前需要几个人干的事，现在一个人就可以把它做好。 我国现有政府机构膨胀不仅表现为一般公务员队伍的庞大，还表现为副职过多这样一个结构性臃肿的问题。各级行政领导班子，一正四副是普遍现象，一正五副、六副，甚至
26、更多的副职也不少见。有的部门竟出现了“官多兵少”或“空军司令”的反常现象。 如下例子 某省的省级机关中，有一个处总共八个人，竟有一个处长、七个副处长，人称“八大处”；有一个科，一共五个人，设了一个科长、四个副科长，人称“五官科”。副职过多，而且其权力过大，必然造成机构脏乱肿，效率低下。仅传阅文件、审批报告就要作多层次的公文旅行。正职要以许多精力去协调副职之间的关系，容易顾此失彼，引起矛盾。据有关资料报道：一些省级机关厅、处级干部数占全部干部总数的40左右，某县的乡镇干部中，副乡级以上者占65，县直机关副乡级以下干部占55.7。传统的“金字塔”结构形态已开始倾斜、倒置。人们普遍认为当前最重要最迫
27、切的问题已不再是精兵简政，更确切地说是要精“官”简政。从我国实际情况看，不设副职是不现实的，但是各级政府部门应严格控制副职，不应设只挂名不管事的虚职。随着政府网络化程度的提高，政府领导副职控制在2名之内，应该说是顺理成章的。2.2.3 分权化的组织权力结构分权化的组织权力结构从权力的运用方式上看，现代政府权力体系变革主要呈现两种趋势： 一种趋势是政府逐步由单纯的直线型权力关系转向直线关系与参谋关系相交织的状态，参谋型权力关系的作用日益加强，表现为需要增加一些横向联系的机构或增设一些起协调作用的助理职位，这样既减少了权力过分集中于高层管理者的问题，减轻了高层管理者的决策压力，也克服了权力运用中过
28、多的人为因素，从而使政府组织结构更加科学、规范。 另一种趋势是政府将不可避免地从集权走向授权。授权不同于分权，授权会增加权力总量使下层有更多的权力，使政府内部更多的成员参与管理工作，会增加下层管理者工作动力。上、下级管理者思想统一，步调一致，权力运用适当，会弥补政府组织结构上的不足，从而实现政府组织结构的高度整合。可见，传统政府与电子政府应该是相辅相成、相得益彰的关系。传统政府从电子化发展趋势中获取创新的动力，电子政务依托现有的组织结构模式推进公共行政的责任化、民主化、高效化。2.2.4 矩阵式的组织信息结构矩阵式的组织信息结构 网络型政府组织形态，能提供最畅通的信息流动渠道，使政府行政最大限
29、度地发挥信息技术的潜力，从信息技术投资中获取最大的回报率，它展示的网络型结构将成为后科层制的组织类型，它将引起机构精简与合理化改组的后续效应，表现出更强的被选择性 。 近据统计，由于实现政府信息的网络化，1992年至1996年美国政府雇员减少了24万人，关闭了近2000个办公室，减少开支1180万美元。在对居民和企业的服务方面，政府的2000个局制定了3000多条服务标准，废除了1.6万多页过时的行政法规，简化了3.1万多页规定。2.2.5 民主化的组织管理方式民主化的组织管理方式 在电子政务时代，政府组织成员教育程度的提高，知识和能力的增进，自主意识的觉醒，自我实现愿望的增强，参与型和自主型
30、动力结构会更有活力，它也符合灵活、快捷、不断创新、非程序化管理实际的需要。更多的行政成员不再像在严格等级制中的一台机器那样，是必须齿合在一起的齿轮牙我们是电子政务中的知识贡献者、决策点或节点。 2.2.6 虚拟化的政府办公形态虚拟化的政府办公形态 所谓虚拟办公，就是工作人员不必非依赖工业时代的办公条件，如固定的办公楼、上下班交通等，同样正常地开展业务工作。 2.2.7 知识和学习型的政府组织知识和学习型的政府组织价值取向价值取向 实践证明，在政府组织模式演进的每一阶段，几乎都离不开技术的支持，特别是信息技术的支持 在电子政务时代，电子化政府组织离不开计算机辅助设计和计算机辅助制造、电子通讯网络
31、、专家系统、统计数据库系统、交叉组织信息系统、多媒体系统，以及决策信息系统等先进技术的支持。 总之，电子政务必然需要建立一个高效、精简的政府组织结构形态 第四节第四节 中国地方政府机构设置中国地方政府机构设置存在的主要问题存在的主要问题 新世纪以来，中国地方政府机构改革逐步朝向成熟的方向迈进，但仍与中国高速发展的现代化形势不相适应。需要对地方政府机构进行优化。一、地方政府机构设置理论 地方政府机构的设置不是随意的,而是有一定的规律,它既受各种外部环境因素的制约,也受到内发展规律的支配。总体而言，地方政府机构设置与职能相适应，要与社会发展相适应。机构设置要具有系统性，并依法进行 （一）地方政府机
32、构设置从根本上要适应职能的需要 （二）机构设置与社会发展相适应 （三）机构设置具有内的在系统性 （四）机构设置须依法进行 二、政府机构存在的问题 中国地方政府机构存在的问题较多，其中一个长期、令人困扰的问题，就是地方政府机构过于庞大。 中国地方政府在20世纪80年代顶峰时期的机构设置：省政府达80-90个；市政府机构达60-70个；县政府机构达50-60个；乡镇一级也达20个左右。 虽然其后几经改革，但机构设置处于精简-膨胀的循环之中，至今各级政府的机构仍然偏多。按照有关编制的规定，省级政府机关为50个左右，地区一级为30个左右，地级市为40个左右，县为30个左右。而实际情况是：省级平均超出了
33、15个左右，其他分别超出20个、15个、10个左右。如果依照市场经济体制精简的新要求，各级地方超编的机构更多。 （一）中国地方政府不仅行政机关机构多，而且还有其他众多的政治机构。比如每个地方都有包括党委、人大、政协、纪委、工会、妇联、共青团、武装部等多套班子和多套人马，政府组成人员相对较多。相比而言，西方发达国家有些城市只有市长一人，很少有副职，更不用说有七八个以上的副职，其所对应的办事机构和职能机构也精简得多。 （二）中国地方政府还存在着部门内设机构膨胀，内部层级过多，以及大量设置非常设机构等问题。在内设机构方面，省级以下政府一般设立两个层级，在省职能部门称为处，在地市级以下部门称为科。也有
34、一些省级政府职能部门内设三级，即在处之设立科。还有一些职能部门变相设立高规格内设机构，如省厅之下设立副厅级机构，增加行政层级和机构编制。至于各种各样的临时机构，总是寻找理由和时机转为正式机构，成为机构设置一个灰色领域。 （三）中国地方政府的行政成本过高，也受社会舆论的质疑。中国是一个发展中国家，经济和社会发展的各个方面都需要财支支持。对财力的巨大需求和这种财力的相对不足，是落后国家发展中突出的内在矛盾。对于中国那些相对贫穷的地方来说，这个矛盾更为尖锐。然而，困扰中国地方政府的一个重要问题就是行政经费过高，财政不堪重负。 如下例 资料显示，中国目前有3600万财政供养人员，绝大部分属于地方政府及
35、其事业单位，约占到总数的70%。中国财政供养人员与总人口之比，全国平均水平已达到1：28。而且经济越落后的地区，这个比例越高。许多地方政府的财政收入的70%用于相关人员的工资费用，还有少数地方政府要靠借贷来发放公务人员的工资。一些地方政府财政被形容为“吃饭财政”，甚至是“要饭财政”。这就使它们没有更多的财力投入到发展地方经济上，乃至无力提供必要的公共服务和社会保障。中国一些落后地方至今九年制义务教育还没有普及，教师工资不能正常发放，就是地方财政状况恶化的突出表现。 （四）中国地方政府缺乏法制。现代政府管理是一种法制管理。依法行政指任何行政行为都不是政府机关和公职人员的随意行为，而是一种组织行为
36、和规范行为。中国在地方政府机构的设置上，虽然各级先后出台了一些规定，乃至法律、法规，但是在实践之中，地方政府机构长时期处于精简与膨胀的恶性循环之中。新中国经历了次数众多的机构改革，但几乎每一次改革都不同程度地反弹，一些机构改革所针对的弊端，都先后复发，就是缺乏完备而有效的行政组织法律规范。第五节 我国政府组织机构几次重大变化1949年 一九四九年九月二十七日中国人民政治协商会议第一届全体会议通过中华人民共和国中央人民政府组织法。其中规定：政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行，主持各该部门的国家行政事宜 19511953年机构改革：政务
37、院工作部门增加到42个 1951年12月，政务院作出关于调整机构紧缩编制的决定（草案），进行了建国以来第一次精兵简政工作。其主要内容有： （1）调整紧缩上层，合理充实下层； （2）合并分工不清和性质相近的机构； （3）精简机构，减少层次； （4）明确规定干部与勤杂人员的比例； （5）要求划清楚企业、事业机构和行政机构的编制和开支； （6）严格编制纪律。这次机构改革以加强中央集权为中心内容。到年底，政务院工作部门增加到个。19541956年机构改革：机构总数达81个 1954年，随着中国政权组织形式的确定和各级政权机关的建立，从当年底开始，用了一年多的时间，对中央和地方各级机关进行了一次较大规模
38、的精简。中央一级机关的精简包括： （1）在划清业务范围的基础上，调整精简了机构，减少了层次； （2）各级机关根据业务需要，紧缩了编制，明确了新的编制方案； （3）妥善安置精简下来的干部。地方各级机关也进行了精简，专员公署和区公所分别是省、县政府的派出机关，精简比例较大。 以后，随依法成立的国务院 开始增设机构，到年，机构总数达个，形成了建国以来政府机构数量的第一次高峰。 19561959年机构改革：国务院机构总数达60个 1956年下半年，中央提出了关于改进国家行政体制的决议（草案）。这是第二次较大规模的体制改革和机构改革。这次改革以中央向地方下放权力为主要内容，通过国务院精简所属工作部门，下
39、放权力，以达到扩大地方自主权的目的。这次改革一直持续到1960年。1958年，撤销合并了国家建设委员会等多个单位。经过调整，国务院部委减少个，直属机构减少个。到同年底，国务院设个工作部门。1959年，国务院工作部门又作了进一步调整和撤并，1959年年底，国务院设个部委，个直属机构和办事机构，机构总数达个，比年减少个。 19601965年机构改革：国务院的机构数达到79个 1960年到1964年，为了贯彻国民经济调整的方针，进行了建国后的第三次较大机构改革。 一是先后在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。第一次是年月至年月，主要集中在中央一级机关。这次干部精简以事业单位为重点，对
40、行政部门和事业单位同时进行精简。经过一年多的努力，在机构方面，中央各部门司局级机关减少，事业单位减少；行政机关精简万余人，事业单位精简万余人。第二次精简从年月至年，范围包括中央和地方各级机关。经过近两年时间的努力，中央国家机关在年精简的基础上，又精简了万人。全国共精简万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。 二是中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到年底，国务院的机构数达到个，为建国后的第二次高峰。19661975年：政府机构发生非正常的大变动 19661975年：“文革”中，政府机构发生非正常的大变动。1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个还
41、由部队管理，达到建国以来中央政府机构数的最低点。1975年，邓小平主持国务院工作，并对各领域进行整顿，与之相适应，国务院工作部门恢复到52个 19761981年：年：国务院的工作部门达到国务院的工作部门达到100个个 19761981年：1976年，“四人帮”被粉碎后，鉴于当时经济上已处于崩溃，故沿用并发展了五十年代后期的管理体制和机构设置。到1981年，国务院的工作部门增加到个，达到建国以来的最高峰。1982年机构改革：国务院各部门从100个减少为61个 1982年国务院各部门从100个减少为61个，人员编制从5.1万人减少为3万人 这次改革历时三年，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设
42、和完善行政体制的努力。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。 1988年机构改革：国务院部委由45个减为41个 在1982年机构改革后，由于没有触动高度集中的计划经济管理体制，没有实现政府职能的转变等原因，政府机构不久又呈膨胀趋势。因此国务院决定再次进行机构改革。 1988年国务院部委由45个减为41个，改革后人员编制减少了9700多人。国务院在调整和减少工业专业经济管理部门方面取得了进展 1993年机构改革：国务院组成部门、直属机构从86个减少到59个 年改革的一个重大举措是，实行了中纪委机关和监察部合署办公，进一步理顺了纪检检查与行政监察的关系
43、。年实行中纪委机关和监察部合署办公的这种做法，是统筹党政机构设置的重要方式之一。 1998年机构改革：国务院组成部门由原有的40个减少到29个 改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。 2003年机构改革：国务院组成部门变为28个 2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。月日，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。月日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方
44、案的决定。 2008年机构改革：国务院组成部门调整至27个 2008年根据党的十七大和十七届二中全会精神，这次国务院机构改革的主要任务是，围绕转变政府职能和理顺部门职责关系，探索实行职能有机统一的大部门体制，合理配置宏观调控部门职能，加强能源环境管理机构，整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制，以改善民生为重点加强与整合社会管理和公共服务部门。 思考题：思考题： 1.为什么说电子政务的出现使政府组织结构从金字塔型向扁平型发展？ 2.如何理解虚拟化的政府办公形态？ 3.你对地方政府组织机构设置有何好的建议？习 题 1.为什么说电子政务要求建立分权化的政府组织权力结构？ 2.中国地方政府机构设置存在的主要问题？
