1、节水综合管理节水综合管理节水管理的特点和内涵节水管理的特点和内涵 1 1、节水管理的特点、节水管理的特点节约用水节约用水最大限度地发挥水资源的使用效益。最大限度地发挥水资源的使用效益。特点特点：（1 1）节水管理的整体性）节水管理的整体性将供水将供水用水用水耗水耗水排水几个环节作为一个整体排水几个环节作为一个整体进行管理。进行管理。（2 2）节水管理的综合性）节水管理的综合性将节水技术与法律、行政、经济、宣传教育等一系列手段将节水技术与法律、行政、经济、宣传教育等一系列手段进行涉及水行政管理者、用水者及水经营者三大群体的综进行涉及水行政管理者、用水者及水经营者三大群体的综合系统性管理。合系统性
2、管理。节水管理的主要手段：节水管理的主要手段： 法律法规法律法规 行政手段行政手段 经济手段经济手段 技术手段技术手段 宣传教育宣传教育（3）节水管理的层次性）节水管理的层次性技术性节水管理技术性节水管理结构性节水管理结构性节水管理社会资源节水管理社会资源节水管理2、节水管理的内涵、节水管理的内涵以实现水资源水环境和人类经济社会的可持续以实现水资源水环境和人类经济社会的可持续发展为目标，在水资源承载力的约束条件下，发展为目标，在水资源承载力的约束条件下，综合运用法律法规、技术、经济、宣传教育等综合运用法律法规、技术、经济、宣传教育等有效措施，引导用水者优化用水方式，规范用有效措施，引导用水者优
3、化用水方式，规范用水者的用水行为，提高终端用水效率，优化资水者的用水行为，提高终端用水效率，优化资源配置，改善和保护水环境等一系列用水管理源配置，改善和保护水环境等一系列用水管理活动的总称。活动的总称。我国的水法规体系我国的水法规体系 1 1、水法、水法中华人民共和国水法中华人民共和国水法已由中华人民共和国第九已由中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于20022002年年8 8月月2929日修订通过，现将修订后的日修订通过，现将修订后的中华人民中华人民共和国水法共和国水法公布，自公布，自20022002年年1010月月1 1日
4、起施行。日起施行。中华人民共和国主席中华人民共和国主席 江泽民江泽民20022002年年8 8月月2929日日水法目录水法目录第一章第一章 总总 则则第二章第二章 水资源规划水资源规划第三章第三章 水资源开发利用水资源开发利用第四章第四章 水资源、水域和水工程的保护水资源、水域和水工程的保护第五章第五章 水资源配置和节约使用水资源配置和节约使用第六章第六章 水事纠纷处理与执法监督检查水事纠纷处理与执法监督检查第七章第七章 法律责任法律责任第八章第八章 附附 则则 2 2、水法规体系、水法规体系(1)(1)水法规体系的相关概念水法规体系的相关概念水法是调整关于水的开发、利用、管理、保护水法是调整
5、关于水的开发、利用、管理、保护过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。过程中所发生的各种社会关系的法律规范的总称。所谓水法规体系，就是由调整水事活动中产生所谓水法规体系，就是由调整水事活动中产生的社会关系的各项法律、法规和规章构成的有机的社会关系的各项法律、法规和规章构成的有机整体。整体。它既是水利法制体系建设的主要内容之一，它既是水利法制体系建设的主要内容之一，也是国家整个法律体系的一个重要组成部分。从也是国家整个法律体系的一个重要组成部分。从理论上说，水法规体系也称水立法体系。理论上说，水法规体系也称水立法体系。(2)(2)水法规体系的分类水法规体系的分类根据立法机关权限的不同进行划分
6、根据立法机关权限的不同进行划分，我国水法规体，我国水法规体系可分为：全国人大或全国人大常委会制定的水法系可分为：全国人大或全国人大常委会制定的水法律；国务院制定的水行政法规；水利部制定的规章；律；国务院制定的水行政法规；水利部制定的规章；省、自治区、直辖市制定的地方性水法规和规章以省、自治区、直辖市制定的地方性水法规和规章以及地方各级立法机关制定的法规和规章。及地方各级立法机关制定的法规和规章。 根据包含内容的不同进行划分根据包含内容的不同进行划分，我国水法规体系可，我国水法规体系可分为：水资源的开发利用；水资源、水域和水工程分为：水资源的开发利用；水资源、水域和水工程保护；水资源配置和节约使
7、用；防汛与防洪；水工保护；水资源配置和节约使用；防汛与防洪；水工程管理；水土保持；执法监督检查等方面。程管理；水土保持；执法监督检查等方面。(3)(3)制定和完善水法规体系的目的制定和完善水法规体系的目的制定水法的目的制定水法的目的是为了合理开发、利用、节约和保是为了合理开发、利用、节约和保护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，护水资源，防治水害，实现水资源的可持续利用，适应国民经济和社会发展的需要。适应国民经济和社会发展的需要。水资源和水工程的可持续利用是保障国民经济和社水资源和水工程的可持续利用是保障国民经济和社会可持续发展的关键，而确保水资源可持续利用的会可持续发展的关键，而确保水
8、资源可持续利用的关键是统一管理、合理规划、优化配置、节水防污。关键是统一管理、合理规划、优化配置、节水防污。制定和完善我国的水法规体系建设为了更好的实现制定和完善我国的水法规体系建设为了更好的实现上述的目的。上述的目的。目前我国的水法规体系及存在的问题目前我国的水法规体系及存在的问题 我国的水法规体系我国的水法规体系1 1、普通法律。、普通法律。如全国人大修订的如全国人大修订的中华人民共和国水污染防中华人民共和国水污染防治法治法、中华人民共和国水法中华人民共和国水法、中华人民共和国防洪中华人民共和国防洪法法等等。这些普通法律的制定，可以有效地调整并解决政等等。这些普通法律的制定，可以有效地调整
9、并解决政府部门之间出现的职能混合或者授权冲突等不和谐问题。府部门之间出现的职能混合或者授权冲突等不和谐问题。2 2、单项行政法规。、单项行政法规。如国务院制定的如国务院制定的长江河道采砂管理条长江河道采砂管理条例例、河道管理条例河道管理条例、取水许可和水资源费征收管理取水许可和水资源费征收管理条例条例、水污染防治法实施细则水污染防治法实施细则等。这些单行法规可以等。这些单行法规可以有效地对某一领域的问题做出专门而详细的规定。有效地对某一领域的问题做出专门而详细的规定。3 3、地方性法规。、地方性法规。各省各省( (直辖市、自治区直辖市、自治区) )人大制定相关地方性人大制定相关地方性法规，如法
10、规，如浙江省钱塘江管理条例浙江省钱塘江管理条例等。这些地方性法规的等。这些地方性法规的制定也能够有效解决省制定也能够有效解决省( (直辖市、自治区直辖市、自治区) )所辖区内的一些重所辖区内的一些重大水环境问题。大水环境问题。 水法规体系建设中存在的问题水法规体系建设中存在的问题水法规体系不完善主要表现在：水法规体系不完善主要表现在：一是相配套的条例、实施细则不完备；一是相配套的条例、实施细则不完备；二是相关法律法规之间缺乏有机联系，重叠、二是相关法律法规之间缺乏有机联系，重叠、交叉、矛盾乃至冲突现象存在。交叉、矛盾乃至冲突现象存在。完善我国水法规体系建设的设想完善我国水法规体系建设的设想（一
11、）进一步提高立法质量（一）进一步提高立法质量（二）完善配套法律法规（二）完善配套法律法规（三）加强执法队伍管理（三）加强执法队伍管理 提高执法人员素质提高执法人员素质（四）加大普法力度（四）加大普法力度 增强公众的水法规意识增强公众的水法规意识（五）完善水资源管理的风险机制（五）完善水资源管理的风险机制我国的节水管理体制我国的节水管理体制节水管理体制：节水管理体制：为实现节约用水，以国家法规、政策和经济、技术为实现节约用水，以国家法规、政策和经济、技术要求等为依据而建立的拥有相应管理权力和职能的要求等为依据而建立的拥有相应管理权力和职能的节水管理机构。节水管理机构。行使节水管理职责的部门行使节
12、水管理职责的部门水资源管理部门水资源管理部门水权管理水权管理水权水权：某一单位或个人依法取得的对某处额定水资：某一单位或个人依法取得的对某处额定水资源的使用权。在中国和水资源属于国家所有的其他源的使用权。在中国和水资源属于国家所有的其他一些国家，水权是指依法可取得水资源的使用权和一些国家，水权是指依法可取得水资源的使用权和收益权。收益权。取得使用权的用水户，其使用权得到法律的确认和保护。当取得使用权的用水户，其使用权得到法律的确认和保护。当水权受到侵害时，可依法申请排除侵害或得到相应的补偿。水权受到侵害时，可依法申请排除侵害或得到相应的补偿。水权管理水权管理：国有水资源产权代表部门和各级政府的
13、：国有水资源产权代表部门和各级政府的行政主管部门，运用法律的、行政的、经济的手段，行政主管部门，运用法律的、行政的、经济的手段，对水权持有者在水权的取得和使用等方面所进行的对水权持有者在水权的取得和使用等方面所进行的监督管理行为。监督管理行为。水水权权的的涵涵义义水资源属于国家所有，即全民所有，这在中国水资源属于国家所有，即全民所有，这在中国的的宪法宪法和和中华人民共和国水法中华人民共和国水法中都有明中都有明确规定，水资源的国家所有主要体现在国家对水确规定，水资源的国家所有主要体现在国家对水资源进行统一规划、统一调度和统一发放取水许资源进行统一规划、统一调度和统一发放取水许可证等方面。可证等方
14、面。中华人民共和国水法中华人民共和国水法规定，农业集体经济规定，农业集体经济组织所有的水塘、水库中的水，属于集体使用。组织所有的水塘、水库中的水，属于集体使用。这与中国这与中国民法通则民法通则、渔业法渔业法的有关规定的有关规定一致，这有利于调动和保护农民兴修水利的积极一致，这有利于调动和保护农民兴修水利的积极性。性。国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的国家保护依法开发利用水资源的单位和个人的合法使用权，这充分体现了水资源使用权与所有合法使用权，这充分体现了水资源使用权与所有权分离的原则。权分离的原则。 水权管理的主要内容水权管理的主要内容合法授予水权。合法授予水权。在水资源属于国家所有的国
15、家，一般通过在水资源属于国家所有的国家，一般通过水权登记或实施取水许可制度，使申请者取得水权。水权登记或实施取水许可制度，使申请者取得水权。中华中华人民共和国水法人民共和国水法规定，实施取水许可制度。单位和个人持规定，实施取水许可制度。单位和个人持有的水权是通过申请，经水行政主管部门依照法律规定、按有的水权是通过申请，经水行政主管部门依照法律规定、按照法定程序批准后取得的。水权只属于依法持有人，水权可照法定程序批准后取得的。水权只属于依法持有人，水权可依法取得，也可依法注销，但不得转让。依法取得，也可依法注销，但不得转让。制定和实施有关水权的政策法规。制定和实施有关水权的政策法规。在用水的优先
16、顺序、取在用水的优先顺序、取水许可的实施范围和办法、水权的调整、水权持有者的义务水许可的实施范围和办法、水权的调整、水权持有者的义务等方面制定相应的政策和法规，并加以贯彻实施。等方面制定相应的政策和法规，并加以贯彻实施。水权管理的主要内容水权管理的主要内容对水权持有者行使权利和履行义务的行为进行监督管理对水权持有者行使权利和履行义务的行为进行监督管理。行使的权利主。行使的权利主要有：依取水许可而取得额定水资源的使用权；额定水资源而兴建水工程要有：依取水许可而取得额定水资源的使用权；额定水资源而兴建水工程的修建权（但要遵守法定基建程序和河道管理范围内建设项目审批规定）；的修建权（但要遵守法定基建
17、程序和河道管理范围内建设项目审批规定）；对生产商品水而获得收益权（如计收水费）等。水权持有者应尽的义务主对生产商品水而获得收益权（如计收水费）等。水权持有者应尽的义务主要有：严格贯彻执行取水许可制度；缴纳水资源费；接受农行政执法监督，要有：严格贯彻执行取水许可制度；缴纳水资源费；接受农行政执法监督，服从防治水害、防洪的需要；自觉主动防治水污染等。当法定水权遭到侵服从防治水害、防洪的需要；自觉主动防治水污染等。当法定水权遭到侵害时，可向水行政主管部门提出行政保护申请，也可向法院提出司法保护害时，可向水行政主管部门提出行政保护申请，也可向法院提出司法保护申请，以排除对其合法权益的侵害。申请，以排除
18、对其合法权益的侵害。坚持水资源使用权的共享性。在发生体事纠纷时必须按照坚持水资源使用权的共享性。在发生体事纠纷时必须按照中华人民共中华人民共和国水法和国水法的规定，妥善调处。的规定，妥善调处。水权调整。根据国家建设的需要，或迂严重干旱年份，各级政府及其水水权调整。根据国家建设的需要，或迂严重干旱年份，各级政府及其水行政主管部门，有权对水权进行调整。行政主管部门，有权对水权进行调整。国外水权制度国外水权制度 1 1、沿岸所有权制度、沿岸所有权制度沿岸所有权：土地所有人根据其土地相毗邻的河岸自然地享沿岸所有权：土地所有人根据其土地相毗邻的河岸自然地享有水权。有水权。沿岸所有权原则的内涵主要包括关于
19、个人对水资源的拥有、沿岸所有权原则的内涵主要包括关于个人对水资源的拥有、使用等权利及责任的一系列原则。使用等权利及责任的一系列原则。其特点是其特点是：水权获得者必须既拥有水流经过的土地的所有权，：水权获得者必须既拥有水流经过的土地的所有权，又可合理用水。对上下游来说，权利是平等的，用水时不存又可合理用水。对上下游来说，权利是平等的，用水时不存在先后次序。在先后次序。 2 2、优先占有权理论、优先占有权理论优先占有权原则是时先权先，以优先占用并合理利用水源的优先占有权原则是时先权先，以优先占用并合理利用水源的时间为标准。时间为标准。其特点是河水资源属于公共范畴，没有所有者，谁先开发并其特点是河水
20、资源属于公共范畴，没有所有者，谁先开发并合理利用河中之水，谁就占有了水资源的优先使用权。合理利用河中之水，谁就占有了水资源的优先使用权。国外水权制度国外水权制度 3 3、公共水权理论、公共水权理论公共水权原则源于前苏联的水管理理论和实践。其公共水权原则源于前苏联的水管理理论和实践。其特点是水资源的所有权和使用权分离，水资源属国特点是水资源的所有权和使用权分离，水资源属国家所用，个人和单位拥有水资源的使用权；水资源家所用，个人和单位拥有水资源的使用权；水资源的开发利用必须服从国家经济发展计划；通过行政的开发利用必须服从国家经济发展计划；通过行政手段进行水资源的配置或分配。手段进行水资源的配置或分
21、配。公共水权制度强调水资源的计划分配，但水权的界公共水权制度强调水资源的计划分配，但水权的界定不很清晰。定不很清晰。国外水权制度国外水权制度 4 4、可交易水权理论、可交易水权理论 政府依据一定规则把水权分配给使用者政府依据一定规则把水权分配给使用者,并允许并允许水权所有者之间的自由交易。如此依据市场交易水权所有者之间的自由交易。如此依据市场交易的水分配制度可以保证高价值用途的用水需求的水分配制度可以保证高价值用途的用水需求,以避免开发高成本的水源而破坏环境。以避免开发高成本的水源而破坏环境。国外水权制度国外水权制度绝对所有权、合理使用权与相对所有权原则是关于绝对所有权、合理使用权与相对所有权
22、原则是关于地下水资源方面的水权原则。地下水资源方面的水权原则。绝对所有权绝对所有权是指土地所有者拥有其土地之下地下水的绝对所是指土地所有者拥有其土地之下地下水的绝对所有权，可以任意开采使用，而不必考虑使用的合理性及对其有权，可以任意开采使用，而不必考虑使用的合理性及对其他利益相关者的影响。他利益相关者的影响。合理使用权合理使用权是指土地所有者拥有其土地之下地下水的所有权，是指土地所有者拥有其土地之下地下水的所有权，但必须遵照合理使用的原则使用，不得对位于同地下水含水但必须遵照合理使用的原则使用，不得对位于同地下水含水层之上其他相邻土地所有者造成不利影响。层之上其他相邻土地所有者造成不利影响。相
23、对所有权相对所有权是由上述合理性原则演变过来的，是指某地下含是由上述合理性原则演变过来的，是指某地下含水层之上的所有土地所有者都有合理使用地下水的权利，但水层之上的所有土地所有者都有合理使用地下水的权利，但是，不仅用水要合理，还必须相互协调，即当水资源有限时是，不仅用水要合理，还必须相互协调，即当水资源有限时要按各自土地所占比例取水。要按各自土地所占比例取水。我国初始水权配置我国初始水权配置现阶段，我国的水市场只是一种政府行政调控与市场调控相现阶段，我国的水市场只是一种政府行政调控与市场调控相结合的结合的“准市场准市场”。在此背景下，在此背景下，分三步实现水权转换分三步实现水权转换：根据相关水
24、法规、流域规划和水的中长期供求规划，以流域根据相关水法规、流域规划和水的中长期供求规划，以流域为单元制定水量分配方案；为单元制定水量分配方案；通过发放取水许可证的形式进行初始水权的分配通过发放取水许可证的形式进行初始水权的分配对于竞争性经济用水，允许许可证持有人在不损害第三方合对于竞争性经济用水，允许许可证持有人在不损害第三方合法权益和危害水环境状况的基础上，通过市场机制，进行水法权益和危害水环境状况的基础上，通过市场机制，进行水权转换，依法转让取水权。权转换，依法转让取水权。我国进行初始水权分配的手段和开展水权交易的前提基础我国进行初始水权分配的手段和开展水权交易的前提基础取水许可证制度。取
25、水许可证制度。案例延伸德国水综合管理技术德国水综合管理技术水综合管理方面，以柏林水务局和巴伐利亚水水综合管理方面，以柏林水务局和巴伐利亚水务局为例。从两个水务局的情况可知，目前，务局为例。从两个水务局的情况可知，目前，德国均实行水资源统一管理制度，即由水务局德国均实行水资源统一管理制度，即由水务局统一管理与水事有关的全部事物，包括雨水、统一管理与水事有关的全部事物，包括雨水、地表水、地下水、供水和污水处理等水循环的地表水、地下水、供水和污水处理等水循环的各个环节，并以市场经济的模式运作，接受社各个环节，并以市场经济的模式运作，接受社会的监督。这既保证了水务管理者对水资源的会的监督。这既保证了水
26、务管理者对水资源的统一调配，并谨慎地管理好水循环的每个环节，统一调配，并谨慎地管理好水循环的每个环节，又促使用户者合理、有效地使用好每一滴水，又促使用户者合理、有效地使用好每一滴水，使水资源和水务管理始终处在良性发展之中。使水资源和水务管理始终处在良性发展之中。在此，以柏林水务局的两个事例予以说明。在此，以柏林水务局的两个事例予以说明。 首先，以东西柏林管网渗漏损失变化说明管理体制不同导致的不首先，以东西柏林管网渗漏损失变化说明管理体制不同导致的不同结果。同结果。19481948年东西柏林分制时管网的渗漏损失是相同的。之后，年东西柏林分制时管网的渗漏损失是相同的。之后，西柏林实行的市场经济，管
27、网的维护由水务局统一管理，到西柏林实行的市场经济，管网的维护由水务局统一管理，到19651965年，管网水损失率约为年，管网水损失率约为6%6%，到目前也仅为，到目前也仅为8%8%左右；而东柏林则按左右；而东柏林则按计划经济管理模式运行，到计划经济管理模式运行，到19651965年管网水损失率约为年管网水损失率约为13%13%，东西柏，东西柏林合时管网水损失率已达林合时管网水损失率已达28%28%左右。左右。 其次，东西柏林合并前，东柏林实行的是低水价政策，因此，地其次，东西柏林合并前，东柏林实行的是低水价政策，因此，地下水超采严重，地下水位下降，出现水资源紧缺现象。东西柏林下水超采严重，地下
28、水位下降，出现水资源紧缺现象。东西柏林合并后，水资源由柏林水务局接管，实行的是市场水价，较原东合并后，水资源由柏林水务局接管，实行的是市场水价，较原东柏林水价上升很多，达到每柏林水价上升很多，达到每1m1m3 3水水8.38.3马克。过高的水价迫使居民马克。过高的水价迫使居民节约用水，现原东柏林地区的供水由合并前的节约用水，现原东柏林地区的供水由合并前的180180升升/ /人人. .日，下降日，下降为为140140升升/ /人人. .日左右。日左右。澳大利亚的水权制度澳大利亚的水权制度 早期澳大利亚的水权制度源于英国的习惯法，实行河岸权制度，早期澳大利亚的水权制度源于英国的习惯法，实行河岸权
29、制度，与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。与河道毗连的土地所有者拥有用水权，并可以继承。 二十世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明二十世纪初，联邦政府通过立法，将水权与土地所有权分离，明确水资源归州政府所有，由州政府调整和分配水权。确水资源归州政府所有，由州政府调整和分配水权。 二十世纪二十世纪80年代开始，随着可分配的水量越来越少，在部分地区年代开始，随着可分配的水量越来越少，在部分地区已审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新用水户已很难通过已审批的授权水量甚至超过了可利用水量，新用水户已很难通过申请获得水权，于是开始规定水权可以交易。申请获得水权，于是开始规定水权可以交易。 到目前，澳大利亚的水权交易已在各州逐步推行，交易额越来越到目前，澳大利亚的水权交易已在各州逐步推行，交易额越来越大，以维多利亚州为例，水权永久转让年交易量为大，以维多利亚州为例，水权永久转让年交易量为2500万万m3，临时转让年交易量临时转让年交易量2.5亿亿m3，并已形式了固定的水权交易市场。，并已形式了固定的水权交易市场。维多利亚州水法维多利亚州水法水的所有权和使用权水的所有权和使用权水权的类型水权的类型批发水权批发水权许可证许可证用水权用水权水权的分配水权的分配水权转让水权转让水价水价水权的转换水权的转换
