1、主讲程久苗课程特点与学习方式n较强的理论性和实践性：理论联系实际较强的理论性和实践性：理论联系实际n土地新政时代：关注前沿和热点问题土地新政时代：关注前沿和热点问题n正确的学习方式正确的学习方式n 课堂：听讲、思考、质疑、讨论、适当笔记课堂：听讲、思考、质疑、讨论、适当笔记n 课后：预习、复习、练习课后：预习、复习、练习n 平时：了解我国土地政策的最新动态，运用平时：了解我国土地政策的最新动态，运用所学知识思考、分析、解决实际问题所学知识思考、分析、解决实际问题法法：又称又称法律法律。广义而言，经国家制定和认可。广义而言，经国家制定和认可并由国家强制力保证实施的并由国家强制力保证实施的行为规范
2、行为规范的总和的总和。法学法学：法律科学法律科学的简称。以的简称。以法法这一特定社会现这一特定社会现象及其发展规律为研究对象的一门象及其发展规律为研究对象的一门社会科学社会科学。土地法学土地法学：是以是以土地法土地法（即（即调整土地关系的法调整土地关系的法律规范的总称律规范的总称）为研究对象的一门科学。）为研究对象的一门科学。 第一篇第一篇 土地法基础理论土地法基础理论第一章第一章 绪论绪论第二章第二章 我国土地立法概况我国土地立法概况第三章第三章 我国土地制度概述我国土地制度概述第四章第四章 土地法律关系土地法律关系第五章第五章 土地产权法律制度土地产权法律制度 第二篇第二篇 土地使用权规则
3、土地使用权规则第六章第六章 土地使用权出让土地使用权出让第七章第七章 土地使用权转让及入股、合营土地使用权转让及入股、合营第八章第八章 土地使用权出租土地使用权出租第九章第九章 土地使用权抵押土地使用权抵押第十章第十章 土地承包经营法律制度土地承包经营法律制度 第三篇第三篇 土地管理规则土地管理规则第十一章第十一章 土地利用总体规划土地利用总体规划第十二章第十二章 耕地保护耕地保护第十三章第十三章 国家建设用地管理国家建设用地管理第十四章第十四章 农村集体建设用地管理农村集体建设用地管理第十五章第十五章 土地税费管理规则土地税费管理规则 第四篇第四篇 土地法实施规则土地法实施规则第十六章第十六
4、章 土地行政执法土地行政执法第十七章第十七章 土地监察土地监察第十八章第十八章 土地行政复议土地行政复议第十九章第十九章 土地行政诉讼土地行政诉讼第二十章第二十章 土地法律责任土地法律责任土地法概述土地基本国策与土地基本国法土地法的渊源当前土地利用形势与土地新政第一节第一节 土地法概述土地法概述（一）土地的概念（一）土地的概念土地资源学广义：是指地球表层的垂直剖面，即包括土壤、气候、地貌、水文广义：是指地球表层的垂直剖面，即包括土壤、气候、地貌、水文 和生和生物等自然要素与人类的劳动综合作用所形成的物等自然要素与人类的劳动综合作用所形成的自然自然- -经济综合体经济综合体。包括陆地。包括陆地和
5、海洋的整个地球。和海洋的整个地球。狭义：狭义：是指是指地球的陆地表层地球的陆地表层，包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等。，包括陆地、内陆水域、滩涂、岛屿等。 土地经济学土地是自然赐与人类的土地是自然赐与人类的资源、资产资源、资产，既包括自然资源，又包括人类劳，既包括自然资源，又包括人类劳动而形成的资产，其范围为陆地动而形成的资产，其范围为陆地( (包括水域包括水域) )以上和以下的三维空间范以上和以下的三维空间范围的全部资源。围的全部资源。 土地管理法的界定我国我国土地管理法土地管理法中界定的土地包括国家和集体所有的中界定的土地包括国家和集体所有的农业用地、农业用地、建设用地和未利用土地建设用地
6、和未利用土地（其他土地）（其他土地）。土地具有双重属性：土地具有双重属性：资源、资产资源、资产。从目前的法律实践看，对土地的理解，主要会遇到从目前的法律实践看，对土地的理解，主要会遇到以下二个界定不清的问题：以下二个界定不清的问题：（1）土地的空间范围的界定问题 权利的界定 （2）土地组成部分和地上定着物的界定问题 权利的转移土地地上定着物地上定着物(二二)土地的特征土地的特征n1.土地的自然特征n（1）土地是非人力所能创造的自然资源。 珍惜和保护土地资源珍惜和保护土地资源n（2）土地面积有限。 节约集约利用土地节约集约利用土地n（3）土地的位置具有固定性。 因地制宜利用土地因地制宜利用土地n
7、（4）土地的使用价值具有永续性。 可持续利用可持续利用 2.土地的法学特征 （1）永久性 （2）安全性 （3）必要性 （4）有限供给 （5）收益价值 （6）资本价值和投资 （7）使用效果的外部性 （8）公益性二、土地法的概念和特征(一)土地法的概念 土地法的含义具有以下几点： 1.1.土地法是国家制定或认可的行为规范。土地法是国家制定或认可的行为规范。 土地法是统治阶级国家意志的体现，具有强制性。 2.2.土地法是调整以土地为客体而形成的社会关系土地法是调整以土地为客体而形成的社会关系（土地关系土地关系）。 土地权属关系、土地管理关系、规划利用关系 3.3.土地法是调整土地关系的法律规范的总称
8、。土地法是调整土地关系的法律规范的总称。 土地基本法律；其他与土地有关的法律、法规和规章；规范地政部门具体行政行为的规则或技术操作规程等。 土地法土地法是调整是调整以土地为客体而形成的各种社会关系以土地为客体而形成的各种社会关系的法律规的法律规范的总称。范的总称。 (二二)土地法的特征土地法的特征 1.一般法律特征一般法律特征权威性：权威性：是指它所体现的是是指它所体现的是国家的整体意志国家的整体意志，因此任何组织和个，因此任何组织和个人都有自觉服从的义务。人都有自觉服从的义务。规范性：规范性：主要表现在它是由国家制定或认可的，具体规定了国家主要表现在它是由国家制定或认可的，具体规定了国家土地
9、管理人员和其他土地当事人的土地管理人员和其他土地当事人的权利、义务权利、义务，并要求切实遵守。，并要求切实遵守。强制性：强制性：主要表现在以主要表现在以国家强制力国家强制力保证实施，对违反土地法律规保证实施，对违反土地法律规范的行为，依法追究其经济的、行政的、法律的责任。范的行为，依法追究其经济的、行政的、法律的责任。2.土地法通过调整人与人的关系来规范人与土地的土地法通过调整人与人的关系来规范人与土地的关系关系。 土地关系即对土地的分配、占有、使用、收益和再分配的关系。实质是人与土地资源、资产性关系。 人与人的关系是人与地关系的基础。3.土地法涉及的范围具有广泛性。土地法涉及的范围具有广泛性
10、。 土地法的体系是一个综合性的体系 土地立法的内容具有广泛性4.土地法的实施方式具有科学技术性。土地法的实施方式具有科学技术性。 三、土地法的调整对象土地法的调整对象就是土地法的调整对象就是土地关系土地关系。从土地法调整的从土地法调整的社会关系的主体社会关系的主体讲，主要发生于讲，主要发生于国家地政部国家地政部门与个人、组织之间门与个人、组织之间。 从土地法调整的从土地法调整的社会关系的性质社会关系的性质讲，包括主体之间土地资源讲，包括主体之间土地资源的的纵向管理关系纵向管理关系和和横向的土地资产的交易、使用及收益分配横向的土地资产的交易、使用及收益分配关系关系。 土地关系的类型： (一)纵向
11、的土地资源管理关系 这种关系是指国家地政部门在依法履行土地管理监督职责时与个人、组织之间发生的社会关系。是管理者与被管理者之间的行政法律关系。这类行政法律关系是否发生不取决于被管理者被管理者的意志，而是取决于法律法律赋予地政部门的职能和社会公共利益的需要。 (二)横向的平等主体间的土地财产法律关 系 这种关系是指国家地政部门、个人、组织相互之间就土地的开发、利用、交易所发生的财产性社会关系。这类关系的特点是：(1)权利主体之间法律地位平等；(2)当事人之间权利义务的设定遵循自愿互利、等价有偿、协商一致、诚实信用等民法原则。这类关系有两种情况：（1）农民集体组织与其成员之间就集体所有的土地的开发
12、、利用所发生的法律关系（土地承包）。（2）国家地政部门以国有土地代理人的身份，在国务院授权的范围内通过招标、拍卖等出让(出租)国有土地使用权过程中与个人、组织发生的社会关系。四、土地法的调整方法土地法的调整方法取决于土地法调整对象的性质。(一)行政调整方法 所谓行政调整方法是指，在调整纵向的土地资源行政管理法律关系时适用的管理、监督的法律调整手段。一般表现为：一般表现为： 1.地政部门有权依法履行职责。 2.有关当事人必须服从。 3.地政部门有权要求当事人予以配合。(二)经济调整方法 指在调整土地财产法律关系时，适用平等、自愿、等价、有偿的市场规则，这是由土地资产的商品属性所决定的。这些调整方
13、法主要表现为： 1. 法律地位平等。 2. 坚持双方当事人自愿的原则。 3. 坚持互惠、互利、等价、有偿的原则。五、土地法学与土地法土地关系：以土地为客体而形成的各种社会关系。土地法：调整土地关系的法律规范的总称。 土地法学：是以土地法为研究对象的一门学科。关系：既有联系，又有区别既有联系，又有区别。联系：土地法学是有关土地法的学问，而土地法则是土地法学产生的客观物质基础。区别：（1）性质上 土地法属于法律的范畴，为部门法。 土地法学属于法学的范畴，是研究土地法的科学。（2）任务上土地法的任务是调整土地关系，保证土地的合理利用，保护国家、集体以及公民、组织的合法的土地权益，保障国家对土地实施有
14、效的管理，维护社会公共利益。土地法学的任务是研究土地法的基本原则和规范，研究土地法的历史发展规律，研究土地法的本质、内容和形式，研究土地法的制定、执行和遵守，研究人们关于土地法的观念和学说的理论。 六、土地法的地位 宪法是宪法是根本大法根本大法，是制定一切法律的依，是制定一切法律的依据，属于第一层次。据，属于第一层次。 民法、刑法、经济法、行政法、诉讼法民法、刑法、经济法、行政法、诉讼法则属于宪法以下的第二层次的则属于宪法以下的第二层次的基本法基本法。 土地法属于经济法的一个分支，属于我土地法属于经济法的一个分支，属于我国法律体系中第三层次的国法律体系中第三层次的部门法部门法。 第二节第二节
15、土地基本国策与土地基本国法土地基本国策与土地基本国法 一、土地基本国策一、土地基本国策基本涵义基本涵义土地基本国策土地基本国策是指国家为实现经济、社会是指国家为实现经济、社会可持续发展，在规划、管理、利用土地资可持续发展，在规划、管理、利用土地资源方面确定的具有战略性的方针、策略，源方面确定的具有战略性的方针、策略，是中央及地方各级政府制定、实施其他具是中央及地方各级政府制定、实施其他具体政策必须遵循的基本准则。体政策必须遵循的基本准则。土地基本国策产生过程土地基本国策产生过程n19841984年全国人大五届四次会议政府工作报告中首次提出：年全国人大五届四次会议政府工作报告中首次提出：我国人口
16、多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾越来越尖锐。我国人口多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾越来越尖锐。十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国一项基本国十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地是我国一项基本国策。策。n19861986年年3 3月月2121日日中共中央国务院关于加强土地管理、制止中共中央国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知乱占耕地的通知中又进一步指出：中又进一步指出：“我国人多地少，耕地我国人多地少，耕地后备资源不足后备资源不足十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。
17、”19861986年制定土地管理法时，此项基本国策作为土地管理的年制定土地管理法时，此项基本国策作为土地管理的方针加以规定。方针加以规定。n1997年年5月月18日，日，关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发中发199711号号) 特别强调了三项原则特别强调了三项原则:即我国的土地管理，特别是耕地保护必须是十分严格的，必须认真贯彻即我国的土地管理，特别是耕地保护必须是十分严格的，必须认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策，必须采的基本国策，必须采取治本之策，扭转人口继续增加情况下耕地
18、大量减少的失衡趋势。取治本之策，扭转人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。n1998年修订土地管理法时，将土地基本国策正式载入土地管理法，其年修订土地管理法时，将土地基本国策正式载入土地管理法，其具体表述为：具体表述为：n“。 二、土地基本国法二、土地基本国法 19861986年年6 6月月2525日颁布日颁布土地管理法土地管理法（19871987年年1 1月月1 1日起施行）日起施行） 我国现行的土地基本国法就是我国现行的土地基本国法就是19981998年修订的年修订的土地管理法土地管理法 （19991999年年1 1月月1 1日起施行，日起施行，20042004年部分修订）年部分修订）
19、基本内容n现行土地管理法共分现行土地管理法共分8章，章，86条，其基本内容是：条，其基本内容是：n 第一章总则，共第一章总则，共7条。对制定土地管理法的目的、土地管条。对制定土地管理法的目的、土地管理应遵循的原则以及土地基本制度，作出了纲领性的规定。理应遵循的原则以及土地基本制度，作出了纲领性的规定。 第二章土地的所有权和使用权，共第二章土地的所有权和使用权，共9条。条。 第三章土地利用总体规划，共第三章土地利用总体规划，共14条条。 第四章耕地保护，共第四章耕地保护，共12条。国家对耕地实行保护制度，实条。国家对耕地实行保护制度，实行占用耕地补偿制度、基本农田保护制度。行占用耕地补偿制度、基
20、本农田保护制度。 第五章建设用地，共第五章建设用地，共23条条。 第六章监督检查，共第六章监督检查，共7条条。 第七章法律责任，共第七章法律责任，共12条条。 第八章附则，共第八章附则，共2条条。中华人民共和国土地管理法中华人民共和国土地管理法（修订草案征求意见稿）（修订草案征求意见稿）n第一章总 则n第二章土地权利n第三章 土地调查、登记和统计n第四章 土地利用规划与计划n第五章耕地保护n第六章 土地整治n第七章 土地征收征用n第八章建设用地n第九章 土地交易n第十章 国家土地督察与监督检查n第十一章法律责任n第十三章 附 则 法的渊源法的渊源是指法律创立的方式，以及法律外在的是指法律创立的
21、方式，以及法律外在的表现形式表现形式。即法律是由何种国家机关，通过何种即法律是由何种国家机关，通过何种方式创立的，表现为何种法律文件的形式。方式创立的，表现为何种法律文件的形式。 一、宪法一、宪法 现行宪法第现行宪法第9 9条、第条、第1010条对国有土地和集条对国有土地和集体土地的范围、土地征体土地的范围、土地征收收、土地流转、个、土地流转、个人及组织使用土地时应尽的义务等重大问人及组织使用土地时应尽的义务等重大问题作出了根本性规定。题作出了根本性规定。对宪法中的有关土地问题的规定需要说明两点： 第一，宪法对土地问题的规定是宪法对土地问题的规定是原则性原则性的。的。 第二，宪法对土地问题的规
22、定是宪法对土地问题的规定是制定有制定有关土地法律、法规和规章的关土地法律、法规和规章的根本依据根本依据。 二、法律二、法律 法律是指由全国人大及其常委会依照立法程法律是指由全国人大及其常委会依照立法程序制定和颁布的规范性文件。序制定和颁布的规范性文件。 法律的效力仅次于宪法，其他一切行政法规和法律的效力仅次于宪法，其他一切行政法规和地方性法规都不得与法律相抵触。地方性法规都不得与法律相抵触。 根据我国宪法规定，法律又分为根据我国宪法规定，法律又分为基本法律基本法律和和基基本法律以外的法律（非基本法律）。本法律以外的法律（非基本法律）。新中国成立之后，全国人大及其常委会的新中国成立之后，全国人大
23、及其常委会的立法中对调整和规范土地关系的法律主要立法中对调整和规范土地关系的法律主要有两部分：有两部分： (一)中华人民共和国土地管理法 19861986年制定、年制定、19981998年修订。年修订。 (二)相关法律中有关土地的法律规范1民法通则民法通则 1987年1月施行。民法通则以宪法关于土地问题的基本规定为依据，从民事权利的角度规定了若干土地法律制度。2物权法物权法2007年10月1日起施行。该法调整对象包括动产与不动产（土地、房产、矿产等）。属于土地法的上位法。3.城市房地产管理法城市房地产管理法 1995年1月施行。这是一部涉及国有土地使用权的取得及在国有土地上进行房地产开发、交易
24、及房地产权属登记的法律制度。4森林法森林法、草原法草原法、水土保持法水土保持法、水法水法、矿产资源矿产资源法法、刑法刑法 这一类法律虽不是以土地为直接的调整对象，但其所直接调整的对象如森林、草原等与土地有密不可分的联系，因而这些法律中也存在着间接涉及土地问题的规定。补充和强化土地法补充和强化土地法 三、国务院制定的行政法规 根据我国的立法体制，国务院有行政立法权。由根据我国的立法体制，国务院有行政立法权。由国务院制定的规范性文件，不分民法或行政法性质，国务院制定的规范性文件，不分民法或行政法性质，统称统称行政法规行政法规。 其中属于土地行政法规的文件主要有：其中属于土地行政法规的文件主要有：土
25、地管理土地管理法实施条例法实施条例、基本农田保护条例基本农田保护条例、水土保持水土保持法实施条例法实施条例、城镇国有土地使用权出让和转让暂城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例行条例、外商投资开发经营成片土地暂行管理办外商投资开发经营成片土地暂行管理办法法、土地复垦规定土地复垦规定等。等。 四、国务院所属部、委发布的行政规章 我国宪法规定我国宪法规定“各部、各委员会根据法律和国务各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命名，在本部门的权限内，院的行政法规、决定、命名，在本部门的权限内，发布命名、指示和规章。发布命名、指示和规章。”，因此国务院各部、委，因此国务院各部、委有 权 制 定有
26、权 制 定 部 门 规 章部 门 规 章 ， 其 也 属 于 立 法 活 动 。， 其 也 属 于 立 法 活 动 。 属于土地法性质的规章主要有：属于土地法性质的规章主要有：出让国有土地使用权审批出让国有土地使用权审批管理暂行规定管理暂行规定、划拨土地使用权管理暂行办法划拨土地使用权管理暂行办法、土土地违法案件处理暂行办法地违法案件处理暂行办法、确定土地所有权和使用权的确定土地所有权和使用权的若干规定若干规定、关于变更土地登记的若干规定关于变更土地登记的若干规定、国有企国有企业改革中划拨土地使用权管理暂行规定业改革中划拨土地使用权管理暂行规定等等。等等。 五、地方法规和地方行政规章 地方法规
27、地方法规：省、自治区、直辖市、省会所在地的市以及：省、自治区、直辖市、省会所在地的市以及国务院批准的较大的市的国务院批准的较大的市的人大及其常委会人大及其常委会在不与宪法和国家在不与宪法和国家基本法律相抵触的情况下，有权制定适用于本辖区的地方性基本法律相抵触的情况下，有权制定适用于本辖区的地方性法规。其中关于土地方面的立法，同样构成土地法律制度的法规。其中关于土地方面的立法，同样构成土地法律制度的渊源。渊源。 地方行政规章地方行政规章：省、自治区、直辖市和较大的市的：省、自治区、直辖市和较大的市的人人民政府民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市，可以根据法律、行政法规和本省、自治
28、区、直辖市的地方性法规，制定地方行政规章。的地方性法规，制定地方行政规章。 六、最高人民法院的司法解释 最高人民法院就土地法适用问题所作的解释，属，亦构成我国土地法的渊源之一。 20世纪90年代以来，最高人民法院就土地法问题所作的解释甚多，重要的有：最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释、最高人民法院关于人民法院审理案件如何适用土地管理法第13条、森林法第14条规定的批复、最高人民法院关于房地产案件管理问题的通知、最高人民法院关于审理房地产管理法施行前房地产开发经营案件若干问题的解答等等。 七、其他法的渊源列举其他法的渊源的理由：一是因为缺乏法律依据而无法将一些重要
29、一是因为缺乏法律依据而无法将一些重要的规定列入上述渊源之中；的规定列入上述渊源之中；二是在实践中，下列一些规定则是土地行二是在实践中，下列一些规定则是土地行政执法和司法的重要依据之一。政执法和司法的重要依据之一。n( (一一) )非立法机关颁布的规范性文件非立法机关颁布的规范性文件 这是指既无立法权又无行政权力的机关、组织颁布的专门有关土地这是指既无立法权又无行政权力的机关、组织颁布的专门有关土地问题或有涉及土地问题的规范性文件。问题或有涉及土地问题的规范性文件。 如如中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定(1998(1998年年1010月，月
30、，) )其中涉及土地承包关系、耕地保护等精神，应作为土地法的重要其中涉及土地承包关系、耕地保护等精神，应作为土地法的重要渊源。渊源。n( (二二) )非立法机关与行政机关联合发布的规范性文件非立法机关与行政机关联合发布的规范性文件 一般是由一般是由、联合发布，主要是为了解决实践中急联合发布，主要是为了解决实践中急需解决的一些问题。如需解决的一些问题。如中共中央、国务院关于加强土地管理、制止中共中央、国务院关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知乱占耕地的通知(1986(1986年年3 3月月) )，中共中央、国务院关于进一步加强中共中央、国务院关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知土地管理，切
31、实保护耕地的通知(1997(1997年年4 4月月) )就是就是土地管理法土地管理法制制定和修订的主要渊源。又如定和修订的主要渊源。又如19881988年年7 7月国务院、中央军委发布的月国务院、中央军委发布的关于关于妥善处理军队与地方部门房地产权属问题的通知妥善处理军队与地方部门房地产权属问题的通知。2012-02-14第四节第四节 土地利用形势与土地新政土地利用形势与土地新政n1 1、耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。、耕地面积逐年减少，人地矛盾日趋尖锐。n在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利在一个相当长的时期内，耕地问题始终是我国土地利用中第一位、最根本的问题。用中第一位、最
32、根本的问题。n耕地与基本农田保护耕地与基本农田保护年年 份份 耕地总面积（亿亩）耕地总面积（亿亩） 人均耕地（亩）人均耕地（亩）199619.511.59200418.371.41200518.311.40200618.271.39200718.261.38200818.2574一、现阶段我国土地利用问题一、现阶段我国土地利用问题20202 20 0年年1818亿亩！亿亩！我国人均耕地1.371.37亩亩，不足世界平均水平40%40%，排在世界第6767位，约相当于美国1/71/7，印度的1/21/2。 粮食安全；社会稳定；生态安全；经济（金融）安全粮食安全；社会稳定；生态安全；经济（金融）安
33、全一个国家耕地资源的多少，直接决定这个国家农产品的自给程度。对于一个人口比较少的小国而言，农产品是否自给也许并不十分重要，他们可以通过国际贸易解决农产品的供给问题。但对于像中国、印度这样的人口大国而言，农产品的自给程度如何，完全不能与小国相提并论它对世界农产品市场的供求平衡和价格影响都将是巨大的。现在世界上进口农产品的国家大多数是经济实力很弱的发展中国家，出口农产品的主要是发达国家。因而，中国如果不能立足于国内生产解决农产品的供给问题，对发展中国家极为不利，而对发达国家极为有利。中国作为负责任的发展中大国，不能让弱小的发展中国家感受到雪上加霜的竞争压力。中央党校徐祥临教授（中央党校徐祥临教授（
34、中国土地中国土地20072007年第年第9 9期期“刺刺激供给：耕地问题的另一面激供给：耕地问题的另一面” 到到20202020年，我国人口总规模将达到年，我国人口总规模将达到14.514.5亿人，为保障亿人，为保障粮食安全、生态安全、经济安全、粮食安全、生态安全、经济安全、政治安全政治安全、社会稳定，、社会稳定，必须稳定一定数量的耕地面积。必须稳定一定数量的耕地面积。 二、耕地10%20% 2、建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地问建设用地呈全面扩张之势，无序和粗放用地问题加剧。题加剧。我国建设用地扩张路径：我国建设用地扩张路径： 20世纪80年代以农民建房和乡镇企业用地扩大为主； 到90
35、年代演变为以开发区和房地产开发圈地为主； 近年来则呈现为车站、工矿、基础设施、村镇等各类建设用地全面扩张的态势。随着实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促随着实施西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、促进中部崛起等战略的推进，建设用地增加由过去明显集进中部崛起等战略的推进，建设用地增加由过去明显集中于东南沿海省市，开始向内地各省份展开，形势日趋中于东南沿海省市，开始向内地各省份展开，形势日趋严峻。严峻。供需矛盾突出，今后压力很大供需矛盾突出，今后压力很大 2008年GDPGDP：一 美国 14.3万亿美元 1.4%二 日本 4.8万亿美元 0.7%三 中国 4.6万亿美元 9.6%四 德
36、国 3.8万亿美元 1.7%建设占用耕地年均300万亩原煤 27.93亿吨（占世界38%）发电量 3.47亿度原油 3.7亿吨（占世界9%）钢 5亿吨水泥 14亿吨（48%）化肥 6000万吨CO2 排放全球第一 三、本轮规划的基本理念（一）当前的形势耕地020406080100120东北区华北区黄土高原区蒙新区长江中下游区华南区西南区青藏区 优质耕地大部分分布在建设用地占用最多最快的东南沿海地区。建设用地利用粗放浪费建设用地集约利用水平总体上有所提高，但是一些行业、地区建设用地集约利用水平总体上有所提高，但是一些行业、地区无序和粗放利用土地的现象仍然大量存在。无序和粗放利用土地的现象仍然大量
37、存在。节约集约用地节约集约用地 建设用地利用粗放浪费 建设用地利用粗放浪费英国英国A级公路级公路我国高速公路我国高速公路 基础设施超前 基础设施超前010000200003000040000500006000070000800009000019962007人口农村建设用地农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展农村空闲住宅多，农村居住用地与农村人口迁移逆向发展96-07年，农村人口减少约1.231.23亿亿人人，农村居住用地反而增加130130万万亩亩。 3、城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出。、城乡土地利用缺乏统筹，二元用地结构问题突出。城乡土地缺乏互动的二元结构，不仅导致
38、对农村建设用地整理集城乡土地缺乏互动的二元结构，不仅导致对农村建设用地整理集中重视不够、投入不足，农村建设用地闲置低效利用状况无法改变，中重视不够、投入不足，农村建设用地闲置低效利用状况无法改变，同时也影响到城乡土地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。同时也影响到城乡土地问题的整体解决，制约着城乡的协调发展。优化城乡用地结构和布局：优化城乡用地结构和布局：城镇建设用地增加与农村建设城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩用地减少相挂钩n4 4、区域土地利用协调不力，用地布局不够合理。、区域土地利用协调不力，用地布局不够合理。一些区域和城市人口和工业过度集聚；低水平重复建设和恶一些区域和城市人
39、口和工业过度集聚；低水平重复建设和恶性竞争耗费了大量资源性竞争耗费了大量资源.统筹区域土地利用统筹区域土地利用n5 5、土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大。、土地后备资源日益匮乏，开发整理复垦难度大。 我国农用地和农村建设用地整理、工矿废弃地复垦所需资我国农用地和农村建设用地整理、工矿废弃地复垦所需资金巨大，还受到传统生产方式、土地权属关系等因素的制约。金巨大，还受到传统生产方式、土地权属关系等因素的制约。加强土地整理加强土地整理n6 6、局部地区土地破坏、退化严重，土地生态环境、局部地区土地破坏、退化严重，土地生态环境总体呈恶化趋势。总体呈恶化趋势。水土流失、土地盐渍化、土地荒漠化、生
40、态环境恶化水土流失、土地盐渍化、土地荒漠化、生态环境恶化协调土地利用与生态环境建设协调土地利用与生态环境建设城市不透水地面的大量增加，城市不透水地面的大量增加，对城市防洪造成了严重压力对城市防洪造成了严重压力广广 州州 长长 沙沙 成成 都都南昌南昌交通出行比例交通出行比例极不合理极不合理国外大城市公共国外大城市公共交通出行比例占交通出行比例占60%-80%60%-80%，而广，而广州不到州不到30%30%城市交通出行城市与乡村城市化与工业化加剧农村环境恶化农村不再是逃避环境污染的“世外桃源”。城乡结合部成为生态脆弱带尚未能引起足够重视。农村生态环境恶化对城市形成反馈作用污染通过农产品、饮用水
41、源供应的方式回到城市”。7 7、土地管理面临矛盾、困难和问题、土地管理面临矛盾、困难和问题宏观层面表现出固定资产投资增长过快，经济增长中资源过度消耗等问题，给整个经济社会发展带来一定负面影响；中央提出的严而又严的土地管理制度还没有得到真正落实，土地在宏观调控中的“闸门”作用在一些地方未能充分发挥；建设用地过度扩张的动因依然存在，违法违规用地、滥占耕地的现象一些地方又凸现出来。 二、二、面临的机遇与挑战面临的机遇与挑战 2005-20202005-2020年既是我国年既是我国经济社会的经济社会的“黄金发黄金发展时期展时期”，又是以，又是以资源环境约束加剧资源环境约束加剧为最主为最主要特征的要特征
42、的“矛盾凸显时期矛盾凸显时期”。 历史地看，今后一个阶段将是我国土地利历史地看，今后一个阶段将是我国土地利用和管理用和管理机遇机遇与与挑战挑战并存的关键时期。并存的关键时期。1.1.面临的机遇面临的机遇n树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，将树立和落实以人为本、全面协调可持续的科学发展观，将为缓解土地需求压力奠定重要基础。为缓解土地需求压力奠定重要基础。进一步发展社会主义市场经济，将为节约和集约利用土地进一步发展社会主义市场经济，将为节约和集约利用土地提供强大动力。提供强大动力。综合国力不断提高，将为国家加大对土地利用和管理的投综合国力不断提高，将为国家加大对土地利用和管理的投入提
43、供基础保障。入提供基础保障。1.1.面临的机遇面临的机遇n社会主义民主法制逐步健全，将为规范、约束、监督土地社会主义民主法制逐步健全，将为规范、约束、监督土地利用营造良好的社会环境。利用营造良好的社会环境。科技进步及其在土地利用和管理中的应用不断拓展，将为科技进步及其在土地利用和管理中的应用不断拓展，将为建立土地节约型社会提供有力科技支撑。建立土地节约型社会提供有力科技支撑。党中央、国务院高度重视土地管理工作，为土地管理事业党中央、国务院高度重视土地管理工作，为土地管理事业提供了难得的发展条件。提供了难得的发展条件。2.2.面临的挑战面临的挑战n（1 1）全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显
44、阶段的不期）全面建设小康社会历史阶段与资源瓶颈凸显阶段的不期而遇，进一步加剧了用地矛盾。而遇，进一步加剧了用地矛盾。n（2 2）我国即将迎来三个需要以大量用地为支撑的）我国即将迎来三个需要以大量用地为支撑的“高峰高峰”，即即人口高峰人口高峰（2020-20302020-2030年，年，1515亿亿）、城市化高峰城市化高峰、工业化高工业化高峰峰，形成了对用地的刚性需求。，形成了对用地的刚性需求。n（3 3）我国正处于经济上升时期，由区域经济过热引发的局部）我国正处于经济上升时期，由区域经济过热引发的局部用地热潮在一些地方十分突出。用地热潮在一些地方十分突出。2.2.面临的挑战面临的挑战n（4 4
45、）实施区域协调发展战略，需要增加一些地区的建设用）实施区域协调发展战略，需要增加一些地区的建设用地供给。地供给。n（5 5）抓住全球产业结构调整和转移加快的历史机遇，进一）抓住全球产业结构调整和转移加快的历史机遇，进一步扩大对外开放和经济技术合作，将继续增加建设用地需求。步扩大对外开放和经济技术合作，将继续增加建设用地需求。n（6 6）我国的社会消费结构正处于由）我国的社会消费结构正处于由“生存型生存型”向向“发展型发展型”转型升级的过程中，对汽车、居住、休闲、娱乐、自然保护转型升级的过程中，对汽车、居住、休闲、娱乐、自然保护等用地需求将大幅度增加。等用地需求将大幅度增加。 三三、土地新政解读
46、、土地新政解读n1986年第一部土地管理法出台，规定由直属国务院领导的国家土地管理局统一管理全国城乡土地。 n1988年，七届人大一次会议通过宪法修正案，规定土地使用权可以依照法律的规定转让，标志着我国的根本大法肯定了土地所有权和使用权可以分离，土地使用权具有价值，可以入市流转。n1997年5月18日，关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知(中发199711号)下发。n1998年8月29日，九届全国人大常委会第四次会通过修订的中华人民共和国土地管理法。n2004年10月21日国务院发布的关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428号)。 n国发国发200620063131号：号：国务院关
47、于加强土地调控有关问题的通知国务院关于加强土地调控有关问题的通知（20062006年年8 8月月3131日）日）。n2007年物权法的实施，全面肯定了招标拍卖挂牌出让国有土地使用权的市场化配置制度。从内容上来看，物权法50%以上的内容是规定不动产的，以土地为主的内容几乎达到6070%。n2008年，国务院发布关于促进节约集约用地的通知（国发20083号）。n2008年10月12日中国共产党第十七届中央委员会第三次全体会议通过中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。n1.1.进一步明确土地管理和耕地保护的责任进一步明确土地管理和耕地保护的责任 n地方各级人民政府主要负责人应对本行政区域内
48、耕地保有量和基本农田保护面积、土地利用总体规划和年度计划执行情况负总责。n以实际耕地保有量和新增建设用地面积，作为土地利用年度计划考核、土地管理和耕地保护责任目标考核的依据。 n调整城市建设用地审批方式。 n严格实行问责制。 n2.2.切实保障被征地农民的长远生计切实保障被征地农民的长远生计 n征地补偿安置必须以确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障为原则。 n3.3.规范土地出让收支管理规范土地出让收支管理 n国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。 国发国发200620063131号：号：国务院关于加强土地调控有关国务院关于加强土地调控有关
49、问题的通知问题的通知（20062006年年8 8月月3131日）日）n4.4.调整建设用地有关税费政策调整建设用地有关税费政策 n提高新增建设用地土地有偿使用费缴纳标准。 n提高城镇土地使用税和耕地占用税征收标准。 n5.5.建立工业用地出让最低价标准统一公布制度建立工业用地出让最低价标准统一公布制度 n统一制订并公布各地工业用地出让最低价标准。低于最低价标准出让土地，或以各种形式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为。 n6.6.禁止擅自将农用地转为建设用地禁止擅自将农用地转为建设用地 n禁止通过“以租代征”等方式使用农民集体所有农用地进行非农业建设。 n7.7.强化对土地管理
50、行为的监督检查强化对土地管理行为的监督检查 n建立和加强国家土地督察制度。 n8.8.严肃惩处土地违法违规行为严肃惩处土地违法违规行为随后出台了一系列土地新政实施办法：n财政部 国土资源部 中国人民银行关于调整新增建设用地土地有偿使用费政策等问题的通知（2006年11月7日颁布，2007年1月1日起施行）n国发200638号：国务院关于开展第二次全国土地调查的通知（2006年12月7日）n土地利用年度计划管理办法（2006年12月19日颁布）n国土资发2006296号：关于发布实施限制用地项目目录（2006年本）和禁止用地项目目录（2006年本）的通知（2006年12月12日颁布）n关于发布实
