1、第二章 公共管理学的历史演进n从知识、理论发展演变的角度看，公共管理研究呈现出明显的阶段性，从没有公共的行政学（A），到传统公共行政理论（PA ），中经新公共行政理论（NPA ）、新公共管理理论（NPM） ，直到目前的新公共服务理论（NPS）。 让我们翻开过去的历让我们翻开过去的历 史，为将来作好准备。史，为将来作好准备。 丹尼尔丹尼尔A雷恩雷恩 从原始社会到封建社会的行政从原始社会到封建社会的行政 行政管理是从国家的诞生开始的。行政管理是从国家的诞生开始的。 原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习原始社会的管理是以氏族部落管理为代表，主要靠血缘、传统、习俗和原始崇拜来维系
2、的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事俗和原始崇拜来维系的。氏族部落的管理将生产狩猎、分配、内部事务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、务、外部事物（血亲复仇与生存空间争夺）的管理融为一体的简单、纯朴的自然式管理。纯朴的自然式管理。 原始氏族管理的三大特点：原始氏族管理的三大特点：1、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族、氏族的管理权力由全体氏族成员共同拥有，一切重大事务由氏族大会决定。大会决定。2、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首、氏族首领负责对具体事物的管理，但其权力由氏族大会授予，首领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏
3、族大会选举产生并可以随时领的地位与一般氏族成员完全平等，由氏族大会选举产生并可以随时撤换。撤换。3、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。、氏族成员对氏族管理的服从是完全出自于自觉和自愿基础之上。“没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有士兵、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的。”第一节第一节 A:没有没有“公共公共”的行政的行政学学在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构在产生了私有制之后，就出现了国家和相应的强力机构奴隶社会与封建社会的行政管理是建
4、立在奴隶社会与封建社会的行政管理是建立在“王权神授王权神授”基础之上，有着基础之上，有着强烈的人身依附色彩。强烈的人身依附色彩。“普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。普天之下莫非王土，率土之宾莫非王臣。”中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。中国古代封建主义社会的发展历史久远，发育充分和完善。春秋时代的官吏监察制度春秋时代的官吏监察制度汉朝的官吏选拔制度汉朝的官吏选拔制度宋朝的科举考试制度宋朝的科举考试制度中国封建社会中成长的管理思想：中国封建社会中成长的管理思想： 资治通鉴（司马光）资治通鉴（司马光） 贞观政要（吴兢）贞观政要（吴兢） 孙子兵法（孙膑）孙子兵法（孙膑）西方管理思
5、想：西方管理思想： 理想国（柏拉图）理想国（柏拉图） 政治学（亚里士多德）政治学（亚里士多德） 君主论（马基雅弗利）君主论（马基雅弗利） 共和六论（布丹）共和六论（布丹） 政府论（洛克）政府论（洛克） 论法的将身（孟德斯鸠）论法的将身（孟德斯鸠） 社会契约社会契约论（卢梭）论（卢梭） 英国的公共行政n英国的君主制不同于我国的帝制。国王皇帝。n作为封主的国土和作为封臣的大贵族之间不是一种单向的主从关系，而是一种建立在相互依存基础上的双向契约关系，尽管二者不是平等的。封主和封臣分别享有某些确定无疑的权利，同时又分别负有某些确定无疑的义务。这些权利和义务往往不见于成文法律，只存在于习俗之中，但为双方
6、所熟知，具有充分法律效力。如果其中一方要求习俗规定之外的权利，或拒不履行自己的义务，则被视为违法行为，对方有权以解除契约关系相对抗。n假如国王的要求超出了习惯规定，贵族有权拒绝。1197年，理查德一世要求男爵们提供300名骑士远征法国时，曾遭到坚决拒绝，理查德怒斥道：“谁若不去，谁就上绞刑架。男爵们斩钉截铁地反驳道：“我们既不去法国，也不上绞刑架!英国早期的文官制度恩赐制n由各部大臣或各部下属机构的负责人根据个人意愿任命文官。少数专业性较强的高级文官通过国王特许状任命。某些高级文官也享有恩赐权，如印花税务总监本身是通过国王特许状任命的，但他又享有任命本部门下级文官的权力。n恩赐制不可避免地导致
7、买卖官职、请人代官等腐败现象。享有恩赐权的人往往利用手中的权力，向求职者索取佣金。1786年，海军部审计员查理米德尔顿直言不讳的宣称：“在海军部收取佣金早已是固定习惯，因此被人们视为是恩赐者法定收入一部分”。n中高级文官很少亲自履行份内职责，通常雇他人代行职责。1780年的一次调查发现，赋税审计员30年没有过问过份内工作。有的文官一方面把自己的工作交由代理人承担，另一方面自己又接受另一份收益更丰厚的代理职务。如内政部书记员布赖茨克用每年8镑13先令的低价雇用了一名刀笔小吏代行职责，自己则担任大法官厅高级文官威廉弗雷泽的代理，每年收入为227镑3先令。n文官任期没有任何限制，只要恩赐者满意即可连
8、任。那时文官实际上是常任的，许多文官的任期达30年以上，有的长达50一60年。n不同部门和职位的文官工资相差悬殊，有的几十磅，有的上千磅。有的来自国王的俸禄，有的来自向服务对象收取的服务费。美国的公共行政n政党分肥制（Spoil）n在选举中获胜的政治领袖根据政治观点和贡献分配政府职位。n建国初期政府的精干，1801年，整个行政部门文官3000人。n华盛顿人望品质高，很少撤换官员。能够在权力面前保持理性与谦卑的人是真正的伟人。n第二任总统联邦党人约翰亚当斯离任前的 “午夜任命”。n第三任总统民主党人托马斯杰斐逊上任后撤换了比其前两任多出数倍的官员。n恶果：n机构膨胀。1772-1861年，联邦人
9、口增加了8倍，但联邦文官增加了50倍。n腐败丛生。n1881年7月，加菲尔德总统被一名谋职未遂者谋杀。早期行政系统的特点n“人格化的”、“非公共的”n国王或皇帝如何管理自己的国家和臣民n以效忠于国王或大臣等特定个体为基础n“政党分赃制”：在一个新的政党选举获胜后，从高层到基层的每一个职位都被获胜政党指定的人所占据。n官方学（经济学、财政学、政策学）n冯斯坦因、布隆赤里强调行政在国家管理中的价值n这些学者所在国家已经或正在进行资产阶级革命，政治变革的人物行将完成，因此需要转向实际的政府管理事务。然而，斯坦因等人没有在“行政学”前面加上“公共”二字，折射出整个前资本主义社会公共管理的部分特点行政服
10、从于官僚、帝王以及他们所据有的“家天下”，而非指向广大民众。第二节第二节 PA:传统的公共行政学传统的公共行政学n公共行政学的传统形成于上世纪公共行政学的传统形成于上世纪20203030年代，其思想基础奠基于年代，其思想基础奠基于1919世纪末、世纪末、2020世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪世纪初，它的主导地位一直持续到本世纪6060年代。年代。n行政学兴起的原因：行政学兴起的原因：n第一，第一，“行政国家行政国家”的出现，行政机关的规模、行政人员队伍增长、的出现，行政机关的规模、行政人员队伍增长、公共事务管理职能的发展公共事务管理职能的发展n第二，第二，“文官制度文官制度”改革运动的发
11、展，废除政党分赃制改革运动的发展，废除政党分赃制n第三，多学科的形成和发展，特别是管理学（行政学从政治学中分第三，多学科的形成和发展，特别是管理学（行政学从政治学中分离出来）离出来）n思想基础一：思想基础一：W W 威尔逊的威尔逊的行政（学）之研究行政（学）之研究、古德诺的政治、古德诺的政治与行政二分。与行政二分。n思想基础二：思想基础二：马克斯马克斯韦伯韦伯 的官僚制度（科层制）理论。的官僚制度（科层制）理论。n思想基础三：科学管理学派的思想。代表人物：泰勒、法约尔。思想基础三：科学管理学派的思想。代表人物：泰勒、法约尔。n19261926年怀特（美）年怀特（美）行政学导论行政学导论、192
12、71927年威罗福比（美）年威罗福比（美）行行政学原理政学原理：标志着行政学作为一门独立学科的形成。：标志着行政学作为一门独立学科的形成。1、威尔逊：行政学研究（1887年）The Study Of Administration行政学研究的主要观点行政学研究的必要性行政学的研究方法揭示了行政的本质行动中的政府、政府的执行、操作、最显眼的部分n在行政学之研究一文中，威尔逊首先批判了当时美国的民主政治体制所表现出来的清谈、迟缓、彼此牵制和行为无力等现象，主张重新认识权力和授权，认为如果对权力控制和使用得当，那么集中的权力则能够更好地为国民造福，这种权力愈大愈好。n威尔逊认为，传统的研究主要集中在政
13、治过程方面，而对如何实施法律则注意不够。事实上，执行一部宪法与制定一部宪法相比较，正在变得愈来愈困难。n所以，应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行方面。n为此，应当建立一门新的学科，通过它，使民主宪政制度臻于完善。n这门学科就是行政学。12n2、弗兰克古德诺（Frank Goodnow,18591939）政治与行政：对政府的研究n政治-行政二分法：政治是国家意志的表达行政是国家意志的执行行政要适度集权政治保持对行政的必要控制行政环境行政集权权力异化政治控制1314古德诺全面、系统地论述了两分法理论，认为传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两
14、种，司法只不过是行政的一小部分而已。所谓政治，是国家意志的表现，也是民意的表现和政策的决定。它是由议会掌握的制定法律和政策以表达国家意志的权力。所谓行政，是国家意志的执行，也是民意的执行和政策的执行。它是由行政部门掌握的执行法律和政策的权力。15这样，古德诺就否定了立法、司法、行政的三分法，而代之以政治与行政的两分法。古德诺进一步认为，行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准。为了提高行政效率，最好将政党的因素和政治权宜等政治排斥在行政之外，而将政府文职官员区分为政务官和常务官，并规定常务官在政治上中立。3、法约尔（Henr
15、i Fayol 18411925）n学术贡献|管理的五要素planning 、organizing commanding 、coordinating、controlling |管理的十四条原则。P2816MG2-10分工权力与责任 纪律 统一指挥 统一领导 个人利益服从集体利益 报酬公平集权等级链秩序公平人员稳定首创精神集体精神n法约尔管理的十四项原则4、泰罗（ 1856-1915 ）的科学管理n从基层走上领导岗位，大部分时间在宾州的米德韦尔和伯利恒钢铁公司度过，是一位有着清教徒背景的机械工程师。代表作科学管理原理 。n背景：劳资对立，效率低下，工人磨洋工。n动作试验：生铁装运试验、确定铁锹大
16、小的试验、金属切削试验。泰罗于泰罗于1893年在伯利恒钢铁公司当顾问时，研究年在伯利恒钢铁公司当顾问时，研究如何把使用铁路车场的劳动力加以制度化。铁路车如何把使用铁路车场的劳动力加以制度化。铁路车场工人的工作是把驶入车场的车皮上的矿石、石灰场工人的工作是把驶入车场的车皮上的矿石、石灰石和沙子等原料卸下来，然后把制成品装上车皮准石和沙子等原料卸下来，然后把制成品装上车皮准备运走。这是一件简单的工作：工人抬起一块重为备运走。这是一件简单的工作：工人抬起一块重为92磅的磅的“铁锭铁锭”，然后踏着一块木板走上车皮，然后踏着一块木板走上车皮，把铁锭装上车皮运走。他着手确定一个工人在从事把铁锭装上车皮运走
17、。他着手确定一个工人在从事繁重的体力劳动时需要多长时间休息的规律，他发繁重的体力劳动时需要多长时间休息的规律，他发现搬运生铁的工人每天只能用现搬运生铁的工人每天只能用42的时间从事繁的时间从事繁重的搬运劳动，其余的重的搬运劳动，其余的58的时间是不负重的，的时间是不负重的，或者说实际上没搬运铁块。在泰罗开始推行他的方或者说实际上没搬运铁块。在泰罗开始推行他的方法前，工人们平均每人每天向车皮上装运法前，工人们平均每人每天向车皮上装运12.5长吨长吨的生铁的生铁(1长吨长吨2240磅磅)。泰罗经过认真的观察分。泰罗经过认真的观察分析计算出，一个好的搬运工每天应该能够搬运析计算出，一个好的搬运工每天
18、应该能够搬运47长吨生铁，而且不会危害健康。他精心地挑选了一长吨生铁，而且不会危害健康。他精心地挑选了一名工人开始实验，对这位工人发出指示，如搬起铁名工人开始实验，对这位工人发出指示，如搬起铁块、开步走、放下铁块、坐下休息等等。到下班时块、开步走、放下铁块、坐下休息等等。到下班时间，这名工人如期地把间，这名工人如期地把47长吨生铁块搬上了火车，长吨生铁块搬上了火车，而且从这以后，他每天都搬运而且从这以后，他每天都搬运47长吨。泰罗据此长吨。泰罗据此把工作定额一下提高了将近把工作定额一下提高了将近3倍。倍。 n科学管理的指导思想n（1）中心问题：提高劳动生产率（理论出发点）n（2）实现手段：科学
19、管理（用科学管理代替旧的经验管理）n（3）核心：科学管理要求管理人员和工人双方进行合作管理制度泰罗制n制定科学的操作方法，合理利用工时，提高工效。n实行建立在 “调查”基础上的差别计件制。n对工人进行科学的选择、培训和提高。n制定科学的工艺规程，并用文件形式固定下来。n将管理和劳动分离，管理工作称为计划职能，劳动称为执行职能。n将科学管理运用于公共部门，就产生了官僚制。5、马克斯韦伯（Max Weber 18641920）的官僚制理论学术贡献n权威的三种类型：Traditionalcharismaticlegal-rationaln现代组织的理想类型是官僚制（ Bureaucracy ，科层制
20、）23n德国社会学家、宗教学家、政治经济学家，组织理论之父，新教伦理和资本主义精神、社会和经济组织的理论。n开始于这样一个问题：人们为什么会服从命令，会按他们被告知的那样去行事?于是便产生了合法统治与权威类型的问题。任何一个组织都是以某种形式的权威为基础的。n组织的基础统治与权力，最优的组织结构官僚行政组织。n所处的时代： 在德国工业化高速发展的进程中，旧的社会结构正在迅速瓦解，新的社会结构正在成长之中皇权统治业已崩溃，以家庭为基础的旧企业体系正在解体；与此同时，新型工业化大企业发展迅速，国家、军队、政党等其他社会组织也获得了巨大的发展。此时一个非常重要的问题就是使组织合理化，越是大型组织机构
21、的发展，越要求管理合理化，以此为新的资木主义国家政府管理和企业管理提供所需的效率。传统型组织传统型权威n建立在遗传下来的制度和习俗的基础上。n组织权力来源于传统的固有尊严。n组织权力的集中性与行使的任意性。n组织缺乏有效的行政管理。n组织行为缺乏经济理性的考虑。n强烈的守旧性。组织的类型神秘型组织魅力型权威 n组织成员坚决服从领袖的命令。n组织内部管理的非专业化。n组织缺乏日常、合理的经济支持。n组织具有强烈的革命性。n组织的不稳定性。魅力的平凡化： 法理型组织理性-法律型权威 建立在合法性和合理性的基础上，是现代社会发展所需要的组织类型。n严格的效率取向。n注重法律与程序。n专业知识与技术的
22、重要性更为突出。n在适用上的普遍性。官僚行政组织（bureaucracy） 体现劳动分工原则，有明确定义的等级和详细的规则制度的非个人的组织模式。六项原则：n正式的规则和制度：为了确保一致性和全体雇员的活动，管理者必须依赖正式的组织规则。n等级制原则：公职和职位应当按等级来组织，每个下级应当接受上级的控制和监督；按职位高低规定人员之间的命令与服从关系，形成层级节制的控制体系 。n非人格化：组织是与其员工的私人生活相分离的，书面文件的保存是必不可少的，只有保存档案，才能保持组织运用规定的一致性。规则和控制的实施具有一致性，避免搀杂个人和雇员的个人偏好。n正式的选拔：所有的组织成员都是依据经过培训
23、、教育、或正式考试取得的技术资格选拔的。n全职工作：官僚制的工作是一种全职的工作，不像以前那样是一种将要的活动。n职业定向：担任公务是一种“职业”，公职管理遵循一般性的规定，它是一种可以学习的活动，管理者是职业化的官员而不是他所管理单位的所有者，他们领取固定的工资并在组织中追求他们职业生涯的成就。 韦伯的官僚组织结构传统公共行政学的主要特征传统公共行政学的主要特征n公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的公共行政学采用制度或法理的研究方法，并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域；政府组织机构（官僚体制）作为研究的主要领域；n政治政治行政二分法成为公共行政学的理论基础。国行政
24、二分法成为公共行政学的理论基础。国家政府被分解成两种职能及过程：一种是政治领域，家政府被分解成两种职能及过程：一种是政治领域，即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序即政策和法律的制定过程，其中包括民主的种种程序如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包如意见表达、投票和政党等；另一种是行政领域，包括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行括法律和政策的执行，它所包含的机构及程序才是行政学研究的对象。（政学研究的对象。（这一思想详见古德诺著：这一思想详见古德诺著：政治与行政政治与行政华夏出版社，华夏出版社，19871987 ）n公共行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；公共
25、行政学致力于行政管理的一般或普遍原则的探索；n公共行政学强调以效率原则作为最高标准。公共行政学强调以效率原则作为最高标准。 政治 政治公共行政 行政原则1、专业化原则2、命令统一原则3、管理幅度原则4、集团化原则 一般管理 公共行政传统公共行政学的缺陷传统公共行政学的缺陷n形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制形式主义的或静态的研究方法，只注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非政府组织（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非政府组织和行政管理过程的研究；和行政管理过程的研究；n将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；
26、的影响；n将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的将丰富多彩的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；原理及原则；n效率的标准被不恰当地过分推崇。效率的标准被不恰当地过分推崇。第三节 NPA:张扬行政的公共性n对传统的批评与新公共行政学的出现对传统的批评与新公共行政学的出现n20世纪40年代60年代n达尔在公共行政学的三个问题一文中指出了公共行政学传统的三大难题：（1）公共行政学与价值规范的关系问题；（2）公共行政学与人类行为的关系问题；（3）公共行政学与社会环境的关系问题。n沃尔多批判的三个方面:第一，沃尔多认为，传统行政学的政治与行政二分法，无论是作为一种对现实的描述，还是作为
27、一种对行政行为的规定，都是不恰当的；第二，沃尔多也批评了传统行政学的组织范式；第三，沃尔多还反对传统行政学家过于重视效率的做法。n达尔和沃尔多提出了公共行政与一般管理的区别问题，触及到公共行政学的根本价值公共性。 20世纪60年代以后，伴随着西方发达国家激烈的社会运动和美国人对越战的强烈不满，行政活动中的价值倾向受到越来越多的关注。n “新公共行政学”的宣言： 走向一种新公共行政学：明诺布鲁克观点（1971年）：行政活动要更多地关注社会公平、代表性、回应性、责任性和参与等方面的价值问题。新公共行政学的主张：新公共行政学的主张：n鼓吹社会公民与正义鼓吹社会公民与正义n强调公私部门的差异强调公私部
28、门的差异n主张政治主张政治行政联动行政联动n探索管理制替代形式探索管理制替代形式n推进入世的学术研究推进入世的学术研究n整合事实与价值整合事实与价值第四节第四节 NPM:管理主义的复兴管理主义的复兴n背景：背景：（1 1）从从7070年代开始，西方各国的公共年代开始，西方各国的公共管理遭遇了前所未有的挑战，引发了管理遭遇了前所未有的挑战，引发了7070至至8080年年代西方政府改革的浪潮；（代西方政府改革的浪潮；（2 2）西方社会科学）西方社会科学出现了大量的新流派、新理论和新方法。出现了大量的新流派、新理论和新方法。n新公共管理：当代政府改革中的一种思潮。以新公共管理：当代政府改革中的一种思
29、潮。以新古典经济理论、新制度经济学、公共选择理新古典经济理论、新制度经济学、公共选择理论等为基础，其核心理念是在公共管理中引入论等为基础，其核心理念是在公共管理中引入市场机制。其理论基础是经济学理论和私营部市场机制。其理论基础是经济学理论和私营部门管理理论。因此（新）公共管理学又被称为门管理理论。因此（新）公共管理学又被称为“市场导向的公共行政学市场导向的公共行政学”。 这一时期的理论常常被冠之“新公共管理” （New Public Management），实践被称之为新公共管理运动。它主要是指20世纪80年代以来在美国、英国、新西兰、澳大利亚等国家出现的关于行政改革的理论和实践模式。 发达国
30、家新公共管理运动发达国家新公共管理运动 英国首相撒切英国首相撒切尔夫人尔夫人19791979年上台，年上台，标志着新公共管理标志着新公共管理运动的开端。运动的开端。克林顿政府克林顿政府2020世纪世纪9090年代执政，掀起年代执政，掀起 “ “新新公共管理治理运动公共管理治理运动”。n公共管理作为一个新的时期，与公共行政时期的主要区别在于：不仅关注政府运行，也关注其他公共管理主体的活动及其与外部环境的关系；不仅关注政治与行政的关系，也注重当代经济学、管理学的理论以及工商管理经验的引进。 在实践上，新公共管理主要是力图解决3个问题： 第一，重新调整政府与社会，政府与市场的关系，减少政府职能，以求
31、政府只管那些应该由自己来管的事情，力争管得少一些，但要管得好一些； 第二，尽可能实现社会自治，鼓励公共管理社会化，即利用市场和社会的力量来提供公共服务，以弥补政府自身财力的不足； 第三，改革政府部门内部的管理体制，包括尽可能地在一些部门引进竞争机制，以提高政府部门的工作效率和为社会服务的质量，从而使政府从根本上走出财政危机、管理危机和信任危机的困境。 新公共管理的核心思想是：把私人部门的管理手段和市场激励结构引入公共部门和公共服务之中，其目标不只是在公共行政内部作技术上的专业化努力，也不只是对公共部门进行改革，而主要是让公共部门从转换机制入手，从根本上改变政府与社会的关系，最终以新的公共管理模
32、式取代传统的官僚制模式。各国新公共管理实践的共同特点：各国新公共管理实践的共同特点： 尽管各国改革存在着许多不同，但作为一种新公共管理改革运动，其所进行的改革措施仍具有一些共同特点： 1. 为了解决本国的财政问题，各国行政改革的内容中大都包括了私有化或带有私有化倾向的改革措施。从实际效果来看，这种做法不仅使政府的财政压力大减轻，而且探索出了一条使社会逐渐摆脱对政府过分依赖的可行之路。 2. 为改革政府的传统官僚行政理念，政府部门引入了市场理念和私营部门的管理方法。 3. 为满足社会的动态需求而对行政架构作出调整，主要做法是界定决策机构和执行机构的职能，加强执行机构并赋予两者相应的支配权。这样，
33、一方面可以使决策机构和执行机构依据社会需求的优先次序实行资源配置，另一方面可以使执行机构将主要精力放在提供必要的优质社会服务上。 4. 实现政府在公共服务方面的“角色”转变，由公共服务的直接提供者变为公共服务的“监督人”。 5. 通过政府改革和由此而取得的成果，使各国执政者产生了一个认同：要想真正做到精简政府，使之摆脱财政赤字的困扰和琐事的干扰，政府就应该将自己的职能定位于“掌舵”而不是“划桨”上。n一、对新公共管理的批评：n1、对管理主义的质疑（公私部门没有本质区别吗？）n2、对市场原教旨主义的质疑（政府失灵意味着市场就是万能的吗？）n3、对理论基础的质疑（“经济人”的假设正确吗？）n4、对
34、新公共管理连贯性的质疑（理论主张不冲突吗？）n5、对新公共管理实际效果的质疑（改革的实施达到预期效果了吗？）n6、对新公共管理国际适用性的质疑（是否存在普遍适用的改革模式？）n7、对新公共管理“范式”的质疑（学派本身形成基本共识了吗？）第五节第五节 NPS：重申公共管理的公：重申公共管理的公共性共性n对新公共管理更集中的质疑和批判是它对公共性价值的忽视。n公民是公共服务的接受者，更是主权的拥有者，公民就是公民，不是顾客n革除公共机构弊端，紧靠技术层次创新无济于事，必须寻找政治解决途径48 二、替代理论二、替代理论新公共服务理论新公共服务理论 新公共服务理论是以美国著名公共管理学家罗新公共服务理
35、论是以美国著名公共管理学家罗伯特伯特丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对丹哈特为代表的一批公共管理学者基于对新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共新公共管理理论的反思，特别是针对作为新公共管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而管理理论之精髓的企业家政府理论缺陷的批判而建立的一种新的公共管理理论。建立的一种新的公共管理理论。 新公共服务理论的内容：新公共服务理论的内容： 第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是第一，政府的职能是服务而不是掌舵；第二，公共利益是目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动目标而非副产品；第三，在思想上要具有战略性，在行动上要具有民主性；第四
36、，为公民服务，而不是为顾客服务；上要具有民主性；第四，为公民服务，而不是为顾客服务；第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共第五，责任并不简单，公共行政官员有责任通过担当公共资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话资源的管理员，公共组织的监督者，公民权利和民主对话的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公的促进者，社区参与的催化剂以及基层领导等角色来为公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民服务；第六，重视人，而不只是重视生产率；第七，公民权和公共服务比企业家精神更重要。民权和公共服务比企业家精神更重要。 第第二二节节 公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共管理学科的发展历程公共行政时期公共行政时期公共管理时期公共管理时期传统公共行政时期传统公共行政时期新公共行政时期新公共行政时期新公共管理时新公共管理时期期新公共服务时期新公共服务时期
