1、1234 公共部门绩效评估的主要困难及其公共部门绩效评估的主要困难及其 改进策略改进策略公共部门绩效评估的标准公共部门绩效评估的标准556公共部门绩效管理的兴起与特征公共部门绩效管理的兴起与特征 绩效（绩效（PerformancePerformance），也称为业绩、效绩、成效等，反应的是），也称为业绩、效绩、成效等，反应的是人们从事某一种活动所产生的成绩和成果。人们从事某一种活动所产生的成绩和成果。 不同的企业对于绩效有不同的理解：不同的企业对于绩效有不同的理解：“绩效就是利润绩效就是利润”“绩效就是规模绩效就是规模”“绩效就是企业可持续发展的能力绩效就是企业可持续发展的能力” 对于个人的绩
2、效评价也有不同的说法：对于个人的绩效评价也有不同的说法：“绩效是个人工作的成果绩效是个人工作的成果”“绩效是个人工作的行为绩效是个人工作的行为”“绩效是个人表现出来的素质绩效是个人表现出来的素质”到底什么是到底什么是绩效？绩效？ 绩效绩效可以归纳为：一定的组织及其成员在组织活动中可以归纳为：一定的组织及其成员在组织活动中所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织所获得的结果和贡献及效率、效果，它是组织结构及组织成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管成员知识、能力、技能等各种因素的综合反映，是一切管理活动的出发点和归宿。理活动的出发点和归宿。绩成绩效效果偷懒者贡献回报组织中的
3、三种人v美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾给它下美国国家绩效评估中的绩效衡量小组曾给它下了一个经典性的定义。据此，绩效管理乃是对了一个经典性的定义。据此，绩效管理乃是对公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实公共服务或计划目标进行设定与实现，并对实现结果进行系统评估的过程。现结果进行系统评估的过程。v绩效管理过程一般包括绩效评估、绩效衡量、绩效管理过程一般包括绩效评估、绩效衡量、绩效追踪三个最基本的功能活动。绩效追踪三个最基本的功能活动。保证组织愿景目保证组织愿景目标的实现标的实现绩效管理通过对组织、个人的工作绩效的管理和评绩效管理通过对组织、个人的工作绩效的管理和评估，提高个人的工作能力和工
4、作绩效，从而提高组估，提高个人的工作能力和工作绩效，从而提高组织整体的工作效能，最终实现企业愿景目标。织整体的工作效能，最终实现企业愿景目标。通过规范化的关键绩效、工作目标设定、沟通、绩通过规范化的关键绩效、工作目标设定、沟通、绩效审查与反馈工作，改进和提高管理人员的管理能效审查与反馈工作，改进和提高管理人员的管理能力和成效，促进被考核者工作方法和绩效的提升，力和成效，促进被考核者工作方法和绩效的提升，最终实现组织整体工作方法和工作绩效的提升。最终实现组织整体工作方法和工作绩效的提升。促进组织和个人促进组织和个人绩效改善的途径绩效改善的途径利益分配的评判利益分配的评判标准标准正式的综合考核结果
5、作为物质激励（工资调整正式的综合考核结果作为物质激励（工资调整、奖金分配）和人员调整（人员晋升、降职调职）、奖金分配）和人员调整（人员晋升、降职调职）的依据或阶段的考核结果作为日常精神激励的评判的依据或阶段的考核结果作为日常精神激励的评判标准。标准。v 依学者弗来恩的观点和看法，以下几个方面是主要的：依学者弗来恩的观点和看法，以下几个方面是主要的： 1 1、责任落实；、责任落实； 2 2、利害关系人的期望；、利害关系人的期望； 3 3、对结果导向的强调；、对结果导向的强调； 4 4、个人绩效和组织绩效的双重要求。、个人绩效和组织绩效的双重要求。v 实践中来看，绩效管理与评估在当代公共管理中尚有
6、下实践中来看，绩效管理与评估在当代公共管理中尚有下列意义：列意义： 1 1、绩效管理作为一种诱因机制；、绩效管理作为一种诱因机制； 2 2、绩效管理作为一个管理工具、绩效管理作为一个管理工具。 所谓绩效管理（所谓绩效管理（Performance Management）是在设定公共服务绩效目标的基础）是在设定公共服务绩效目标的基础上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，上，对公共部门提供公共服务的全过程进行追踪监测，并作出系统的绩效评估的过程。并作出系统的绩效评估的过程。 绩效管理是公共管理者的主要职责。绩效管理是公共管理者的主要职责。 公共部门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估公共部
7、门的绩效管理是由收集绩效信息，确定评估目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果等目标、划分评估项目、进行绩效测定，使用评估结果等内容构成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进内容构成的行为体系，是持续提高管理绩效、不断促进有效管理的过程。有效管理的过程。 1、在明确的目标前提下，强调结果的重要性。、在明确的目标前提下，强调结果的重要性。 这是绩效管理区别于传统行政模式的最根本特征。这是绩效管理区别于传统行政模式的最根本特征。 传统的公共行政模式注重规则，强调过程而不重视传统的公共行政模式注重规则，强调过程而不重视结果，这必然会导致公共部门在办事过程中的形式主义结果，这必然会导致公共部门
8、在办事过程中的形式主义和官僚主义陋习，造成资源的极大浪费；和官僚主义陋习，造成资源的极大浪费； 绩效管理也需要遵守一定的规则和过程，但它更关绩效管理也需要遵守一定的规则和过程，但它更关注管理所产生的结果的好坏以及民众的要求是否得到了注管理所产生的结果的好坏以及民众的要求是否得到了最大限度的满足。这是绩效管理相对于传统行政模式的最大限度的满足。这是绩效管理相对于传统行政模式的一大进步。一大进步。 2、推行顾客至上理念，以服务社会和满足公众、推行顾客至上理念，以服务社会和满足公众需求为最终目的。需求为最终目的。 传统行政模式下，行政部门是循规蹈矩的，虽然传统行政模式下，行政部门是循规蹈矩的，虽然它
9、直接接触公众，了解他们的需求，却不能为他们它直接接触公众，了解他们的需求，却不能为他们提供更好的产品和服务，全体社会成员接受的是提供更好的产品和服务，全体社会成员接受的是“同质同质”的服务，的服务，“异质异质”被忽略了；被忽略了； 绩效管理则是致力于突出公共部门的服务性特绩效管理则是致力于突出公共部门的服务性特征。通过引入市场竞争概念，积极回应公众的不同征。通过引入市场竞争概念，积极回应公众的不同偏好，为他们提供更广泛的选择余地。偏好，为他们提供更广泛的选择余地。3、实行分权式管理，为各部门完成绩效目标创造条件。、实行分权式管理，为各部门完成绩效目标创造条件。 传统行政模式下，各种权力在多数情
10、况下都集传统行政模式下，各种权力在多数情况下都集中于政治领域，一般的公共组织更多的是以行政部中于政治领域，一般的公共组织更多的是以行政部门的身份向公众提供完全标准化的产品和服务；门的身份向公众提供完全标准化的产品和服务；绩效管理不要求行政部门必须采取照本宣科的绩效管理不要求行政部门必须采取照本宣科的机械化运作模式，只要有助于更快更好地完成组织机械化运作模式，只要有助于更快更好地完成组织的使命，相机抉择的行事作风是能够得到认可的。的使命，相机抉择的行事作风是能够得到认可的。4、建立责任机制，为绩效管理过程中责任落实的有效性提、建立责任机制，为绩效管理过程中责任落实的有效性提供保障。供保障。 诺曼
11、诺曼弗林弗林：“公共组织原则上应有三件事应对公众公共组织原则上应有三件事应对公众负责，资金是按协议与合法程序之支出的；资源得到了有负责，资金是按协议与合法程序之支出的；资源得到了有效利用；资源利用达到预期的目的。效利用；资源利用达到预期的目的。” 传统行政模式下也有责任机制，但只是照章办事，无传统行政模式下也有责任机制，但只是照章办事，无法将责任具体落实到个人身上，却为追求自身利益提供条法将责任具体落实到个人身上，却为追求自身利益提供条件；件； 绩效管理以分权管理为基础，通过权力和责任的对等绩效管理以分权管理为基础，通过权力和责任的对等化使传统模式下政治家的责任缺位和行政部门的权力缺失化使传统
12、模式下政治家的责任缺位和行政部门的权力缺失问题得到妥善解决。问题得到妥善解决。 政府的目标是多元的政府的目标是多元的, ,对于这些多元目标的选择和对于这些多元目标的选择和权重排序权重排序, ,往往受到价值观的左右和权力因素的干扰而往往受到价值观的左右和权力因素的干扰而难以形成共识。如环境保护部门对大气污染的控制目标难以形成共识。如环境保护部门对大气污染的控制目标, ,与主张大力发展私人汽车的工业管理部门的目标可能会与主张大力发展私人汽车的工业管理部门的目标可能会发生冲突等。在这种情况下发生冲突等。在这种情况下, ,不同的价值取向导致不同不同的价值取向导致不同的价值选择的价值选择, ,导致不同的
13、目标选择导致不同的目标选择, ,导致不同的绩效评估导致不同的绩效评估结论。结论。其一其一, ,政府的产出具有无形性。政府的产出具有无形性。 政府的产出大多数是无形的服务政府的产出大多数是无形的服务, ,而不是有形的可量化的物质产品而不是有形的可量化的物质产品, ,其质和量缺乏确定性和可度量性。如提高人们素质、实现社会公平其质和量缺乏确定性和可度量性。如提高人们素质、实现社会公平等。它不像企业那样等。它不像企业那样, ,以追求最大利润为目标以追求最大利润为目标, ,利润是最大的绩效指利润是最大的绩效指标标, ,其投资获益率、资金周转率、总资产获益率、市场占有率等都有其投资获益率、资金周转率、总资
14、产获益率、市场占有率等都有清晰的量化指标。政府管理的垄断性和非赢利性清晰的量化指标。政府管理的垄断性和非赢利性, ,使其产出使其产出( (产品和产品和服务服务) )进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货进入市场的交易体系不可能形成一个反映其生产机会成本的货币价格币价格, ,这就难以对它进行定量分析。这就难以对它进行定量分析。其二其二, ,政府的产出具有间接性。政府的产出具有间接性。 政府的产出滞后于最终的社会效果政府的产出滞后于最终的社会效果, ,它通常是一些中间产品它通常是一些中间产品, ,它对最它对最终产品的贡献的程度难以捉摸、难以度量。终产品的贡献的程度难以捉摸、难以度量
15、。 政府具有劳动密集型特征。政府管理主要靠管理主政府具有劳动密集型特征。政府管理主要靠管理主体的劳动过程来实现体的劳动过程来实现, ,机器代替劳动的作用十分有限机器代替劳动的作用十分有限, ,因而因而, ,其产出也就不像采用机器生产的企业那样形成其产出也就不像采用机器生产的企业那样形成“标准化标准化”的产出。例如的产出。例如, ,一个公务员处理公文的好坏程度、一个领一个公务员处理公文的好坏程度、一个领导者协调下属的效果等导者协调下属的效果等, ,往往都难以用统一的标准来评估。往往都难以用统一的标准来评估。波利特波利特(Pollitt)(Pollitt)将这种缺乏标准化的劳动密集型产出称将这种缺
16、乏标准化的劳动密集型产出称为为“人力处理器人力处理器”(People processor)(People processor)。由于政府具有劳。由于政府具有劳动密集型的特征动密集型的特征, ,其产出的标准化程度低其产出的标准化程度低, ,其质量的好坏难其质量的好坏难以评估以评估 评估标准指标的难确定性评估标准指标的难确定性, ,是导致政府绩效评估陷入困是导致政府绩效评估陷入困境的一个重要因素。首先境的一个重要因素。首先, ,由于政府服务具有垄断性、管制由于政府服务具有垄断性、管制性和惟一性性和惟一性, ,公众既难获取那些被垄断的信息公众既难获取那些被垄断的信息, ,又因缺乏横又因缺乏横向比较的
17、标准向比较的标准, ,难以对某部门的服务确立科学的或理想的绩难以对某部门的服务确立科学的或理想的绩效评估标准。其次效评估标准。其次, ,由于政府工作日益复杂由于政府工作日益复杂, ,具有较强的相具有较强的相关性、全面性关性、全面性, ,难以科学、恰当确定哪些因素可以构成绩效难以科学、恰当确定哪些因素可以构成绩效评估的标准和指标评估的标准和指标, ,各标准和指标之间的相互关系及权重更各标准和指标之间的相互关系及权重更难科学、准确确定。最后难科学、准确确定。最后, ,政府绩效政府绩效, ,即使是某一行为或某即使是某一行为或某一简单的服务的指标一简单的服务的指标, ,也是多维复杂的也是多维复杂的,
18、,难以科学、准确确难以科学、准确确定。定。从发生的前后顺序来看从发生的前后顺序来看，公共部门的绩效管理是一个从绩效，公共部门的绩效管理是一个从绩效目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系目标的确立到实施再到检查评估是否达到目标的完整的系统过程：统过程： 第一、绩效目标的确立和分解。第一、绩效目标的确立和分解。 第二、绩效目标的实施。第二、绩效目标的实施。 第三、绩效目标的评估。第三、绩效目标的评估。从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评从功能活动的角度看，公共部门绩效管理基本上是由绩效评估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成的：估、绩效衡量和绩效追踪三个方面的活动组成
19、的：人们不会做你希望的，人们不会做你希望的，人们只做你检查的人们只做你检查的1 1绩效考核真的很重要吗？绩效考核真的很重要吗？请注意：种瓜得瓜，种豆得豆。怎样评估企业绩效，企业就怎样管理，员工就怎样工作。“如果你不能评价，你就无法管理。如果你不能评价，你就无法管理。”彼得彼得 德鲁克德鲁克 “不是所有量化的东西都有价值，不是不是所有量化的东西都有价值，不是所有有价值的东西都可以被量化。所有有价值的东西都可以被量化。” 爱因斯坦爱因斯坦绩效评估与绩效管理是不同的概念，绩效评估与绩效管理是不同的概念，绩效管理包含了四个基本构成要件：绩效目标设绩效管理包含了四个基本构成要件：绩效目标设置；绩效预算；
20、绩效评估和绩效信息的使用。置；绩效预算；绩效评估和绩效信息的使用。绩效评估是其核心环节并且只有和绩效管理的作绩效评估是其核心环节并且只有和绩效管理的作用结合起来才能达到真正的评估作用。用结合起来才能达到真正的评估作用。（一）含义及类型（一）含义及类型 微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定微观层面，绩效评估是对个人工作业绩、贡献的认定 中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、中观层面，便是政府分支的各部门，包括事业单位、非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执非营利组织如何履行其被授权的职能，如政策制定执行的效果，项目管理实施的状况影响，给民众提供服行的效果，项目管理实施的
21、状况影响，给民众提供服务的数量、质量等务的数量、质量等 宏观层面来说，是整个公共部门或狭义上指政府的绩宏观层面来说，是整个公共部门或狭义上指政府的绩效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职效的测评，政府为满足社会和民众的需求所履行的职能，体现为政治的民主与稳定、经济的健康、稳定与能，体现为政治的民主与稳定、经济的健康、稳定与快速发展、人们生活水平和生产质量的持续提高、社快速发展、人们生活水平和生产质量的持续提高、社会公正与平等、国家安全和社会秩序的改变、精神文会公正与平等、国家安全和社会秩序的改变、精神文明的提高等方面明的提高等方面内内/外部环境分析外部环境分析使命（使命（mission
22、）和原则（）和原则（principles）情形清单情形清单环境审视环境审视寻找标杆寻找标杆陈述组织意图陈述组织意图确立核心价值确立核心价值愿景（愿景（vision）组织未来蓝图组织未来蓝图目的（目的（goals）和目标（）和目标（objectiveness）行动计划（行动计划（action plans）确立总目的确立总目的可衡量的目标可衡量的目标整合资源整合资源确立具体工作计划确立具体工作计划绩效测量（绩效测量（performance measures）监控和跟踪监控和跟踪建立监控系统建立监控系统收集和汇总管理信息收集和汇总管理信息确保责任落实确保责任落实绩效持续改进绩效持续改进我们现在的位置
23、？我们现在的位置？我们想到哪儿？我们想到哪儿？我们如何到那儿？我们如何到那儿？我们如何测定进程？我们如何测定进程？我们如何和何时能我们如何和何时能知道到达目的地？知道到达目的地？战略执行示例：美国联邦政府战略执行示例：美国联邦政府“战略化绩效评估模战略化绩效评估模型型”战略执行工具示例：社会主义新农村建设战略新农村建设新农村建设生产发展生产发展生活宽裕生活宽裕乡风文明乡风文明村容整洁村容整洁管理民主管理民主战略目标具体目标具体目标绩效报告监控、跟踪和改进监控、跟踪和改进绩效评估行动计划行动计划保障措施保障措施具体目标具体目标行动计划行动计划保障措施保障措施具体目标具体目标行动计划行动计划保障措
24、施保障措施具体目标具体目标行动计划行动计划保障措施保障措施具体目标具体目标行动计划行动计划保障措施保障措施如何评估评估什么为何评估谁来评估战略执行人事决策管理改进绩效评估v 绩效指标的因果逻辑关系人员绩效人员绩效素质指标素质指标 行为指标行为指标 结果指标结果指标组织绩效组织绩效能力指标能力指标 过程指标过程指标 结果指标结果指标项目绩效项目绩效投入指标投入指标 过程指标过程指标 产出指标产出指标 效果指标效果指标 常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的常见的，是用反映公共部门绩效的价值取向的“4E4E”（EconomicEconomic，EfficiencyEfficiency，Effec
25、tivenessEffectiveness，EquityEquity）概念来）概念来构建指标体系。构建指标体系。 1 1经济（经济（EconomicEconomic） 经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维经济指标要求的是以尽可能低的投入或成本，提供与维持既定数量和质量的公共产品或服务。持既定数量和质量的公共产品或服务。 2 2效率（效率（EfficiencyEfficiency） 效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是效率简单地可以理解为投入与产出之间的比例关系，效率关心的是手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。手段问题，而这种手段经常以货币方式体现。 效率可
26、以分为两种类型：一类是生产效率（效率可以分为两种类型：一类是生产效率（Productive efficiencyProductive efficiency），），另一类效率是配置效率（另一类效率是配置效率（Allocative efficiencyAllocative efficiency），指组织所提供的产），指组织所提供的产品或服务是否能够满足的不同偏好。品或服务是否能够满足的不同偏好。具体说来，政府活动的效率通常由四个要素决定：具体说来，政府活动的效率通常由四个要素决定： A A、政府活动的的总方向和性质、政府活动的的总方向和性质 B B、政府决策的质量、政府决策的质量 C C、政府具体
27、活动的质量、政府具体活动的质量 D D、时间最少、成本最小的原则。、时间最少、成本最小的原则。 效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的效率作为衡量指标，仅适用于可以量化或货币化的公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，公共产品或服务，而许多公共服务性质上很难界定，更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效更难量化，不能适用于效率指标。在这种情况下，效能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共能便成为衡量公共服务的一个重要指标。效能指公共服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的服务符合政策目标的程度，通常以产出与结果之间的关系加以衡量。关系加以衡量。 效能可以分为两类：
28、效能可以分为两类： 一类为现状的改变程度；一类为现状的改变程度； 另一类为行为的改变幅度。另一类为行为的改变幅度。 4 4公平（公平（EquityEquity） 公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在公平作为衡量绩效的指标，它关心的主要问题在于于“接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要接受服务的团体或个人都受到公平的待遇吗？需要特特别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？别照顾的弱势群体得到更多的社会照顾了吗？”但公平但公平作作为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中为一个绩效评估指标，存在的具体困难是在市场机制中难以界定，在现实中也比较难以测量。难以界定，在现实中也比较难以
29、测量。 成成 本本 投投 入入 产产 出出 效效 果果 cost input output outcome 经经 济济 效效 率率 效效 能能 Economy Efficiency Effectiveness英国审计委员会提出的“3E”绩效标准还有多个“E”：Equity（公正）、 Expertise（专业性）、Excellence（卓越）、Entrepreneurship（ 企业家精神）v 平衡计分卡是一种新的战略性绩效管理系统和方法，其将平衡计分卡是一种新的战略性绩效管理系统和方法，其将传统的财务指标和非财务指标结合起来评估企业的绩效，传统的财务指标和非财务指标结合起来评估企业的绩效，着重
30、从以下方面进行评估：着重从以下方面进行评估： 财务角度：我们怎样满足股东的要求？财务角度：我们怎样满足股东的要求？ 客户角度：客户如何看我们？客户角度：客户如何看我们？ 内部营运角度：我们要在哪些方面进行控制和提高？内部营运角度：我们要在哪些方面进行控制和提高？ 学习与发展角度：我们能否继续提高并创造价值？学习与发展角度：我们能否继续提高并创造价值？示例：公共部门平衡计分卡模式（Balanced Scorecard ）顾客维度创新与学习维度财务维度内部业务流程维度战略战略谁是我们的顾客？谁是我们的顾客？我们将如何为他们我们将如何为他们创造价值？创造价值？如何在控制成本如何在控制成本的同时为顾客
31、增的同时为顾客增加价值？加价值？如何确保我们自身的如何确保我们自身的成长、变化，以满足成长、变化，以满足目前立法机构和市民目前立法机构和市民的需要？的需要？为了在预算约束下满足为了在预算约束下满足顾客的要求，我们需要顾客的要求，我们需要擅长哪些业务流程？擅长哪些业务流程？使命使命政府部门的绩效评估政府部门的绩效评估 内部管理流程内部管理流程包括管理规范、管理协调包括管理规范、管理协调、管理及时等、管理及时等部门学习与发展部门学习与发展包括人员学习、信息包括人员学习、信息系统设置、组织机构系统设置、组织机构的学习等的学习等管理成本管理成本包括办公费用、管理经包括办公费用、管理经费、专项业务经费费
32、、专项业务经费等等管理达标角度管理达标角度包括业务达标、群众包括业务达标、群众服务达标等。服务达标等。战略战略公共部门平衡计分卡（BSC）的内在因果关系顾客内部业务流程创新与学习财务加大培训投入预算投入管理创新服务流程再造百姓满意提高服务质量能力培训观念更新降低行政成本学习型组织改进审批环节提高办事效率v注意事项注意事项 1.高层管理者的参与和上下沟通高层管理者的参与和上下沟通 2.防止其使用目的的单一化防止其使用目的的单一化 3.谨慎选择评价指标谨慎选择评价指标 4.充分重视充分重视BSC的连续性与持久性的连续性与持久性 5.同时注重财务绩效与经营绩效同时注重财务绩效与经营绩效 6.评价结果
33、要与激励挂钩评价结果要与激励挂钩 7.要不断关注与跟进绩效指标的变化要不断关注与跟进绩效指标的变化v 360 360多元主体评估方法多元主体评估方法上级上级领导领导同事同事下级下级中层中层领导领导权力部门协作单位服务对象外部专家业务主管评评估估对对象象其他顾客v 定量法和定性法的比较定量法和定性法的比较定量法定量法定性法定性法定义定义采用精确测量工具采用精确测量工具采用模糊测量工具采用模糊测量工具适用性适用性事实判断、机械判断事实判断、机械判断适用于产出等硬指标适用于产出等硬指标价值判断、综合判断价值判断、综合判断适用于行为、过程等软指标适用于行为、过程等软指标优点优点标准统一标准统一人为因素
34、少人为因素少易于操作易于操作综合性、覆盖性强综合性、覆盖性强可比性强可比性强体现价值导向体现价值导向缺点缺点覆盖性差覆盖性差易产生数字博弈易产生数字博弈不易诊断问题原因不易诊断问题原因可比性差可比性差标准不统一标准不统一主观因素多主观因素多需要良好的评估文化需要良好的评估文化需要事实证据需要事实证据1. 绩效评估是实现组织战略、改进组织管理、激励员工的有效工具3. 绩效评估是一个整合系统，要求：明确绩效评估的目的明确绩效评估的目的建立多向评估维度的指标体系建立多向评估维度的指标体系寻找利益相关的多元评估主体寻找利益相关的多元评估主体采取有针对性的多种评估工具采取有针对性的多种评估工具2. 绩效
35、评估需要领导有效支持、全员共同参与和持续沟通的评估文化1( (三三) )现代绩效考评的总体目标及结果运用现代绩效考评的总体目标及结果运用组织组织目标目标双重双重目标目标达成达成双赢双赢工作工作绩效绩效个人个人目标目标能力能力提升提升 绩效考评与薪酬绩效考评与薪酬绩效考评与培训绩效考评与培训绩效考评与职业生涯规划绩效考评与职业生涯规划绩效考评与综合激励绩效考评与综合激励绩效考评与员工优化绩效考评与员工优化绩效考评结果的绩效考评结果的运用运用绩效考核结果的运用绩效考核结果的运用（四）公共部门绩效管理制约因素（四）公共部门绩效管理制约因素 1. 1. 绩效管理的一个重要前提就是将所有绩绩效管理的一个
36、重要前提就是将所有绩效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。效都以量化的方式呈现出来，据此进行绩效衡量。但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数但大多数公共服务的品质好坏很难用客观具体的数据来衡量。据来衡量。 2. 2. 功能相同的公共组织有地区性的差异，功能相同的公共组织有地区性的差异，规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效规模大小的不同，以同样的绩效指标来衡量其绩效并进行比较，并不公平。并进行比较，并不公平。 3. 3. 绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、绩效管理的成效取决于绩效指标的制定是否周全、合理、客观，是否能涵盖该组织的重要绩效。合理、客观，是否能涵盖该组织
37、的重要绩效。 4. 4. 绩效管理的结果有赖于可靠的信息。绩效管理的结果有赖于可靠的信息。 5. 5. 公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂公共管理价值取向的多元性，利益机制的复杂性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位性，使公共部门绩效评估的利益取向定位和价值取向定位具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着具有更多的争议性和主观性，这种争议和主观性也阻碍着公共部门有效地实施绩效管理。公共部门有效地实施绩效管理。v公共部门的产出难以量化公共部门的产出难以量化v公共部门的目标缺乏准确性公共部门的目标缺乏准确性v公共部门绩效标准指标的难以确定公共部门绩效标准指标的难以确定v
38、评估信息系统的不健全评估信息系统的不健全v管理者与评估者的对立管理者与评估者的对立 （五）公共部门绩效评估面临的困难（五）公共部门绩效评估面临的困难政府绩效评估及其公民参与v 1、从政府绩效评估中公民参与角度来看，我国主要经历了两个阶段：、从政府绩效评估中公民参与角度来看，我国主要经历了两个阶段：v 第一阶段是从第一阶段是从20世纪世纪80年代初至年代初至90年代末，称为公民无参与阶段。年代末，称为公民无参与阶段。v 第二阶段是从第二阶段是从20世纪世纪90年代末至今，称为公民有限参与阶段。政府年代末至今，称为公民有限参与阶段。政府开始尝试如何让公民参与到政府绩效评估中来。开始尝试如何让公民参
39、与到政府绩效评估中来。v 2、实践探索：据相关统计，在、实践探索：据相关统计，在19982004期间，全国有期间，全国有14个市个市级地方政府实施了不同形式的公民评议政府级地方政府实施了不同形式的公民评议政府”活动，如沈阳市活动，如沈阳市1998年开展的年开展的“市民评议政府市民评议政府”、珠海市、珠海市1999年开展的党政机关年度目年开展的党政机关年度目标任务考核活动、邯郸市标任务考核活动、邯郸市2000年开展的年开展的“市民评议政府及政府部门市民评议政府及政府部门问卷调查活动问卷调查活动”、北京市、北京市2003年组织的年组织的“群众网上评议政府部门群众网上评议政府部门”活动以及南京市活动
40、以及南京市2005年开展的年开展的“万人评议机关活动万人评议机关活动”等等。等等。青岛市“三民”活动的实施及特点v 一、“三民”活动的背景v 从我国提出构建服务型政府理念以来，青岛市在政府绩效评估工作上从我国提出构建服务型政府理念以来，青岛市在政府绩效评估工作上走在了前列。走在了前列。2006年，青岛市在我国首创了电话民意调查。年，青岛市在我国首创了电话民意调查。2008年，青岛市政府委托第三方组织对政府年，青岛市政府委托第三方组织对政府“窗口部门窗口部门”的绩效进行独立的绩效进行独立评估，初步实现了绩效考核由传统的评估，初步实现了绩效考核由传统的“内考内内考内”向向“外考内外考内”的转变。的
41、转变。v 2009年，为顺应经济社会发展新形势，满足人民群众参与政府工作年，为顺应经济社会发展新形势，满足人民群众参与政府工作评议和监督的新要求，探索构建新形势下公众评价政府工作的新机制，评议和监督的新要求，探索构建新形势下公众评价政府工作的新机制，加快建设人民满意的服务型政府，促进机关作风转变、提升工作效能、加快建设人民满意的服务型政府，促进机关作风转变、提升工作效能、推动全市经济社会又好又快发展，青岛市政府学习借鉴推动全市经济社会又好又快发展，青岛市政府学习借鉴“顾客满意理顾客满意理论、新公共管理理论、新公共服务理论论、新公共管理理论、新公共服务理论”等现代先进管理理念和理论等现代先进管理
42、理念和理论成就，在总结以往实践经验的基础上，结合本市实际，提出了以开展成就，在总结以往实践经验的基础上，结合本市实际，提出了以开展“三民三民”活动为载体、创新政府绩效考核模式的构想。活动为载体、创新政府绩效考核模式的构想。“三民三民”活动的内容活动的内容 “三民三民”活动是市政府各部门活动是市政府各部门“向市民报告、听市民意向市民报告、听市民意见、请市民评议见、请市民评议”活动的简称。活动的简称。 “向市民报告向市民报告”是指通过公开述职的方式，由市政府各部门的一是指通过公开述职的方式，由市政府各部门的一把手或主要负责人向市民报告本部门当年工作的完成情况、存在的问把手或主要负责人向市民报告本部
43、门当年工作的完成情况、存在的问题及改进措施；题及改进措施； “听市民意见听市民意见”就是听取市民代表和社会各界代表对政府各部门就是听取市民代表和社会各界代表对政府各部门工作提出的建议和意见；工作提出的建议和意见； “请市民评议请市民评议”就是请市民代表根据政府部门的报告和平时掌握就是请市民代表根据政府部门的报告和平时掌握的情况对政府各部门工作进行打分评议。的情况对政府各部门工作进行打分评议。 “三民三民”活动从每年活动从每年11月份开始，月份开始，12月底结束。月底结束。“三民三民”活动活动包括准备阶段，评议阶段及总结汇总阶段共三个阶段。包括准备阶段，评议阶段及总结汇总阶段共三个阶段。v （一
44、）准备阶段（一）准备阶段11月下旬，青岛市政府将研究、制定市政府部门月下旬，青岛市政府将研究、制定市政府部门“三民三民”活动的实施方活动的实施方案，成立市联席会议办公室；完成市民代表筛选、确定，主、分会场案，成立市联席会议办公室；完成市民代表筛选、确定，主、分会场选定和技术保障工作；完成市政府部门负责人述职报告材料上报、审选定和技术保障工作；完成市政府部门负责人述职报告材料上报、审核等各项筹备工作。核等各项筹备工作。v （二）报告、听取意见、评议阶段（二）报告、听取意见、评议阶段12月上旬，将在指定的网站上及时公布月上旬，将在指定的网站上及时公布59个市直部门的年度目标、工个市直部门的年度目标
45、、工作职责、年终述职报告等相关材料，同时开通网上意见建议征集栏目。作职责、年终述职报告等相关材料，同时开通网上意见建议征集栏目。v （三）办理、总结汇总阶段（三）办理、总结汇总阶段12月中旬月中旬-12月下旬，完成市政府月下旬，完成市政府59个部门社会评议结果的汇总、统个部门社会评议结果的汇总、统计工作；做好市民代表意见建议的汇总、分类和办理工作，分专题筛计工作；做好市民代表意见建议的汇总、分类和办理工作，分专题筛选、归纳市民代表和网民提出的良策、建议，做好优秀组织单位、优选、归纳市民代表和网民提出的良策、建议，做好优秀组织单位、优秀建议的评选工作；召开专家学者、社会各界、新闻媒体、市民代表秀
46、建议的评选工作；召开专家学者、社会各界、新闻媒体、市民代表座谈会，听取改进和创新今后工作的意见；完成座谈会，听取改进和创新今后工作的意见；完成“三民三民”活动工作总活动工作总结。结。v 青岛市青岛市“三民三民”活动主要分为以下内容：活动主要分为以下内容：v (一一)市政府部门负责人述职报告市政府部门负责人述职报告 v (二二)市民代表提出意见建议市民代表提出意见建议v (三三)市民代表现场填写评议票市民代表现场填写评议票v 市民代表的评议结果及日常评议结果分别以市民代表的评议结果及日常评议结果分别以80%、20%的权重计的权重计入各部门本年度目标绩效考核中社会评议得分，社会评议结果最终以入各部
47、门本年度目标绩效考核中社会评议得分，社会评议结果最终以35%的权重计入市政府各部门年度目标绩效考核总分。的权重计入市政府各部门年度目标绩效考核总分。“三民三民”活动的特点活动的特点v （一）加强领导，精心组织（一）加强领导，精心组织v 为确保为确保“三民三民”活动的顺利进行，市政府要求各级各部门要高度重视，充分活动的顺利进行，市政府要求各级各部门要高度重视，充分认识活动的重要性，建立健全活动组织机构，切实保障活动顺利开展。认识活动的重要性，建立健全活动组织机构，切实保障活动顺利开展。v 青岛市为保障青岛市为保障“三民三民”活动的顺利开展，创建了由市政府分管领导，市政府活动的顺利开展，创建了由市
48、政府分管领导，市政府办公厅、市统计局、市监察局、市政府纠风办、市电政办、市政府新闻办、办公厅、市统计局、市监察局、市政府纠风办、市电政办、市政府新闻办、市网络办、市广播电视台、青岛日报报业集团、各区市等组成的市网络办、市广播电视台、青岛日报报业集团、各区市等组成的联席会议制度。主要职责为：研究制定活动各项具体方案；领导组织活动的筹划、实施主要职责为：研究制定活动各项具体方案；领导组织活动的筹划、实施和评议、反馈、总结等工作；加强对活动的监督、管理等。和评议、反馈、总结等工作；加强对活动的监督、管理等。v （二）优化参与，拓宽渠道（二）优化参与，拓宽渠道v 一是加大公众评价和民意调查力度。二是加
49、强对网络信息技术的应用。三是一是加大公众评价和民意调查力度。二是加强对网络信息技术的应用。三是通过电话、第三方评价等方式进行民意调查，更广泛的拓展了政府与公众的通过电话、第三方评价等方式进行民意调查，更广泛的拓展了政府与公众的沟通渠道。沟通渠道。v （三）完善机制，注重实效（三）完善机制，注重实效v 首先，青岛市建立了首先，青岛市建立了“三民三民”活动联席会议制度和市、区两级活动联席会议制度和市、区两级“三民三民”活动活动组织体系、工作推进体系、监督检查体系，通过强化制度保障机制、完善常组织体系、工作推进体系、监督检查体系，通过强化制度保障机制、完善常态工作机制、健全整改落实机制、深化结果运用
50、机制等四项措施，保障活动态工作机制、健全整改落实机制、深化结果运用机制等四项措施，保障活动顺利开展。顺利开展。v 其次，青岛市注重完善公众评价的常态运行机制，将日常评议与年终评议相其次，青岛市注重完善公众评价的常态运行机制，将日常评议与年终评议相结合。结合。v 最后，构建科学合理的运行机制。最后，构建科学合理的运行机制。v （四）借力智库，严肃纪律（四）借力智库，严肃纪律v 1、为确保评估的科学性，青岛市、为确保评估的科学性，青岛市“三民三民”活动中建立了活动中建立了“特邀考官特邀考官”制度。制度。在全市共选拔党代会代表、人大代表、政协委员和民主党派、无党派人士代在全市共选拔党代会代表、人大代
