1、一、行政权的渊源、性质与特征一、行政权的渊源、性质与特征（一）行政的概念l行政乃是行政主体为实现国家目标，依照宪法和法律的规定，组织、管理国家政务、社会公共事务和自身内部事务的执行性活动。 l（二）行政权的概念行政权的概念l从行政权的演化与发展历程来看，行政权来源于社会管理权、君权；行政的规范渊源是宪法和法律；行政权的法理渊源是公共意义执行权。l行政权的本质是代理权，执行权实质上以别人的名义而非自己的名义行使的权力。l行政权的美妙之处，在于它既要服从法律又不服从法律，既软弱又强大。它能够到达法律不及之处，从而弥补法律的不足，但它仍然服从法律。 l从立法机关代表人民的意志，而行政权是执行这一意志
2、的权力的观点看，行政权是软弱的执行权。行政权是有限的权力。行政权维护公共利益，因此行政侵权责任不是无限责任，国家只承担补偿与赔偿的责任，而且只有这种侵权使当事人受到了特别损失，国家才承担这种有限的补偿与赔偿责任。l从执行官是人民化身的观点看，行政权是强大的执行权。（参见曼斯菲尔德：驯化君主，译林出版社2005年版，前言第6-7页。） l三权分立的国家机构包括：一个并不进行统治的立法机构，因为它仅仅通过法律；一个仅仅落实法律的司法部门；一个仅仅贯彻法律的执行部门。（参见曼斯菲尔德：驯化君主，译林出版社2005年版，第34页。）l政体的三种成分也是灵魂的三种功能：慎思、统治和判断。 l行政权的功能
3、是组织、管理、协调和服务。 行政权的特征：行政权的特征：（1）公共性（体现为公益性、表现为优益性 、突显为单方面性、显示出不可处分性 ）；（2）国家强制性；（3）广泛性 ；（4）效率性 ；（5）有限性；（6）主动性。（三）控制行政权的规范架构（三）控制行政权的规范架构（一）宪法对行政权的控制与规范（规定行政职权、行政目的、行政程序、宪法责任）（二）法律对行政的规范与控制（执行法律、法律保留原则、行政程序、行政责任）（其中制定行政法规、规章的程序：通告；公众参与和考虑；听证；协商；公布）（三）行政法规、规章对行政权自身的规范与控制（四）上级行政机关对下级行政机关的监督与控制（行政复议、监察、审计
4、）（五）议会对行政权的直接监督（不信任案、弹劾、罢免、质询、审议）（六）司法机关对行政权的监督（司法审查与行政诉讼）（七）行政参与权对行政的制约（知情权、政府信息公开、听证权、批评、建议权） 对行政权的控制的关键在于对行政自由裁量权的控制。二、国家元首制度二、国家元首制度l国家元首是国家机构的重要组成部分，是一国的最高代表，在国际上代表本国，并按照宪法规定履行职责。l世界各国的国家元首制度由各国宪法加以规定。君主制的国家元首统称为君主，并实行世袭制，终身任职。在共和制国家，国家元首一般称总统、主席，由选举产生，有一定的任期限制。 l根据国家元首行使权力的状态，可以把国家元首制分为实位元首制和虚
5、位元首制。在实现总统共和制的国家，国家元首同时是政府首脑，直接掌握行政权，因而是实位元首；在议会内阁制国家，国王或总统只是礼仪上的国家代表，其职权在很大程度上受到议会和行政机关的制约，因而是虚位元首。 l根据元首本身的组织机构，可以把国家元首制度分为个体国家元首制和集体国家元首制。所谓个体的国家元首制是指个人独任国家元首的体制，而集体元首制是指由二人以上组成合议制机关，由其全体成员共同担任国家元首和行使元首职权的制度，瑞士是其典型代表。西方国家元首的职权（一）公布法律权（二）发布命令权（补充立法权）（三）召集议会、解散议会权（四）外交权（五）统帅军队权（六）任免权任免政府总理(首相)、各部部长
6、（大臣）、任免法官、任免宪法监督机关部分成员（七）赦免权（八）荣典权三、中国国家元首制度三、中国国家元首制度l建国初期，中国人民政治协商会议第一次全体会议选举产生的中央人民政府委员会被赋予行使领导国家事务的职权，由它产生其他国家机关，因而它既是国家首脑，又是实际上的国家元首；刘少奇在54宪法草案报告中指出：我国的国家元首职权由全国人民代表大会常务委员会和国家主体结合行使。所以，当时的国家元首是集体的国家元首。75宪法取消了国家主席的设置，元首职权分解给了全国人大常委会和中共中央委员会以及中共中央主席。78宪法也没有解决国家元首的问题。82宪法恢复了国家主席的设置，从而规定了虚位国家元首制度。
7、（一）国家主席的性质和产生（1）国家主席是一种国家机关，它包括国家主席和副主席。它同全国人大常委会结合行使国家元首的职权、对外代表国家。（2）54年宪法设置国家主席，握有实权。但75年，78年宪法取消国家主席建制，82年宪法恢复国家主席建制，但改为虚权，仅行使礼仪上程序的权利（3）国家主席，副主席由全国人大选举产生。 当选资格：有选举权和被选举权的年满45周岁的中国公民。国家主席每界任期5年，连续任职不得超过两届。（二）国家主席的职权：第一，公布法律，发布命令。第二，任免国务院的组成人员和驻外全权代表。第三，外交权。第四，荣典权。国家主席缺位时，由副主席继任主席职位，副主席缺位时，由全国人大补
8、选，国家主席、副主席都缺位时，由全国人大进行补选，补选之前，由全国人大常委会委员长暂时代理国家主席的职位。 四、西方国家中央政府的职权四、西方国家中央政府的职权（一）执行法律权（二）行政立法权（三）立法参与权（法律公布权、立法倡议权）（四）行政领导、监督权（五）官员任免权（国家元首根据内阁的任用决定任命行政机关官员、总统经议会批准直接任免政府官员）（六）社会经济事务管理权（七）行政司法及司法行政权（八）军队统帅权（九）外交权（十）预算、决算编制等其他权力五、中国中央政府五、中国中央政府国务院国务院（一）国务院的性质、组成（一）国务院的性质、组成国务院即中央人民政府，是最高国家权利机关的执行机关
9、，是最高国家行政机关。国务院由总理、副总理若干人，国务委员若干人，各部部长，各委员会主任，审计长，秘书长组成。国务院每届任期5年，总理、副总理、国务委员连续任职不得超过两届。国务院实行总理负责制。防止总理负责制成为总理独断制：国务院全体会议和国务院常务会议。 （二）国务院的职权（二）国务院的职权（1）行政法规的制定和发布权；（2）行政措施的规定权；（3）提出议案权；（4）对所属各部委和各级行政机关的领导和管理权。（5）对国防、民政、宗教、经济等各项工作的领导和管理权；（6）行政人员的任免奖惩权；（7）宣布进入紧急状态的权力（国务院有权决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区的进入紧急状态的权力）
10、 （8）最高国家权利机关授予的其他职权。 l（三）国务院的各组成部分（三）国务院的各组成部分l（1）组成部委（包括审计署、中国人民银行）。l部长、主任负责制。审计署在总理领导下独立行使审计监督权。l（2）直属机构和办事机构。l直属机构是在国务院直接领导下主管各项专门业务的机关。直属机关的负责人由国务院任免，但不是国务院组成人员。主要的直属机构有：国家统计局、海关总署、民航总局等。l办公厅和办事机构是国务院设立的协助总理办理专门各项专门事项的机构。主要有：办公厅（由秘书长领导，负责处理国务院的日常工作）、国务院侨务办公室、国务院港澳办公室等。 l组成部委，直属机构，办事机构的区别：l第一，组成部
11、委的领导人是国务院组成人员，经总理提名，由全国人大或其常委会决定，国家主席任命。l第二，国务院组成部委的设立，撤销或合并，经总理提出，由全国人大及其常委会决定；直属机构和办事机构的设置，由国务院自行决定。l第三，组成部委、直属机构可以制定部委规章，办事机构则否。六、政府行政过程六、政府行政过程（一）政府行政过程是指行政主体及其他行政参与者（如立法机关、政党、利益集团、大众传媒、公民等）行使各自的权力和权利、相互影响、相互作用实现政府公共政策目标的活动过程。（二）国会主要通过行使立法权、财政权、调查权和弹质询权、劾权、倒阁权、罢免权来影响和牵制政府行政过程。（三）政党主要通过党政一体化来影响政府
12、的决策；通过向政府输送官员来影响政府的行为；通过议会党团影响总统、控制首相和内阁。（四）利益集团主要通过直接游说、间接游说、向政府提供信息、对话协商、界入选举、提供政治资金、抗议示等方式来影响政府决策。权威与自治关系在解决全球金融范围的金融危机中的体现l美国政府动用7700多亿美元救市，大量购买公司股份，向处境困难的金融机构注资，但不直接参与金融经营活动。这就是美国理性干预经济生活的例子。而中国政府准备在两年内动用四万亿人民币来刺激经济，大量扩张基础建设，直接参与市场经营，这不是理性的干预经济的途径，政府直接投资经营会造成低效益，不会形成自治与权威的良性互动关系。案例分析案例分析l国务院总理温
13、家宝于2008年11月5日主持召开国务院常务会议，研究部署进一步扩大内需促进经济平稳较快增长的措施。初步匡算，到2010年底约需投资4万亿元。会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。其中第八条规定“提高城乡居民收入。提高明年粮食最低收购价格，提高农资综合直补、良种补贴、农机具补贴等标准，增加农民收入。提高低收入群体等社保对象待遇水平，增加城市和农村低保补助，继续提高企业退休人员基本养老金水平和优抚对象生活补助标准。”l请根据规定对上述事例进行分析。 l这说明国家对经济的干预越来越重要；人权保障是宪法的根本目的；为人民服务、受人民监督是权力运行的基本要求之一；对弱势群体的补贴是宪法平等权实现的重要表现。当然，国务院常务会议作出的到2010年底约需投资4万亿元的预算应该属于国民经济和社会发展规划的调整应该提交全国人大常务委员会审议和批准。
