1、第五讲 公共政策的执行与有效性分析公共政策的执行是公共政策活动的关键环节；也是实现政策目标最重要的活动。第一节 公共政策执行概述一、政策执行与政策运行政策执行是一个动态过程，执行者通过建立组织机构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施、协调与监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定目标的过程。二、研究政策执行的意义1、解决问题的关键2、政策方案实现的保证3、检验政策质量的主要途径4、后续政策调整的依据5、政策评估的前提三、政策执行的原则1、合法、正当性原则2、权变性原则3、系统性原则4、时效性原则四、史密斯执行过程模型理想化的政策、执行机构、标的团体环境因素的互
2、动与相互促进破釜沉舟第二节 武汉市“禁麻”政策案例一、案例简介2003年6月24日，经过85天的时间，武汉市彻底清理了无证正三轮摩托车、有证正三轮摩托车和人力三轮车（统称麻木）。武汉市“彻底告别麻木时代”。武汉831万市民面对的是一下子空阔了许多的街道。36985台合法麻木和无法统计数量的非法麻木，在他们的眼睛里忽然消失。在数次禁麻遭受挫折之后，政府部门终于找到了一种新的方法解决问题。湖北省政协委员孔可立先生从1997年起，已连续7年提出解决麻木问题的提案，“1994年，我姐姐从美国回来探亲，看到麻木与公汽抢道，摇摇头说无法理解这座大都市。2002年，一位国外朋友来汉投资考察，有10年驾龄的他
3、说满街跑的麻木太可怕。”法国驻汉前领事尚多礼先生离任时，对这座城市感受最深刻的是“麻木太多，有损城市形象”。1997年：麻木的胜利1997年，武汉市决心“动真格”，当时采取的是强制式的行政管理方式，即上街强行收缴麻木。这种简单化的公共管理范式的选择，引起了强烈反应而形成了“麻木”问题。武汉的大街小巷上演着这样一幕幕相同场面：你跑，我追；你不给，我抢；你夺，我就打。很难复原过去的细节。当时有关部门对此情景描述是：麻木车主与民警发生纠纷，甚至有的民警负伤。”“麻头”组织作用的显现，使麻木事件更趋于激化。“麻头”，是麻木群体中有一定活动能力和威信的人物，他们组织麻木到政府上访，静坐，还开着车上街游行
4、，堵塞交通。出于加强管理的目的，有关方面让1.8万辆麻木办理了营运证照，这些三轮车正式有了合法的身份。但麻木市场的混乱并没因此而解决。黑车市场开始大量侵占合法车的利润空间，地下的拼装厂从一些“渠道”拿到被切割过的没收车部件进行焊接，拼装后出售；个别的执法人员甚至雇佣社会人员，拦截黑车，进行“罚款”交易。“麻木老板”随之出现，他们拥有数量合法麻木，并出租麻木坐收渔利。麻头之间的冲突也在加剧。另外为了和公交车争抢生意，在节假日，麻头在一些游乐场所将公交车强行截下，让麻木们“转运”乘客。2000年：整顿再次失利 制度的漏洞和管理的缺位，让一些更危险的因素在麻木市场滋生，比如对都市秩序的威胁，麻木市场
5、中黑势力的抬头，贪污腐败温床的形成等。 2000年6月20日，武汉市实施了一个“百日交通秩序整顿”行动。武汉市全天候大力收缴无证麻木，做到“见一收一”。他们组织了执法组54个，大货车20辆，24小时收缴。不到一个月的时间，1.3万余辆无证麻木被扣，其中5700辆被交警部门“会同财政部门销毁”，防止了“无证”麻木回流社会。这次整顿依然没能超越简单化的管理模式，采取强硬措施，没有考虑到取消麻木后的社会保障问题。麻木车主激动地对官员说：“我有了麻木，才有了老婆，才有了家，你们不要要了我的命。”在这一年的“禁麻”事件中，一个极端的个例让武汉人心情沉重：一位麻木车主在一处政府服务机构门前服毒自杀。200
6、0年的这一次整顿，由于各方面的原因，渐行渐弱，也没能够彻底解决麻木问题。2003年：禁麻成功 2003年年初，武汉市市长李宪生的政府工作报告刚一提出把妥善解决麻木问题作为工作任务，不少人就怀疑：这个问题的解决前几次都不成功，这次又能如何？，不再沿用过去屡试不灵的简单化的、强制性的、甩包袱式的作法。为治疗十多年积累下来的痼疾“埋单”，资金的保障是至关重要的，财政部门多方“筹措、调度”，准备了近2亿元的“赎买金”。庞大的工作网络同时形成：市、区、街、社区干部和公安民警、治安积极分子等组成5673个五包工作小组，工作人员总数达25000人。他们第一次深入麻木车主家中，面对面地解释说服。考虑到可能出现
7、的聚集、串联、堵门、堵路等问题，武汉市制订解决正三轮摩托车问题维护稳定工作预案，执行机构进行“认真演练”，应付“突发事件”。2003年3月，武汉交管部门再次对全市的在册麻木进行了一次不收钱的“审验”，摸清了具体的数据。2.5万人的队伍、2亿元资金、防不稳定预案、910个广播站、5000余份通知告示、10万余份宣传材料，还有当地媒体强大的信息发布系统，这样的阵容和力量，悄悄地酝酿着一次大变革。武汉市几乎是对工作下了死命令：在这次禁麻中，微笑、耐心、周到地为麻木车主服务，要说明政府的意图，请求他们支持理解。耐心地说服教育成为政府消解抵触情绪的重要招数，但是更有效的手段，还是利益补偿和奖励机制的作用
8、。“实施这一决定难免会给你们在就业和生活上带来一些暂时的困难和问题。”武汉市致有证正三轮摩托车车主的信里说，对此，有关部门“研究制定了一系列相关政策”。这些政策包括：对车辆从优折价回收，每辆车按年份从2500元到3000元不等；帮助介绍就业；对愿意自谋职业不要求政府帮助就业的车主，政府给予一次性自谋职业补贴4000元；对从事个体经营的，享受减免有关税费的优惠政策。“由强硬执政、简单没收，改为温和的说服，一个按契约规则运行的新型政府形象显露影子。”武汉一名著名的法学专家对此评价说。5月21日，青山区的吴后钢成为了全市第一个交车的麻车主。看到大势已不可改变的麻木车主们，算了细账后，主动告别自己赖以
9、为生的“家人”麻木他们一直称麻木是自己能干的哑巴儿子或下蛋母鸡。5月31日，武汉宣布有证电动麻木禁麻工作结束。车主们大多拿到了8000余元的政府补偿。大多数麻木拒绝了政府提供的岗位，他们不愿意丢掉4000元的自谋职业补贴，而去换一个每月只能收入400元左右的岗位。“太不划算，等于第一年挣自己的钱，再说，不敢保证人家继续用你啊。”这是麻木车主中大多数人的声音。从5月20日起，武汉市拟在三个月内完成禁麻，然而到了5月30日，全市有证麻木已上交了99.8，媒体欣喜地称之为“武汉速度”。6月24日，武汉市政府郑重宣布：“麻木”时代结束。饱含着武汉独特的文化意味，并集合了错综复杂的各种利益关系的麻木，以
10、一种毅然决然而难以忘怀的方式告别武汉。问题一：武汉禁麻木采取哪些执行方式？1.行政方式：强制执行2.法律方式：执法和司法3.经济方式：利益刺激4.思想工作：以理服人试分析几种方式优劣问题二：政策的有效执行的影响因素1、政策本身2、执行者3、被执行者4、执行方式方法5、政策环境问题三：前两次政策执行失败的原因问题四：第三次政策执行成功的因素问题五：总结政策有效执行应具备的条件：（一）政策本身因素权威性；合法性；合理性；明确性；可行性；连续性。（二）适宜的环境政治经济社会心理文化国际环境（三）良好的适用主体政策对象对政策的支持和拥护；（四）必要的政策资源经费；人力资源；信息资源；权威资源（五）强有
11、力的执行机构机构的权能；整合；协调（六）正确的执行策略时间、地点、方式方法等（七）与其他政策的关系尤其是与宪法和法律的关系。第三节 探索政策自我执行机制 案例：18世纪末，英国人占领了澳洲并宣布澳洲为英国人的殖民地。为了开发澳洲辽阔而荒凉的土地，英国政府便把罪犯发配到澳洲。由政府出资，私人船主承包了大规模运送犯人的工作。当时运输犯人的船只破旧，缺乏基本医疗设施，生活条件非常恶劣。而且船主为了牟取暴利，尽可能多的装人，犯人的生活标准低得不能再低。事实上，一些船主将给罪犯吃的食物囤积起来，让罪犯们饿死，然后当他们到了澳洲后就把食物卖掉获利。在运输的过程中，犯人的死亡率很高，有一艘船上，424个犯人
12、竟死了158个，死亡率高达37。死亡罪犯的亲属对此非常不满，英国政府遭受经济和政治的双重压力。英国政府为改变这种状况想了很多办法。比如每艘船上委派一名官员监督，并且派一名医生负责船上的医疗卫生。政府还对犯人的生活标准作了硬性规定以防止船主随意降低生活标准。但是犯人的死亡率还是没有降低，甚至连监督官员和医生也不明不白的死去。原因是一些船主为牟取暴利行贿监督官员，如果官员不听从，就被扔进大海。老问题没有解决，还出现了新问题，政府多花了钱，死亡率却没有下降。一位英国议员终于发现了运送犯人的付费政策存在重大缺陷。以前政府是以上船的犯人人数为标准支付运输费用的，这些费用足够保证每个犯人在运送过程中有食物
13、及医疗保障。那些私人船主于是钻了这一政策的空子。对于私人船主来说，一旦船离开英国海岸，船主按人头拿到了钱，这些人能否活到澳洲就与船主无关了。船主没有动力去尽可能的保证罪犯的生命安全，甚至一些船主为了降低成本故意断水断食。这个议员提议，政府以到澳洲上岸的罪犯人数同船主结算报酬，政府采纳了这一新的建议，不论船主在英国装多少人，到澳洲上岸时再清点罪犯人数支付报酬。问题终于得到很好的解决。政府不用再派官员监督整个运输过程，私人船主主动请医生跟船，在船上准备药品，改善罪犯的生活，尽可能让每个人都健康地抵达澳洲。因为在船上死掉一个犯人就意味着减少了一份收入。船主有动力去寻找新的更好更便宜的养活罪犯的方法了。也许给犯人们更多的空间，每次少运一些犯人但是存活得更多，也许用些新的治疗海上常见疾病的药物；也许有些食品比其他食品可以使犯人更健康。一段时间以后，英国政府又作了一次调查，发现自从实施新的付费政策后，犯人的平均死亡率下降到惊人的1以下，有些运载四百多人的船虽经几个月的航行，竟然没有一个人死亡。我们可以得出结论，还是运送犯人，还是那些船主，一个新的政策安排大大提高政策效果，这就是政策的自我执行机制。建立政策执行激励机制政策效果与报酬挂钩。量化的政策效果合理的奖励激发内在动因政策对象的自我行动
