1、第四章第四章 高速公路建设投融资管理高速公路建设投融资管理一、我国公路建设投融资管理发展过程一、我国公路建设投融资管理发展过程 1第一阶段，从第一阶段，从1979年到年到1983年年l1980年，基本建设投资由原先的无偿拨款改为有偿贷款 l1981年，我国实施第一步利改税l1983年，国家开征能源交通重点建设基金 l1984年国务院颁布了关于改革建筑业和基本建设管理体制的若干问题的暂行规定，推行招标投标制度，代替行政分配任务制度，建立工程承包，实行基建物资和设备供应单位企业化，开始引进市场竞争机制。l1985年国务院批准征收汽车购置附加费，全部收入作为国家公路建设发展基金的一项来源，由交通部按
2、国家规定统一安排。l在1987年，国家经委明文规定对基建投资项目必须进行国民经济可行性论证；借鉴世界银行等国际组织规范化的建设项目可行性论证经验和程序，凡未进行论证或论证达不到规定指标的，一律不予立项。l1988年国家批准了对贷款修建高等级公路和大型公路桥梁、隧道实行收取车辆通行费的文件。l1992年交通部发出关于深化改革、扩大开放、加快交通发展的通知，进一步明确了对外开放、积极引进外资的态度，扩大了外资引入规模。l按照1993年党的十四届三中全会通过的中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定和2019年党的十五大会议精神，开始对公路的经营管理和产权制度进行了改革尝试，并取得了可喜的
3、成果。(1)改革对公路的投资方式，对高等级公路和大型桥梁、隧道实行有偿使用，并建立相应风险约束机制。(2)拓宽公路建设投资、融资渠道，除向银行借款、贷款修路筑桥外，还积极引进外资，以及发行债券、股票等多种形式筹集资金。(3)出售现有收费公路的全部或部分经营权（包括出售给外商），从获得的收入再投入新路建设，滚动发展。(4)地方政府对辖区内原有公路（有的是国道、省道）作价入股与他人（包括外商）合作组建法人股份公司，利用外资改建旧路或修建新路。(5)选择经济效益前景好的高等级公路建设项目，经过明晰产权关系后，成立股份制公司，向社会发行股票，在金融市场融资。(6)地方政府将公路建设与土地开发相结合，指
4、定出让公路沿线或某些特定地区的土地开发使用权等条件，与他人（包括外商）合作，建设公路，即所谓“以地换路”。(7)少数地方政府将某些交通规费使用权（如交通建设基金、过路费、过桥费、客货运附加费等）交给企业（包括中外合资企业），用于建设公路或偿还筑路借款。(8)许多省市已建立或正在建立完善公路建设要素（资金、劳务、物资、技术、信息）市场，利用市场机制完成公路建设资源的优化配置。v公路建设资金的来源及筹措方法公路建设资金的来源及筹措方法v公路资金的管理公路资金的管理 世界各国的公路资金来源与筹措方法大致上可分为六类：（1）国家财政拨款；（2）公路使用者税收；（3）公路收费；（4）社会集资；（5）金融
5、机构借贷款；（6）其它。在一些不实行公路税收制的国家中，公路资金的主要来源是国家财政拨款（包括中央财政拨款、地方财政拨款和建勤方式）。前苏联干线公路的建设资金列入国家基建计划，由国家预算拨款，公路建成后交所在的加盟共和国（或州）管养，管养费列入加盟共和国（或州）的预算。在意大利，与汽车相关的税收不作为公路建设的专门资金来源，而是收进国家财政，然后每年再由法律决定公路管理局拥有的国家财政中公路资金预算额，这也是国家对公路建设与养护实行财政拨款的普遍形式。大多数国家以征收公路使用者税收作为公路资金来源。从国外公路税收实践情况来看，公路税大致上分为：汽、柴油及汽车轮胎、配件材料与易耗品的消费税；汽车
6、购置税；车辆使用税，包括车辆登记、牌照、汽车质量（单轴及整车质量）、汽车驾驶员执照等税。l日本 根据日本关于公路建设资金的有关法律规定，日本用于公路资金的税收共有两类八种:国税，包括汽油税、石油液化气税、汽车质量税；地方税，包括轻油交易税、汽车购置税、地方公路让与税、石油液化气让与税、汽车质量让与税（让与税即税收中，中央政府划给地方支配的税收部分）。l英国 英国的公路资金主要由中央政府的拨款和地方政府的资金构成，国家对公路的拨款来自国家的收入。国家收入来自多种渠道，但其中一个重要来源是对机动车辆的税收。在国家财政收入中，机动车税收一般占全国税收的11%12%，远远超出国家对公路的支出，因此可以
7、认为，这种税收就是英国用于公路的资金。英国对机动车的税收主要有三种：车辆注册税、车辆燃油税和增值税。l法国 法国在1951年颁布的公路投资特别基金法明确规定对公路使用都以燃油税纳税为主，多方筹集公路资金。主要税收包括汽车油料税、车辆购置税、车辆使用税、车辆通行税和其它（如特种税）税收。汽车油料税；车辆购置税；车辆使用税；车辆通行税；其它税收。l美国 美国公路资金来源渠道主要包括：（1）公路使用者税；（2）财产税；（3）通行费。其中公路使用者税是最主要的资金来源，组成如下：燃油税；车辆注册税及其它相关税收；重车使用税l其它国家 其它国家如德国，公路资金部分通过燃油税及车辆税来解决，其余为联邦政府
8、预算。加拿大公路资金来源主要为征收车辆牌照税、燃油税等。许多国家收费公路的建成，主要是依赖于社会资金和金融机构借贷款，所以在使用期间都向公路使用者收取公路通行费，用来偿还贷款本利和一部分股息或者红利。一般在建设费用的本息还清后，该设施停止收费，成为免费设施。也有些国家在合同收费期满后，政府通过合法程序规定延长收费期，其收入并入公路资金用于滚动再建新的高速公路。社会集资是集中社会闲散资金，用于公路建设，主要方式是发行股票、债券。在许多发达国家，公共设施的股票是投资者的热门，很具有吸引力，有的几乎具有硬通货的地位。许多国家高速公路经公司成功发行股票、债券，为公路建设筹集到大量资金，促进了公路建设的
9、发展，同时保证了投资者的利益。以美国为例，发行公路债券曾经是公路资金来源的重要方式。美国发行的公路债券有三种：全面责任债券、有限责任债券和收入债券。为弥补公路资金的不足，特别是大规模兴建高速公路面临大量资金的缺口问题，向金融机构借贷款（尤其是国际金融机构）是有效的筹集资金的方式。这种方法也称为项目融资。项目融资是指为一个特定的项目（如公路）筹集资金，其偿还完全依赖于该项目所产生的现金流量。通常提供资金的单位包括银行及特定的援助机构（不包括政府与政府之间的援助性贷款）。对公路项目而言，融资的着眼点是公路项目现金流量的稳健性，项目本身的经济效益必须良好，公路建成后，按照一定的标准收取的通行费至少应
10、能达到偿还借贷款本金及利息的水平。其它方式的资金来源主要有公路经营权有偿转让、公路沿线服务设施特许开发收入等。公路经营权有偿转让，是对已建成的公路通过转让，使政府提前收回公路建设成本，由承让公路经营公司（或联合体）在合同期限内收费经营。合同期满后，政府收回经营权。公路沿线服务设施特许开发收入，是指政府通过一定程序给开发经营者特许权，让其在公路沿线规定范围内开发经营公路服务设施，如停车场、加油站、餐饮住宿服务业等，通过一定形式收取费用（如英国为盈利收入的30%）作为公路资金来源。各国公路资金的管理一般按照国家的有关法规，依据公路分级管理的原则，由中央和地方共同实施。近年来，随着收费公路的发展，许
11、多国家对利用私人资金建造的高等级公路进行公司化管理，这部分公路资金在政府公路部门的宏观调控下，由公路公司实施管理。各国政府对公路资金管理的主要任务是决定公路资金的分配权与使用权，一般都是先由各国立法机构对每年的公路资金总额进行审议和批准，然后再根据法律规定对批准的资金进行分配和管理。具体管理制度包括三种形式：v 公路基金制；v 国家预算拨款制；v 混合制。公路基金指国家为保证公路建设的投入而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金。很多国家都建立了公路基金制，以保证公路事业所需的资金。公路基金的主要来源是国家对公路使用者及公路相关的各方面收取的税费，某些国家也从其它财政收入中划出部分资金并入公
12、路基金，资助公路建设。美国是典型建立公路基金制的国家，1956年通过的联邦资助公路法规定建立“公路信托基金”，基金主要财源为机动车燃油税及相关税收，专用于各州的联邦资助公路和联邦直辖区内的公路。国家预算拨款指公路资金来自国家财政部门的收入，没有专门定向的来源。国家定期根据国民经济发展需要和投资政策对包括公路部门在内的国民经济各部门的预算进行综合平衡，经权力机构批准后，对各部门分配资金。前苏联解体后，这种拨款制正逐渐被淘汰，究其原因有二个，一是在这种制度下公路建设资金得不到保证，常常因各种原因被挤掉或消减；另一个原因是公路使用者税收用于公路建设更具有合理性和公平性，易于被国民所接受，其投资资助法
13、案和预算在国家立法机关容易通过。混合制指既有公路专项基金，又有国家拨款的资金管理体制。印度是典型的混合制国家。印度对公路的投资要经中央政府批准。资金的具体管理机构是中央政府的航运和运输部下属的公路局，公路局管理国家投资，又管理中央公路基金。印度立法机构于1929年颁布法令确立中央公路基金，指定财源为汽油税。基金使用办法为：20%由中央留存，用于支付基金的管理及公路科研、交通调查等费用；另外80%由中央政府根据各邦的汽油消费量拨给各邦。1976年3月，印度通过立法确定公路基金专用于公路发展，是公路资金的主要来源。除中央公路基金外，印度政府还通过拨款方式帮助各邦建设和改善稍低于国道的公路，并根据规
14、划部门的建议，对邦际和有重要经济意义的公路的建设、养护和改善提供专项资金。一、公路建设投资的性质与分类一、公路建设投资的性质与分类 根据其性质和特征划分为三个大的类别：v 竞争性项目投资v 基础性项目投资v 社会公益性项目投资 就是不用政府代劳的产品（劳务）生产投资的领域，它们由企业自主决策，自担风险，自负盈亏，所需资金可向银行借贷，贷与不贷也完全由商业银行根据项目的盈利情况自己决定。这一类固定资产投资在经济社会中每日每时都在大量发生，属于由市场机制配置资源的范畴。政府对竞争性项目的管理方式是用产业政策引导，不进行行政干预，用项目登记备案制度代替原先的行政审批，以市场机制来规范竞争性项目的投资
15、。就是进行国家基础结构建设的项目。基础结构（道路、铁路、水库、电站、机场等）是社会管理资本，是支撑一国经济运行发展的基础，它决定着一个国家经济活力（工业、商业等）的水平。基础结构主流上是公共产品，但它们又具有一定的商品属性。根据上述特性，中央政府与地方政府应对基础性项目投资应当进行管理。国家全局性的重大项目由中央政府负责，本地的基础性建设项目由地方政府负责。资金可通过国家财政投资和融资、国家开发银行等政策性银行以及金融债券等渠道筹措。社会公益性产品（服务）是典型的公共产品。由于这些产品（服务）没有商品属性，完全不能用市场机制实现其生产和资源的配置，其建设项目必须由政府负责，其资金必须从国家税收
16、收入中开支，由政府通过国家财政统筹安排。当然，除国家财政开支外，社会公益性项目也应广泛吸收社会各界资金，以扩大社会公益性项目的资金来源。公路建设投资项目的性质应属于第二类基础性项目投资。虽然公路提供的通行服务主流上是公共产品，具有一定社会公益性，但公路的某些商品属性，尤其是级差效益，使公路建设投资既不宜完全列为社会公益性项目，也不能完全列为竞争性投资项目。公路建设所需要的各种投入要素，可以通过市场机制来实现资源的最优组合。但是，公路建设投入要素的市场配置，并不影响公路建设项目自身是基础性项目投资的性质。l公路建设投融资管理体制指导思想将公路划分为经营性公路和非经营性公路。l公路建设投融资体制的
17、改革目标建立以国家政策性投资为基础，以市场型投资、融资为主导，多层次、多渠道、多形式的投资、融资管理体制。经营性公路是指具有级差效益的公路项目，如高速公路、一级公路，在社会可承受的价格水平内，通过项目的投融资建设和运营，或者通过政府提供一定的优惠条件下的投融资建设和运营，项目自身可直接产生经济效益和投资回报。这类项目尽管投资回收期很长，但由于收益相对稳定，投资风险较小，对社会投资者仍然具有很大吸引力。因此，对这类项目可以采取完全市场化的投融资方式，或者加上政府适当参与与市场化投融资相结合的方式来组织实施。非经营性公路是指项目本身不能直接产生经济效益，如二级以下的公路、国防公路，其效益主要体现在
18、外部社会效益上，投资者不能通过项目建设和运营直接回收和产生回报，对社会投资者没有吸引力，难以采取市场化的投融资体制和机制，但这类公路项目又是经济和社会发展不可或缺的，只能采取财政性投融资体制和机制，主要由政府承担投资和投资主体，组织和实施项目的投融资建设和运营活动。v以国家政策性投资为基础以国家政策性投资为基础v以市场型投资、融资为主导以市场型投资、融资为主导 v多层次的公路建设投资融资主体多层次的公路建设投资融资主体v 多渠道的开辟公路筹资、集资的途径和来源多渠道的开辟公路筹资、集资的途径和来源v多形式的公路建设投资形式多形式的公路建设投资形式 公路是国家非常重要的基础结构，是社会管理资本，
19、属于国家政策性投资的领域。一般来说，国家承担的投资项目是关系国民经济全局的、跨地区的、为全社会服务的重大项目，一个公路交通建设项目就是这样性质的项目。公路建设资金必须以燃油税等国家税收收入为基本来源，通过国家政策性拨款作为公路建设项目主要投资渠道。就是要建立和完善公路建设要素市场体系，使市场在公路建设资源配置中起到基础性作用。一个完整的公路要素市场包括资金市场、劳务市场、物资市场、人才市场、技术市场、信息市场，公路咨询、公路设计、公路施工、公路建材等。而其中资金市场是公路投入要素诸多市场中最主要的市场。资金是公路建设的第一推动力。多层次是指对公路建设投资融资的主体层次有多个，要打破过去公路建设
20、只有一个投资主体的旧框框，建立起国家、地方、企业、个人及外商等多元投资主体，真正实现谁投资、谁拥有产权、谁承担风险、谁收益的经营思想，在市场上展开竞争。目前，有些省市在这方面积累了很好的经验。已开辟的筹资渠道包括国家拨款、多种交通规费、银行信贷、金融市场通过股票债券融资、公路经营权有偿转让等等。在实际执行中，国家基本建设投资和交通规费首先要满足非经营性公路项目（如山区扶贫公路等）投资需要，其次也可对经营性公路项目投资，并依据政府的统一交通发展规划，兼执行中央政府宏观调控经济的职能。金融市场融资、银行信贷等途径则主要是对经营性的公路项目投资。多形式指的是对公路建设投资的形式，例如，货币资金投资形
21、式，股票、债券投资形式，物资投资形式（以旧路折股也归为其中），技术投资形式等等。这些投资形式都曾经采用，效果良好。l公路建设投资主体公路建设投资主体 非经营性公路投资主体非经营性公路投资主体 经营性公路投资主体经营性公路投资主体 l公路建设投资结构公路建设投资结构l中央政府 l地方政府l民工建勤，以工代赈 l企业、社会组织、个人的捐资 中央政府是非经营性公路最高层次的投资者和管理者，负责全国公路交通发展规划的制定、实施、协调与管理，并对全国重点公路建设项目进行投资。地方各级政府对本地区公路项目，特别是非经营性普通公路的修建和养护进行投资 主要是修建县、乡级公路。目前很多地区，尤其是中西部地区仍
22、然利用这种投资修建公路，作为乡村一级政府对当地公路建设的一种投资。在中华人民共和国公路管理条例第九条中规定:“公路建设还可以采取民工建勤、民办公助和以工代赈的办法”。l政府投资主体l企业投资主体 l其它投资主体 各级政府通过预算拨款、政策性收费和交通规费所筹集的资金，除部分用于非经营性投资项目外，其余可作为资本金，成立公路建设投资开发公司。公路建设投资开发公司按公路法的要求组建和运行，具有独立法人资格。公路建设投资开发公司对各级交通部门注入的资本金承担投资建设、经营管理、收回投资本息及增值的责任风险。增值部分按一定比例上缴各级交通管理部门，用于新的公路建设项目，其余部分除按规定留成后，进人公司
23、资本金，增加公司再投资的实力。与其它经济成分（包括外商）联合投资或以原有旧路入股合作，经产权界定、资产评估，公路建设投资开发公司以企业法人的资格代表交通管理部门参股，成立相应的董事会，共同进行建设、经营、管理及收益分红。随着经济的发展和企业实力的增强，公路建设日益成为企业投资的一个热点。另外，政府也常常制定一些鼓励企业向公路建设投资的优惠政策，例如，地方政府划拨土地给企业开发，鼓励企业向公路投资；政府为了建设某条公路，拍卖公路沿线的土地使用权，并将建设该条公路的投资作为附加条件等等。这些做法在全国各地已多有尝试，吸引了不少企业资金向公路投入，企业已成为公路建设中一个重要的投资主体。近几年来，外
24、商对公路等交通运输基础设施的投资发展很快，特别是九届人大之后，很多外商已把交通基础设施建设作为一个投资热点。投资项目涉及到公路、桥梁、机场、港口等等，投资规模不断扩大，投资的形式也很多，有借贷款、有入股、有购买公路经营权、有合资开发等等。外资已逐渐成为补充公路基础设施建设资金的重要来源。随着我国经济的发展，人民生活逐渐富裕起来，我国城乡居民的个人储蓄已达到数万亿人民币，这些都是公路建设的重要潜在资金来源。例如，经国务院批准的沪宁高速公路股份有限公司（1992年）、沪杭甬高速公路股份有限公司(2019年)、四川成渝高速公路股份有限公司(2019年)、深圳高速公路股份有限公司(2019年)，分别在
25、国内股票市场或香港股票市场发行股票上市，许多股民踊跃争购，说明社会蕴藏了巨大的公路投资潜力。改革开放以来，随着经济的发展和各项改革的不断深入，我国全社会资金的分配格局和投资渠道发生了很大的变化。国家财政收入占国民生产总值的比重不断下降，1980年为24.3%，1991年下降为17.8%，1993年为16.2%，1994年为12.2%。国家预算内投资占全社会固定资产的比重越来越小，1981年为28.07%，1985年为16.0%，1991年为6.77%，1993年为3.72%。投资领域已形成了政府、企业、个人、外商等多元化的投资主体格局，国家能掌握的财力不断削弱，己无力涉及到每个领域。随着国家投
26、资体制的改革和中央投资权的下放，地方政府的投资能力和投资权限逐渐增大。在国有投资中，地方安排的项目越来越多，总规模不断扩大，从“八五”时期开始，地方项目投资已超过一半以上，1991年为55.5%，1992年为60.0%，1994年达63.4%。发达国家的公路投资规律，大体上可分为两个阶段：第一，在全国性公路网形成之前，其重点是发展公路网规模，这一时期公路建设的投资主体是各级政府，资金来源于政府支出和税费收入。第二，在公路网基本形成、公路建设转入以建设高速公路网为主的提高质量阶段，政府投资占整个公路建设投资的比重有所下降，其它资金来源比重上升，但各级政府仍然是公路建设资金最主要的供给者。一、高速
27、公路项目融资二、公路经营权有偿转让三、证券市场的融资方法四、公路建设BOT融资方式l什么是高速公路项目融资 高速公路项目融资是指以高速公路建设项目的名义筹措资金，并仅以项目自身预期收入和资产承担债务偿还责任的融资方式。它应具有以下性质：（一）债权人对于建设项目以外的资产和收入没有追索权；（二）不能以建设项目以外的资产、权益和收入进行抵押、质押或偿债。它与传统的公司融资相比，具有以下基本特征：l 融资基础不同l 追索程度不同 l 风险分担程度不同l 债务比例不同 l 会计处理不同l 融资成本不同 项目的经济强度是项目融资的基础。换言之，贷款人能否给予项目贷款，主要依据项目的经济强度，即贷款人在贷
28、款决策时，主要考虑项目在贷款期内能产生多少现金流量用于还款，贷款的数量、利率和融资结构的安排完全取决于项目本身的经济效益。传统融资主要依赖于投资者或发起人的资信。项目融资属于有限追索或无追索。所谓有限追索或无追索是指贷款人可以在某个特定阶段或者规定的范围内，对项目的借款人追索，除此之外，无论项目出现任何问题，贷款人均不能追索到借款人除该项目资产、现金流量以及所承担义务之外的任何财产。有限追索融资的特例是“无追索”融资，即融资百分之百地依赖于项目的经济实力。传统融资方式属于完全追索。所谓完全追索是指借款人必须以本身的资产作抵押。如果违约时该项目不足以还本付息，贷款方则有权把借款方的其他资产也作为
29、抵押品收走或拍卖，直到贷款本金及利息偿清为止。传统融资的项目风险往往集中于投资者、贷款者或担保者，风险相对集中，难以分担；而项目融资的参与方有项目发起人、项目公司、贷款银行、工程承包商、项目设备和原材料供应商、项目产品的购买者和使用者、保险公司、政府机构等多家，通过严格的法律合同可以依据各方的利益，把责任和风险合理分担，从而保证项目融资的顺利实施。由此可见，能否有效、合理地分担风险是项目融资方案中十分关键的问题。在传统融资方式下，一般要求项目的投资者出资比例至少要达到30%40%以上才能融资，其余的不足部分由债务资金解决。而项目融资是有限追索或无追索融资，通过这种融资形式可以筹集到高于投资者本
30、身资产几十倍甚至上百倍的资金，而对投资者的股权出资所占的比例要求不高，一般而言，股权出资占项目总投资的30%即可，其余由贷款、租赁、出口信贷等方式解决。项目融资也称非公司负债型融资，是资产负债表外的融资，这是与传统融资在会计处理上的不同之处。资产负债表外融资是指项目的债务不出现在项目投资者的资产负债表上的融资。这样的会计处理是通过对投资结构和融资结构的设计来实现的。非公司负债型融资对于项目投资者的好处在于：可以使投资者以有限的财力从事更多的投资，同时将投资的风险分散和限制在更多的项目之中。而在传统融资方式下，项目债务是投资者债务的一部分，它必定出现在投资者的资产负债表上，这样一来，投资者的项目
31、投资和其他投资之间会产生相互制约的现象。项目融资与传统融资相比，融资成本较高。这主要是由于项目融资的前期工作十分浩繁、工作量大，又是有限追索性质所造成的。项目融资的成本包括融资的前期费用和利息成本两个部分。融资的前期费用包括融资顾问费、成本费、贷款的建立费、承诺费，以及法律费用等，一般占贷款总额的0.5%2%左右；项目融资的利息成本一般要高出同等条件公司贷款的0.3%1.5%，其增加幅度与贷款银行在融资结构中承担的风险以及对项目的投资者的追索程度密切相关。l公路经营权转让的界定公路经营权转让的界定 2019年交通部公路经营权有偿转让管理办法第五条对公路经营权进行了定义，“公路经营权是依托在公路
32、实物资产上的无形资产，是指经省级以上人民政府批准，对已建成通车公路设施允许收取车辆通行费的收费权和由交通部门投资建成的公路沿线规定区域内服务设施的经营权。”交通部管理办法的第九条对公路经营权转让的范围进行了规定，即40公里四车道以上的公路路段的收费权，或四车道500米以上独立桥梁和隧道的收费权可以转让。同时，还包括在规定的范围内一些服务设施的经营权，如饭店、加油站、维修站、商店和公路沿线的广告等。可以将收费权和其它经营权一起转让，也可以只转让收费权。国内外客商购买公路经营权的主要动机是为了获取利润。根据公路的技术经济特性，一般符合下述条件的经营性公路具有转让经营权的可能性：（1）对于道路使用者
33、具有垄断性（公路隧道、桥梁常有这种特性），即没有并行的其它通道，使用者除了通过此道，别无选择。这一方面保证有足够的交通量，同时也使投资者对道路收取垄断价格。（2）虽然收费道路具有并行的不收费道路，但两种道路或因距离相差悬殊，或因级差效益差别较大，而使通行成本差别很大，使用者即使缴费通行也能感觉到使用收费道路有明显的经济效益。（3）公路的通行量很大，单位时间收入很高，很容易通过收费回收成本并获得高额利润。（4）政府允诺投资者进行一定的经济担保，从而在一定程度上减少了投资者承担的风险，使其对投资有了安全感。（5）政府许诺的其它优惠条件，例如划出一片土地，将其开发权授于投资者，使投资者感到有利可图。
34、交通部管理办法的第十一条对特许经营期限进行了一些规定。收费权转让期限不得超过30年。目前世界各国对公路经营期限尚无统一的确定方法。由于每个具体公路设施的情况各不相同，各国所规定的转让期限也差异较大。下表是一些国家的公路特许经营期限。某些国家和地区经营期比较表某些国家和地区经营期比较表 注：资料来源于世界银行EDI。国家（地区）项目特许经营期限（年）香 港海底隧道1980年投入使用，5年收回全部成本。马来西亚南北高速30 马来西亚主干路（相当一级）9 台 湾台湾高速30 英 国Severn Road Bridge20（1966一1985，已收归国有）澳大利亚Gateway Bridge30 澳大
35、利亚West Gate40(1987年始)澳大利亚Horm brook Highway40(1931一1970，已收归国有)交通部管理办法的第十一条规定：收费权的价值以原始投资加上一定的合理的利润为基础测算。合理利润的收回期限应少于原始投资预计回收期的50%。公路的等级不同、规模不同，更主要的是交通流量不同，确定的转化期限也有差异，但它们大体上都遵循相同的经济标准，即以转让公路测算的投资回收期为主要参考的经济指标，同时参照资产评估机构对该公路的评估价值等参数进行确定。一般来说，确定公路经营权转让年限，可采用两种方法，一是计算投资回收期再加商定的盈利期作为转让期限的方法;另一个是双方达成共识的合
36、宜投资收益率计算法。（1 1）计算投资回收期加盈利期法）计算投资回收期加盈利期法 以公路项目可行性论证研究中计算的投资回收期再加上一个盈利期（如5年）作为特许经营转让期。例如，某高速公路投资回收期为13年，盈利期5年，则特许经营期可定为18年。（2）合宜投资收益率法）合宜投资收益率法 以一个合宜的、双方都接受的投资收益率为折现率，把投入使用后的各年预测收费收入向基年折现，计算动态投资回收期，并以此作为特许经营期限。这里的所谓合宜投资收益率一般高于同期金融市场利息率。假定选择的合宜投资收益率为i，第t年的收费收入为Bt，经营成本为Ct初始投资为I，则特许经营期T可通过下式求得:0)1)(1IiC
37、Bntttt 公路经营权的转让必须有法律作用的合同（或协议），明确转让双方的权利和义务，主要内容如下:（1）所有权代表及经营者的名称，法定地址和法定代表的姓名、职务、国籍。（2）转让项目的名称、里程、起讫点等。（3）转让期限。转让期满后，经营者应负责将完整的公路，公路用地及公路附属设施交还所有权代表，并应保证公路路况不低于签约时评定的标准。（4）转让期间的收费标准及调价方式，计算方法和审批程序等。（5）转让经营范围。（6）经营者的权力和义务。（7）所有权代表的权力和义务。如果公路项目系外商独资，则经营实体应归属外商独资企业，要写明经营者应遵循中华人民共和国外资企业法的规定。合同中关于雇员，保险
38、等一系列内容应以外资企业法规范。（8）税收条款。（9）不可抗力。（10）解决争议的方式。（11）合同文字（中文，英文或其它）。（12）转让合同的终止与程序。交通部管理办法的第二十三条规定，转让公路经营权所得的收入首先用于偿还公路建设贷款，然后用于开发新的公路建设项目，此收入不得用于同公路建设无关的其它项目。第二十四条鼓励受让人将其所得用于我国新公路的建设项目中。第二十五条规定，对于国家投资建设的公路，转让所得的收入应交由交通部委托的投资机构。与此对应，国家计委通知的第二条规定，转让所得的收入首先用于偿还公路债务，其余部分只能用于公路领域的建设。该收入不得用于日常开支、奖金、工资或平衡本单位的预
39、算。我国成渝高速公路重庆段是全国第一家实行经营权有偿转让的。该路段全长114.2在1994年10月18日通车。整体工程造价按1989年的价格为15.8亿元，经过以重庆会计事务所、重庆市土地估价事务所和四川省公路勘察设计院专家进行的评估，以1993年12月31日为基准价格评估资产价值为25.49亿元。该评估价格后经外商聘请的台湾、美国、香港资产评估专家进行核实，认为评估合理。重庆市评估专家与美国评估专家私下交谈，美国专家认为从国际评估水准衡量，我方评估价值偏低。在资产评估的基础上，重庆市交通局代表市政府与多批外商先后商谈十几次，由于对方条件过于苛刻，均未达成协议。例如，某港商要求我方保证资金回报
40、率18%，而且要求具有自行调整过路费费率权。这实际上已不存在“共担风险”这一原则，况且我国规定不允许中外合资项目向外方保证回报率。由于成渝公路交通流量大，预期盈利颇丰，吸引外商接锺而来，最后与香港益兴公司达成经营权转让协议，主要内容如下:(1)益兴公司完全接受我方对公路资产的评估结果，承担全部资产的49%即12.49亿元，分期在50天内将资金付给我方。(2)经营转让期限为25年。25年期间的净收入按双方投入资金的比例进行分成，25年后，将公路经营权返还重庆市政府。(3)由于我国尚未制定特许经营法规，双方主要依据“中外合资企业法”来中办，成立中外合资公司。为了对等，重庆不能以政府名义出面组建。重
41、庆市必须首先组建具有独立法人资格的“重庆市高速公路开发总公司”（己实施）。经营权转让后，整个公路的经营管理由双方共同选出的董事会负全部责任。董事会共设董事11人，重庆有6名董事。董事长由重庆派出代表担任，副董事长由港商派代表担任，财务总监由港方担任，副财务总监由重庆方面担任。该项目己于1994年12月经双方签字生效，于2019年1月1日正式实施。在公路建设中，吸收外商直接投资、借用外国政府和金融机构的贷款，虽然可以有效地解决建设资金不足的问题，但也有汇率风险大、还本付息压力量、筹资方式不够灵活等不足之处。随着我国社会主义市场经济的建立和不断完善，国内股票市场也已形成，运用股票、债券市场融资，有
42、可能成为我国高等级公路建设融资的一个重要手段。发行股票融资的优点发行股票融资的优点 股票融资是一种有弹性的融资方式。由于股息或红利不象利息必须按期支付，当公司经营不佳或现金短缺时，董事会有权决定不发股息或红利，因而公司融资风险低。股票无到期日，其投资属永久性质，公司不需为偿还资金而担心。发行股票筹集资金，可降低公司负债比率，提高公司财务信用，增加公司今后的融资能力。发行股票筹资的缺点发行股票筹资的缺点 资金成本高。购买股票承担的风险比购买债券高，投资者只有在股票的投资报酬高于债券的利息收入时，才愿意投资于股票。另外债券利息可计入生产成本，而股息和红利须在税后利润中支付，这样就使股票筹资的资金成
43、本大大高于债券筹集的资金成本。增发普通股须给新股东投票权和控制权，降低原有股东的控制权。债券筹资主要优点是：债券筹资主要优点是：支出固定。不论企业将来盈利如何，它只需付给持券人固定的债券利息。企业控制权不变。债券持有者无权参与企业管理，因此公司原有投资者控制权不因发行债券而受到影响。少纳所得税。债券利息可进成本，实际上等于政府为企业负担了部分债券利息。如果企业投资报酬率大于利息率，由于财务杠杆作用，发行债券可提高股东投资报酬率。债券筹资的缺点：债券筹资的缺点：固定利息支出会使企业承受一定的风险。特别是在企业盈利波动较大时，按期偿还本息较为困难。发行债券会提高企业负债比率，增加企业风险，降低企业
44、的财务信誉。债券合约的条款，常常对企业的经营管理有较多的限制，如限制企业在偿还期内不再向别人借款，未按时支付到期债券利息不得发行新债券、限制分发股息等。所以企业发行债券在一定程度上约束了企业从外部筹资的扩展能力。目前，我国通过股票市场筹集外资主要有两种形式：一是境内上市外资股，即B股，这是境外投资者用外汇买卖的境内上市股票。另一种筹集外资的形式是直接在香港股票市场发行上市股票，如H股和N股。我国高速公路建设项目以股票形式筹资起步较晚。采用的形式，既有在国内上海和深圳证券交易所发行的公路A股，也有在境内上市的外资股B股，以及在海外股票市场上市的H股等。根据高速公路新建和己建成两种情况，实施高速公
45、路股份制及上市发行股票的方法和基本程序有两种。对于新建高速公路，其具体操作步骤是：按照公司法的要求，由几个发起人共同拟定发起人协议、章程等，经有关部门批准和工商登记成立有限责任公司或股份有限公司。资本金一般应占整个公路项目总造价的30%或以上，也可以按分期建设分段投资的30%作为首期资本金，以后按工程进展分期追加资本金。这样高速公路就可以按股份制进行筹资、建设和营运。而对于已建成的高速公路进行股份制改造则比新建项目要来得复杂，但原则上也必须按照公司法的规定进行。一般来说，有以下四个步骤：准备阶段。首先要组建高速公路股份制改造班子，负责拟定改制总体方案，选择中介机构，开展财产清查评估立项，并申请
46、获得股票上市指标。这一阶段的最主要目的是申请得到股票上市指标，但也要注意选择好中介机构，尤其是要选择好的主承销商和好的律师。企业重组和预测、确定企业重组构架、拟定股票发行方案等等。在确定企业重组方案后，要分别就资产及土地评估确认，国有股管理方案、税务等取得国家、省有关部门的正式批文。正式批文颁发后，就可以办理工商登记手续并召开公司创立大会。股票发行和上市阶段。正式向中国证监会提出发行股票及上市的申请，获得批准后，即可向证券交易所申请发行股票并上市。这个阶段的关键是与主承销商制定股票发行方案，包括价格、配售比例、推介路线等。上市后的运作阶段。就是按照公司法的要求，完善机构，制定规章制度，做好股票
47、运行监控及募资所投项目的管理。为了浙江省公路建设的健康发展，确保浙江省政府及其所辖单位给予浙江沪杭甬高速公路股份有限公司的权利，根据交通部文件（交财发2019第46号）的精神，省政府授权省交通厅代表省政府与上市公司签订特许权协议。（1）建造管理权：包括对沪杭甬高速公路及其附属设施进行设计建造、改建扩建、投资、经营（加上交通部授予的经营权）、管理、养护的权利；（2）收费权：包括拟定及征收车辆使用沪杭甬高速公路的通行费及其与沪杭甬高速公路及其附属设施有关的费用的权利。（1）上市公司应根据交通部不同时期颁布的法规营运沪杭甬高速公路。（2）上市公司应根据中国政府有关部门的要求修建沪杭甬高速公路，沪杭甬
48、高速公路应经该等部门验收、批准。（3）上市公司应根据交通部颁布的公路维护标准负责沪杭甬高速公路的日常维护。（4）沪杭甬高速公路及其新的汽车专用路特许权终止或到期，所有的义务即告终止。（1）尽最大努力协助上市公司有偿获得不带任何留置权和债权负担的土地使用权，以建造、改建及扩建沪杭甬高速公路及建造、改建及扩建上述由省政府授予上市公司优先权的特定公路；上市公司就上述土地使用权应支付的必要费用，应在获得该等土地使用权之时根据适用于基本建设用地的费率而定，并不超过适用于其它基本建设项目的费率；（2）协助上市公司在中国境内外获得融资优惠；（3）除国家法律、法规和浙江省政府规章明文规定上市公司应缴付的税费外
49、，省政府不再向上市公司收取其它任何费用，包括（但不限于）交警费用。（1）省政府将尽其最大努力，确保根据本协议授予的特许权和上市公司的土地使用权不以任何方式受到损害或妨碍。（2）省政府将尽其最大努力，确保上市公司依法享有经营自主权。（3）省政府将尽其最大努力使省属各级政府不颁布与本协议条款有冲突或对本协议执行产生严重不利影响的规章。本协议双方保证履行其各自在本协议下的义务。对于因本协议的解释或履行引起的或与本协议有关的任何争议、纠纷或索赔，包括关于其存在的任何问题，应由双方尽量友好协商。如果一方向另一方发出书面通知告知其将争议提交仲裁之后60日内，不能通过友好协商达成解决办法，则应将该争议提交北
50、京市仲裁委员会，按照该会的仲裁规则进行仲裁，仲裁裁决是终局的，对双方均有约束力。本协议受中国法律管辖。BOT方式建设基础设施 的优点 （1）通过BOT方式，吸引国内外私人投资，可以缓解政府建设资金来源不足，并且免去了政府借贷和还本付息的责任，减轻了政府的财政负担。（2）由于公路等基础设施项目投资额巨大，整个建设和营运过程中都存在着较大的风险，采用BOT方式可将项目的风险转移到私营机构。（3）大型基建项目建设超支是各国政府常常碰到的普遍现象。由私营机构以BOT方式承担项目运作，会比政府部门效率更高，尤其是发达国家的大公司参与项目，所在国不仅能获得先进技术、设备和管理经验，而且可以提高建设项目的设
