1、底线思维下的“三规合一”工作方法探索主要内容：主要内容：1 1、政策要求、政策要求2 2、现实困惑、现实困惑3 3、本源探究、本源探究4 4、“合一合一”路径路径5 5、结语、结语1政策要求规划是具有引领作用的纲领性文件。就一座城市而言，国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划是影响经济社会发展大局的三个最为重要的规划，三者之间各具特点，但又环环相扣，缺一不可。发展导向型资源保护型国民经济和社会发展规划城乡规划土地利用总体规划综合规划空间规划n国民经济和社会发展规划国民经济和社会发展规划是一种综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标，目标性强、空间
2、性弱目标性强、空间性弱。n城乡规划城乡规划是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多从地方利益出发，从需求角度编制规划从地方利益出发，从需求角度编制规划，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。n土地利用总体规划土地利用总体规划虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对土地资土地资源的保护源的保护，从供给角度编制规划，实施自上而下自上而下的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。“三规合一三规合一”是指国民经济和社会发展规划是指国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间布、
3、城乡规划、土地利用总体规划基于城乡空间布局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配局的衔接与协调，是合理布局城乡空间，有效配置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府置土地资源，促进土地节约集约利用，提高政府行政效能的有效手段。行政效能的有效手段。通过深化改革，探索创新规划编制和治理通过深化改革，探索创新规划编制和治理模式，确保三个规划的有机衔接和协调统一，模式，确保三个规划的有机衔接和协调统一，对对于实现新型城市化发展的经济社会发展目标，促于实现新型城市化发展的经济社会发展目标，促进城市可持续发展，进城市可持续发展，意义十分重大。意义十分重大。在在20132013年年1212月月12-131
4、2-13日举行的中央城镇化工作日举行的中央城镇化工作会议上，习近平总书记指出要建立统一的空间规会议上，习近平总书记指出要建立统一的空间规划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。划体系、限定城市发展边界、划定城市生态红线。“在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利在县市通过探索经济社会发展、城乡、土地利用规划的用规划的三规合一三规合一或或多规合一多规合一，形成一，形成一个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落个县市一本规划、一张蓝图，持之以恒加以落实实”。国家新型城镇化规划国家新型城镇化规划(2014-2020(2014-2020年）年）2014 2014年年3 3月印发，提出：月印发，提出
5、：国家新型城镇化规划提出国家新型城镇化规划提出“多规合一多规合一”加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有用、生态环境保护、基础设施建设等规划的相互衔接。推动有条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划条件地区的经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等等“多规合一多规合一”。2现实困惑城规图地块航拍图此地块为番禺区石碁镇某工业项目用地(村经济留用地)，面积为1.14公顷（17亩）。该项目城规中为建设用地：工业用地，但土规中为非建设用地：农用地。规划部门：2
6、008年9月，取得规划部门建设项目选址意见书（穗规选2008229号）。京珠高速京珠高速优立美橡胶优立美橡胶并宏制衣并宏制衣永善小学永善小学一个发生在广州的真实案例一个发生在广州的真实案例6建设用地建设用地优立美橡胶优立美橡胶并宏制衣并宏制衣永善小学永善小学番禺区石碁镇番禺区石碁镇番禺区石碁镇番禺区石碁镇京珠高速京珠高速调整前土规图京珠高速京珠高速国土部门：2008年9月2012年4月，完成土规调整报批、随后开展非建设用地转建设用地的报批，取得广州市建设项目用地预审意见（穗番地预审字201218号），耗时3年多。规划部门：2012年10月，才又回到规划部门开始办理规划用地手续，取得建设用地规划
7、许可证（穗规地证2012）313号。国土部门：2012年10月至今，正在办理用地批准书。至此，由于两规不符，至今还未开工。调整后土规图7非建设用非建设用地地建设用地建设用地优立美橡胶优立美橡胶并宏制衣并宏制衣永善小学永善小学番禺区石碁镇番禺区石碁镇京珠高速京珠高速优立美橡胶优立美橡胶并宏制衣并宏制衣永善小学永善小学番禺区石碁镇番禺区石碁镇“两规：差异用地不是个别现象，根据对广州市“两规”建设用地布局对照分析，发现差异图斑29.4万块。厦门市“两规”建设用地布局对照分析，发现差异图斑10万块。n“三规三规”存在差异，浪费土地资源存在差异，浪费土地资源以广州市为例，由于“两规”造成了248.26平
8、方公里差异用地因只符合一种规划而不能直接使用，按照广州市2005-2012年年均建设用地增量28.57平方公里，此部分差异用地如果盘活可以用8-9年。“两规”建设用地布局上的差异导致土地资源的浪费。“三规”差异，给城市规划建设管理带来诸多问题：n保护缺乏统筹，影响生态安全保护缺乏统筹，影响生态安全“三规”的分立与相互矛盾，使得生态保护的区域缺乏有效的统一。如广州市城市总体规划划定的生态用地5140平方公里，土地利用总体规划划定的生态用地5600平方公里，且两个规划在生态用地的边界上也存在较大的差异。另外发改建设项目选址时也未注意避让生态用地，导致建设项目触及生态用地的现象时有发生，对城市急需保
9、护生态敏感用地造成一定程度破坏。n审批流程复杂，项目落地困难审批流程复杂，项目落地困难项目落地涉及发改委、规划局、国土局等二十几个部门的协调，流程包括项目立项、用地审批、规划报建、施工许可、竣工验收等两百多个行政审批环节，各部门互为前置、来回调整、串联审批，常常需耗时300500个工作日，审批时限延至23年。n信息共享不足，降低行政效率信息共享不足，降低行政效率投资建设信息不透明，分别涉及发改、国土、建设、市政等20多个部门分头管理，不能实现在一个平台上查阅一致的信息。投资建设信息分头管理3本源探究n法理基础差异规划法理基础不同直接带来在法律地位上的明显差异，使得规划在实施过程中面临法律地位难
10、以界定、法律基础缺失，直接影响实施效能。规划法理基础差异专栏：专栏：“三规三规”法理基础法理基础国民经济和社会发展规划国民经济和社会发展规划中华人民共和国宪法修正案（2004年）第99条强调“地方政府应该制定经济和社会发展规划”，第5条“一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。”城市总体规划城市总体规划中华人民共和国城乡规划法强调“城市总规应当依据国民经济和社会发展纲要（规划），要求与土地利用总体规划衔接”。第五条“城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接。”土地利用总体规划土地利用总体规划土地管理法第二十二条“城市总体规划、村庄和集镇规划，应
11、当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。”n技术标准差异坐标体系不统一：现行土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城市规划采用地方坐标系统，而规划合一工作需在统一的工作平台上、统一的坐标系上进行，需要对坐标系统转换进行研究。分类标准不统一：城乡规划均采用城市用地分类与规划建设用地标准（GBJl37-1990），包括10大类，46中类，73小类；或采用城市用地分类与规划建设用地标准（GB50137-2011）。土地利用总体规划采用市县乡级土地利用总体规划编制规程的3大类10中类29小类。n审批与实施管理差异
12、 从规划期限看，国民经济和社会发展规划为5年一规划，并要求开展规划中期评估；从编制与审批看，国民经济和社会发展规划由地方主导编制，由本级人大审批，主要反映地方发展目标及诉求；从实施方式看，国民经济和社会发展规划主要通过年度建设项目计划进行实施，并通过统计数据进行监测、校正和反馈；从监督考核看，国民经济和社会发展规划主要通过人大年度审议方式监督考核；国民经济规划总体是加强和改善宏观调控的重要手段，也是政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职责的重要依据。国民经济和社会发展规划n审批与实施管理差异 城市总体规划从规划期限看，城市总体规划一般为20年一编制，并要求开展规划实施评估；从编制与审
13、批看，城市总体规划由国务院或上级政府审批（根据法律规定的权限不同，审批机关不同），但重点结合城市特点反映地方发展诉求；从实施方式看，城市总体规划主要通过近期建设规划及控制详细规划进行实施，并通过卫星遥感影像检查及实施评估报告进行监测、校正和反馈，可通过下层次规划的修改保障地方发展诉求；从监督考核看，城市总体规划主要通过规划实施评估进行监督考核；城市总体规划的意义在于指导城乡建设和土地利用，合理配置资源，改善人居环境，确保城市科学合理发展。控制性详细规划控制性详细规划由地方城乡规划主管部门根据总体规划组织编制，由地方人民政府审批。控规的编制、调整和审批权在地方。控制性详细规划是城乡规划主管部门作
14、出规划行政许可、实施规划管理的依据，并指导修建性详细规划的编制。城乡规划n审批与实施管理差异 从规划期限看，土地利用总体规划为10-15年开展一轮编制工作，并要求开展规划中期评估工作；从编制与审批看，城市的土地利用总体规划由地方负责编制，但由国务院或上级政府审批（根据法律规定的权限不同，审批机关不同），指标逐级下达，并强调耕地、基本农田保护和建设用地管控，重点反映了中央政府对地方的控制；从实施方式看，土地利用总体规划主要通过年度土地利用计划进行实施，并能通过规划修改保障国家、省、市建设项目落实；从监督考核看，土地利用总体规划主要通过年度计划指标使用、耕地目标责任制、规划实施评估等方式进行监督考
15、核；土地利用总体规划通过对土地利用实行规划管理，强化土地利用宏观调控和微观管理机制，协调部门与产业用地矛盾，优化土地利用结构与布局。土地利用总体规划规划审批权限差异国民经济和社会发展规划城乡总体规划（控制性详细规划）土地利用总体规划本级人大国务院、上级政府（本级政府）国务院、上级政府规划期限和实施手段“三规”编制、审批、监督、实施差异 国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划都为法定规划，由于规划主体、技术标准和编制办法、实施手段和监督机制不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题经常出现。三规的“分立”甚至
16、“冲突”，导致了开发管理混乱、建设成本增加，削弱了各自的严肃性和权威性，往往成为冲击城市整体形态和空间结构的突出因素，三规的“分立”不适应城市科学发展的要求，亟需开展“三规合一”工作。4“合一”路径n“三规合一三规合一”的本质的本质“三规合一三规合一”是一个是一个规划协调的工作规划协调的工作，而非一种，而非一种“规划规划”。在工作过程中，在工作过程中，“三规合一三规合一”不是重新编制新的规划；在管不是重新编制新的规划；在管理上，理上，“三规合一三规合一”不会取代任何一个法定规划。不会取代任何一个法定规划。作为一种协调工作，作为一种协调工作，“三规合一三规合一”需要具备的三要素：需要具备的三要素
17、：WHOWHO，谁来协调：利益协调方，谁来协调：利益协调方，三个规划的编制主体三个规划的编制主体WHATWHAT，协调什么：协调内容，协调什么：协调内容，空间管理的底线空间管理的底线WAYWAY，协调路径：协调方法和机制，协调路径：协调方法和机制，行政行政+技术技术WHOWHO：明确利益协调方和协调组织架构明确利益协调方和协调组织架构1、利益协调方：在“三规合一”工作中，利益相关方包括纵向的市、区两级政府和横向的发改、规划、国土三个行政部门。也就是说，通过整个工作，要使得两级政府和三个部门的利益在城乡空间安排上达成一致。成立了以市长为组长、以常务副市长为常务副组长，以分管国土、发改、规划的副市
18、长为副组长的领导小组，指导全市“三规合一”工作的开展。领导小组下设办公室，设在市规划局，办公室主任由市分管领导兼任，常务副主任由市规划局局长兼任，副主任由市发改委副主任、市建委副主任、市国土房管局副局长分别担任。办公室下设专责小组，专责小组组长由市规划局分管领导担任，成员由市规划、发改、国土及相关技术单位抽调相关人员组成。领导我市“三规合一”工作；制定我市“三规合一”工作总体计划；指导政策制定和编制技术规范；监督检查各部门“三规合一”工作的推进执行情况；指导各部门开展有关规划工作；决定“三规合一”机构设置和人员组成。代拟我市“三规合一”工作总体计划，报领导小组审定；组织完成相关的政策文件和技术
19、规范起草工作；组织完成“三规合一”信息联动平台；制定对各部门“三规合一”工作推进执行情况的监督检查计划和考核标准；协调各部门组织的专业规划与“三规”的对接；定期组织多部门联席会议 。负责全市及各区（市）“三规合一”项目的统筹协调、协调各职能部门的审查对接工作、负责“三规合一”工作的技术研究、定期向市“三规合一”工作领导小组办公室汇报相关工作情况 。2、协调组织架构：成立工作领导小组、设立工作办公室和专责小组，保障人员安排，推进“三规合一”协调工作。底线思维（bottom-line thinking）是一种思维技巧，具有后顾性思维取向，是现代公共管理行为的重要思维模式，它注重的是对危机、风险、底
20、线的重视和防范，管理目标上侧重于防范负面因素、堵塞管理漏洞、防止社会动荡。nWHATWHAT：“三规合一三规合一”的突破点，对城市空的突破点，对城市空间发展底线的判读间发展底线的判读在底线思维下，在底线思维下，“三规合一三规合一”的控制底线主要包括：的控制底线主要包括：政策底线：政策底线：建设用地的边界、基本农田保护边界建设用地的边界、基本农田保护边界发展控制底线：发展控制底线：建设用地增长边界建设用地增长边界生态底线：生态底线：生态保护的边界生态保护的边界环境底线：环境底线：具有排他性功能的边界具有排他性功能的边界服务底线：服务底线：基本公共服务设施边界基本公共服务设施边界 “三规合一三规合
21、一”的重大工作内容是协调解决规划矛盾，的重大工作内容是协调解决规划矛盾，规划的矛盾千差万别，核心问题是在规划的矛盾千差万别，核心问题是在空间利益分配的差异空间利益分配的差异。对于空间发展来讲，最大的利益分配问题是发展权的问题，对于空间发展来讲，最大的利益分配问题是发展权的问题，也就是也就是建设和保护的问题建设和保护的问题。从政策角度讲，对建设用地规模的控制是自上而下的从政策角度讲，对建设用地规模的控制是自上而下的政策要求，政策要求，“三规合一三规合一”通过划定建设、保护的边界，是通过划定建设、保护的边界，是控制城市发展底线的重要手段。也就是说，从底线思维和控制城市发展底线的重要手段。也就是说，
22、从底线思维和底线管理的角度，底线管理的角度，守住了守住了空间发展的共同空间发展的共同底线底线，就可以从，就可以从根本上保证根本上保证“三规三规”核心管控要素的一致性。核心管控要素的一致性。“三规合一”核心是建设用地边界，原因：1、土地管理法、城乡规划法明确土地利用总体规划与城乡规划在建设用地规模和范围内应一致。2、国民经济和社会发展规划的建设项目需要落实到建设用地上。3、建设用地规模布局不一致导致审批效率低效，浪费土地资源。从哲学角度讲，“是”与“非”，即阴阳，是万事万物之间最大的结构性问题。按照中国传统哲学，任何事物均可以用阴阳来划分，素问阴阳应象大论中提到“阴阳者，天地之道，万物之纳纪，变
23、化之父母，生杀之本始，神明之府也”。建设用地边界的划定实质上是在城市整体空间上划定建设与非建设的区分线，解决的是城市空间发展中最基本，也是最重要的结构问题。此外，根据国家粮食安全要求及严格的耕地保护政策，基本农田保护也是“三规合一”的政策底线。n政策底线：建设用地边界、基本农田保护边界n发展控制底线：建设用地增长边界发展控制底线：建设用地增长边界针对城市发展中的不确定因素，在建设用地边界之外划定针对城市发展中的不确定因素，在建设用地边界之外划定一个弹性空间，其目的是保证城市在不增加建设用地规模一个弹性空间，其目的是保证城市在不增加建设用地规模的情况下，具有一定灵活增长的可能，也保证城市结构不的
24、情况下，具有一定灵活增长的可能，也保证城市结构不因突破建设用地边界而造成损害。因突破建设用地边界而造成损害。n生态底线：生态保护边界生态底线：生态保护边界“三规合一三规合一”的生态用地边界是保障城市基本生态安全的的生态用地边界是保障城市基本生态安全的“铁线铁线”和和“生命线生命线”，其确定的原则是在相当长一段时，其确定的原则是在相当长一段时间必须完整保证生态功能的用地。从生态安全和粮食安全间必须完整保证生态功能的用地。从生态安全和粮食安全的角度识别的角度识别“三规三规”共同保护的区域，通过部门协作，从共同保护的区域，通过部门协作，从各自的职能出发加强保护。也就是明确共同的保护界限，各自的职能出
25、发加强保护。也就是明确共同的保护界限，形成保护合力，保障保护效果。形成保护合力，保障保护效果。n环境底线：排他性功能用地边界。环境底线：排他性功能用地边界。三规合一中的环境底线三规合一中的环境底线边界特指对环境有可能造成影响的土地使用功能，它包括边界特指对环境有可能造成影响的土地使用功能，它包括工业用地和厌恶性市政设施用地。工业用地和厌恶性市政设施用地。产业区块边界产业区块边界的内涵是指由的内涵是指由“工业园区连片城镇工业用工业园区连片城镇工业用地地”组成的，用于工业生产的用地集中区，是产业用地集组成的，用于工业生产的用地集中区，是产业用地集中布局的区域的围合线。中布局的区域的围合线。厌恶性市
26、政设施边界厌恶性市政设施边界主要是针对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、主要是针对垃圾填埋场、垃圾焚烧厂、高压变电站等不受群众欢迎的厌恶性基础设施用地的边界。高压变电站等不受群众欢迎的厌恶性基础设施用地的边界。n服务底线：基本公共服务设施边界。服务底线：基本公共服务设施边界。为保障城乡居民生存为保障城乡居民生存和发展最基本的条件和社会公平、公正，由政府所提供的和发展最基本的条件和社会公平、公正，由政府所提供的包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，以及公包括公共教育、公共卫生、公共文化等社会事业，以及公共交通等公共产品等公共服务设施相关用地的边界。共交通等公共产品等公共服务设施相关用地的边界。在底线
27、思维模式下，在底线思维模式下，“三规合一三规合一”的关键的关键是控制形成是控制形成合一的合一的“边界边界”。在国民经济和社会。在国民经济和社会发展规划的指导下，发展规划的指导下，通过协调和衔接城乡规划与通过协调和衔接城乡规划与土地利用总体规划，形成统一的土地利用总体规划，形成统一的建设用地边界建设用地边界，确保重大确保重大建设建设项目项目落地；在此基础上给予建设用落地；在此基础上给予建设用地一定弹性空间，划定地一定弹性空间，划定建设用地增长边界建设用地增长边界；形成；形成统一的统一的生态保护边界（包括基本农田边界）生态保护边界（包括基本农田边界），保，保护生态安全和粮食安全；划定护生态安全和粮
28、食安全；划定产业区块边界产业区块边界，引，引导产业入园。导产业入园。nWAY：协调路径与方法在在“三规合一三规合一”工作路径中，围绕底线思维，通过规划协调，工作路径中，围绕底线思维，通过规划协调，划定控制线，是形成划定控制线，是形成“三规合一三规合一”“”“一张图一张图”的核心内容。的核心内容。n广州市广州市“三规合一三规合一”的工作思路的工作思路1 1、建设用地边界：政策的落实，空间的优化、建设用地边界：政策的落实，空间的优化建设用地边界的划定需要解决规模、结构、秩序、维护等建设用地边界的划定需要解决规模、结构、秩序、维护等五大问题。五大问题。规模：规模：按照土地利用总体规划规模确定。结构：
29、结构：考虑引导和限制因素，利用OR模型，从确定城市整体空间结构入手，解决“是”与“非”的重大结构性问题。秩序：秩序：通过国民经济和社会发展规划对建设项目的时序控制，解决边界形成的秩序问题。途径：途径：利益协调方协调。维护：维护：建立动态的维护机制，解决长效运营维护的问题。城镇建设用地水域和其他用地城市用地分类标准旧对外交通用地居住用地公共设施用地仓储用地道路广场用地市政设施用地绿地特殊用地工业用地村庄建设用地露天矿用地耕地园地弃置地水域牧草地林地城镇建设用地独立工矿及其他城镇工矿用地交通用地农村居民点用地城乡建设用地水利水工用地建设用地农业用地未利用地耕地园地林地草地水面土地利用总体规划用地分
30、类标准建设用地非建设用地?城市用地分类标准（旧）与土地利用总体规划用地分类标准对接规模。解决规模问题的关键是建立“三规合一”建设用地概念与“两规”建设用地概念内涵一致性的问题。城乡用地分类标准（新）与土地利用总体规划用地分类标准对接建设用地非建设用地城市用地分类标准旧区域交通设施用地居住用地公共管理与公共服务用地商业服务也设施用地工业用地物流仓储用地道路与交通设施用地绿地与广场用地公用设施用地水域农林用地其他非建设用地城镇建设用地独立工矿及其他城镇工矿用地交通用地农村居民点用地城乡建设用地水利水工用地建设用地农业用地未利用地耕地园地林地草地水面土地利用总体规划用地分类标准建设用地非建设用地?问
31、题：城乡规划中绿地是否问题：城乡规划中绿地是否计入计入“三规合一三规合一”建设用地？建设用地？按照土地利用总体规划的编制规则，城市建成区的集中绿地可视为集中连片的生态用地，这些绿地可以视为非建设用地。但是，城乡规划并没有此规定。广州市城市总体规划中规划的一半符合国土部门的连片生态用地标准，同样，厦门市控制性详细规划绿地面积中的一半在土地利用总体规划中表达为了非建设用地。目前处理原则：将可以符合一定标准的，可以纳入非建设用地管理的绿地视为非建设用地。结构。结构。“是是”与与“非非”的结构，也就是建设用地布局问题。的结构，也就是建设用地布局问题。首先，统一坐标系统，形成布局协调的空间平台首先，统一
32、坐标系统，形成布局协调的空间平台现行土地利用总体规划采用西安80坐标系统，城市规划采用地方坐标系统，而规划合一工作需在统一的工作平台上、统一的坐标系上进行，需要对坐标系统转换进行研究。建立统一空间坐标体系平台，实现一图双坐标（西安、地方）的对应转换，实现三规空间基础参数的统一。结构。结构。利用利用OROR模型，分析引模型，分析引导和限制要素，控制导和限制要素，控制一段时间内（规划期一段时间内（规划期限）发展的底线。限）发展的底线。引导性要素产业引导性要素服务引导性要素交通引导性要素政策引导性要素限制性要素自然环境限制政策法规限制生态结构限制综合考虑建设用地边界秩序。秩序。所谓秩序，就是在尊所谓
33、秩序，就是在尊重城乡规划与土地利重城乡规划与土地利用总体规划共同划定用总体规划共同划定的建设用地边界的基的建设用地边界的基础上，由国民经济和础上，由国民经济和社会发展规划主导的社会发展规划主导的建设项目整体控制和建设项目整体控制和年度控制年度控制，这两方面这两方面的控制可以通过建立的控制可以通过建立建设项目优先机制和建设项目优先机制和制定年度建设项目计制定年度建设项目计划来实现。划来实现。一上一下二上二下三上三下明确各区（市）差异图斑情况，制定差异图斑处理措施，对土地利用总体规划、城乡规划“两规”之间以及建设项目与“两规”之间差异逐一处理。针对各区（市）“二上”报送成果，发改、规划、国土等职能
34、部门协调开展行政审查工作，结合技术审查结果，本着“应调尽调、减少失误”的原则，确定针对土地利用总体规划的调出图斑。实事求是发现矛盾 应调尽调减少失误注重实效合理调入协调市发改部门和各区（市）政府意见，确定各级给类建设项目排序；按照“调入调出”平衡的原则，依据建设项目排序情况，确定各区（市）调入的建设用地安排。路径。路径。通过利益协调方的联动沟通实现。广州市的主要做法是通通过利益协调方的联动沟通实现。广州市的主要做法是通过过“三上三下三上三下”，设计协调路线，明确市、区责任和部门，设计协调路线，明确市、区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障市与区，规划、国土、发分工，建立良好协调制度，保障市与
35、区，规划、国土、发改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位，改等职能部门的充分沟通与协调，确保不越位、不缺位，相互补位，保障相互补位，保障“三规合一三规合一”成果质量、规划效果。成果质量、规划效果。维护。维护。通过制定运行实施方案和联动规则，实现建设用地边界的通过制定运行实施方案和联动规则，实现建设用地边界的维护。维护。2 2、建设用地增长边界：增长、建设用地增长边界：增长的管理与控制的管理与控制“三规合一”建设用地增长边界是一条空间管控边界，是在协调好的建设用地边界上的拓展，是对城市未来发展的一种引导和约束，是城市发展过程中应遵守的发展界线。建设用地增长边界的划定主要从城市空间布局的
36、合理性和功能完整性方面进行划定，接近于城市空间发展的终极目标。广州市划定2400多平方公里的建设用地增长边界。3 3、生态保护边界：生态格局和底线的保护、生态保护边界：生态格局和底线的保护“三规合一”生态保护边界的划定有两种方法：（1）广州在对以往城市生态方面研究基础上的，基于规划协调的甄别，划定的是城市生态保护的底线。广州市城市总体规划2011-2020确定广州市域面积69%的土地将划入生态控制线。广州市生态专项规划在城市总体规划基础上对生态线进一步细化，市域基本生态控制线面积约5000平方公里，占市域面积约67%。城市总体规划生态专项规划“三规合一”生态保护边界协调“三规”，“三规合一”划
37、定生态保护边界面积4500平方公里，全部为非建设用地，占市域面积60广州市广州市“三规合一三规合一”生态保护边界的划定特点生态保护边界的划定特点 “三规合一”生态控制线划定在总规及专项规划成果上进一步深化和优深化和优化化：1 1、面向实施，更加精细、面向实施，更加精细。以控规和镇级土地利用总体规划为基础，以国民经济与社会发展规划为依据，按照1:2000的比例尺工作底图开展协调，划定范围有所缩减，但深度进一步增加，基本落实到具体坐标，具备操作性。2 2、开展了充分区县和部门协调、开展了充分区县和部门协调。围绕城市空间和土地的管控，各区县级市、主管部门开展了长达近2年的协调工作，基本实现了“三规”
38、衔接一致。3 3、平衡了各方权益关系、平衡了各方权益关系。结合“三规”各自刚性和弹性，确定了共同的空间管控边界，保障了生态安全格局。4 4、实现了生态保护底线的规划合一、实现了生态保护底线的规划合一。（2 2）厦门）厦门以“美丽厦门”战略规划确定的“大海湾”、“大山海”、“大花园”战略为引领，首先划定生态控制线，引导城市未来的城市空间结构。美丽厦门生态格局生态要素叠加建设适宜性分析厦门山水格局规划厦门“三规合一”生态控制线在生态控制线划定的基础上，识别重要生态保护空间，划定生态核心控制线（生态红线）。在生态控制线划定的基础上，识别重要生态保护空间，划定生态核心控制线（生态红线）。4 4、产业区
39、块边界：功能、产业区块边界：功能的合理，对环境的保护的合理，对环境的保护协调发改、经贸明确产业区块的数量，与工业、仓储用地布局相对应，形成产业区块。明确排他性功能的布局界限，引导产业入园，集聚发展。通过规划协调，消除矛盾，形成“三规合一”“一张图”5结语 基于底线思维的广州市“三规合一”工作，落实了十八届三中全会和中央城镇化工作会议提出的限定城市发展边界、划定城市生态红线的底线控制要求，重点是找到了一条协调规划矛盾、探讨发展权安排、强化生态保护以及提升土地利用及管理效率的一条路径：划定及守住空间管理底线，确保“三规”核心管控要素一致。广州市和厦门“三规合一”工作探讨划定了建设边界、增长边界、保护边界，但具有排他性功能的厌恶性市政公用设施边界、保障基本公共服务均等化的基本公共服务设施边界划定的探讨还有待进一步探索，“三规合一”工作还任重道远。
