1、前前 言言 十八大报告十八大报告全面总结了过去五年的工作和十年全面总结了过去五年的工作和十年来所取得的辉煌成就，并强调了建设中国特色来所取得的辉煌成就，并强调了建设中国特色社会主义的总布局和总任务。社会主义的总布局和总任务。报告在强调解决好报告在强调解决好“三农三农”问题仍是全党工作问题仍是全党工作“重中之重重中之重”的同时，的同时，首次提出推进城乡发展首次提出推进城乡发展一体化是解决一体化是解决“三农三农”问题的根本途径，以及问题的根本途径，以及加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式的五大重点工作之一。济发展方式的五大重点工作之一。前前 言
2、言 这是一个十分重要的论断，这是一个十分重要的论断，抓住了我国现代化进抓住了我国现代化进程中的问题要害，程中的问题要害，完全符合中国实际，完全符合中国实际，也指明了也指明了破解破解“三农三农”问题的方向问题的方向 ，意义非凡，影响深远，意义非凡，影响深远。我们一定要认真学习、深刻领会、贯彻落实好十我们一定要认真学习、深刻领会、贯彻落实好十八大精神，全面推动城乡发展一体化，切实解决八大精神，全面推动城乡发展一体化，切实解决好好“三农三农”问题。问题。讨论的重点问题全面推动城乡发展一体化全面推动城乡发展一体化 切实解决切实解决“三农三农”问题问题城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障城乡
3、发展一体化的政策支持城乡发展一体化的政策支持 城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 全面推动城乡发展一体化全面推动城乡发展一体化 切实解决切实解决“三农三农”问题问题城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；我国最早表达城乡经济社会协调发展理念我国最早表达城乡经济社会协调发展理念，是党的十六大报告中提出的是党的十六大报告中提出的“统筹城乡经统筹城乡经济社会发展济社会发展”的概念；的概念；十七大报告首次提出十七大报告首次提出“城乡经济社会发展城乡经
4、济社会发展一体化一体化”的发展新思路；的发展新思路；十七届三中全会在此基础上形成了十七届三中全会在此基础上形成了“城乡城乡发展一体化发展一体化”的系统理论，并对的系统理论，并对“城乡发城乡发展一体化展一体化”作了具体部署；作了具体部署；城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；由于城乡发展一体化理论范畴涉及经济、由于城乡发展一体化理论范畴涉及经济、社会、生态、文化、空间布局等各个方面，社会、生态、文化、空间布局等各个方面，所以不同学科对其的理解会有不同程度的所以不同学科对其的理解会有不同程度的偏重偏重。主流观点是：。主流观点是：城乡发展一体化，是指对城市和乡
5、村的发城乡发展一体化，是指对城市和乡村的发展进行统一考虑、统一安排、统筹协调、展进行统一考虑、统一安排、统筹协调、和谐发展，也就是通过城乡互动、互补、和谐发展，也就是通过城乡互动、互补、互惠、互利，以及城乡渗透、对接来实现互惠、互利，以及城乡渗透、对接来实现城乡协调发展。城乡协调发展。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；很显然，很显然，城乡发展一体化城乡发展一体化主要是针对城乡主要是针对城乡二元结构而言二元结构而言的的，其基本特征是：，其基本特征是：城乡之间生产要素平等交换、公共资源均城乡之间生产要素平等交换、公共资源均衡配置、基本公共服务均等；衡配置
6、、基本公共服务均等；城乡居民平等参与现代化进程、共同分享城乡居民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果；现代化成果；城乡经济社会城乡经济社会融合一体、良性互动、协调融合一体、良性互动、协调发展发展、共同繁荣。、共同繁荣。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；城乡发展一体化，其实质在于从法律城乡发展一体化，其实质在于从法律和政策上切实保障农民经济、政治、和政策上切实保障农民经济、政治、文化、社会等方面的合法权益，使城文化、社会等方面的合法权益，使城乡居民在发展资源和发展机会上实现乡居民在发展资源和发展机会上实现“均等化均等化”。城乡发展一体化的发展理念，其
7、重要城乡发展一体化的发展理念，其重要的价值取向是：公平、公正、和谐。的价值取向是：公平、公正、和谐。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；城乡发展一体化，是一个发展过程，即生城乡发展一体化，是一个发展过程，即生产要素、体制政策、公共资源在城乡之间产要素、体制政策、公共资源在城乡之间的合理配置与均衡发展的过程，更强调城的合理配置与均衡发展的过程，更强调城乡发展各领域的全面互动和对接。乡发展各领域的全面互动和对接。在宏观层面上要求构建城乡统一政策体制在宏观层面上要求构建城乡统一政策体制框架；框架；在微观层面上要求城乡各业之间的沟通和在微观层面上要求城乡各业之
8、间的沟通和交流，实现城乡双方的互惠、互利、互补交流，实现城乡双方的互惠、互利、互补和共赢。和共赢。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；我们知道，我国我们知道，我国长期存在长期存在的城乡差距，是的城乡差距，是以以工农产品价格工农产品价格“剪刀差剪刀差”、民工工资民工工资“剪刀差剪刀差”、财政税收收支财政税收收支差、差、金融存贷金融存贷差、差、土地征用出让价格土地征用出让价格差、差、城乡居民国民城乡居民国民待遇待遇差等诸种差别叠加积累所形成的，其差等诸种差别叠加积累所形成的，其根源在于计划经济体制下根源在于计划经济体制下形成的、形成的、3030多多年年体制
9、改革一直集中破解而没有得到有效解体制改革一直集中破解而没有得到有效解决的城乡分割、限制城乡生产要素流动的决的城乡分割、限制城乡生产要素流动的城乡二元体制。城乡二元体制。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；自自20192019年始，中央就把解决好年始，中央就把解决好“三农三农”问问题确定为全党工作的题确定为全党工作的“重中之重重中之重”，并为，并为此制定了九个此制定了九个“一号文件一号文件”，这在我国历，这在我国历史上是空前的。史上是空前的。在党中央一系列方针政策指导下，我国解在党中央一系列方针政策指导下，我国解决决“三农三农”问题取得明显成效，但我国仍
10、问题取得明显成效，但我国仍是一个农村人口占大多数、城乡发展极不是一个农村人口占大多数、城乡发展极不平衡的发展中大国。平衡的发展中大国。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；十八大报告提出的城乡发展一体化的战略十八大报告提出的城乡发展一体化的战略思路，是对解决思路，是对解决“三农三农”问题路径的顶层问题路径的顶层设计，也是我们党关于建立新型工农、城设计，也是我们党关于建立新型工农、城乡关系的科学思考。乡关系的科学思考。加快城乡发展一体化进程，是从根本上实加快城乡发展一体化进程，是从根本上实现农民增收、农业增长和农村稳定的根本现农民增收、农业增长和农村稳定的
11、根本途径。途径。环境建设环境建设城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的基城乡发展一体化的基本路径是城乡各领域本路径是城乡各领域的全面互动和对接。的全面互动和对接。主要包括：主要包括：城乡规划一体化；城乡规划一体化；产业布局一体化；产业布局一体化；公共服务一体化；公共服务一体化；社会管理一体化；社会管理一体化；基础设施建设一体化；基础设施建设一体化；城乡环境建设一体化。城乡环境建设一体化。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；城乡规划一体化，建立城乡联动、协城乡规划一体化，建立城乡联动、协调发展的规划体系。调发展的规划体系。按
12、照按照城乡规划法城乡规划法，打破原有城乡，打破原有城乡分割的规划模式，根据不同区域的资分割的规划模式，根据不同区域的资源环境承载能力、开发程度和发展潜源环境承载能力、开发程度和发展潜力，统筹规划未来人口分布、产业布力，统筹规划未来人口分布、产业布局、国土利用和城乡建设，并建立统局、国土利用和城乡建设，并建立统一的城乡规划实施、监督管理体制。一的城乡规划实施、监督管理体制。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；城乡规划一体化，重点是优化城乡空间城乡规划一体化，重点是优化城乡空间布局，发展新型社区，促进农村繁荣。布局，发展新型社区，促进农村繁荣。城乡一体化和
13、新农村建设是并行不悖的。城乡一体化和新农村建设是并行不悖的。即使将来即使将来70%70%的人进了城，也还有的人进了城，也还有30%30%约约4 45 5亿左右的人口留在农村。亿左右的人口留在农村。我们必须统筹规划城镇和新农村建设，我们必须统筹规划城镇和新农村建设，使继续留在农村的人能够同样享受现代使继续留在农村的人能够同样享受现代文明。文明。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；要利用城乡规划一体化，优化城乡开发布局，要利用城乡规划一体化，优化城乡开发布局，在促进城镇发展的同时，大力推进新农村社在促进城镇发展的同时，大力推进新农村社区建设，促进产业空心村
14、向产业聚集区集中，区建设，促进产业空心村向产业聚集区集中，支持撤并人口较少、居住分散的自然村，加支持撤并人口较少、居住分散的自然村，加快自然村人口向中心村集聚，进而促进现代快自然村人口向中心村集聚，进而促进现代化城镇与新农村社区和谐交融，推进城乡社化城镇与新农村社区和谐交融，推进城乡社会深度融合一体化发展和促进农村繁荣稳定。会深度融合一体化发展和促进农村繁荣稳定。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；产业布局一体化，建立城乡互补、融产业布局一体化，建立城乡互补、融合的现代产业体系。合的现代产业体系。要强化城乡三次产业的内在联系，从要强化城乡三次产业的内在
15、联系，从城乡分割、差别发展向城乡互动、协城乡分割、差别发展向城乡互动、协调发展转变，逐步实现农业与工业、调发展转变，逐步实现农业与工业、传统产业与特色产业、工农业和服务传统产业与特色产业、工农业和服务业的有机融合。业的有机融合。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；十八大报告指出，要坚持走中国特色十八大报告指出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进城镇化
16、和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展化同步发展强调强调“四化四化”同步发同步发展展城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；公共服务一体化，建立城乡均等、功能完善公共服务一体化，建立城乡均等、功能完善的公共服务体系。的公共服务体系。要以改善民生为核心，尽快建立城乡一体的要以改善民生为核心，尽快建立城乡一体的公共服务制度，以及基本公共服务的社会参公共服务制度，以及基本公共服务的社会参与机制，大力推动社会事业协调发展，促进与机制，大力推动社会事业协调发展，促进公共服务向农村覆盖，努力实现城乡基本公公
17、共服务向农村覆盖，努力实现城乡基本公共服务均等化，让城乡居民共享工业化和城共服务均等化，让城乡居民共享工业化和城镇化的成果。镇化的成果。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；社会管理一体化，建立城乡统一、服务高效社会管理一体化，建立城乡统一、服务高效的社会管理体系。的社会管理体系。按照城乡发展一体化的要求，统筹整合区域按照城乡发展一体化的要求，统筹整合区域行政管理体制，改革和完善市、县、乡镇行行政管理体制，改革和完善市、县、乡镇行政管理机构和职能设置，变革乡镇等基层政政管理机构和职能设置，变革乡镇等基层政府组织，形成更加完善的社会服务体系。府组织，形成更
18、加完善的社会服务体系。把社会管理体制改革同行政管理体制改革有把社会管理体制改革同行政管理体制改革有机结合起来，进一步加快政府职能转变，加机结合起来，进一步加快政府职能转变，加强和改进社会管理。强和改进社会管理。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 2提高到提高到2.25；城乡基础设施建设一体化，服务城乡经济互城乡基础设施建设一体化，服务城乡经济互动与对接。动与对接。要以实现生产要素等在城乡双向流通、城乡要以实现生产要素等在城乡双向流通、城乡经济社会交叉融合发展、城乡差距逐步缩小经济社会交叉融合发展、城乡差距逐步缩小的目标，促进城市公共基础设施向农村延伸，的目标，促进城市公共基础
19、设施向农村延伸，不断加强农村基础设施建设，实现区域内基不断加强农村基础设施建设，实现区域内基础设施共建、共享、共管、共护，用经营城础设施共建、共享、共管、共护，用经营城市公共设施的办法管理和经营农村基础设施，市公共设施的办法管理和经营农村基础设施，提高服务水平。提高服务水平。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径 城乡环境建设一体化，打造生态城乡环境建设一体化，打造生态优美、和谐宜居的城乡环境优美、和谐宜居的城乡环境。统筹城乡环境建设，在美化、绿统筹城乡环境建设，在美化、绿化、靓化城市环境的同时，加大化、靓化城市环境的同时，加大农村生态环境综合治理，形成生农村生态环境综合治理，形
20、成生态宜居、环境优美、舒适便利的态宜居、环境优美、舒适便利的城乡人居环境。城乡人居环境。城乡发展一体化的内涵和路径城乡发展一体化的内涵和路径就解决就解决“三农三农”问题来讲，城问题来讲，城乡发展一体化的重点任务和目乡发展一体化的重点任务和目标标统筹城乡产统筹城乡产业，发展现业，发展现代农业夯实代农业夯实农业基础农业基础统筹城乡布统筹城乡布局，发展新局，发展新型社区促进型社区促进农村繁荣农村繁荣统筹城乡就统筹城乡就业，加速农业，加速农民转移促进民转移促进农民增收农民增收城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口全面推动城乡发展一体化全面推动城乡发展一体化 切实解决切实解决“三农三农”问题问题城
21、乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口 十八大报告明确强调：推进城乡发展一体化是解十八大报告明确强调：推进城乡发展一体化是解决决“三农三农”问题的根本途径。问题的根本途径。我们知道，我们知道，“三农三农”问题的核心是农民问题，农问题的核心是农民问题，农民问题的关键是农民收入增长缓慢，而农民收入民问题的关键是农民收入增长缓慢，而农民收入增长缓慢的根源在于农民太多，增长缓慢的根源在于农民太多，在于农村剩余劳在于农村剩余劳动力向二、三产业和城镇转移所面临的障碍动力向二、三产业和城镇转移所面临的障碍；正如著名正如著名“三农三农”问题专家温铁军先生所说：问题专家温铁军先生所说：“中中国的问题，基本是
22、一个人口膨胀而资源短缺的农国的问题，基本是一个人口膨胀而资源短缺的农业国家追求工业化的发展问题业国家追求工业化的发展问题”。城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口 只有减少农民，才能富裕农民，这是世界各国促只有减少农民，才能富裕农民，这是世界各国促进农业、农村发展的基本经验；进农业、农村发展的基本经验；推进城镇化进程，是一个逐步转移农村剩余劳动推进城镇化进程，是一个逐步转移农村剩余劳动力、减少农民的过程。力、减少农民的过程。目前我国城镇化水平明显滞后，虽然城镇化率在目前我国城镇化水平明显滞后，虽然城镇化率在20192019年底已达到年底已达到51.3%51.3%，但这一水平远远落后于，但
23、这一水平远远落后于工业化水平，就是这落后的城镇化率当中有工业化水平，就是这落后的城镇化率当中有10%10%15%15%是属于户籍在农村的农民，若扣除掉是属于户籍在农村的农民，若扣除掉这部分农民，我国真实的城镇化水平更低。这部分农民，我国真实的城镇化水平更低。城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口 目前，我国农村剩余人口还有很多，惟一的出路目前，我国农村剩余人口还有很多，惟一的出路就是减少农民数量，提高劳动生产率，一旦农村就是减少农民数量，提高劳动生产率，一旦农村富余劳动力向非农产业和城镇转移，农业劳动力富余劳动力向非农产业和城镇转移，农业劳动力的产值也会大大提高，农民收入也会相应增长。的
24、产值也会大大提高，农民收入也会相应增长。推进农村城镇化进程，促进农业剩余劳动力向非推进农村城镇化进程，促进农业剩余劳动力向非农产业和城镇转移，农产业和城镇转移，是经济、社会发展的必然趋是经济、社会发展的必然趋势，是人类发展过程中一个不可逾越的历史过程，势，是人类发展过程中一个不可逾越的历史过程，是人类社会走向现代文明的重要标志，是一个地是人类社会走向现代文明的重要标志，是一个地方综合经济实力和现代化水平的重要象征，也是方综合经济实力和现代化水平的重要象征，也是我国城乡发展一体化的战略突破口。我国城乡发展一体化的战略突破口。城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口 改革开放改革开放3030多
25、年，正是我国城镇化高速扩张的阶多年，正是我国城镇化高速扩张的阶段：段：20192019年底，全国设市城市由年底，全国设市城市由19781978年的年的193193个个增加到增加到657657个，建制镇从个，建制镇从21732173个发展到个发展到1968319683个，个，初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小初步形成以大城市为中心、中小城市为骨干、小城镇为基础的多层次城镇体系，城镇化率超过城镇为基础的多层次城镇体系，城镇化率超过50%50%。特别是长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集区，特别是长三角、京津冀、珠三角三大城镇密集区，以不足以不足3%3%的国土面积，聚集了的国土面积，聚集了14
26、%14%的人口，创造的人口，创造了了42%42%的的GDPGDP，吸引了，吸引了79%79%的外来投资，在辐射的外来投资，在辐射带动城乡和区域发展中发挥了重要作用。带动城乡和区域发展中发挥了重要作用。城乡发展一体化的突破口城乡发展一体化的突破口 城乡发展一体化，就是要城乡发展一体化，就是要“逐步缩小城乡差距，逐步缩小城乡差距，促进城乡共同繁荣促进城乡共同繁荣”，强调的是发展方式，而城，强调的是发展方式，而城镇化强调的是发展方向；镇化强调的是发展方向；就我国来讲，实现城乡发展一体化，突破口就是就我国来讲，实现城乡发展一体化，突破口就是加速农村城镇化进程，加快大量农民向非农产业加速农村城镇化进程，
27、加快大量农民向非农产业和城镇转移，使城镇化和工业化发展同步。和城镇转移，使城镇化和工业化发展同步。当城镇化率达到当城镇化率达到70%70%时，我国至少还要转移时，我国至少还要转移4 45 5亿人口，城镇化仍有很大空间。亿人口，城镇化仍有很大空间。城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障全面推动城乡发展一体化全面推动城乡发展一体化 切实解决切实解决“三农三农”问题问题城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障 体制改革与制度创新是中国体制改革与制度创新是中国3030多年经济社会发展多年经济社会发展的不竭动力；的不竭动力；城乡发展一体化是一项重大而深刻的社会变革，城乡发展一体化是一项
28、重大而深刻的社会变革，推进城乡发展一体化的手段是方方面面的，但关推进城乡发展一体化的手段是方方面面的，但关键是键是体制机制体制机制创新；创新；十八大报告强调，要十八大报告强调，要“加快完善城乡发展一体化加快完善城乡发展一体化体制机制体制机制促进城乡要素平等交换和公共资源促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、均衡配置，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系城乡一体的新型工农、城乡关系”。城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障 城乡发展一体化制度创新是根本层面上的变革，城乡发展一体化制度创新是根本层面上的变革，公平、公正、和谐、
29、市场化等成为城乡发展一体公平、公正、和谐、市场化等成为城乡发展一体化制度创新的重要价值取向；化制度创新的重要价值取向；在完善社会主义市场经济体制总目标下，从缓解在完善社会主义市场经济体制总目标下，从缓解长期形成的城乡二元经济社会结构矛盾入手，进长期形成的城乡二元经济社会结构矛盾入手，进行制度创新，标本兼顾，建立起社会主义市场经行制度创新，标本兼顾，建立起社会主义市场经济条件下城乡发展一体化的新机制。济条件下城乡发展一体化的新机制。城乡一体化改革创新涉及城乡两方面的诸多重要城乡一体化改革创新涉及城乡两方面的诸多重要领域，目前应重点在以下方面取得突破：领域，目前应重点在以下方面取得突破：城乡发展一
30、体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障在制度层面的考量中，户籍管理制度无疑是重中之重，在制度层面的考量中，户籍管理制度无疑是重中之重，也是首当其冲的关键突破口。因为户籍管理制度改革也是首当其冲的关键突破口。因为户籍管理制度改革是推进城乡发展一体化的前提条件。是推进城乡发展一体化的前提条件。与过去相比，现行的城镇管理户籍制度有了较大改进，与过去相比，现行的城镇管理户籍制度有了较大改进，特别是特别是20192019年年2 2月月2323日国务院办公厅发布日国务院办公厅发布关于积极关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知稳妥推进户籍管理制度改革的通知，表明户籍管理，表明户籍管理制度改革已被提上国家经济
31、社会发展的重要议事日程。制度改革已被提上国家经济社会发展的重要议事日程。深化户籍管理制度改革深化户籍管理制度改革城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障实践中，全国最引人关注的是重庆市实践中，全国最引人关注的是重庆市20192019年年8 8月以省月以省一级为单位启动的户籍管理制度改革，大手笔推出的一级为单位启动的户籍管理制度改革，大手笔推出的两年两年300300万、十年万、十年10001000万农民进城计划，成为几十年万农民进城计划，成为几十年来我国户籍管理制度改革规模最大的一次实践。来我国户籍管理制度改革规模最大的一次实践。重庆户籍管理制度改革的核心是，农民交出土地，换重庆户籍管理
32、制度改革的核心是，农民交出土地，换取城市户籍，享受城市居民的待遇。取城市户籍，享受城市居民的待遇。当然，重庆这种农民拿土地换取享受城市居民待遇的当然，重庆这种农民拿土地换取享受城市居民待遇的做法，也引来很多争议。做法，也引来很多争议。深化户籍管理制度改革深化户籍管理制度改革城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障户籍管理制度改革是一个很复杂的问题，截至目前，我国关户籍管理制度改革是一个很复杂的问题，截至目前，我国关于户籍管理制度改革的讨论及实践，大多是围绕如何让有能于户籍管理制度改革的讨论及实践，大多是围绕如何让有能力的农村人口转为城镇户口展开的，较少涉及城乡二元户籍力的农村人口转为城
33、镇户口展开的，较少涉及城乡二元户籍的实质改变。即使有些地方给了农民和城镇居民一样的户口，的实质改变。即使有些地方给了农民和城镇居民一样的户口，也没有给农村人口提供与城镇人口同等的享受公共服务的权也没有给农村人口提供与城镇人口同等的享受公共服务的权利。利。依附户口制度城乡居民在就业、教育、医疗、养老等一系列依附户口制度城乡居民在就业、教育、医疗、养老等一系列方面还存在诸多差别；方面还存在诸多差别；这无疑是在一定程度上维持传统户籍制度造成的事实上的不这无疑是在一定程度上维持传统户籍制度造成的事实上的不平等，这种平等，这种“改革改革”结果无助于问题的真正解决。结果无助于问题的真正解决。深化户籍管理制
34、度改革深化户籍管理制度改革城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障深化户籍管理制度改革，必须以有助于深化户籍管理制度改革，必须以有助于“城乡发展一体化城乡发展一体化”为原则和衡量标准。为原则和衡量标准。应实现一元化户籍管理制度，在政策上取消农业户口与非农应实现一元化户籍管理制度，在政策上取消农业户口与非农业户口，统一为居民户口，淡化户口观念，切断社会待遇与业户口，统一为居民户口，淡化户口观念，切断社会待遇与户籍之间的内在联系，从根本上破除二元社会结构对农村人户籍之间的内在联系，从根本上破除二元社会结构对农村人口权利的限制，在制度层面强化城乡居民的公民意识，实现口权利的限制，在制度层面强
35、化城乡居民的公民意识，实现居民的身份认同。居民的身份认同。这对最终解决户籍管理制度背后包含的城乡居民的一系列差这对最终解决户籍管理制度背后包含的城乡居民的一系列差别待遇，实现城乡均衡平等、一体化发展更具现实意义。别待遇，实现城乡均衡平等、一体化发展更具现实意义。深化户籍管理制度改革深化户籍管理制度改革城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障深化户籍管理制度改革深化户籍管理制度改革，其实质在于从法律和其实质在于从法律和制度制度上上还农民还农民一个平等的社会地位，为农民提供平等的国民待遇、平等的一个平等的社会地位，为农民提供平等的国民待遇、平等的就业机会、平等的教育权利、平等的医疗救助等有
36、利于平等就业机会、平等的教育权利、平等的医疗救助等有利于平等发展的可能与条件，切实保障农民经济、政治、文化、社会、发展的可能与条件，切实保障农民经济、政治、文化、社会、生态等方面的合法权益，实现农民的福祉。生态等方面的合法权益，实现农民的福祉。这是解决这是解决“三农三农”问题的关键所在。问题的关键所在。当然，户籍管理制度改革一定是渐进式的，不管是社会保障当然，户籍管理制度改革一定是渐进式的，不管是社会保障还是基本公共服务都需要国家大量财力来支撑，这些都需要还是基本公共服务都需要国家大量财力来支撑，这些都需要逐步增加公共服务方面的财政支出。逐步增加公共服务方面的财政支出。深化户籍管理制度改革深化
37、户籍管理制度改革城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度，土地问题是农村的基本问题，土地制度是农村的基本制度，完善土地制度是实现城乡发展一体化的根本保障。完善土地制度是实现城乡发展一体化的根本保障。我国我国3030多年的农村改革是以家庭联产承包责任制为起点，多年的农村改革是以家庭联产承包责任制为起点，沿着明晰产权结构的主线进行的，其基本思路是在明确界沿着明晰产权结构的主线进行的，其基本思路是在明确界定所有权的前提下分离所有权和经营权。定所有权的前提下分离所有权和经营权。但我国渐进式改革决定了农村土地改革的不彻底性，与社但我国渐进式改革决
38、定了农村土地改革的不彻底性，与社会主义市场经济对产权的要求相比，表现出相当程度的产会主义市场经济对产权的要求相比，表现出相当程度的产权残缺，已成为城乡发展一体化，快速推进城镇化、工业权残缺，已成为城乡发展一体化，快速推进城镇化、工业化的重大难题。化的重大难题。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障我们知道，土地我们知道，土地“农转非农转非”具有高额价值，围绕农地转非具有高额价值，围绕农地转非和征地补偿，中央和地方政府之间存在着严重的目标冲突，和征地补偿，中央和地方政府之间存在着严重的目标冲突，进行着广泛的利益博弈，且在这场博弈中，中央政府的指进行着广泛
39、的利益博弈，且在这场博弈中，中央政府的指标管理基本失效，既导致耕地锐减，又引发更多失地农民标管理基本失效，既导致耕地锐减，又引发更多失地农民上访事件及干群冲突；上访事件及干群冲突；要想改变这种状况，一个明智的选择就是：提高集体土地要想改变这种状况，一个明智的选择就是：提高集体土地进入市场交易的可能性和提升农民对土地物权的权利属性，进入市场交易的可能性和提升农民对土地物权的权利属性，使其接近于完全所有权；使其接近于完全所有权；当然，对于广大农村地区来说，地权改革主要还是在农转当然，对于广大农村地区来说，地权改革主要还是在农转农领域，因为这是中国最基本的耕地，是保障粮食和农产农领域，因为这是中国最
40、基本的耕地，是保障粮食和农产品供给的基础。品供给的基础。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障党的十七届三中全会顺应农民的期盼，在充分强调农村基党的十七届三中全会顺应农民的期盼，在充分强调农村基本经营制度本经营制度“毫不动摇毫不动摇”的基础上，的基础上，“赋予农民更加充分赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权而有保障的土地承包经营权”，鲜明地提出要，鲜明地提出要“保持稳定保持稳定并长久不变并长久不变”。当然，由于中国土地制度本来就很复杂，各地情况不一，当然，由于中国土地制度本来就很复杂，各地情况不一，因而改革的思路、办法决不能搞一刀切，因此，中央无意
41、因而改革的思路、办法决不能搞一刀切，因此，中央无意也没有必要推广一个统一的土地改革模式，而只是在坚持也没有必要推广一个统一的土地改革模式，而只是在坚持农村土地家庭承包经营贵任制的前提下，允许进行更加市农村土地家庭承包经营贵任制的前提下，允许进行更加市场化的尝试：场化的尝试：完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障确立农民的土地财产权确立农民的土地财产权确权是土地流转的前提与基础。确权是土地流转的前提与基础。改革土地制度首先是对农村各类土地和房产等资源的普遍改革土地制度首先是对农村各类土地和房产等资源的普遍确权、登记和颁证。确权、登记和颁证。根据国土资源部
42、、财政部、农业部联合部署，力争在根据国土资源部、财政部、农业部联合部署，力争在20192019年底做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。年底做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。从法律上看，土地确权登记是在保持农村土地从法律上看，土地确权登记是在保持农村土地“集体所有、集体所有、长久承包经营长久承包经营”的基础上，对农村土地基本制度在形式上的基础上，对农村土地基本制度在形式上进行的确认和落实，以切实维护农民权益。进行的确认和落实，以切实维护农民权益。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障作为全国统筹城乡综合配套改革实验区的成都，在探索当作为全国统筹城乡综合
43、配套改革实验区的成都，在探索当中有一个重要举措，就是实行以土地确权为主题的农村产中有一个重要举措，就是实行以土地确权为主题的农村产权制度改革。权制度改革。改革的核心内容是，明确农民及集体经济组织对承包地、改革的核心内容是，明确农民及集体经济组织对承包地、宅基地、集体建设用地、农村房屋、林权等的物权关系，宅基地、集体建设用地、农村房屋、林权等的物权关系，也就是也就是“确权确权”。经过确权并登记，村集体经济组织获得。经过确权并登记，村集体经济组织获得了了集体土地所有权证集体土地所有权证，农民得到了，农民得到了土地使用权证土地使用权证和和房屋所有权证房屋所有权证。成都的产权制度改革，唤醒了大量成都的
44、产权制度改革，唤醒了大量“沉睡沉睡”的农村资产，的农村资产，农民从此能够充分利用这些资产实现生产生活方式的根本农民从此能够充分利用这些资产实现生产生活方式的根本转变。转变。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障完善土地承包经营权权能完善土地承包经营权权能就是赋予农民物权性质的土地承包权，即将土地承包经营就是赋予农民物权性质的土地承包权，即将土地承包经营权物权化为农地使用权，让农民享有占有、使用、收益和权物权化为农地使用权，让农民享有占有、使用、收益和处分四权统一的承包权。处分四权统一的承包权。为此，要对农地使用权的期限、费用及其减免、转让、出为此，要对
45、农地使用权的期限、费用及其减免、转让、出租、抵押、权利消灭及其结果做出规定；租、抵押、权利消灭及其结果做出规定；其主要目的在于稳定土地使用关系，提高土地承包经营者其主要目的在于稳定土地使用关系，提高土地承包经营者或土地承租者对土地长期投资、改善土地肥力结构，以提或土地承租者对土地长期投资、改善土地肥力结构，以提高土地产出率的长效激励与约束机制所产生的产权动力，高土地产出率的长效激励与约束机制所产生的产权动力，让土地资产能真正为农民带来更大的财富。让土地资产能真正为农民带来更大的财富。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障完善农地使用权流转机制完善农地使
46、用权流转机制十七届三中全会宣布允许农民按照自愿有偿原则转让土地十七届三中全会宣布允许农民按照自愿有偿原则转让土地承包经营权。承包经营权。距离大包干将近距离大包干将近3030年后的年后的20192019年，小岗村又尝试把当年分年，小岗村又尝试把当年分到各家各户的土地重新集中到集体并开发利用，仅用一年到各家各户的土地重新集中到集体并开发利用，仅用一年时间小岗村人均收入就达到六千元，高出当时全国农民人时间小岗村人均收入就达到六千元，高出当时全国农民人均纯收入约两千元。均纯收入约两千元。小岗村小岗村3030年的分分合合说明一个观点，整个中国农业要有年的分分合合说明一个观点，整个中国农业要有一个更大的发
47、展，如果不进行土地流转，不进行规模经营，一个更大的发展，如果不进行土地流转，不进行规模经营，不转移农村剩余劳动力，仅仅靠每户农民种几亩地，是不不转移农村剩余劳动力，仅仅靠每户农民种几亩地，是不能很富裕的。能很富裕的。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障完善农地使用权流转机制完善农地使用权流转机制土地流转的权利对农民而言是个基本权利，有利于农民基土地流转的权利对农民而言是个基本权利，有利于农民基本权益的保护，其目标当然是规模经营；本权益的保护，其目标当然是规模经营；当然，让土地承包经营权流转起来，绝不是取消现有的农当然，让土地承包经营权流转起来，绝不是
48、取消现有的农村土地承包制，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久村土地承包制，不仅现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，而且还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经不变，而且还要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权。营权。只有让农民承包土地的使用权流转起来，农村土地承包制只有让农民承包土地的使用权流转起来，农村土地承包制的局限性才可以大大减少。的局限性才可以大大减少。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障建立统一的城乡建设用地市场建立统一的城乡建设用地市场十八大报告首次提出了十八大报告首次提出了“改革征地制度，提高农民在土地改革征地制度，提高农民在土
49、地增值收益中的分配比例增值收益中的分配比例”，成为社会各界热议的焦点。，成为社会各界热议的焦点。目前，农村征地面过宽，补偿过低，农民无法公平分享土目前，农村征地面过宽，补偿过低，农民无法公平分享土地资本化后的升值收益，实际上被甩出了工业化、城镇化地资本化后的升值收益，实际上被甩出了工业化、城镇化的进程。的进程。要真正维护农民的土地收益权，就必须逐步缩小政府征地要真正维护农民的土地收益权，就必须逐步缩小政府征地范围，建立统一的城乡建设用地市场，不断完善集体土地范围，建立统一的城乡建设用地市场，不断完善集体土地征用补偿和安置制度，提高征用补偿标准和农民在土地增征用补偿和安置制度，提高征用补偿标准和
50、农民在土地增值收益中的分配比例，以增加农民的财产性收入。值收益中的分配比例，以增加农民的财产性收入。完善土地管理制度完善土地管理制度城乡发展一体化的制度保障城乡发展一体化的制度保障完善城乡土地管理制度完善城乡土地管理制度完善城乡土地管理制度，是守住十八亿亩耕地红完善城乡土地管理制度，是守住十八亿亩耕地红线和保障粮食和农产品供给安全的重要保障。线和保障粮食和农产品供给安全的重要保障。十八大报告同时要求：十八大报告同时要求：“建立国土空间开发保护建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度制度，完善最严格的耕地保护制度”，从严，从严控制城乡建设用地规模，节约集约利用土地，提控制城乡建设用地规
