1、 行政救济论行政救济论 行政申诉 行政裁决 行政调解 行政复议 行政诉讼 行政补偿与赔偿第1页，共55页。第九章 行政复议 行政复议及与行政诉讼行政复议 受案范围和管辖 复议参加人 复议的审理和决定第2页，共55页。第九章第九章 一、行政复议及与行政诉讼的关系 复议机关被申请人申请人第3页，共55页。第一、行政复议以行政争议为客体 第二、复议以公民法人或其他组织申请为条件 第三、复议以书面审理为一般形式（第22条）行政说 行政复议的法律属性法律属性 司法说 行政司法说 复议是公民权利的救济方式；是行政纠纷的解决机制；是行政系统内部的层级监督制度；是违法行政的责任追究形式。行政复议的原则与制度：
2、415420页第4页，共55页。行政复议的独立价值：行政复议的独立价值：复议制度实际早于行政诉讼制度而建立。1950年11月公布财政部设置财政检查机构办法规定了“申请复核”的程序实质就是复议。该法被公认为最原始有关复议之法规。同年12月政务院通过税务复议委员会组织通则第一次使用了“复议”一词，被视为新中国“行政复议法制之先河”。而此时行政诉讼制度尚未建立。第5页，共55页。在受理范围、审查程度及审查结果上审查结果上都体现了复议相对于行政诉讼的独立性。行政诉讼适用有限变更原则处罚显失公正，法院才有变更权；行政复议无此限制，不论何种行为、何种程度都可采用变更裁决。行政复议是自律，行政诉讼是他律。所
3、以，应改变复议属于附属配套的思路。在制度设计上应从其独立地位出发。第6页，共55页。美国坚持行政救济的独立性，视行政救济与司法救济具有同等重要的法律地位以穷尽行政救济为原则。理由：1保证行政机关利用专门知识行使自由裁量权；2让行政程序连续发展不受妨碍；3保护行政机关的自主性，为自我纠错提供机会。4没有穷尽行政救济时司法审查可能受到妨碍。第7页，共55页。近几年来，全国平均每年通过行政复议这个制度平台解决行政争议8万多起，纠正了一大批违法或者不当的具体行政行为。但是，据最高人民法院公布的数据，近两年行政诉讼案件数每年平均在10万件左右。我国行政复议案件与行政诉讼的案件比例说明我们在利用行政复议手
4、段化解行政纠纷的效果与一些国家尚有较大差距。第8页，共55页。有关部门的相关调研显示，在美国、韩国、日本等国，行政复议的数量远远超过行政诉讼案件。行政复议案件与行政诉讼的案件比例在美国是241，在日本大约为81，在韩国约为71。而且我国有70的行政诉讼案件在起诉前未经过行政复议。立法、执法等多方面因素决定了“行政复议作为一种主要的非诉讼性纠纷解决方式，与行政诉讼相比，其应有效率和潜力远未充分发挥。第9页，共55页。与行政诉讼的关系与行政诉讼的关系 相同点 不同点 关系 相同点相同点 不同点不同点 以行政争议为对象 主持机构不同 依申请的行为 受案范围不同 三方性 审查范围不同 行政行为不停止执
5、行 适用程序不同 第10页，共55页。横向关系 单轨制 双轨制关系关系 纵向关系 复议前置 法院是否享有最终裁 决权 第11页，共55页。选择受限制型（一旦 选择复议，复议就 是终局的）1.复议与诉讼选择型 选择无限制型（可先 复议，也可直接诉 讼）第12页，共55页。中华人民共和国出境入境管理法 (1985年11月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次公议通过)第第1414条条 对违反本法规定，非法出境、入境，伪造、涂改、冒用、转让出境、入境证件的，公安机关可以处以警告或者十日以下的拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第第1515条条 受公安机关拘留处罚的公民对处罚不服
6、的，在接到通知之日起15日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。第13页，共55页。中华人民共和国外国人入境出境管理法 (1985年11月22日第六届全国人民代表大会常务委员会第十三次会议通过)第29条：对违反本法规定，非法入境、出境的，在中国境内非法居留或者停留的，未持有效旅行证件前往不对外国人开放的地区旅行的，伪造、涂改、冒用、转让入境、出境证件的，县级以上公安机关可以处以警告、罚款或者十日以下的拘留处罚；情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。第14页，共55页。受公安机关罚款或者拘留处罚的外国人，对处罚不服的，在接到通知之日
7、起十五日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关作出最后的裁决，也可以直接向当地人民法院提起诉讼。第15页，共55页。出境入境管理法（自出境入境管理法（自20132013年年7 7月月1 1日起施行）日起施行）第36条 公安机关出入境管理机构作出的不予办理普通签证延期、换发、补发，不予办理外国人停留居留证件、不予延长居留期限的决定为最终决定。第64条 外国人对依照本法规定对其实施的继续盘问、拘留审查、限制活动范围、遣送出境措施不服的，可以依法申请行政复议，该行政复议决定为最终决定最终决定。第16页，共55页。其他境外人员对依照本法规定对其实施的遣送出境措施不服，申请行政复议的，适用前
8、款规申请行政复议的，适用前款规定。定。第81条 外国人从事与停留居留事由不相符的活动，或者有其他违反中国法律、法规规定，不适宜在中国境内继续停留居留情形的，可以处限期出境。外国人违反本法规定，情节严重，尚不构成犯罪的，公安部可以处驱逐出境。公安部的处罚公安部的处罚决定为决定为最终决定最终决定。第17页，共55页。复议法复议法第14条：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。第18页，共55
9、页。2.行政复议前置型 如：复议前置的规定：行政诉讼法第37条第2款：最高人民法院关于执行行政诉讼法若干问题的解释第33条：法律法规规定应当先申请复议，公民法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。第19页，共55页。治安管理处罚条例第39条：被裁决受治安管理处罚的人或者被侵害人不服公安机关或者乡(镇)人民政府裁决的，在接到通知后5日内，可以向上一级公安机关提出申诉，由上一级公安机关在接到申诉后5日内作出裁决；不服上一级公安机关裁决的，可以在接到通知后5日内向当地人民法院提起诉讼。治安管理处罚法第102条：被处罚人对治安管理处罚决定不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼
10、。第20页，共55页。复议法第30条第1款：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。第21页，共55页。3.行政复议终局型（只能通过复议方式寻求救济，即使不服，也不能诉讼）（1）省级政府确权的复议决定：复议法第30条第2款 （2）对侵犯政治权利的行政行为只能通过复议寻求救济：游行示威法第13条 （3）对“规定”的处理决定：事实上具有终局性 行政复议法第7条 行政诉讼法第53条 （4）对不当具体行政行为所作的复议
11、决定 行政复议法第1条 行政诉讼法第77条 第22页，共55页。4.径行起诉型：对行政行为不服，直接通过诉讼寻求救济，这种情况下，相对人没有在复议和诉讼之间选择的余地，是一种罕见的例外情形。水污染防治法54条；当事人对行政处罚决定不服的，可以在收到通知15天内，向人民法院起诉。草原法第6条第4款 兽医管理条例第48条 土地管理法第16条、83条第23页，共55页。衔接的缺陷分析：衔接的缺陷分析：复议与诉讼程序衔接关系的设置缺乏统一明确的标准，因过于零乱而毫无规律可言。草原法径行起诉型（直接提起行政诉讼）水法野生动物保护法选择无限制型水土保持法选择无限制型水污染防治法径行起诉型治安管理条例复议前
12、置型公民出境入境管理法选择受限制型（允许选择，但一旦选择复议就是终局）集会游行示威法第13条复议终局型（只能通过复议寻求救济），31条又是复议前置型税收征收管理法第88条第1款是复议前置型，第2款则是选择无限制型。第24页，共55页。2复议与诉讼程序衔接关系的设置不利于当事人合法权益的维护设置影响到纠纷及时、公正的解决。不论如何设计，最终都不是设置障碍，而是确保更方便、及时、有效的维护当事人合法权益。第25页，共55页。3与诉讼程序衔接关系设置的正当性不足，行政权与司法权相互侵蚀的现象十分严重。复议前置使相对人救济权的行使受到极大限制。复议终局在事实上否认了法治国家公认的司法最终原则，造成行政
13、权对司法权的大面积侵蚀。司法权对行政权的侵蚀则体现在现行立法有关径行起诉的规定上事实上不仅影响了当事人的自由选择权，还否定了复议制度存在的必要性。第26页，共55页。国外行政复议与行政诉讼的衔接模式主要由三种模式：1.以穷尽行政救济为原则的“美国模式”2.与行政诉讼类型相勾连的“德国模式”3.以当事人自由选择为原则的“法、日模式”第27页，共55页。各国的普遍规律：1设置标准的明确2公民权利有效救济的基准最终的落脚点和出发点是公民权利的有效救济3司法与行政比较优势的发挥4司法最终原则的贯彻第28页，共55页。我国行政复议与行政诉讼衔接的重构 1.逐步取消行政复议终局型,确立司法最终原则 2.重
14、新设定复议前置型 3.严格限定径行起诉型 4.大力推行自由选择型第29页，共55页。行政复议受案数在经过短暂辉煌之后呈明显下滑趋势，社会认同感下降；复议案件居高不下的维持率（一般在50以上）使其公正性严重受损；同期信访案件数量是复议的数百甚至上千倍；复议繁琐的内部处理程序使复议效率优势无法发挥；一个市级政府办理的复议案件大致需经历经办人分管副处长处长法制办分管副主任法制办主任分管副秘书长秘书长分管副市长市长；第30页，共55页。解决问题的思路 建立统一的行政复议委员会确保主事机构的独立性和权威性，为复议案件的公正审理提供组织保障；建立职业化的行政复议官为复议的公正审理提供人员保障；（复议法实施
15、条例第4 条）复议程序的司法化。权利救济和纠纷解决观的回归是摆脱行权利救济和纠纷解决观的回归是摆脱行政复议困境的重要前提政复议困境的重要前提第31页，共55页。二、行政复议的受案范围和管辖二、行政复议的受案范围和管辖复议申请范围确定的标准：必须是具体行为和一部分抽象行为 必须是复议法规定的可予复议的行政行为 相对方认为具体行为侵犯其合法权益或其依据不合法 必须依法向行政机关提出申请第32页，共55页。可申请复议的范围 具体行为(6条、7条)部分抽象行为不可申请复议的范围 内部行为（8条）行政调解第33页，共55页。第一，对抽象行为的复议申请是以对具体行为的复议申请为前提条件的 第二，对抽象行为
16、的复议申请范围只能是国务院部门及省级政府以下的行政机关发布的除规章以外的规范性文件 第三，对抽象行为的复议申请内容仅限于该行为是否合法，不包括合理性问题 第四，一般不溯及既往第34页，共55页。注意：注意：复议条例43条：复议机关审查具体行政行为时，发现具体行政行为所依据的规章或者具有普遍约束力的决定、命令与法律、法规或其他规章和具有普遍约束力的决定、命令相抵触的，在其职权范围内依法予以撤销或者改变。对抽象行为的监督审查权审查权，但是行政权体系内部的权力关系，未赋予相对方以异议权相对方以异议权和申诉权和申诉权。复议法在条例的审查权基础上又增加了申请权申请权。第35页，共55页。一般管辖 选择管
17、辖（12条）条条管辖（12条第2款，13条第1款）行政公署的管辖行政公署的管辖（13条第2款）管辖 原机关管辖和国务院的最终裁决（14条）对派出机关（机构）行为的复议管辖 （15条）特殊管辖 对授权组织行为的复议管辖 对共同行为的复议管辖 对被撤销机关在撤销前行为的复议管辖 需说明：第15条最后一款 第36页，共55页。中华人民共和国行政复议法实施条例 第4条专职行政复议人员应当具备与履行行政复议职责相适应的品行、专业知识和业务能力，并取得相应资格。具体办法由国务院法制机构会同国务院有关部门规定。第37页，共55页。行政复议法颁布后，江苏、安徽、河北、山东、宁夏等一些省、自治区、直辖市先后建立
18、了行政复议人员资格管理制度，主要包括考试制度、培训制度、资格注销制度等。保证一般案件至少有2人承办，重大复杂案件有3人承办。另外，行政复议机关还应保证有适应工作任务的工作条件和足够的办案经费。第38页，共55页。三、复议参加人三、复议参加人 复议当事人复议当事人 申请人 被申请人 第三人 复议代理人第39页，共55页。申请人（第申请人（第9 9、1010条）条）应具备的条件 类型 权利 有以下几种类型：第一、具体行政行为的直接相对人 第二、具体行政行为的间接相对人 第三、行政裁决中的双方当事人 第四、行政处罚中受被处罚人侵害的人第40页，共55页。早期将申请人限定为行政机关具体行政行为的直接相
19、对人的认识已被突破，具体行政行为的间接相对人或者其他相关人都被赋予提起行政复议申请的资格。第41页，共55页。从世界发展趋势来看，各国对于行政复议申请人的资格限制是越来越少了，行政复议机关在受理行政复议申请时，较多地考虑提出申请的人是否与具体行政行为有某种利害关系，而不再单纯地从明确的行政法律关系来划定，只要其有可能因具体行政行为遭受某种损失、被附加某种义务、被限制某种权益，就不得否认其提起行政复议的申请权。第42页，共55页。几类特殊的行政复议申请人1基于主体的特定性质 行政复议法实施条例针对合伙企业、其他合伙组织、股份制企业明确了其提起行政复议的申请人。根据该条例第条的规定，合伙企业申请行
20、政复议的，应当以核准登记的企业为申请人；其他合伙组织申请行政复议的，由合伙人共同申请行政复议。该条例第条规定，股份制企业的股东大会、股东代表大会、董事会认为行政机关作出的具体行政行为侵犯企业合法权益的，可以以企业的名义申请行政复议。第43页，共55页。2 基于法定事由的发生 有权申请行政复议者出现法定事由时，行政复议申请人资格可能发生转移。一般来说，行政复议申请人是受到具体行政行为侵害的人，但是，行政复议申请人的资格在一些法定情形出现时可能在特定关系者之间发生转移。第44页，共55页。根据行政复议法第10条第2款的规定，此时确定复议申请人的规则是，有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请
21、行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。第45页，共55页。申请人的权利申请人的权利 申请复议的权利；撤回复议申请的权利（25条）；请求对具体行政行为停止执行的权利（21条）申请回避的权利；委托代理人的权利（第10条）；对部分抽象行为审查的请求权；查阅被申请人提交相关证据的权利（第23条）请求赔偿和获得赔偿的权利（第29条）；请求执行复议决定的权利；起诉权。第46页，共55页。被申请人被申请人 类型 义务有以下几种类型：第一具体行政行为的
22、作为或不作为的行政机关 第二法律法规授权的组织 第三委托的行政机关 第四对县级以上地方政府设立的派出机关的具体行政行为不服的，该派出机关作为被申请人 第五以共同名义作出具体行政行为的行政机关是共同被申请人 第47页，共55页。被申请人的义务（其权利主要是申请强制执行权）：第一举证义务（第第一举证义务（第2323条）条）“利益归于相对人利益归于相对人”的主张在行政复议就行政争议调查、审查、决断过程中，相对人与行政主体之间一旦出现了某种程序上和实体上的利益冲突时，若无明确归属，则应推断为相对方一方的应得利益。第48页，共55页。法律规范的含义出现两种或两种以上解释时，应以有利于相对方之理解为法律适
23、用的含义；在行政机关职权出现交叉、冲突或重合时，相对人若因严格遵循某一法律程序获取某种利益，而被另一主管机关追究时，相对方不承担责任；法律规范的修改或调整导致针对某一事项的法律要求出现不同结果时，对在修改之前的相对方的行为，应适用从旧兼从轻或有利之原则。相对方负举证责任吗？11条？申请人申请行政复议，可以书面申请，也可以口头申请；口头申请的，行政复议机关应当当场记录申请人的基本情况、行政复议请求、申请行政复议的主要事实、申请行政复议的主要事实、理由和时间理由和时间。第49页，共55页。第二复议中不得自行收集证据的义务 第三执行复议决定的义务复议决定可否加重对相对方之利益影响？复议决定可否加重对
24、相对方之利益影响？行政复议法：28条 “变更”赔偿法：8条 第50页，共55页。行政复议法实施条例第51条:行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。禁止不利变更原则 这里所指“更为不利的行政复议决定”包括行政复议决定加重对申请人的处罚程度、增加处罚种类、科以更多义务、限制既得利益或权利等。新行政诉讼法第77条 人民法院判决变更，不得加重原告的义务或者减损原告的权益。第51页，共55页。第三人第三人有以下几种类型（第10条第3款）：第一行政处罚争议中，被处罚人作为申请人，受侵害人可作为第三人 第二对不服行政裁决的复议案件中被裁决的民事纠纷一方当事人是申请
25、人，另一方当事人可作为第三人。第三对越权的具体行政行为复议案件中，被越权的行政机关可作为第三人。第52页，共55页。关于书面审理方式 复议期间，行政行为不停止执行 复议决定的种类 维持维持决定（28条）撤销决定 变更变更决定 确认决定 决定限期作出具体行为第53页，共55页。注：与行政诉讼法的衔接经复议后行政诉讼的标的 原行政行为 复议决定行为？1复议机关改变原行为的复议机关是被告 2复议机关维持原具体行政行为原行政机关是被告 新行政诉讼法第27条 作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。第54页，共55页。3复议机关不作为或不予受理既可以原机关为被告，也可以复议机关为被告 新行政诉讼法第26条 复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。第55页，共55页。
