1、 梁梁 朋朋 中共中央党校经济学部中共中央党校经济学部第二讲第二讲 公共财政支出公共财政支出 主主 要要 内内 容容 一、公共财政支出概述一、公共财政支出概述 二、公共财政支出的规模分析二、公共财政支出的规模分析 三、公共财政支出的结构分析三、公共财政支出的结构分析 四、公共财政支出的效益分析四、公共财政支出的效益分析（一）什么是公共财政支出？（一）什么是公共财政支出？l是指市场经济条件下政府为提供公共产品和服务、是指市场经济条件下政府为提供公共产品和服务、满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。是满足社会共同需要而进行的财政资金的支付。是政府履行职能所花费的社会资源，是提供公共产政府履行职能
2、所花费的社会资源，是提供公共产品和服务的成本和费用。品和服务的成本和费用。l反映了市场经济条件下政府活动的范围和方向。反映了市场经济条件下政府活动的范围和方向。l反映了政府参与资源配置的规模、结构和意图。反映了政府参与资源配置的规模、结构和意图。一、公共财政支出概述一、公共财政支出概述4（二）公共财政支出的特点（二）公共财政支出的特点l公共性，主要用于公共产品和公共服务公共性，主要用于公共产品和公共服务l公开性，透明公开，自觉接受监督公开性，透明公开，自觉接受监督l公平性，追求基本公共服务的均等化公平性，追求基本公共服务的均等化l非赢利性，不以盈利为目标，目的是弥非赢利性，不以盈利为目标，目的
3、是弥补市场失灵补市场失灵 一、公共财政支出概述一、公共财政支出概述5 在市场经济条件下，政府职能范围必须在市场经济条件下，政府职能范围必须限定在市场失灵领域，从而决定了财政支限定在市场失灵领域，从而决定了财政支出的范围也只限于市场失灵领域。出的范围也只限于市场失灵领域。市场经济条件下财政支出范围市场经济条件下财政支出范围 在内地政府部门普遍存在的“三公消费”，即公车私用、公款吃喝和公费出国，在香港基本不可能。香港政府的财政预算公开透明举世皆知，政府及各部门的财政预算是完全毫无保留地向公众展示，并接受公众查询和质询。每一个部门在网上公开的财政预算情况、支出情况竟然能多达数百页，细化到了“一张公务
4、用纸”、“一张桌椅的维修”，你想滥用公款吃喝，门儿都没有。在香港，公务员出差公干受公务员事务规例管理，规定公干期间涉及的开支，包括住宿、膳食、洗衣、一般应酬、交通、零用杂费等，一律由公务员领取的膳宿津贴中自行支付。要求非常严格，例如，出发当天在香港饮食等费用一律不计算，有关申请必须逐级审批，部门首长的津贴申请以及任何人的超额支出，都必须经公务员事务局局长审批。2011年2月，香港特首曾荫权过去4年来的外出访问开支被公开。这份统计文件，只要传媒向香港特首办公室索取，半天内便可以拿到。文件中详细披露了曾荫权从2007年11月到2010年11月之间外出访问的明细安排，包括每项活动日期、地点、行程项目
5、、机票费用及其他开支情况。类似于香港特首差旅费这种信息公开，在香港人看来，早已习以为常。香港中文大学政治与行政学系教授曹景钧表示，这种信息公开，是香港政府一个相当寻常的做法。他解释，在某种程度上，香港政府是相当乐意公开类似的信息的，“因为香港的反贪、廉洁和高效，在国际上是非常出名的，公布这一类信息，对于塑造政府形象非常有利。”香港拥有近17万公务员，目前约有公务用车6777辆（2009年统计）。香港公务用车管理有一套严格规范的法律制度。香港财经及库务局下属的物流服务署统一负责政府车辆的采购配置、运行监管 和专职司机的管理工作，政府各个部门负责配置本部门政府车辆的保管和使用，并随时将车辆运行情况
6、上报给物流服务署，形成了一个职责明确、精干高效的政府车辆管理体系。香港配有专车的最高级别官员约在20人左右，按照规定可配置贵宾车，在公车使用上不仅免费使用，并且不限用途。但最高级官员公车车号媒体都掌握，随时随地受到新闻媒体和社会舆论的监督，实际上公车私用受到无形的制约。任何配置在部门的公车都不能成为首长的专车，公车私用的特权随级别下降而递减。（三）公共财政支出的分类 财政支出的项目繁多、数额巨大。从不同的视角对财政支出进行划分，可供不同的研究目的和实际操作之用。财政支出分类的意义：财政支出分类的意义：意义意义优化财政结构优化财政结构提高财政支出的效益提高财政支出的效益控制财政规模控制财政规模（
7、三）公共财政支出的分类1.1.按国家职能划分（按费用类别分类）按国家职能划分（按费用类别分类）（1）现代社会政府的职能现代政府的职能政治职能经济职能文化职能社会公共服务职能军事保卫、外交、治安、民主政治建设经济调节、基础设施建设、市场监管 发展科学技术、发展教育、发展文化事业、发展卫生体育 调节社会分配、组织社会保障、保护生态环境和自然资源、促进社会化服务体系建立、提高人口质量，实行计划生育（2 2）我国按职能传统划分方法）我国按职能传统划分方法经济建设支出。（经济性支出经济性支出）社会文教支出。（社会性支出社会性支出）国防费。（维持性支出维持性支出）行政管理费。（维持性支出维持性支出）国债利
8、息支出。（经济性支出经济性支出）其它支出。l优点：揭示出一个国家执行了哪些职能，及侧重于哪些职能。便于公众了解国家政治、经济生活的各个方面。l缺点：不利于全面、完整、明细地反映政府资金的使用情况。维持性支出。1 1社会性支出。2 23 3经济性支出。（3 3）现行划分方法现行划分方法指政府为维持公共安全和宪法秩序的支出。包括行政管理费和国防安全支出等。指政府为提高人们生活质量和促进社会福利而提供社会服务的事业性支出。包括文化教育卫生支出、环境保护支出、社会保障支出等。政府为提高资源配置效率和维持经济稳定用于经济发展方面的支出。包括基础设施建设支出、国家物资储备支出、应用性科研支出、对生产和生活
9、的补助等。我国现行支出分类采用了国际通行做法，即同时使用支出功能分类和支出经济分类两种方法对财政支出进行分类。支出功能分类。就是按政府主要职能活动分类。我国政府支出功能分类设置一般公共服务、外交、国防等大类，类下设款、项两级科目。支出经济分类。是按支出的经济性质和具体用途所作的一种分类。在支出功能分类明确反映政府职能活动的基础上，支出经济分类明确反映政府的钱究竟是怎么花出去的。我国政府支出经济分类设置工资福利支出、商品和服务支出等大类，类下设款级科目。2.2.现行现行“政府收支分类科目政府收支分类科目”上的划分上的划分 （1 1）按支出功能分类）按支出功能分类 分为基本公共管理和服务、外交、国
10、防、公共安全、教育、科学技术、文化体育与传媒、社会保障和就业、社会保险基金支出、医疗卫生、环境保护、城乡社区事务、农林水事务、交通运输、采掘电力信息事务、粮油物资储备及金融监管等事务、国债事务、转移性支出、其他支出等。20112011年政府收支分类科目表年政府收支分类科目表目项款类201基本公共管理和服务202外交 203国防20106财政事务 20107税收事务 20108审计事务 2010601行政运行 2010602一般行政管理事务 2010603机关服务 这种划分方法让我们知道政府的钱干了什么事（2 2）按支出经济分类）按支出经济分类 分为工资福利支出、商品和服务支出、对个人和家庭的补
11、助、对企事业单位的补助、转移性支出、赠与、债务利息支出、债务还本支出、基本建设支出、其他资本性支出、贷款转贷及产权参股、其他支出。20112011年政府收支分类科目表年政府收支分类科目表款类301工资福利支出302商品和服务支出 303对个人和家庭的补助30101基本工资 30102津贴补贴 30103奖金 304对企事业单位的补贴305转移性支出这种划分方法让我们知道政府的钱是怎样花出去的财财政政支支出出购买性支出购买性支出转移性支出转移性支出有偿性有偿性等价交换等价交换直接性直接性直接影响就业、生产、社会需求直接影响就业、生产、社会需求无偿性无偿性政府起中介人的作用政府起中介人的作用间接性
12、间接性对经济的影响是间接的对经济的影响是间接的3.3.按经济性质分类按经济性质分类特点特点l（1 1）购买性支出）购买性支出 直接表现为政府购买商品和服务的活动，遵循等价交换原则，形成较强的效益约束，对生产和就业具有直接影响。l（2 2）转移性支出）转移性支出 表现为资金无偿的、单方面的转移，对分配具有直接影响，对生产和就业的影响是间接的。l购买性支出和转移性支出结构反映了政府执行资源配置职能和执行收入分配职能的对比。财财政政支支出出购买性支出购买性支出转移性支出转移性支出形成对市场的购买压力形成对市场的购买压力不形成对市场的购买压力不形成对市场的购买压力也可以这样理解：是否直接形成对商品和劳
13、务的需求是否消费者用于消费或生产储蓄对购买性支出的分析对购买性支出的分析:政府是一个市场主体，一手交钱，一手接货（商品或政府是一个市场主体，一手交钱，一手接货（商品或者劳务）。者劳务）。等价交换：双方竞价，对政府和商家都是预算硬约束。等价交换：双方竞价，对政府和商家都是预算硬约束。直接干预经济的资源配置，和私人购买是一种替代作用。直接干预经济的资源配置，和私人购买是一种替代作用。间接干预收入分配。间接干预收入分配。对转移性支出的分析：对转移性支出的分析：政府是一个维护社会公平正义的政治组织政府是一个维护社会公平正义的政治组织非等价交换：受益人向政府游说获得，对政府和受益非等价交换：受益人向政府
14、游说获得，对政府和受益人都是预算软约束。人都是预算软约束。直接干预收入分配，受益人收入提高。直接干预收入分配，受益人收入提高。间接干预经济的资源配置，政府控制不了受益人怎么间接干预经济的资源配置，政府控制不了受益人怎么花这些钱（是买猪肉，还是买青菜；买别墅，还是买花这些钱（是买猪肉，还是买青菜；买别墅，还是买经济适用房？）。经济适用房？）。对流通领域的影响1 12 2对生产领域的影响3 3 对分配领域的影响 4 4对微观经济主体的预算约束对财政职能的体现5 5 购买性支出与转移性支出对经济影响不同4.按国家预算体制分类按国家预算体制分类 -中央财政支出，指全国性的支出，如国防支出、外交支出、中
15、央政府机关及所属各部门的支出、中央对地方的税收返还、中央对地方的专项拨款和特殊拨款补助支出等。-地方财政支出，指各级地方政府的支出，如体制规定应由地方承担的本级各项支出、原体制规定上缴中央财政的支出、对下级地方财政的税收返还支出、补助支出、专项拨款等。5.其他一些财政支出分类方法其他一些财政支出分类方法l按支出用途分类：按支出用途分类：补偿性支出、积累性支出和消费性支补偿性支出、积累性支出和消费性支出出 投资性支出和消费性支出投资性支出和消费性支出l按支出产生效益的时间分类按支出产生效益的时间分类 经常性支出和资本性支出经常性支出和资本性支出l国际分类方法国际分类方法 1一般公共服务 1经常性
16、支出2国防 (1)商品和服务支出3教育 1)工资、薪金以及其他有关项目4保健 2)商品和服务的其他购买5社会保障和福利 (2)利息支付6住房和社区生活设施 (3)补贴和其他经常性转让7其他社区和社会服务 1)对公共企业8经济服务 2)对下级政府(1)农业 3)对家庭(2)采矿业 4)对其他居民(3)制造业 5)国外转让(4)电业 2资本性支出(5)道路 (1)现存的和新的固定资产的购置(6)水输送 (2)存货购买(7)铁路 (3)土地和无形资产购买(8)通信 (4)资本转让(9)其他经济服务 3净贷款9无法归类的其他支出(1)公债利息 国际货币基金组织的财政支出分类国际货币基金组织的财政支出分
17、类 职能分类 经济分类(2)其他财政支出分类方法综合分析财政支出分类方法综合分析经济性质费用类别行政管理支出政府职能经济建设支出国防支出科教文卫支出社会保障支出债务支出转移性支出购买性支出社会性支出经济性支出维持性支出l财政支出的规模和结构既反映政府介财政支出的规模和结构既反映政府介入社会经济生活的范围、领域和力度，入社会经济生活的范围、领域和力度，也反映财政在社会经济生活中的地位。也反映财政在社会经济生活中的地位。l分析资源在公共部门与私人部门之间分析资源在公共部门与私人部门之间的配置效率，优化资源配置的配置效率，优化资源配置l分析在市场经济条件下，政府与市场分析在市场经济条件下，政府与市场
18、资源配置各自的优势与缺陷资源配置各自的优势与缺陷（四）分析考察公共财政支出的意义（四）分析考察公共财政支出的意义l（一）衡量财政活动规模的指标（一）衡量财政活动规模的指标 l（二）财政支出规模发展变化的一般趋势（二）财政支出规模发展变化的一般趋势l（三）我国财政支出变化的一些特殊性（三）我国财政支出变化的一些特殊性l（四）影响财政支出规模的因素分析（四）影响财政支出规模的因素分析 二、公共财政支出的规模分析二、公共财政支出的规模分析1.绝对量指标:对财政支出的数额进行考察,如财政支出总额。2.相对量指标。财政支出数额与其他相关经济总量指标（GDP、GNP）的比值。（一）衡量财政活动规模的指标（
19、一）衡量财政活动规模的指标对对“相对量指标相对量指标”的几点解释：的几点解释：分母的选取是GDP还是GNP？考察财政支出的相对规模，目的是要了解财政对国内经济的影响，因此用GDP作对比更合适一些。国内生产总值（Gross Domestic Product，简称GDP），指在一定时期内（一个季度或一年），一个国家或地区的经济中所生产出的全部最终产品和劳务的价值。国民生产总值（Gross National Product，简称GNP），指一个国家（地区）所有常住机构单位在一定时期内（年或季）收入初次分配的最终成果。衡量财政支出规模的指标 财政支出绝对指标财政支出绝对指标财政支出相对指标财政支出相对
20、指标预算年度内政府实际预算年度内政府实际安排支出和使用的财安排支出和使用的财政资金数量总额。政资金数量总额。财政支出比例系数财政支出比例系数财政支出边际系数财政支出边际系数财政支出弹性系数财政支出弹性系数反映财政支出规模发展变化的三个指标反映财政支出规模发展变化的三个指标1n1nn1nGGGGG(%)G(%)(%)GDPGEgGDPGMGP 1财政支出增长率财政支出增长率:2财政支出增长弹性系数财政支出增长弹性系数:3财政支出增长边际倾向财政支出增长边际倾向:2003-20112003-2011年全国财政支出规模年全国财政支出规模 24649.9528486.8933930.2840422.7
21、349781.3562427.0376235.0284530.43108930.02单位：亿元 1978-20111978-2011年我国的公共支出占年我国的公共支出占GDPGDP比重比重年份年份财政支出（亿元）财政支出（亿元）财政支出占财政支出占GDP的比（的比（%）19781122.130.819852004.322.219903083.616.519945792.612.019967937.611.2199810798.212.8200015886.516.0200222053.218.3200428486.917.8200640422.718.7200862592.719.920111
22、08929.723.1各国政府财政支出的规模各国政府财政支出的规模资料来源：国际统计年鉴，2003，中华人民共和国国家统计局2001年部分国家财政支出占GDP规模（%）15.917.117.519.619.821.624.42528.828.935.1 35.237.741.041.848.352.558.2010203040506070墨西哥阿根廷印度中国泰国巴基斯坦俄罗斯韩国南非乌克兰美国波兰日本英国加拿大德国法国瑞典注：各国公共部门的相对规模不同，一种解释是各国的财政思想不同。福利性国家公共部门相对较大。主要经济发达国家财政支出占主要经济发达国家财政支出占GDPGDP比重变化趋势比重变化
23、趋势（二）财政支出规模发展变化的一般趋势（二）财政支出规模发展变化的一般趋势关于公共财政支出规模不断增长的理论解释关于公共财政支出规模不断增长的理论解释 （1 1）瓦格纳法则）瓦格纳法则“政府活动扩张法则政府活动扩张法则”由19世纪德国经济学家瓦格纳(Wagner,A.)提出，故称“瓦格纳法则”。瓦格纳断言，工业化经济的发展必然伴随政府活动规模的不断扩张，瓦格纳法则可以表述为：随着一个国家人均收入的不断增长，财政支出占GDP的比重也相应随之提高。瓦格纳法则的解释G3G2G1Y3Y2Y10人均人均GDP财 政财 政支 出支 出占占GDP的 比的 比重重43瓦格纳认为政府活动规模的不断扩张的原因：
24、瓦格纳认为政府活动规模的不断扩张的原因：劳动分工和生产的专业化劳动分工和生产的专业化经济交往复杂化经济交往复杂化经济主体经济主体间的摩擦增加间的摩擦增加要求更多的政府保护、调节和管理活动。要求更多的政府保护、调节和管理活动。收入提高和社会进步收入提高和社会进步对分配问题的关心加强对分配问题的关心加强对教育、对教育、文化、保健、福利等服务的需求增加文化、保健、福利等服务的需求增加要求政府以更大要求政府以更大的比例提高这些方面的支出。的比例提高这些方面的支出。政府需直接介入某些大规模的投资生产领域政府需直接介入某些大规模的投资生产领域政治因素工业化市场扩大、市场主体之间的关系复杂要求建立有关的司法
25、行政制度国家职能扩展政府职能的内在质量提高财政支出扩大经济因素经济发展城市化、人口密集外部拥挤性政府管制文化、娱乐、教育、保健等的需求收入弹性大于1（2）英国经济学家皮考克和威斯曼:梯度渐进增长理论（时间形态理论）皮考克和威斯曼皮考克和威斯曼认为，认为，内在因素和外在因素都会内在因素和外在因素都会导致财政支出的增长。在导致财政支出的增长。在不同的经济和社会现实的不同的经济和社会现实的条件下，公共支出呈条件下，公共支出呈“阶阶梯梯”发展趋势。发展趋势。公共支出的公共支出的“梯状梯状”发展趋势发展趋势支出规模时期序列正常时期战时战后正常时期自然灾害时期灾后正常时期内在因素：在正常条件下，经济发展，
26、收入上升，税收提高，政府支出的增长与GDP的增长呈线性关系。外在因素：一旦发生冲突，如战争、重大自然灾害，政府提高税收，公众在危机时刻也可以接受高的税率，形成公共支出增长，替代私人支出。外在因素会产生以下三种效应，使公共支出呈阶梯增长：替代效应。在经济和社会的非常时期，公共支出大幅增加，政府需要征税或举债，将会造成公共支出替代私人支出。检查效应。非常时期过后，政府和公众会从理性上“反思”自己对整个社会承担的责任，会接受较高的纳税水平。集中效应。平时分散给地方和个人的权利，在动荡时期集中到中央，从而引起公共支出的增加。马斯格雷夫和罗斯托用经济发马斯格雷夫和罗斯托用经济发展阶段论来解释财政支出增长
27、的展阶段论来解释财政支出增长的原因，认为公共支出不断增长的原因，认为公共支出不断增长的原因和结果表现为三个阶段和三原因和结果表现为三个阶段和三种不同的特点。种不同的特点。（3 3）马斯格雷夫）马斯格雷夫“公共支出增长的发展模型公共支出增长的发展模型”早期阶段中期阶段成熟阶段早期阶段中期阶段成熟阶段 政府投资在社会总投资中占有较高的比重，公共部门为经济发展提供基础设施。如道路、运输、法律与秩序、健康与教育等。政府投资继续增长。但是社会总投资占GDP的比重以及政府投资占财政支出的比重会趋于下降。政府支出会更关注改善生态环境、社会保障、公平分配等市场失灵的领域。公共支出将从基础设施支出转向不断增加的
28、教育、保健与福利服务的支出，这方面的支出增长将大大超过其他方面支出的增长，也会快于GDP的增长速度。发展阶段论发展阶段论经济发展阶段早期阶段中期阶段成熟阶段公共支出重点社会基础设施投资为主转向教育、保健、福利服务福利和再分配为主（4）公共选择学派的支出增长理论）公共选择学派的支出增长理论 公共选择学派把经济分析的工具和方法，公共选择学派把经济分析的工具和方法，用于政治决策过程的分析，其认为，导致财用于政治决策过程的分析，其认为，导致财政支出不断增长的成因，主要表现在以下几政支出不断增长的成因，主要表现在以下几个方面：个方面：利益集团的影响利益集团的影响 官僚的作用官僚的作用 利益接团的影响利益
29、接团的影响在实行多数投票原则的情况下，公共选择理论认为，利益集团的在实行多数投票原则的情况下，公共选择理论认为，利益集团的大量存在，直接促使了政府预算规模的扩张。尤其是当由利益集大量存在，直接促使了政府预算规模的扩张。尤其是当由利益集团、官僚和被选出的代表（议员）所组成的团、官僚和被选出的代表（议员）所组成的“铁三角铁三角”关系存在关系存在时，政府的预算规模就必然庞大。时，政府的预算规模就必然庞大。关于在多数投票机制下，对仅使某一关于在多数投票机制下，对仅使某一“铁三角形铁三角形”内成员受益提内成员受益提案通过的原因分析：案通过的原因分析：（1 1）利益集团和官僚组织性强并掌握信息，而那些将承
30、担费用的）利益集团和官僚组织性强并掌握信息，而那些将承担费用的人没有组织起来，并且可能甚至不知道将要发生的事情，即使这人没有组织起来，并且可能甚至不知道将要发生的事情，即使这些公民被明确地告知他们将要承担的代价，也可能或不值得他们些公民被明确地告知他们将要承担的代价，也可能或不值得他们为之抗争。为之抗争。（2 2）“互投赞成票互投赞成票”的原因，在于其他的代表也可能存在他们自的原因，在于其他的代表也可能存在他们自己的己的“铁三角铁三角”。官僚的作用官僚的作用 官僚在西方国家并非贬义。官僚的作用，被视为以官僚在西方国家并非贬义。官僚的作用，被视为以一种理性的方式，去引导有组织的行为；以及按照严一
31、种理性的方式，去引导有组织的行为；以及按照严格的等级制度，去从事指定的事务。在西方政体中，格的等级制度，去从事指定的事务。在西方政体中，财政支出项目由立法机构决定，但具体的支出事务，财政支出项目由立法机构决定，但具体的支出事务，则是由官僚们经办的。则是由官僚们经办的。对官僚们来说，类似私人企业家所拥有的增加收入对官僚们来说，类似私人企业家所拥有的增加收入的机会是很小的。因此，他们更关心的是官员所给的的机会是很小的。因此，他们更关心的是官员所给的额外津贴、荣誉、权力等等。所有这些目标，都是与额外津贴、荣誉、权力等等。所有这些目标，都是与官僚的预算规模正相关的。因此，官僚的目标就是要官僚的预算规模
32、正相关的。因此，官僚的目标就是要使他的预算最大化。使他的预算最大化。56（5）非均衡增长论）非均衡增长论由美国经济学家鲍莫尔由美国经济学家鲍莫尔(Baumol(Baumol,1967),1967)提出，提出，也称鲍莫尔法则。也称鲍莫尔法则。公共部门的活动为劳动密集型，私人部门的公共部门的活动为劳动密集型，私人部门的活动为资本密集型活动为资本密集型私人部门劳动生产率较高私人部门劳动生产率较高私人部门工资水平上升私人部门工资水平上升为提供足够服务，为提供足够服务，公共部门的工资水平须与私人部门保持同步公共部门的工资水平须与私人部门保持同步公共服务的单位成本上升公共服务的单位成本上升公共服务的相对价公共服务的相对价格上升格上升公共支出增长公共支出增长简短总结：简短总结：上述每一理论都有其合理性，上述每一理论都有其合理性，但它们一般都只强调单一或少但它们一般都只强调单一或少数几个因素对财政支出的独立数几个因素对财政支出的独立影响，没有一种理论能够单独影响，没有一种理论能够单独解释整个现象。解释整个现象。
