1、第五章 公务员监控与惩戒制度 内容提要：1、公务员的义务 2、公务员回避制度 3、公务员惩戒制度 4、违反公务员法法律责任 第一节 公务员义务 一、公务员义务概述 1、概念 公务员的义务是指法律规定的公务员必须作出一定行为或不得作出一定行为的强制性约束。公务员义务的含义包括以下几个方面：（1）公务员的义务以公务员的身份为前提。这是公务员义务主体方面的特征，也是将公务员的义务与其他法律关系主体的义务区别开来的根本标志。（2）公务员义务是公务员必须作出一定的行为或不得作出一定的行为。即具有作为和不作为的义务，一方面，公务员负有积极作为的义务，必须依法主动地做出某种行为，如公务员必须依法执行公务、履
2、行职责等；另一方面，公务员负有消极的不作为的义务，不得做出某种行为，如公务员不得贪污、盗窃、行贿、受贿或者利用职权为自己和他人谋取私利等。（3）这种义务是对公务员的约束。公务员是行使公共权力，执行公务的人员，对其手中掌握的权力如果不作出规范加以严格限制，就可能被滥用。所以，必须严格规定公务员的义务。（4）公务员义务具有强制性。公务员不得放弃或不履行自己的义务，否则，要承担相应的法律责任。这与“道德义务”不具备法律上的强制性不同。义务的结果必然发生法律上的责任，有责任，才可以根据其产生法律上的制裁。因此，公务员的义务与责任是相伴随的。2、内容 公务员的义务一般有：(1)为国家、为公民竭心服务，将
3、国家和公共利益置于个人利益之上，不得损公肥私、损人利己；(2)忠实于国家和政府；(3)服从法律、服从上级命令；(4)严守国家机密，维护国家利益；(5)克尽职守，忠实地完成本职工作，言行谨慎，保持职业尊严；(6)限制或严禁从事经营性和赢利性的兼职活动；(7)严守“政治中立”，在执行公务时，不得因政治因素(如所属政党不同，政治观点不同等)而偏但某方；公务员不得接受政治捐款，不得参与或主持具有明显政治倾向性的活动等等。3、特点和意义 公务员的义务是具有强制性的，公务员不得放弃其义务。公务员的义务是对公务员行为的一种强制，它规定了公务员必须做什么或不能做什么，因而起到了控制、约束和调适公务员行为的作用
4、，而这种调控作用，对于整个公务员系统和整个行政系统的有秩序运行，是不可或缺的。二、我国公务员的义务 根据公务员法第十二条规定，我国公务员应当履行下列义务：1、模范遵守宪法和法律 作为行使公权力的公务员，应当树立宪法至上的思想，维护宪法与法律的权威，自觉在宪法和法律的范围内活动，成为守法的模范和楷模。2、按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率（1）公务员应当按照权限履行职责。该权限是明文规定的权限，而且应该是属于实体法上的权限；(2)公务员应当按照规定的程序履行职责。目前，对行政程序规定比较集中的法律有行政处罚法、行政许可法等等，公务员须按照法律规定的程序行使其权限。(3)公务员应当
5、认真履行职责。涵义有三层：一是应亲自履行职责，不应将自己的职责委托他人来履行；二是应按时办公；三是不能擅离职守，一般情况下应坚守岗位。3、全心全意为人民服务，接受人民监督 4、维护国家的安全、荣誉和利益 国家的安全主要包括：国家的领土、主权不受侵犯；国家的政权不受威胁；国家的社会秩序不被破坏；国家的秘密不被泄露。国家的荣誉是指国家的荣誉和尊严，它主要包括：国家的尊严不受侵犯；国家的信誉不受破坏；国家的荣誉不受玷污；国家的名誉不受侮辱。国家利益的范围十分广泛，对外主要是指国家政治、经济、文化、军事等方面的权利和利益；对内主要是指相对于集体利益和个人利益的国家利益。5、忠于职守，勤勉尽责，服从和执
6、行上级依法作出的决定和命令 “服从和执行上级依法作出的决定和命令”是关于公务员服从义务的规定。规定公务员的服从义务是十分必要的。首先，现代公务员体系的组织方式是科层制，公务员应当接受上级的指挥，以保证组织系统的权威性、统一性与效率性。其次，在法治化的政治体制和现代公务员制度下，公务员的首要职责是执行法律，其对上级不是人身依附关系，服从上级的决定与命令不过是执行法律的需要，服从上级的决定与命令是执行法律的手段和方式。公务员应当服从和执行上级依法作出的决定和命令有以下涵义：第一、公务员服从的决定与命令应是上级上级作出的。所谓“上级”，是指同一系统或组织中地位、等级较高的机构或人员。上级包括直接上级
7、和间接上级，直接上级是指直接具有领导权、指挥权与主管权的上级，间接上级是指除直接上级以外的具有领导权、指挥权或监督权的上级。第二、公务员服从和执行的是上级作出的决定与命令决定与命令。所谓决定和命令是指上级作出的下级公务员必须作出一定行为或者不得作出某种行为的指令。就形式而言，既有抽象行政行为的形式又有具体行政行为的形式。第三、公务员服从与执行的上级的决定与命令应是依法依法作出作出的。一方面，该决定与命令的内容应是合法的：应在上级的权限范围之内；应与上级的职务有关；不属于法律所禁止之事项；不属于下级公务员独立执行职务的事项。另一方面，决定与命令发布的程序须合法。上级作出的决定与命令必须是依照法定
8、的程序作出的。对于未经法定程序作出的命令，公务员有权不予服从。特别是机关在执行强制措施时，来自上级命令的程序合法性，就更应当成为公务员执行命令的前提条件。（6）保守国家秘密和工作秘密 国家秘密是关系国家的安全和利益，依照法定程序确定，在一定时间内只限一定范围的人员知悉的事项，包括尚未公布的或不准公布的政治、经济、军事、外交和科学技术等方面的重大事项。国家秘密直接涉及国家的安全，因此，保守国家秘密是关系到国家安全和人民利益，关系到我国社会主义现代化建设的大事。对公务员而言，履行保密义务的基本要求是：不该说的国家秘密不说；不该问的国家秘密不问；不该看的国家秘密不看；不该记录的国家秘密不记录；不在私
9、人交往中涉及国家秘密；不在公共场所办理、谈论属于国家秘密的事项；不在没有保密保障的地方和设备中存贮、处理国家秘密信息和载体；不通过普通电话、明码电报、普通邮局、计算机公用网和普通传真递送、传输国家秘密信息和载体；不携带密件、密品参观、游览和探亲访友；此外，公务员对已知的窃取或者泄露国家秘密的行为，应当予以制止并及时向有关方面举报。（7）遵守纪律，恪守职业道德，模范遵守社会公德；（8）清正廉洁，公道正派；（9）法律规定的其他义务。第二节 公务员回避制度 一、公务员回避概述 1、概念和意义 公务员回避是指在国家机关中，为了防止公务员利用职务之便，为自己和有利害关系的他人（如亲属、朋友、乡邻等）谋取
10、私利而对其在任职和执行公务等方面作出的事前限制性措施，使其不得担任一定的职务和参与相关公务的处理。公务员在任职和执行公务时实行回避，可以减少或消除任职和公务中间的裙带关系，保证公务员客观公正地行使职权，防止腐败的发生。2、回避的类型 公务员回避类型习惯上分为任职回避、公务回避、地区回避三种。对公务员回避进行分类应该从两个角度、两个层次上来把握。第一个层次，从回避的事项的角度考察，可以把公务员回避分为两大类：任职回避和公务回避。第二个层次，对上述两大类回避从原因（引起回避的社会关系）上进行考察，可以分别分为不同的类型，如任职回避中的亲属回避、政党回避、同学回避、地区（原籍地）回避等。综合起来可以
11、把公务员回避分类可以用下图表示：任职回避公务回避亲属关系引起的任职回避政党关系引起的任职回避邻里关系引起的任职回避（籍贯地回避）其它社会关系引起的任职回避与本人有利害关系引起的公务回避与本人有亲属关系引起的公务回避与本人有其它利害关系引起的公务回避公务员回避回避形式引起回避的原因 二、我国公务员回避制度的主要内容 根据公务员法第六十八、六十九、七十、七十一条和七十二条规定，我国公务员的回避制度包括以下内容：（一）回避的类型及其要求：两大类：任职回避和公务回避 1、任职回避 根据引起任职回避的原因又可以分为两种：A、一定范围的亲属关系引起的任职回避 第六十八条：公务员之间有夫妻关系、直系血亲关系
12、、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系的，不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导人员的职务或者有直接上下级领导关系的职务，也不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。（1）引起任职回避的亲属关系的范围 夫妻关系、直系血亲关系、三代以内旁系血亲关系以及近姻亲关系。亲属知识亲属知识 1、亲属分类 以亲属关系的发生原因为标准，可将亲属分为配偶、血亲和姻亲，这是亲属的基本分类。（1）配偶：即夫妻，为男女两性间因结婚而发生的亲属关系。（2）血亲：血亲是因血缘联系而形成的亲属关系。血亲有自然血亲和拟制血亲的区别。自然血亲是因出生而自然形成的，源于同一祖先有血缘联系的亲属。
13、自然血亲是以出生的事实作为发生的原因的，是被血缘纽带联结在一起的。自然血亲又可分为全血缘的自然血亲(同父同母)和半血缘的自然血亲(同父异母或同母异父)。拟制血亲是指本无血缘关系，而由法律确认其具有与自然血亲同等权利义务的亲属。故又称为“准血亲”。(3）姻亲：姻亲是指以婚姻关系为中介而产生的亲属，但不包括配偶本身。男女结婚后，配偶一方与另一方的亲属之间发生姻亲关系。姻亲可分为：血亲的配偶 已身与自己血亲的配偶之间的关系，如自己的儿媳、女婿、嫂子弟媳、姑父、伯母等；配偶的血亲已身与自己配偶的血亲之间的关系，如从妻子角度而言丈夫的父母（即公婆）、丈夫的兄弟姐妹（叔伯、小姑），为妻子的配偶的血亲。从丈
14、夫的角度而言，妻子的父母（即岳父母）、妻子的兄弟姐妹（即大舅子、小姨子）等，都是丈夫的配偶的血亲。此外还有配偶的血亲的配偶、血亲的配偶的血亲。2、亲系 亲系是指亲属间的血缘联系。现代亲系一般分为直系亲和旁系亲。(1)直系亲：又分为直系血亲和直系姻亲。直系血亲，指具有直接血缘关系的亲属，即生育自己和自己所生育的上下各代亲属。上溯父母、（外）祖父母、（外）曾祖父母、（外）高祖父母等，下至子女、（外）孙子女、（外）曾孙子女、（外）玄孙子女等。直系姻亲，指直系晚辈亲属的配偶和配偶的直系长辈亲属。(公婆与儿媳、女婿与岳父母)(2)旁系亲：也分为旁系血亲和旁系姻亲。旁系血亲，指具有间接血缘关系的亲属。其特
15、点是在血缘上有同源关系，除直系血亲外都是旁系血亲。有辈分相同和辈分不同的旁系血亲，同辈的如(堂、表)兄弟姊妹、不同辈的如叔姑与侄子女、姨舅与外甥子女等。旁系姻亲，已身配偶的旁系血亲、已身旁系血亲的配偶、已身配偶的旁系亲属的配偶即已身的旁系姻亲。配偶的旁系血亲如兄弟姐妹(妻之叔子姑子、夫之舅子姨子)、旁系血亲的配偶(婶子姑父、嫂子弟媳、姐夫妹夫、侄媳侄女婿等)、配偶的旁系血亲的配偶(妻之妯娌、夫之连襟等)与已身之间即为旁系姻亲。3、亲等 亲等是计算亲属远近、亲疏的单位。世界各国的亲等计算法有两种：A、罗马法的亲等计算法 a、血亲亲等计算：(a)直系血亲以代数为标准计算，即从自己往上或下数(不包括
16、已身)，以一世(代)为一亲等，世代数之和即为亲等数。(b)旁系血亲则从自己往上数到同源直系尊亲属，再从同源直系尊亲属往下数到所要计算亲等的旁系血亲，得出上下相加的代数，以一世(代)为一亲等计算的亲等为已身与所指旁系血亲的亲等。b、姻亲亲等计算：按“姻亲从血亲”的原则以配偶为媒介，与血亲等计算方法一样。B、寺院法的亲等计算法 直系血亲同罗马法，只是在旁系血亲算法上不同,它不是把所得到的代数相加而是进行比较，如果两个相等，就取任一个代数作为我与所指旁系血亲的亲等，如果不等就取较大值。姻亲的亲等计算跟罗马法一样。我国婚姻法中的亲等计算法：以世代表示，和西方亲等计算法不能简单换算。代的概念：即指世辈（
17、辈分），一辈为一代。代数的计算：直系血亲的计算，从已身开始，已身为一代，向上或向下数，加减一辈代数相应的增加一代。旁系血亲的计算，以直系血亲的代数计算为基础，再按寺院法中计算旁系血亲的亲等数的计算方法进行计算。现实中，公务员法规定需要回避的亲属关系涉及的亲属具体范围如下：夫妻关系：配偶 直系血亲关系：父母、子女、（外）孙子女；三代以内旁系血亲关系：兄弟姐妹及其子女、父母的兄弟姐妹及其子女。具体说来包括平辈的旁系血亲兄弟姐妹、堂兄弟姐妹、（姑、舅、姨）表兄弟姐妹和不同辈的旁系血亲叔（伯）、姑、舅、姨、侄子女、外甥子女。近姻亲关系：根据原国家公务员任职回避和公务回避暂行办法在第二条第（四）项中规定
18、：近姻亲关系包括配偶的父母（岳父母或公婆）、配偶的兄弟姐妹及其配偶、子女的配偶（儿媳或女婿）及子女配偶的父母（亲家）、三代以内旁系血亲的配偶。（2）回避要求（应回避的任职情形）根据68条规定，具有上述亲属关系的公务员任职回避包括三种情形：第一、不得在同一机关担任双方直接隶属于同一领导同一领导人员人员的职务；原国家公务员任职回避和公务回避暂行办法第三条将“同一领导人员”解释为包括同一级领导班子成员。回避的目的是防止单位内部人际关系的复杂化，以免影响国家机关管理活动的正常开展。第二、不得在同一机关有直接上下级领导关系直接上下级领导关系的职务；原国家公务员任职回避和公务回避暂行办法将“直接上下级领导
19、关系”解释为包括上一级正副职与下一级正副职之间的领导关系。其目的是领导者管理公务或处理问题过程中以情代法，使正常的公务执行过程中的领导关系和被领导关系变成家庭关系，从而干扰国家机关公务管理目的的正常实现。第三、不得在其中一方担任领导职务的机关从事组织、人事、纪检、监察、审计和财务工作。主要是考虑由领导的亲属担任纪检、监察、审计的，难以发挥应有的监督作用；而由亲属担任组织、人事、财务工作，则容易在用人和财务管理上产生腐败等问题。党政领导干部任职回避暂行规定（中组部2006年08月06日发布）第4条规定：领导干部的配偶、子女及其配偶以独资、合伙或者较大份额参股的方式，经营企业或者开办经营性民办非企
20、业单位的，该领导干部不得在上述企业或者单位的行业监管或者业务主管部门担任领导成员。（3）例外 第六十八条第二款：因地域或者工作性质特殊，需要变通执行任职回避的，由省级以上公务员主管部门规定。这种变通既包括需要回避的亲属关系范围的变通，也包括任职回避要求（回避情形）的变通。B、地域关系（乡亲关系）引起的任职回避 第六十九条 公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的，应当实行地域回避，法律另有规定的除外。地域回避，指国家为了保证公务员公正履行职务，作出其不得在原籍地（出生地、成长地）担任主要领导职务职的一种限制性措施。（1）适用的范围：担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的
21、公务员。县级及其以下机关：是由这类公务员的工作特点和县级以上公务员实施地域回避的困难性决定的；主要领导职务：是由其职权决定的。（2）回避的具体要求：不得在原籍地（出生地、成长地）担任机关（乡级机关、县级机关及其有关部门）的主要领导职务。其目的是防止上述公务员在家门口任职被过多的私情所困，要么在工作中徇情枉法，要么工作阻力过大而影响工作效率。党政领导干部任职回避暂行规定第五条规定，领导干部不得在本人成长地担任县（市）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员，一般不得在本人成长地担任市（地、盟）党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职
22、领导成员。（3）例外：如果法律对地域回避另有规定的从其规定。如根据民族区域自治法的有关规定，民族区域自治地区人民政府的公务员不受地域关系的限制。2、公务回避 公务回避是指为防止与某一公务有利害关系的公务员直接或间接地参与处理该公务，或者施加影响，而对其执行公务活动所作的限制。其目的是减少不利因素对公务活动的干扰，保障公务活动依法公正地进行。（1）引起回避的情形 根据公务员法第七十条规定，公务员执行公务时，有下列情形之一的，应当回避：1）涉及本人利害关系的；2）涉及与本人有本法第六十八条第一款所列亲属关系人员的利害关系的；3）其他可能影响公正执行公务的。（2）回避的要求 不直接参加相关公务活动：
23、不参与与该公务活动有关调查取证、涉及该公务的讨论、针对该公务的审核决定工作；也不能利用职务便利以间接方式对该公务活动施加影响。（二）公务员回避的程序 第七十一条 公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避。其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也可以不经申请直接作出回避决定。（1）回避的提出 公务员有应当回避情形的，本人应当申请回避；利害关系人有权申请公务员回避；其他人员可以向机关提供公务员需要回避的情况。（2）回避的决定 机关根据公务员本人或者利害关系人的申请，经审查后作出是否回避的决定，也
24、可以不经申请直接作出回避决定。（三）回避的特殊情况的规定 第七十二条规定：“法律对公务员回避另有规定的，从其规定。”主要是指法官、检察官和人民警察的回避按照民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法、法官法、检察官法、人民警察法等法律的规定。第三节 公务员违规的惩戒制度 一、公务员惩戒概述 1、概念 公务员的惩戒，是对公务员违法违纪行为进行处分从而引取一定消积后果的人事行政行为。惩戒是一种消极的行为调控手段，其目的是为维护法纪的权威性和严明性，从而保障人事行政系统按照既定的规则正常运行。2、条件 惩戒一般是在公务员有明确的违法犯纪行为的前提条件下进行的。公务员违法犯纪的行为，有的是不作为行为，如：不履
25、行应尽的法定义务，不克尽职守、工作渎职；有的是作为性行为，如泄露政府机密，从事经商办企业等赢利性活动，以权谋私、滥用职权，不服从上级命令等等。3、形式 根据公务员违法犯纪行为情节的轻重不同，公务员所受的惩戒形式不同。公务员有情节轻微的过失，将受到申诫、警告、罚款、记过等处分；情节与后果较重者，将受到减薪、停薪、停止晋升晋级、停算年资等处罚；而对于有严重违犯法规和服务纪律的公务员，将受到降级、降职、调职、免职、撤职、退职、强制退休、停止领取退休金权利等处罚。至于违反国家刑律和其他法律的公务员，还将移交有关的司法部门，追究法律责任，给予司法惩戒。4、主体和权限 在不同的国家，行使公务员惩戒权的主体
26、各有不同，但一般有机关行政首长行使惩戒权、行政性专门惩戒机关行使惩戒权和专门的惩戒法院行使惩戒权三种。二、我国公务员违纪惩戒制度的主要内容（一）公务员的纪律 1、公务员纪律的概念和意义 公务员纪律是国家机关为了维护自身的利益和形象并保证其职能的正常行使而要求公务员必须遵守的行为准则。公务员的纪律则是机关为了保证管理工作的正常进行，维护机关的良好形象，促使公务员依法履行公务而制定的要求公务员普遍遵循的行为准则。公务员纪律是公务员义务的具体化，具有国家强制性，以惩戒作为执行的保障。2、我国公务员纪律的内容 公务员法第五十三条规定了公务员不得有十六种行为，构成了我国公务员纪律的主要内容。这些公务员的
27、纪律可以分为五个方面：（1）政治纪律 公务员的政治纪律是公务员在政治方面必须遵守的行为规范。公务员必须拥护国家的法律与政策，与国家的行为保持一致。包括：第1项，不得散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动；第2项，不得组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工。关于公务员发布言论问题 在西方国家，事务类公务员应当遵循的一项最为重要的政治纪律，是在政治上保持中立。例如英国公务员纪律规定，禁止文官参加政治活动，其中包括文官不得就全国性政治争论发表谈话，不准发表批评政府政策与措施的意见，强调任何时候都必须对政治问题保持缄默，要为当时的政府服务而不应强调本人的政治见解。我国
28、公务员在发布言论方面纪律与西方国家有相同之处，即均不得发表批评国家政策与措施的意见；但我们作出这样的规定是与西方国家要求公务员保持政治中立的出发点是不一样的，而且与西方国家这方面纪律主要针对事务类公务员不同，我国由于不区分政务类公务员与事务类公务员，所有公务员需要服从的政治纪律是大体相同的。关于公务员组织或参加罢工问题 在西方国家，劳工工会普遍享有罢工权，罢工是工人对资本家抗争以争取自身权益的一种有效方式，而公务人员承担着公共职能，倏关公共秩序与公共利益，其是否享有罢工权，则各国规定有所不同。多数国家，例如美国（包括联邦政府以及多数州政府）与日本等国，公务人员工会不享有罢工权。德国公务员亦不享
29、有罢工权,但对于契约职与劳动职的公务员因可以加入劳工工会，在劳工工会发动罢工时可参加罢工。英国法律未允许公务人员罢工，但在1973,1981、1983与1993年均曾发生过罢工事件。法国则在法律中规定，除警察之外的公务员均享有罢工权。我国公务员承担责任的特殊性，明确规定公务员不得组织或者参加罢工。（2）工作纪律 公务员的工作是指公务员履行职务时必须遵循的行为规范。遵守工作纪律，是公务员有效执行公务，提高办事效率的保证。公务员的工作纪律体现在：第3项，不得玩忽职守，贻误工作；第4项，不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令；第5项，不得压制批评，打击报复；第6项，不得弄虚作假，误导、欺骗领导和公众；
30、第9项，不得滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织的合法权益；第10项，不得泄露国家秘密或者工作秘密；第11项，不得在对外交往中损害国家荣誉和利益；第15项，不得旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归；关于第四项和第五十四条规定的关系 第五十三条第（4）项：公务员不得拒绝执行上级依法作出的决定和命令；第五十四条：公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。首
31、先，第四项和五十四条都强调了执行上级依法作出的决定和命令的权威性，即使是在公务员认为上级的决定或命令有错误（失当）向上级提出意见未予采纳而不改变决定或要求立即执行的，公务员也必须执行（这时，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任）。其次，五十四条对第四项的要求作了一个补充规定，即如果公务员对上级作出的决定是明显违法的而去执行，也要承担相应的责任，亦即公务员在执行第四项的纪律时又要对上级领导依法做出的决定或命令进行是否合法的判断，对那些明显违法的决定和命令不能执行，否则要承担责任，其目的在于促进公务员的责任意识。所谓“明显违法”，是指具有普通理智和法律知识的公务员，都可以判断出上级决定或者命令的
32、违法性。例如，如果执行上级的决定或者命令将导致刑事处罚（如刑讯逼供、做假帐、走私等），或者上级的决定或者命令严重违反善良风俗，则构成明显违法。如果公务员认为上级决定或者命令明显违法而不予执行，但后来有权机关判定上级决定或者命令合法，公务员对于自己不执行的行为是否应当承担责任？这一问题，全国人大常委会法制工作委员会国家法室副主任许安标给出的答案是肯定的。他解释说，这样理解，有利于防止个别公务员随意曲解上级决定命令而不予执行，搞有令不行，有禁不止。（3）廉政纪律 廉政纪律是公务员在清正廉洁方面必须遵守的行为规范。包括：第7项，不得贪污、行贿、受贿，利用职务之便为自己或者他人谋取私利；第8项，不得违
33、反财经纪律，浪费国家资财；第14项，不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务；（十四）项与第四十二条规定的关系 第十四项规定“公务员不得从事或者参与营利性活动，在企业或者其他营利性组织中兼任职务”，其目的是为了保证公务员能够更好地履行自己的职责，做好本职工作，同时防止企事业单位利用国家权力从事各种营利活动，防止公务员利用职务之便获取非法收入，从而保持公务员的廉洁。与本规定相关的是第四十二条的规定，“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬”。该规定中的“在机关外兼职”，应该理解为不包括在企业或者其他营利性组织中兼职，这是因为根据本条规定，这种兼
34、职是绝对禁止的，有关机关不得批准。（4）职业道德与社会公德纪律 包括：第12项：不得参与或者支持色情、吸毒、赌博、迷信等活动；第13项：不得违反职业道德、社会公德。（5）其他纪律（十六项）公务员纪律是对公务员义务的具体化，与公务员义务无法完全列举一样，对公务员纪律也无法全部列出，国家法律与规定中对公务员的行为规范作出其他要求的，公务员也应当遵守。行政机关公务员处分条例（2007年4月4日国务院第173次常务会议通过，4月22日国务院总理温家宝签署第495号国务院令予以公布，6月1日起实施）对行政机关公务员违纪行为的规定：一是散布有损国家声誉的言论，组织或者参加非法组织、罢工，违反国家民族宗教政
35、策造成不良后果，非法出境或者违反规定滞留境外不归等违反政治纪律的行为。二是违反议事规则，拒绝执行上级依法作出的决定、命令，拒不执行交流决定、回避制度，拒不执行人民法院、监察机关、审计机关和行政复议机关的判决、裁定、决定等违反组织纪律的行为。三是违法设定或者实施行政许可、行政处罚、行政强制措施，不依法履行职责造成重大人员伤亡和财产损失，不依法履行职责的玩忽职守、失职渎职等违反职责纪律的行为。四是贪污、索贿、受贿、行贿、挪用公款、挥霍国家资财，从事或者参与营利性活动等违反廉政纪律的行为。五是压制批评、打击报复、违法摊派、非法拘禁等侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为。六是失密泄密、工作作风懈怠
36、、工作态度恶劣等违法和违反公务员职业操守的行为。七是拒不承担赡养、抚养、扶养义务，虐待、遗弃家庭成员，包养情人，组织迷信活动，参与“黄赌毒”活动等违法和严重违反社会公德的行为。3、公务员违纪的法律后果 第五十五条 公务员因违法违纪应当承担纪律责任的，依照本法给予处分；违纪行为情节轻微，经批评教育后改正的，可以免予处分。根据该规定：（1）公务员违法违纪应当承担纪律责任的，原则上应当按照公务员法第九章的规定给予处分（惩戒）。需要注意的是，公务员违纪违法行为除按公务员法第九章规定惩戒以外，按照其它规定和其它法律法规还会导致其它的消极的法律后果。如因犯罪受到刑事处罚的人，就失去了被录用为公务员的资格；
37、如果在担任公务员期间因犯罪而受到刑事处罚的，根据行政机关公务员处分条例规定，“行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。”此外，根据组织法的规定，还可能被人大会或其常委会采取罢免或撤职的措施。（2）公务员虽有违纪行为，但在一定条件下可以免于处分。公务员有违法违纪行为的，有权机关应当给予其处分也即惩戒，但惩戒本身不是目的，而仅仅是一种教育公务员的手段，如果公务员违纪情节轻微，经批评教育后对错误有较为深刻的认识，能够改正自己的错误，就可以免于处分。这体现了我国处分制度中教育与惩戒相结合的原则。（二）违纪的惩戒 1、惩戒的种类及其期限、后果 第五十六条 处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开
38、除。第五十八条 公务员在受处分期间不得晋升职务和级别，其中受记过、记大过、降级、撤职处分的，不得晋升工资档次。受处分的期间为：警告，六个月；记过，十二个月；记大过，十八个月；降级、撤职，二十四个月。受撤职处分的，按照规定降低级别。根据上述规定，公务员惩戒的有六种，根据违纪轻重程度依次为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除。分为三类：（1）精神惩罚（申诫罚或声誉罚）：一般用于严重程度较低的违纪行为，主要是对公务员名誉的贬责，是有关机关向违纪者发出警诫，申明其有违纪行为，通过对其名誉、荣誉、信誉等施加影响，引起其精神上的警惕，使其不再违法违纪的惩罚形式。包括警告、记过、记大过三种；（2）实质惩罚：
39、对犯有严重违法违纪行为的公务员所给予的惩戒，会使公务员在名誉、地位与经济等方面受到损失。包括降级与撤职。降级是降低级别，根据有关规定，给予公务员降级处分，一般降低一个级别，如果本人级别为最低级的，可给予记大过处分。撤职是撤销职务，撤职后按降低一级以上职务另行确定职务，根据新任职务确定相应的级别和职务工资档次。本人职务为办事员的，可给予降级处分。国外的实质惩罚形式还包括：降薪、降职、在一定期限内停职（同时停发工资）、退职、强制退休、从晋升候补名单中除名等，但在我国降薪是附带的，降职只是一种任用方式。（不过我国的撤职处分，一般在降低公务员现职务后要另行确定较低职务，在实质上与国外作为处分形式的降职
40、相同。）（3）开除 这是对违法违纪公务员最为严重的一种处分形式。对于严重违法违纪，不适宜继续担任公务员职务的，有关机关应给予其开除处分。给予公务员开除处分，自处分之日起，解除其与机关的人事关系。（行政机关公务员处分条例第九条：行政机关公务员受开除处分的，自处分决定生效之日起，解除其与单位的人事关系，不得再担任公务员职务。）公务员惩戒的期间和相应的后果分别是：警告警告：6个月；不晋升职务和级别，可晋升工资档次 记过记过：12个月；不晋升职务、级别和工资档次记大过记大过：18个月；不晋升职务、级别和工资档次 降级降级：24个月；不晋升职务、级别和工资档次 撤职撤职 ：24个月；不晋升职务、级别和工
41、资档次，并按规定降低级别 2、惩戒的实施 第五十七条：对公务员的处分，应当事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、程序合法、手续完备。公务员违纪的，应当由处分决定机关决定对公务员违纪的情况进行调查，并将调查认定的事实及拟给予处分的依据告知公务员本人。公务员有权进行陈述和申辩。处分决定机关认为对公务员应当给予处分的，应当在规定的期限内，按照管理权限和规定的程序作出处分决定。处分决定应当以书面形式通知公务员本人。（1）实施惩戒的要求 对公务员处分应当合法，具体来说需要满足以下条件：1）事实清楚。即对公务员所犯错误的事实，要核实清楚，不可草率下结论。2)证据确凿。即对能够证明案件真实情况的一切材料都
42、要核准，不能仅凭本人的陈述立案，更不能凭自己的主观臆断定案。3)定性准确。即按照法律的规定确定公务员所犯错误的性质（一般还是严重）。4)处理恰当。即对违法违纪的公务员，要以事实为依据，以法律为准绳，根据公务员所犯错误的性质、危害、责任大小以及本人对错误的认识程度，还要考虑本人的一贯表现，给予恰当的处分。行政机关公务员处分条例对处分适用的规定：第十条第十条行政机关公务员同时有两种以上需要给予处分的行为的，应当分别确定其处分。应当给予的处分种类不同的，执行其中最重的处分；应当给予撤职以下多个相同种类处分的，执行该处分，并在一个处分期以上、多个处分期之和以下，决定处分期。行政机关公务员在受处分期间受
43、到新的处分的，其处分期为原处分期尚未执行的期限与新处分期限之和。处分期最长不得超过48个月。第十一条第十一条行政机关公务员2人以上共同违法违纪，需要给予处分的，根据各自应当承担的纪律责任，分别给予处分。第十二条第十二条有下列情形之一的，应当从重处分：（一）在2人以上的共同违法违纪行为中起主要作用的；（二）隐匿、伪造、销毁证据的；（三）串供或者阻止他人揭发检举、提供证据材料的；（四）包庇同案人员的；（五）法律、法规、规章规定的其他从重情节。第十三条第十三条有下列情形之一的，应当从轻处分：（一）主动交代违法违纪行为的；（二）主动采取措施，有效避免或者挽回损失的 （三）检举他人重大违法违纪行为，情况
44、属实的。第十四条第十四条行政机关公务员主动交代违法违纪行为，并主动采取措施有效避免或者挽回损失的，应当减轻处分。行政机关公务员违纪行为情节轻微，经过批评教育后改正的，可以免予处分。第十五条第十五条行政机关公务员有本条例第十二条、第十三条规定情形之一的，应当在本条例第三章规定的处分幅度以内从重或者从轻给予处分。行政机关公务员有本条例第十四条第一款规定情形的，应当在本条例第三章规定的处分幅度以外，减轻一个处分的档次给予处分。应当给予警告处分，又有减轻处分的情形的，免予处分。第十六条第十六条行政机关经人民法院、监察机关、行政复议机关或者上级行政机关依法认定有行政违法行为或者其他违法违纪行为，需要追究
45、纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。第十七条第十七条违法违纪的行政机关公务员在行政机关对其作出处分决定前，已经依法被判处刑罚、罢免、免职或者已经辞去领导职务，依法应当给予处分的，由行政机关根据其违法违纪事实，给予处分。行政机关公务员依法被判处刑罚的，给予开除处分。行政机关公务员处分条例对处分幅度的规定 第十八条有下列行为（违反政治纪律）之一的，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）散布有损国家声誉的言论，组织或者参加旨在反对国家的集会、游行、示威等活动的；（二）组织或者参加非法组织，组织或者参加罢工的；（三）违反国家的民族宗教政策
46、，造成不良后果的；（四）以暴力、威胁、贿赂、欺骗等手段，破坏选举的；（五）在对外交往中损害国家荣誉和利益的；（六）非法出境，或者违反规定滞留境外不归的；（七）未经批准获取境外永久居留资格，或者取得外国国籍的；（八）其他违反政治纪律的行为。有前款第（六）项规定行为的，给予开除处分；有前款第（一）项、第（二）项或者第（三）项规定的行为，属于不明真相被裹挟参加，经批评教育后确有悔改表现的，可以减轻或者免予处分。第十九条第十九条有下列行为（违反组织纪律）之一的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）负有领导责任的公务员违反议事规则，个人或者少数
47、人决定重大事项，或者改变集体作出的重大决定的；（二）拒绝执行上级依法作出的决定、命令的；（三）拒不执行机关的交流决定的；（四）拒不执行人民法院对行政案件的判决、裁定或者监察机关、审计机关、行政复议机关作出的决定的；（五）违反规定应当回避而不回避，影响公正执行公务，造成不良后果的；（六）离任、辞职或者被辞退时，拒不办理公务交接手续或者拒不接受审计的；（七）旷工或者因公外出、请假期满无正当理由逾期不归，造成不良影响的；（八）其他违反组织纪律的行为。第二十条第二十条有下列行为（违反职责纪律）之一的，给予记过、记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）不依法履行职责
48、，致使可以避免的爆炸、火灾、传染病传播流行、严重环境污染、严重人员伤亡等重大事故或者群体性事件发生的；（二）发生重大事故、灾害、事件或者重大刑事案件、治安案件，不按规定报告、处理的；（三）对救灾、抢险、防汛、防疫、优抚、扶贫、移民、救济、社会保险、征地补偿等专项款物疏于管理，致使款物被贪污、挪用，或者毁损、灭失的；（四）其他玩忽职守、贻误工作的行为。二十一条二十一条有下列行为（违反权限纪律）之一的，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：（一）在行政许可工作中违反法定权限、条件和程序设定或者实施行政许可的；（二）违法设定或者实施行政强制措施的；（三）
49、违法设定或者实施行政处罚的；（四）违反法律、法规规定进行行政委托的；（五）对需要政府、政府部门决定的招标投标、征收征用、城市房屋拆迁、拍卖等事项违反规定办理的。第二十二条第二十二条弄虚作假，误导、欺骗领导和公众，造成不良后果的，给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。第二十三条第二十三条有贪污、索贿、受贿、行贿、介绍贿赂、挪用公款、利用职务之便为自己或者他人谋取私利、巨额财产来源不明等违反廉政纪律行为的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。第二十四条第二十四条违反财经纪律，挥霍浪费国家资财的，给予
50、警告处分；情节较重的，给予记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分。第二十五条第二十五条有下列行为之一的，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）以殴打、体罚、非法拘禁等方式侵犯公民人身权利的；（二）压制批评，打击报复，扣压、销毁举报信件，或者向被举报人透露举报情况的；（三）违反规定向公民、法人或者其他组织摊派或者收取财物的；（四）妨碍执行公务或者违反规定干预执行公务的；（五）其他滥用职权，侵害公民、法人或者其他组织合法权益的行为。第二十六条第二十六条泄露国家秘密、工作秘密，或者泄露因履行职责掌握的商业秘密、个人隐私（违反保密纪律）
