1、7-3-1 7-3-1 影响政策有效执行的主要因素影响政策有效执行的主要因素西南交通大学 郭红玲 一、政策问题的性质一、政策问题的性质 政 策 执 行 的 有 效 与 否，首 先 是 和 所 要 解政 策 执 行 的 有 效 与 否，首 先 是 和 所 要 解决 的 政 策 问 题 的 类 型 和 性 质 密 切 相 关 的。决 的 政 策 问 题 的 类 型 和 性 质 密 切 相 关 的。越 复 杂 的 问 题，执 行 的 难 度 越 大。如 敏 感越 复 杂 的 问 题，执 行 的 难 度 越 大。如 敏 感的 政 治 性 政 策、涉 及 人 们 利 益 分 配 和 调 整的 政 治 性
2、 政 策、涉 及 人 们 利 益 分 配 和 调 整的 经 济 政 策、涉 及 领 域 众 多 的 多 种 综 合 性的 经 济 政 策、涉 及 领 域 众 多 的 多 种 综 合 性政 策、创 造 性 较 强 的 改 革 政 策，执 行 难 度政 策、创 造 性 较 强 的 改 革 政 策，执 行 难 度较 大。政 策 执 行 中 所 触 动 的 权 力 关 系 越 多，较 大。政 策 执 行 中 所 触 动 的 权 力 关 系 越 多，涉 及 的 机 构 和 人 员 越 多，政 策 目 标 越 宏 大，涉 及 的 机 构 和 人 员 越 多，政 策 目 标 越 宏 大，要 调 整 的 利
3、益 关 系 幅 度 越 大，规 范 的 技 术要 调 整 的 利 益 关 系 幅 度 越 大，规 范 的 技 术操 作 等 级 越 高，政 策 执 行 的 难 度 也 就 越 大。操 作 等 级 越 高，政 策 执 行 的 难 度 也 就 越 大。政 策 所 要 规 范 的 目 标 团 体 的 行 为 的 种 类政 策 所 要 规 范 的 目 标 团 体 的 行 为 的 种 类越 多，就 越 难 以 制 定 清 楚 明 确 的 规 则，用越 多，就 越 难 以 制 定 清 楚 明 确 的 规 则，用以 约 束 政 策 对 象 的 行 为。在 种 类 繁 多 的 情以 约 束 政 策 对 象 的
4、 行 为。在 种 类 繁 多 的 情况 下，难 以 制 定 正 确、统 一 的 规 则 和 标 准，况 下，难 以 制 定 正 确、统 一 的 规 则 和 标 准，作 为 监 督 检 查 的 依 据，其 执 行 的 成 效 必 然作 为 监 督 检 查 的 依 据，其 执 行 的 成 效 必 然会 大 打 折 扣。会 大 打 折 扣。政 策 问 题 所 涉 及 的 目 标 团 体 人 数 的 多 少，政 策 问 题 所 涉 及 的 目 标 团 体 人 数 的 多 少，也 影 响 着 政 策 执 行 的 效 果。一 般 说 来，政也 影 响 着 政 策 执 行 的 效 果。一 般 说 来，政策
5、涉 及 到 的 人 数 越 少、越 明 确，政 策 执 行策 涉 及 到 的 人 数 越 少、越 明 确，政 策 执 行就 越 容 易，越 有 效，反 之，政 策 执 行 就 越就 越 容 易，越 有 效，反 之，政 策 执 行 就 越困 难，越 无 效。困 难，越 无 效。政 策 问 题 需 要 目 标 团 体 行 为 调 适 量 的 大政 策 问 题 需 要 目 标 团 体 行 为 调 适 量 的 大小，也 影 响 到 政 策 执 行 的 效 果。人 们 因 历小，也 影 响 到 政 策 执 行 的 效 果。人 们 因 历史 传 统 的 熏 陶，而 养 成 一 套 行 为 定 向 及 模史
6、 传 统 的 熏 陶，而 养 成 一 套 行 为 定 向 及 模式，常 习 惯 于 某 种 成 规，倾 向 于 保 守 持 续式，常 习 惯 于 某 种 成 规，倾 向 于 保 守 持 续的 状 况。要 想 全 面 改 变 人 民 的 思 想 行 为，的 状 况。要 想 全 面 改 变 人 民 的 思 想 行 为，十 分 困 难。因 此，为 了 实 现 政 策 目 标，目十 分 困 难。因 此，为 了 实 现 政 策 目 标，目标 团 体 行 为 所 须 调 适 量 愈 小 愈 好，这 样 不标 团 体 行 为 所 须 调 适 量 愈 小 愈 好，这 样 不至 于 造 成 人 员 的 抵 制，
7、有 利 政 策 的 有 效 执至 于 造 成 人 员 的 抵 制，有 利 政 策 的 有 效 执行。我 国 采 用 渐 进 式 改 革，从 某 种 意 义 上行。我 国 采 用 渐 进 式 改 革，从 某 种 意 义 上说，正 是 基 于 以 上 的 认 识。说，正 是 基 于 以 上 的 认 识。二、政策本身的因素二、政策本身的因素 政 策 本 身 的 合 法 性、合 理 性 与 可 行 性 都 直政 策 本 身 的 合 法 性、合 理 性 与 可 行 性 都 直接 影 响 执 行 的 效 果。接 影 响 执 行 的 效 果。1.1.政 策 的 合 法 性。政 策 的 合 法 性。政 策 的
8、 合 法 性 指 既 定的 政 策 是 否 符 合 法 律 和 社 会 传 统 的 价 值 观念。首 先，任 何 政 策 都 不 能 与 现 行 的 法 律和 法 规 想 抵 触，其 次，它 还 必 须 符 合 法 律和 法 规 的 原 则 和 精 神。2.2.政策的合理性。政策的合理性。一 项 合 理 的 政 策，应 该 具 备 以 下 条 件：一 项 合 理 的 政 策，应 该 具 备 以 下 条 件：首 先，它 应 该 有 明 确 的 理 论 和 世 界 观 作指 导，政 策 内 容 符 合 居 于 社 会 主 导 地 位的 价 值 观 和 意 识 形 态，有 时 还 应 用 一 定的
9、反 映 不 同 的 价 值 观 的 理 论 模 型 来 进 行分 析；其 次，它 应 该 建 立 在 客 观 的 理 性 的 分 析的 基 础 之 上，政 策 制 定 具 有 科 学 的 理 论基 础，严 密 的 逻 辑 关 系，科 学 的 规 划 程序；再 次，应 该 有 具 体 明 确 的 政 策 目 标。一项 政 策 要 能 够 顺 利 执 行，从 操 作 上 和 技术 上 来 说，它 必 须 具 体 明 确，即 政 策 方案 和 目 标 具 体 明 确，政 策 措 施 和 行 动 步骤 明 确。同 时，政 策 的 具 体 明 确 性 还 要求 政 策 目 标 是 切 合 实 际 并 可
10、 以 达 到 的，是 可 以 进 行 比 较 和 衡 量 的，政 策 目 标 的完 成 必 须 是 政 策 执 行 者 职 权 范 围 的 事；政 策 方 案 应 该 指 出 所 期 待 的 结 果，并 要明 确 规 定 完 成 的 期 限。3.3.政 策 的 可 行 性。政 策 的 可 行 性。即 政 策 决 定 是 正 确 的、客 观 的、符 合 实 际 的，具 备 的 执 行 所 需 要的 一 些 基 本 的 客 观 条 件，经 过 执 行 者 的 主观 努 力 可 以 实 现 既 定 的 目 标。例 如，充 足的 政 策 资 源 包 括 经 费 资 源、人 力 资 源、信息 资 源 和
11、 权 威 资 源 等。三、政策以外的因素三、政策以外的因素（1 1）目标群体对政策执行的影响。目标群体是指政）目标群体对政策执行的影响。目标群体是指政策直接作用、影响的对象。目标群体对政策顺从和策直接作用、影响的对象。目标群体对政策顺从和接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素接受的程度是影响政策能否有效执行的关键性因素之一。之一。当目标群体对政策执行采取不合作的态度时，可以采取说服、协商、仲裁、权威、等待拖延、平衡、妥协、以及增强沟通、轮换团体成员、教育、转移目标等对策来解决冲突。（2 2）执 行 人 员 的 素 质 和 工 作 态 度。）执 行 人 员 的 素 质 和 工 作 态 度。
12、执 行 者对 政 策 的 认 同、对 政 策 执 行 行 为 的 投入、创 新 精 神、对 工 作 的 负 责、较 高的 政 策 水 平 和 管 理 水 平 是 政 策 得 以 有效 执 行 的 重 要 条 件 所 在。现 实 中 的 政策 变 形 走 样 在 一 定 程 度 上 是 由 于 政 策执 行 者 的 素 质 不 高 和 思 想 观 念 上 的 错误 所 导 致 的。如 果 执 行 者 尤 其 是 领 导者 如 果 没 有 对 政 策 实 质 的 把 握 能 力，就 很 难 争 取 到 政 策 执 行 所 需 的 种 种 资源，不 能 做 好 政 策 实 施 的 宣 传 指 导 工
13、作 和 制 定 正 确 的 实 施 方 案，不 能 沟 通和 协 调 各 种 关 系，从 而 难 以 有 效 地 执行 政 策。可 见，提 高 政 策 执 行 者 的 素养 是 至 关 重 要 的。（3 3）执 行 机 构 组 织 间 的 沟 通 与 协 调）执 行 机 构 组 织 间 的 沟 通 与 协 调 。沟 通 是 政 策 执 行 过 程 中 各 级 组 织 人 员进 行 信 息 交 流，传 递 的 过 程，是 对 于 政策 目 标 及 其 相 关 问 题 获 得 统 一 认 识 的 方法 和 程 序。有 效 的 沟 通 有 以 下 几 种 形 式：一 是 从 纵 向 沟 通，即 上
14、级 机 构 的 政 策 标准 通 过 有 效 的 沟 通 渠 道 传 播 给 执 行 者。而 执 行 者 对 政 策 的 支 持 程 度 也 取 决 于 上级 机 构 对 政 策 的 解 释 和 执 行 者 对 政 策 的了 解，而 且 上 级 机 构 对 执 行 情 况 的 了 解也 只 有 通 过 沟 通 渠 道 方 可 获 得。二 是 从 横 向 沟 通，由 于 一 项 政 策 的 实 施 常 常涉 及 众 多 机 构 和 执 行 人 员 的 分 工 合 作，在 他们 的 分 工 合 作 过 程 中 难 免 会 产 生 分 歧、误 会、隔 阂 以 至 矛 盾 冲 突，这 就 需 要 通
15、过 有 效 的 沟通，相 互 交 换 意 见、看 法，以 弥 合 意 见 分 歧，消 除 误 会、隔 阂，化 解 矛 盾 冲 突，进 行 彼 此之 间 的 了 解 与 合 作，提 高 政 策 执 行 的 效 率。三 是 执 行 者 与 目 标 团 体 之 间 的 沟 通，目 标 团体 对 政 策 接 受 与 否 以 及 接 受 的 程 度 在 很 大 程度 上 取 决 于 他 们 之 间 的 沟 通。目 标 团 体 不 可能 自 发 地 接 受 政 策。执 行 者 不 仅 要 通 过 沟 通渠 道 将 政 策 指 令 传 递 给 目 标 团 体，而 且 更 重要 的 是 执 行 者 应 该 通
16、 过 沟 通 渠 道 向 目 标 团 体说 明 政 策 所 具 有 的 意 义 与 制 定 政 策 的 理 论 依据 与 时 代 背 景，以 及 推 行 政 策 所 要 达 到 的 目的，让 他 们 理 解 和 掌 握 政 策，从 而 积 极 主 动地 接 受 和 执 行 政 策。v 政策协调可划分为三个层次：政策协调可划分为三个层次：政 策 协 调 可 划 分 为 三 个 层 次政 策 协 调 可 划 分 为 三 个 层 次：其 一 是 执 行 机 构 内 部 的 协 调其 一 是 执 行 机 构 内 部 的 协 调。即 每 个 层 级 执行 领 导 者 对 所 属 部 门 之 间 以 及
17、工 作 人 员 间 所作 的 协 调。它 可 采 取 具 体 的 计 划 、工 作 的分 配 和 对 工 作 进 度 的 检 查 等 办 法 进 行，也 可通 过 提 供 工 作 上 所 需 的 人 力、物 力、财 力 等条 件 来 进 行。其 二 是 执 行 机 构 之 间 的 协 调。包 括 上 下 级 执行 机 构 之 间 的 协 调 和 平 级 执 行 机 构 之 间 的 协调。上 下 级 之 间 应 保 持 经 常 的 密 切 联 系，下级 执 行 机 构 有 责 任 向 上 级 执 行 机 构 汇 报 情 况，请 示 工 作，上 级 执 行 机 构 要 对 下 级 进 行 工 作布
18、 置、指 导 和 检 查，及 时 答 复 下 级 提 出 的 困难 与 问 题。横 向 联 系 是 当 代 管 理 活 动 一 个 十分 重 要 的 内 容，平 行 执 行 机 构 之 间 应 相 互 沟通 信 息、主 动 配 合、协 作 其 三 是 执 行 机 构 与 其 他 机 构 之 间 的 协 调。其 三 是 执 行 机 构 与 其 他 机 构 之 间 的 协 调。为 了 保 证 国 家 和 政 府 制 定 的 政 策 能 顺 利推 进，行 政 执 行 机 构 就 必 须 与 社 会 团 体、企 事 业 单 位 发 生 密 切 联 系，要 求 紧 密 配合、良 性 互 动。政 策政 策 环 境环 境。任 何 一 项 政 策 的 执 行 都 要 受所 处 社 会 环 境 的 影 响 和 制 约。适 宜 的 环境 当 然 有 助 于 政 策 的 有 效 进 行。不 适 宜的 环 境 必 将 妨 碍 政 策 的 顺 利 实 施。影 响政 策 执 行 的 环 境 因 素 主 要 有，政 治 环 境、经 济 环 境 和 社 会 心 理 环 境。
