1、第一讲初创过程中的西方第一讲初创过程中的西方行政学说行政学说2022-8-11第一讲初创过程中的西方行政学说第1页，共63页。行政管理行政管理 行政管理，在传统上也称为公共行政或公共行政行政管理，在传统上也称为公共行政或公共行政管理，也称为公共管理管理，也称为公共管理 作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会作为一种专门以社会公共事务为管理对象的社会管理活动，行政管理的历史十分悠久管理活动，行政管理的历史十分悠久 早期行政管理思想，因为缺乏系统化和理论早期行政管理思想，因为缺乏系统化和理论化，并不是一种专门的学科，到化，并不是一种专门的学科，到1919世纪末、世纪末、2020世世纪初，行政管
2、理才真正形成相对完整的理论体系纪初，行政管理才真正形成相对完整的理论体系第一讲初创过程中的西方行政学说第2页，共63页。西方行政学的形成西方行政学的形成 西方行政学真正形成一个较为完整的理论体西方行政学真正形成一个较为完整的理论体系并成为一门独立的学科，是在系并成为一门独立的学科，是在1919世纪末世纪末2020世纪世纪初，在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法初，在威尔逊、古德诺等人的政治与行政二分法和韦伯的官僚制理论基础上，经过泰勒的科学管和韦伯的官僚制理论基础上，经过泰勒的科学管理理论和法约尔的一般管理理论等企业管理理论理理论和法约尔的一般管理理论等企业管理理论的推动，最终通过怀特的系统
3、化理论框架而逐渐的推动，最终通过怀特的系统化理论框架而逐渐创立起来的创立起来的第一讲初创过程中的西方行政学说第3页，共63页。行政学产生的背景行政学产生的背景 1.1.社会实践发展的客观需要社会实践发展的客观需要 2.2.科学管理运动的兴起促成了西方行政学科学管理运动的兴起促成了西方行政学的形成和兴盛的形成和兴盛 3.3.相关学科的理论发展和政府长期的行政管相关学科的理论发展和政府长期的行政管理实践也为行政学的产生奠定了重要基础理实践也为行政学的产生奠定了重要基础 4.4.行政管理的实践，为行政学创立提供了经行政管理的实践，为行政学创立提供了经验支持验支持第一讲初创过程中的西方行政学说第4页，
4、共63页。第一章：第一章：威尔逊的行政学说威尔逊的行政学说第一讲初创过程中的西方行政学说第5页，共63页。威尔逊其人其事威尔逊其人其事 伍德罗伍德罗威尔逊威尔逊 国籍：美国国籍：美国 年代：年代：1856-19241856-1924 职位：新泽西州州长；普职位：新泽西州州长；普林斯顿大学教授、校长；林斯顿大学教授、校长；美国第美国第2828届总统届总统 代表作：代表作：行政学研究行政学研究国会制政体国会制政体等等第一讲初创过程中的西方行政学说第6页，共63页。威尔逊行政学说的思想渊源威尔逊行政学说的思想渊源 威尔逊的行政学说，受到了来自欧洲威尔逊的行政学说，受到了来自欧洲大陆尤其是德国行政学研
5、究思想的影响，大陆尤其是德国行政学研究思想的影响，特别是受到了斯坦因行政研究成果的影响。特别是受到了斯坦因行政研究成果的影响。行政研究在德国的发展，是与德国高度集行政研究在德国的发展，是与德国高度集权、开明专制的国情要求相适应的权、开明专制的国情要求相适应的第一讲初创过程中的西方行政学说第7页，共63页。威尔逊行政学说的产生背景威尔逊行政学说的产生背景 威尔逊行政学说的产生，是对美国自由威尔逊行政学说的产生，是对美国自由放任主义的反动。自由主义在美国具有根放任主义的反动。自由主义在美国具有根深蒂固的社会基础，但在大工业和城市迅深蒂固的社会基础，但在大工业和城市迅猛发展的冲击下，坚持自由主义传统
6、的人猛发展的冲击下，坚持自由主义传统的人们遇到了许多新问题，一种加强权力、明们遇到了许多新问题，一种加强权力、明确责任、向全体选民负责的学说开始出现确责任、向全体选民负责的学说开始出现并逐渐深入人心并逐渐深入人心第一讲初创过程中的西方行政学说第8页，共63页。威尔逊行政学说的主要内容威尔逊行政学说的主要内容1 1、行政学研究的必要性、行政学研究的必要性2 2、行政学的目标和任务、行政学的目标和任务3 3、行政管理的实质、行政管理的实质4 4、行政学研究的历史渊源、行政学研究的历史渊源5 5、行政学研究的方法论、行政学研究的方法论6 6、人事行政思想、人事行政思想7 7、行政监督思想、行政监督思
7、想第一讲初创过程中的西方行政学说第9页，共63页。行政学研究的必要性行政学研究的必要性 威尔逊之前的很长一个时期，对政府行政管威尔逊之前的很长一个时期，对政府行政管理的研究，并没有得到人们的重视，而到了威尔理的研究，并没有得到人们的重视，而到了威尔逊所处的时代，资本主义已经进入了上升阶段，逊所处的时代，资本主义已经进入了上升阶段，随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益随着经济和社会的快速发展，社会公共事务日益增多，政府职能变得更加复杂和艰难，政府的行增多，政府职能变得更加复杂和艰难，政府的行政管理工作，迫切需要有一种科学的理论来加以政管理工作，迫切需要有一种科学的理论来加以指导，行政学研究
8、的必要性，开始凸现出来指导，行政学研究的必要性，开始凸现出来第一讲初创过程中的西方行政学说第10页，共63页。行政学的目标和任务行政学的目标和任务 威尔逊明确界定了行政学研究的目标和任务：威尔逊明确界定了行政学研究的目标和任务：“行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地担任的是什么任务，其次要弄清楚适当而且成功地担任的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱政府怎样才能以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。或人力上的消耗来完成这些专门的任务。”也就是也就是研究政府能够适当地承担什
9、么职能；能够成功地承研究政府能够适当地承担什么职能；能够成功地承担什么职能；高效行政的方式与方法担什么职能；高效行政的方式与方法第一讲初创过程中的西方行政学说第11页，共63页。行政管理的实质行政管理的实质 在威尔逊之前，行政管理概念一直被包含在威尔逊之前，行政管理概念一直被包含在政治概念之中，不能形成一门专门独立的学在政治概念之中，不能形成一门专门独立的学科，威尔逊最大的贡献，就是通过将行政管理科，威尔逊最大的贡献，就是通过将行政管理的本质与政治和宪政制度等概念进行比较，揭的本质与政治和宪政制度等概念进行比较，揭示并提出了政治示并提出了政治行政二分法，并据此将行行政二分法，并据此将行政学作为
10、一门独立的学科，从政治学中分离出政学作为一门独立的学科，从政治学中分离出来，厘清了政治与行政两者之间的关系来，厘清了政治与行政两者之间的关系第一讲初创过程中的西方行政学说第12页，共63页。行政学研究的历史渊源行政学研究的历史渊源 行政管理学尽管是在行政管理学尽管是在1919世纪末世纪末2020世纪初产生的，世纪初产生的，但是，关于政府的研究，关于国家研究等一些相关但是，关于政府的研究，关于国家研究等一些相关的知识，并不是完全空白的，而是散见在相关的学的知识，并不是完全空白的，而是散见在相关的学科领域，比如政治学、行政法等，再比如像德国、科领域，比如政治学、行政法等，再比如像德国、像日本一些官
11、方学，专门研究政府官方应该怎么样像日本一些官方学，专门研究政府官方应该怎么样有效运行等。所以在行政管理学创立的时候，这些有效运行等。所以在行政管理学创立的时候，这些相关学科的研究成果，也为它提供了理论的借鉴。相关学科的研究成果，也为它提供了理论的借鉴。第一讲初创过程中的西方行政学说第13页，共63页。行政学研究方法论行政学研究方法论 威尔逊提出就运用历史方法和比较方法，威尔逊提出就运用历史方法和比较方法，对不同政府所共有的行政管理规律进行研究，对不同政府所共有的行政管理规律进行研究，他主张以实践为准绳、以本国为核心，大胆借他主张以实践为准绳、以本国为核心，大胆借鉴别国的管理方法和成功经验，认为
12、一切政府鉴别国的管理方法和成功经验，认为一切政府在结构上的相似性，决定了借鉴的可能性在结构上的相似性，决定了借鉴的可能性第一讲初创过程中的西方行政学说第14页，共63页。人事行政思想人事行政思想 行政学研究的最终目的，在于通过寻求最行政学研究的最终目的，在于通过寻求最佳理论和方法，来建立一支高素质的文官队伍；佳理论和方法，来建立一支高素质的文官队伍；要使作为政府工具的文官适应政府机器的有效要使作为政府工具的文官适应政府机器的有效运转，则必须通过人事行政制度的建立和完善，运转，则必须通过人事行政制度的建立和完善，来保证文官的高素质。威尔逊认为：领导要带来保证文官的高素质。威尔逊认为：领导要带头端
13、正工作态度、克服官僚主义；同时要健全头端正工作态度、克服官僚主义；同时要健全激励机制，培塑行政官员的工作兴趣激励机制，培塑行政官员的工作兴趣第一讲初创过程中的西方行政学说第15页，共63页。行政监督思想行政监督思想 行政监督是行政职能得以顺利实施和行政行政监督是行政职能得以顺利实施和行政权力得以合理行使的重要保证权力得以合理行使的重要保证 在行政管理活动当中，公共舆论将起权威在行政管理活动当中，公共舆论将起权威性评判家的作用性评判家的作用 在行政伦理问题上，明确提出行政官员应在行政伦理问题上，明确提出行政官员应该以良好的态度为人民服务，认为统治者严格该以良好的态度为人民服务，认为统治者严格来说
14、，只是被统治者的仆人来说，只是被统治者的仆人第一讲初创过程中的西方行政学说第16页，共63页。第二章：第二章：古德诺的古德诺的政治政治行政二分法行政二分法第一讲初创过程中的西方行政学说第17页，共63页。古德诺其人其事古德诺其人其事 弗兰克弗兰克古德诺古德诺 国籍：美国国籍：美国 年代：年代：1859-19391859-1939 职位：哥伦比亚大学教授；霍职位：哥伦比亚大学教授；霍普金斯大学校长；美国政治学普金斯大学校长；美国政治学会创建人及第一任主席会创建人及第一任主席 代表作：代表作：比较行政法比较行政法、政治与行政政治与行政等等第一讲初创过程中的西方行政学说第18页，共63页。对政治对政
15、治行政二分法行政二分法的进一步阐释的进一步阐释 古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡古德诺在政治与行政二分法问题上的重要贡献主要并不是在于他率先提出了政治献主要并不是在于他率先提出了政治行政二行政二分法，而是在于他对政治分法，而是在于他对政治行政二分法所做的行政二分法所做的进一步阐释，从而为其后来所提出的独创性行政进一步阐释，从而为其后来所提出的独创性行政学思想奠定了基础学思想奠定了基础第一讲初创过程中的西方行政学说第19页，共63页。古德诺行政学说的基本主张古德诺行政学说的基本主张 1 1、政治对行政的适度控制是政治与行政实、政治对行政的适度控制是政治与行政实现协调的重要基础现协调的重要基
16、础 2 2、行政的适度集权化是政治与行政现实协调、行政的适度集权化是政治与行政现实协调的必要途径的必要途径 3 3、美国走向政治与行政协调的独特道、美国走向政治与行政协调的独特道路路法外调节法外调节 4 4、美国加强民主与效率协调的主攻方、美国加强民主与效率协调的主攻方向向政府体制的改革政府体制的改革第一讲初创过程中的西方行政学说第20页，共63页。政治对行政的适度控制政治对行政的适度控制 政治对行政的适度控制，是政治与行政实现政治对行政的适度控制，是政治与行政实现协调的重要基础协调的重要基础 基础：政治必须对行政取得某种形式的控基础：政治必须对行政取得某种形式的控制，有时这种控制是通过法定制
17、度达到的制，有时这种控制是通过法定制度达到的 关键：必须找出政治对行政控制的恰当限度，关键：必须找出政治对行政控制的恰当限度，才能得以真正实现政治与行政之间的协调才能得以真正实现政治与行政之间的协调第一讲初创过程中的西方行政学说第21页，共63页。行政的适度集权化行政的适度集权化 行政的适度集权化，是政治与行政现实协调的行政的适度集权化，是政治与行政现实协调的必要途径必要途径 由于美国是分权理论贯彻得最为彻底的国家，由于美国是分权理论贯彻得最为彻底的国家，从而大大降低了中央集权化的程度，但是分权也从而大大降低了中央集权化的程度，但是分权也同时造成了对行政力量统一性的破坏，使得国家同时造成了对行
18、政力量统一性的破坏，使得国家意志的执行出现了问题，要改变这种状况，必须意志的执行出现了问题，要改变这种状况，必须坚持适度集权坚持适度集权第一讲初创过程中的西方行政学说第22页，共63页。法外调节的独特道路法外调节的独特道路 美国宪法使得立法机构不可能直接控制行政美国宪法使得立法机构不可能直接控制行政机构的领袖，但政府体制仍然基本上保持了稳定机构的领袖，但政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，其作用完全来自于一种法宝体制外的调和协调，其作用完全来自于一种法宝体制外的调节功能节功能政党政党 政党协调政治与行政关系有两种途径：政党协调政治与行政关系有两种途径：一一是对立法机构成员和执行机构成员的挑选，
19、恢复是对立法机构成员和执行机构成员的挑选，恢复立法机构对行政机构的某种有效控制；二是对中立法机构对行政机构的某种有效控制；二是对中央行政官员和地方行政管理的挑选，恢复国家行央行政官员和地方行政管理的挑选，恢复国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权权第一讲初创过程中的西方行政学说第23页，共63页。政府体制的改革政府体制的改革 建立行政集权体制，是政党得以对政府负责、建立行政集权体制，是政党得以对政府负责、加强民主与效率协调的重要保证加强民主与效率协调的重要保证 对政党行为做出规范，如文官制的实行对政党行为做出规范，如文官制的实行 明确政党在
20、政治体制中的地位，把它置于明确政党在政治体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使之摆脱受民主化、法制化的管理之下，从而使之摆脱受少数人控制和操纵的局面少数人控制和操纵的局面 政党应该实行财务公开原则，防止政党和政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间关系过于密切化利益集团之间关系过于密切化 经常使用公民投票方法经常使用公民投票方法第一讲初创过程中的西方行政学说第24页，共63页。第三章：第三章：韦伯的官僚制理论韦伯的官僚制理论第一讲初创过程中的西方行政学说第25页，共63页。韦伯其人其事韦伯其人其事 马克斯马克斯韦伯韦伯 国籍：德国国籍：德国 年代：年代：1864-192
21、01864-1920 职位：柏林大学、维也纳大学、职位：柏林大学、维也纳大学、慕尼黑大学教授慕尼黑大学教授 代表作：代表作：新教伦理与资本主新教伦理与资本主义精神义精神、政治和政府社会政治和政府社会学学、经济与社会经济与社会第一讲初创过程中的西方行政学说第26页，共63页。韦伯对西方行政学说的贡献韦伯对西方行政学说的贡献 韦伯一生致力于社会、经济和政治问题韦伯一生致力于社会、经济和政治问题的研究，写了大量的学术著作，创建了许多的研究，写了大量的学术著作，创建了许多著名的学说，是著名的学说，是现代社会学和公共行政学最重现代社会学和公共行政学最重要的创始人之一，特别是他要的创始人之一，特别是他的官
22、僚制理论（理的官僚制理论（理想的行政组织体系），对西方行政学的发展想的行政组织体系），对西方行政学的发展产生了重要的影响产生了重要的影响第一讲初创过程中的西方行政学说第27页，共63页。权威结构理论权威结构理论 韦伯的官僚组织理论具有很强的历史感，他韦伯的官僚组织理论具有很强的历史感，他在对多种社会组织进行研究的基础上，提出了关在对多种社会组织进行研究的基础上，提出了关于组织现象的独特见解，权威结构理论就是其中于组织现象的独特见解，权威结构理论就是其中之一，韦伯认为，尽管各种社会组织在不同的发之一，韦伯认为，尽管各种社会组织在不同的发展时期，具有不同的性质和特质，但权威（就是展时期，具有不同的
23、性质和特质，但权威（就是人们在接受命令时出于自愿）和控制是各类社会人们在接受命令时出于自愿）和控制是各类社会组织不可或缺的要素之一组织不可或缺的要素之一第一讲初创过程中的西方行政学说第28页，共63页。组织类型分析组织类型分析 韦伯对不同类型的组织进行了区分，认为韦伯对不同类型的组织进行了区分，认为三种不同的组织形式构成三种合法的权威三种不同的组织形式构成三种合法的权威 神秘化组织：基于领导者个人人格行使权威神秘化组织：基于领导者个人人格行使权威 传统组织：基于先例和惯例行使权威传统组织：基于先例和惯例行使权威 合理化合理化合法化组织：基于内部的各种规则行使权合法化组织：基于内部的各种规则行使
24、权威威 韦伯推崇第三种权威，认为只有这种组织形式韦伯推崇第三种权威，认为只有这种组织形式才是理想的官僚制才是理想的官僚制第一讲初创过程中的西方行政学说第29页，共63页。官僚制官僚制 官僚制是指一种以分部官僚制是指一种以分部分层、集权分层、集权统一、统一、指挥指挥服从等为特征的组织形态，即现代社会实服从等为特征的组织形态，即现代社会实施合法统治的行政组织施合法统治的行政组织 从纯技术的观点来看，从纯技术的观点来看，“官僚制官僚制”是效率最高是效率最高的组织形式，政府、军队、宗教、团体以及早期的的组织形式，政府、军队、宗教、团体以及早期的企业，都采用这种组织形态，它是一种高度理性化企业，都采用这
25、种组织形态，它是一种高度理性化组织机构的组织机构的“理想类型理想类型”第一讲初创过程中的西方行政学说第30页，共63页。官僚制的特征官僚制的特征1 1、合理的分工、合理的分工2 2、层级节制的权力体系、层级节制的权力体系3 3、依照规程办事的运作机制、依照规程办事的运作机制4 4、形式正规的决策文书、形式正规的决策文书5 5、组织管理的非人格化、组织管理的非人格化6 6、适应工作需要的专业培训机制、适应工作需要的专业培训机制7 7、合理合法的人事行政制度、合理合法的人事行政制度第一讲初创过程中的西方行政学说第31页，共63页。官僚制的优点与缺点官僚制的优点与缺点官僚制的优点官僚制的优点 严密性
26、：通过等级结构进行控制严密性：通过等级结构进行控制 合理性：任何规定都具有可操作性合理性：任何规定都具有可操作性 稳定性：管理步骤都源于法规稳定性：管理步骤都源于法规官僚制的缺点官僚制的缺点 类似铁笼，将人固定在其中，压抑了人的类似铁笼，将人固定在其中，压抑了人的积极性和创造精神，使人成为一种附属品，积极性和创造精神，使人成为一种附属品，机械地例行公事，管理变为目的本身机械地例行公事，管理变为目的本身第一讲初创过程中的西方行政学说第32页，共63页。第四章：第四章：泰勒的泰勒的科学管理理论科学管理理论第一讲初创过程中的西方行政学说第33页，共63页。泰勒其人其事泰勒其人其事 弗雷德里克弗雷德里
27、克温斯洛温斯洛泰勒泰勒 国籍：美国国籍：美国 年代：年代：1856-19151856-1915 职位：工人、车间管理员、职位：工人、车间管理员、技师、工长、总工程师、总技师、工长、总工程师、总经理经理 代表作：代表作：计件工资制计件工资制、工厂管理工厂管理、科学管理原科学管理原理理 第一讲初创过程中的西方行政学说第34页，共63页。泰勒的科学管理理论泰勒的科学管理理论 1 1、科学管理的中心问题，是提高劳动生产率、科学管理的中心问题，是提高劳动生产率 2 2、提高劳动生产率的关键，在于为工作挑选、提高劳动生产率的关键，在于为工作挑选“第一流的工人第一流的工人”3 3、实行标准化原理、实行标准化
28、原理 4 4、实行刺激性的工资报酬制度、实行刺激性的工资报酬制度 5 5、工人和雇主都必须来一次、工人和雇主都必须来一次“精神革命精神革命”6 6、把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工、把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法作法为科学工作法 7 7、实行职能工长制、实行职能工长制 8 8、在组织机构的管理控制上，实行例外原则、在组织机构的管理控制上，实行例外原则第一讲初创过程中的西方行政学说第35页，共63页。提高劳动生产率提高劳动生产率 提高劳动生产率的重要性：生产率标志着提高劳动生产率的重要性：生产率标志着文明国家与不文明国家的区别文明国家与不文明国家的区别 提高劳动
29、生产力的可能性（潜能）：工人由提高劳动生产力的可能性（潜能）：工人由于多劳不能多得，就会采用磨洋工的方式于多劳不能多得，就会采用磨洋工的方式 工作定额原理：把每一项动作、每一道工工作定额原理：把每一项动作、每一道工序的时间加上休息时间和其他延误时间，就构成序的时间加上休息时间和其他延误时间，就构成了合理的日工作量了合理的日工作量第一讲初创过程中的西方行政学说第36页，共63页。挑选和培养挑选和培养“第一流的工人第一流的工人”泰勒认为除了那些完全能做而不愿做的人泰勒认为除了那些完全能做而不愿做的人之外，每一种类型的工人，都能成为第一流之外，每一种类型的工人，都能成为第一流的工人，关键在于：要努力
30、使得每一种类型的工人，关键在于：要努力使得每一种类型的工人，都找到能够使其成为第一流工人的的工人，都找到能够使其成为第一流工人的工作，这就涉及到人力资源的科学管理问题工作，这就涉及到人力资源的科学管理问题（招聘、培训等）（招聘、培训等）第一讲初创过程中的西方行政学说第37页，共63页。实行标准化原理实行标准化原理 在制定了恰当的工作定额，挑选了第一流的工在制定了恰当的工作定额，挑选了第一流的工人之后，就要实行标准化原理，用科学方法对工人人之后，就要实行标准化原理，用科学方法对工人的操作方法、使用的工具、劳动和休息时间的搭配，的操作方法、使用的工具、劳动和休息时间的搭配，以致机器的安排和工作环境
31、的布置等进行分析，消以致机器的安排和工作环境的布置等进行分析，消除各种不合理的因素，把最好的因素结合起来，形除各种不合理的因素，把最好的因素结合起来，形成一种最佳方法成一种最佳方法第一讲初创过程中的西方行政学说第38页，共63页。刺激性的工资报酬刺激性的工资报酬 计件工资方案计件工资方案 通过工时研究和分析，制定出一个定额或通过工时研究和分析，制定出一个定额或标准标准 采用一种叫做采用一种叫做“差别计件制差别计件制”的刺激性付酬的刺激性付酬制度制度 工资支付的对象是工人而不是职位，即根据工资支付的对象是工人而不是职位，即根据工人的实际工作表现而不是根据工作类别来支付工人的实际工作表现而不是根据
32、工作类别来支付工资工资第一讲初创过程中的西方行政学说第39页，共63页。精神革命精神革命 对于劳资双方普遍存在的相互指责、相互怀对于劳资双方普遍存在的相互指责、相互怀疑乃至彼此对抗的状况，泰勒认为必须来一次精疑乃至彼此对抗的状况，泰勒认为必须来一次精神革命，只有雇主和工人双方相互协作，共同为神革命，只有雇主和工人双方相互协作，共同为提高劳动生产率而努力，双方才都可以达到自己提高劳动生产率而努力，双方才都可以达到自己的目的，但这种设想在当时的社会历史条件下，的目的，但这种设想在当时的社会历史条件下，是不可能实现的是不可能实现的第一讲初创过程中的西方行政学说第40页，共63页。科学工作法科学工作法
33、 明确划分计划职能与执行职能：计划职能明确划分计划职能与执行职能：计划职能归企业管理当局承担，从事全部的计划工作，归企业管理当局承担，从事全部的计划工作，对工人发布命令；工人从事执行职能，按计划对工人发布命令；工人从事执行职能，按计划部门制定的操作方法和指示，使用规定的标准部门制定的操作方法和指示，使用规定的标准化工具，从事实际的操作，不得自行改变化工具，从事实际的操作，不得自行改变 改变传统经验工作方法：在试验和研究的基础改变传统经验工作方法：在试验和研究的基础上，制定标准的操作方法并标准化的工具和设备上，制定标准的操作方法并标准化的工具和设备第一讲初创过程中的西方行政学说第41页，共63页
34、。职能工长制职能工长制 在传统的组织机构中，一个工长为了圆满履在传统的组织机构中，一个工长为了圆满履行职责，必须具备智能、教养等九种素质，但一行职责，必须具备智能、教养等九种素质，但一般人很难同时具备这些素质。为了使工长能有效般人很难同时具备这些素质。为了使工长能有效地履行职责，必须把管理工作细分，使所有工长地履行职责，必须把管理工作细分，使所有工长都只承担一种管理职能都只承担一种管理职能 职能工长制具有培训时间短、职责明确、职能工长制具有培训时间短、职责明确、作业标准化等优点作业标准化等优点第一讲初创过程中的西方行政学说第42页，共63页。实行例外原则实行例外原则 例外原则，就是企业的高级管
35、理人员把一例外原则，就是企业的高级管理人员把一般的日常事务，授权给下级管理人员去处理，般的日常事务，授权给下级管理人员去处理，而自己只保留对例外事项（即重要事项）的决而自己只保留对例外事项（即重要事项）的决策和监督权，如有关企业重大政策的决定和人策和监督权，如有关企业重大政策的决定和人事任免权等事任免权等 泰勒提出的这种以例外原则为依据的管理泰勒提出的这种以例外原则为依据的管理控制原则，后来发展为管理上的分权化原则和控制原则，后来发展为管理上的分权化原则和实行事业部制等管理体制实行事业部制等管理体制第一讲初创过程中的西方行政学说第43页，共63页。第五章：第五章：法约尔的法约尔的一般管理理论一
36、般管理理论第一讲初创过程中的西方行政学说第44页，共63页。法约尔其人其事法约尔其人其事 亨利亨利法约尔法约尔 国籍：法国国籍：法国 年代：年代：1841-19251841-1925 职位：采矿师、地质学者、科职位：采矿师、地质学者、科学管理专家，管理学先驱之一学管理专家，管理学先驱之一 代表作：代表作：国家行政理论国家行政理论 工业管理和一般管理工业管理和一般管理论论管理的一般原则管理的一般原则等等第一讲初创过程中的西方行政学说第45页，共63页。法约尔的一般管理理论法约尔的一般管理理论 1 1、管理的定义（计划、组织、指挥、协调、管理的定义（计划、组织、指挥、协调、控制等五要素）控制等五要
37、素）2 2、管理原则（劳动分工、权力和责任、纪律、管理原则（劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级系列、秩序、公平、人员的员的报酬、集中、等级系列、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结等稳定、首创精神、人员的团结等1414条原则）条原则）3 3、进行管理教育和建立管理理论的必要性、进行管理教育和建立管理理论的必要性第一讲初创过程中的西方行政学说第46页，共63页。经营与管理的区别经营与管理的区别 经营：指导或引导一个组织，趋向一个目标，根经营：指导或引导一个组织，趋向一个目标，根据具体情况
38、，经营可以指船长驾驶一只船、经理经营据具体情况，经营可以指船长驾驶一只船、经理经营一个企业或政府首脑管理一个国家。经营包括六种活一个企业或政府首脑管理一个国家。经营包括六种活动：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会动：技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动和管理活动计活动和管理活动 管理：作为上述六种活动中的一种，管理由计管理：作为上述六种活动中的一种，管理由计划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成，管理划、组织、指挥、协调和控制五种要素构成，管理就是实行计划、组织、指挥、协调和控制就是实行计划、组织、指挥、协调和控制第一讲初创过程中的西方行政学说第47页，共63页。管理的定义
39、管理的定义 计划：管理意味着考虑未来，这就使计划和成为计划：管理意味着考虑未来，这就使计划和成为主要的管理活动主要的管理活动 组织：管理的任务就是建立一种组织，使其组织：管理的任务就是建立一种组织，使其能以最有效的方式从事基本的活动能以最有效的方式从事基本的活动 指挥：运用领导艺术推动组织活动，减少无效耗指挥：运用领导艺术推动组织活动，减少无效耗费的功能费的功能 协调：使事情和行动都有合适的比例协调：使事情和行动都有合适的比例 控制：对各项工作能否按计划进行，随时作出控制：对各项工作能否按计划进行，随时作出反应反应第一讲初创过程中的西方行政学说第48页，共63页。管理的管理的1414条原则条原
40、则 管理的管理的1414条原则，是法约尔对自己长期条原则，是法约尔对自己长期从事管理实践的经验积累所作出的理论概括，从事管理实践的经验积累所作出的理论概括，这这1414条原则构成了法约尔一般管理理论的核条原则构成了法约尔一般管理理论的核心内容，具体包括劳动分工、权力和责任、心内容，具体包括劳动分工、权力和责任、纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从纪律、统一指挥、统一领导、个人利益服从整体利益、人员的报酬、集中、等级系列、整体利益、人员的报酬、集中、等级系列、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员秩序、公平、人员的稳定、首创精神、人员的团结等的团结等第一讲初创过程中的西方行政学说第49页，共6
41、3页。进行管理教育的必要性进行管理教育的必要性 管理是可以传授的，人的管理能力，可以管理是可以传授的，人的管理能力，可以通过教育来获得，管理能力和技术能力一样，通过教育来获得，管理能力和技术能力一样，首先在学校里、然后在车间里得到，这就说明，首先在学校里、然后在车间里得到，这就说明，进行管理教育是非常有必要的进行管理教育是非常有必要的第一讲初创过程中的西方行政学说第50页，共63页。建立管理理论的必要性建立管理理论的必要性 创立一般管理理论的依据：创立一般管理理论的依据：管理是一种可应用于一切机构的独立活管理是一种可应用于一切机构的独立活动；动；一个人在某机构内的地位愈高，管理活动一个人在某机
42、构内的地位愈高，管理活动愈加重要；愈加重要；管理是可以传授的管理是可以传授的第一讲初创过程中的西方行政学说第51页，共63页。第六章：第六章：怀特的系统化怀特的系统化行政学理论框架行政学理论框架第一讲初创过程中的西方行政学说第52页，共63页。怀特其人其事怀特其人其事 伦纳德伦纳德怀特怀特 国籍：美国国籍：美国 年代：年代：1891-19681891-1968 职位：芝加哥大学教授、美国文官委员会主席，亲职位：芝加哥大学教授、美国文官委员会主席，亲自组织和参与了美国文官制度的改革，是早期杰出自组织和参与了美国文官制度的改革，是早期杰出的行政学家和人事行政学专家的行政学家和人事行政学专家 代表作
43、：代表作：行政学导论行政学导论近代公共行政的趋势近代公共行政的趋势联邦主义者联邦主义者外国公务员制度外国公务员制度等等第一讲初创过程中的西方行政学说第53页，共63页。怀特的系统化行政学理论框架怀特的系统化行政学理论框架1 1、行政学的研究对象和范围、行政学的研究对象和范围2 2、行政环境思想、行政环境思想3 3、行政组织思想、行政组织思想4 4、行政协调思想、行政协调思想5 5、人事行政思想、人事行政思想6 6、行政伦理思想、行政伦理思想7 7、行政法规思想、行政法规思想8 8、行政监督思想、行政监督思想第一讲初创过程中的西方行政学说第54页，共63页。行政学导论行政学导论 怀特的理论行政学
44、思想，确立了行政学作为一怀特的理论行政学思想，确立了行政学作为一门学科的地位，其标志就是门学科的地位，其标志就是19261926年出版的年出版的行政学行政学导论导论，首次将行政学思想系统化、理论化、为行，首次将行政学思想系统化、理论化、为行政学搭建了一个比较完整的理论框架，是各国公认政学搭建了一个比较完整的理论框架，是各国公认的第一本大学行政学教科书，怀特对行政学理论的的第一本大学行政学教科书，怀特对行政学理论的系统化努力，主要体现在此书中系统化努力，主要体现在此书中第一讲初创过程中的西方行政学说第55页，共63页。行政学研究对象、范围和目的行政学研究对象、范围和目的 对象：对国家政府中对象：
45、对国家政府中“市政、邦联或联邦行政市政、邦联或联邦行政的研究的研究”范围：行政中的各种问题，包括公务员创造才能范围：行政中的各种问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等 目的：运用物质材料完成国家建设任务；权目的：运用物质材料完成国家建设任务；权限范围内最有效地利用一切财源；以最敏捷、最限范围内最有效地利用一切财源；以最敏捷、最经济、最圆满的方式完成政务计划；政务的有效经济、最圆满的方式完成政务计划；政务的有效推行和管理；防止行政权的滥
46、用推行和管理；防止行政权的滥用第一讲初创过程中的西方行政学说第56页，共63页。行政环境思想行政环境思想 行政环境就是指围绕着行政活动，直接或间接地行政环境就是指围绕着行政活动，直接或间接地作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种作用和影响行政管理、行政行为以及行政效果的各种因素的总和因素的总和 环境对公共行政的影响：环境对公共行政的影响：经济环境经济环境行政职能与任务范围行政职能与任务范围 政治环境政治环境政府职能、行政制度与组织政府职能、行政制度与组织 科技环境科技环境行政方法、行政技术、行政研究行政方法、行政技术、行政研究 客观社会环境客观社会环境公民的要求、国际经贸环境公民的要求
47、、国际经贸环境第一讲初创过程中的西方行政学说第57页，共63页。行政组织思想行政组织思想 系统探讨了行政组织的有关问题：系统探讨了行政组织的有关问题：对行政组织的核心问题对行政组织的核心问题行政组织体制问行政组织体制问题的探讨，归纳了行政组织体制的类型及特征题的探讨，归纳了行政组织体制的类型及特征 分析了行政责任与权力的分配问题分析了行政责任与权力的分配问题 探讨了对行政组织有效监控的幅度探讨了对行政组织有效监控的幅度 提出了优良行政组织的标准提出了优良行政组织的标准第一讲初创过程中的西方行政学说第58页，共63页。行政协调的思想行政协调的思想 行政协调是指行政主体引导行政组织、部门、人员行政
48、协调是指行政主体引导行政组织、部门、人员之间建立良好协作和配合关系，以达到共同目标的管之间建立良好协作和配合关系，以达到共同目标的管理行为，是行政管理的重要内容理行为，是行政管理的重要内容 行政协调的途径：行政协调的途径：精简机构、减少协调工作的数量和难度精简机构、减少协调工作的数量和难度 设置行政协调机关设置行政协调机关 通过精密的协调来获得较好的协调效果通过精密的协调来获得较好的协调效果 行政首长的裁定就是最后的决定行政首长的裁定就是最后的决定 提出了行政协调的原则提出了行政协调的原则第一讲初创过程中的西方行政学说第59页，共63页。人事行政思想人事行政思想 人才选拔：是当代人事管理的两大
49、支柱之一，要人才选拔：是当代人事管理的两大支柱之一，要设置独立的考试机构，保证选拔人才的科学性和公正设置独立的考试机构，保证选拔人才的科学性和公正性性 职位分类：当代人事管理的另一支柱，要职位分类：当代人事管理的另一支柱，要做到按劳付酬、同工同酬，不断改进工资政策做到按劳付酬、同工同酬，不断改进工资政策 职务晋升：在考核的基础上晋升；确保人才职务晋升：在考核的基础上晋升；确保人才得到提拔重用；扩大晋升选才范围；综合运用晋得到提拔重用；扩大晋升选才范围；综合运用晋升依据升依据第一讲初创过程中的西方行政学说第60页，共63页。行政伦理思想行政伦理思想 行政伦理是指行政人员在行政管理活动中的行行政伦
50、理是指行政人员在行政管理活动中的行政规范的总和，怀特的行政伦理思想主要体现在他政规范的总和，怀特的行政伦理思想主要体现在他对行政官员风纪问题的研究上对行政官员风纪问题的研究上 官纪的本质及其重要性官纪的本质及其重要性 败坏官纪的因素败坏官纪的因素 官纪的基础官纪的基础 良好官纪的标志良好官纪的标志第一讲初创过程中的西方行政学说第61页，共63页。行政法规思想行政法规思想 注意研究政策与法规与法律之间：注意研究政策与法规与法律之间：政策政策 通则化通则化 法制法制 经行政经验通则经行政经验通则化化 行政案例行政案例 通则化通则化 宪法条文宪法条文 重点探讨了行政条例制定权的问题：重点探讨了行政条
