1、第三章第三章 市政体系及运行市政体系及运行 教学目标：教学目标：1、市政组织体系、市政组织体系 2、市政过程、市政过程 3、市政过程中的公民参与、市政过程中的公民参与 4、市政决策过程、市政决策过程 5、市政执行过程、市政执行过程 6、市政监督过程、市政监督过程 7、市政过程存在的问题、市政过程存在的问题 一、一、市政组织体系市政组织体系 （一）国家权力机关（一）国家权力机关 1.1.人民代表大会人民代表大会 2.2.人民政府人民政府 3.3.人民法院人民法院 4.4.人民检察院人民检察院 （二）非国家权力机关（二）非国家权力机关 1.1.中国共产党中国共产党 中国共产党居于城市政治权利的核心
2、地位，发中国共产党居于城市政治权利的核心地位，发挥政治领导、思想领导、组织领导的重要作用。挥政治领导、思想领导、组织领导的重要作用。中国共产党的城市党组织主要由以下几个部分组中国共产党的城市党组织主要由以下几个部分组成：市党员代表大会、市委员会、市常务委员会、成：市党员代表大会、市委员会、市常务委员会、市纪律检查委员会。市纪律检查委员会。2.2.民主党派民主党派 中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国中国国民党革命委员会、中国民主同盟、中国民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、民主建国会、中国民主促进会、中国农工民主党、中国致公党、九三学社、台湾民主自治同盟中国致公党、九三学社、台湾民
3、主自治同盟 八个民主党派、工会、共青团、妇联等社会团体代表八个民主党派、工会、共青团、妇联等社会团体代表不同利益，发挥民主监督和参政议政的作用（宪法上不同利益，发挥民主监督和参政议政的作用（宪法上有原则性的规定）有原则性的规定）中国国民党革命委员中国国民党革命委员会；中国民主同盟；会；中国民主同盟；中国民主建国会；中中国民主建国会；中国民主促进会；中国国民主促进会；中国农工民主党；中国致农工民主党；中国致公党；九三学社；台公党；九三学社；台湾民主自治同盟湾民主自治同盟共青团即中国共产主义青年共青团即中国共产主义青年团，是中国共产党领导的先团，是中国共产党领导的先进青年的群众组织。共青团进青年的
4、群众组织。共青团是升官的捷径之一。胡是升官的捷径之一。胡锦涛、李克强、王兆国、周锦涛、李克强、王兆国、周强（湖南）、胡春华（河北）强（湖南）、胡春华（河北）等都是共青团中央书记等都是共青团中央书记处第一书记处第一书记 3.3.政治社团政治社团 政治社团是在社会政治生活中，按照特定的利益集合政治社团是在社会政治生活中，按照特定的利益集合在一起，有组织地参与、影响政府政策制定、变动和执行在一起，有组织地参与、影响政府政策制定、变动和执行过程的社会团体。过程的社会团体。政治社团在市政过程中发挥作用的方式：政治社团在市政过程中发挥作用的方式：通过代表参加人民代表大会和政治协商会议，通过代表参加人民代表
5、大会和政治协商会议，影响立法和政策的制定。影响立法和政策的制定。参加城市党组织、城市政府或有关部门的政策、参加城市党组织、城市政府或有关部门的政策、决议的研究、决策。如共青团、妇联、工会决议的研究、决策。如共青团、妇联、工会 参与城市政府与青年、妇女、工人、工商等利参与城市政府与青年、妇女、工人、工商等利益相关的专门机构的工作于活动。如妇联参加妇女权益的益相关的专门机构的工作于活动。如妇联参加妇女权益的工作等。工作等。监督国家行政机关及其工作人员的工作。如工监督国家行政机关及其工作人员的工作。如工会监督城市行政机关切实执行有关职工利益的政府法令。会监督城市行政机关切实执行有关职工利益的政府法令
6、。4.4.人民政治协商会议人民政治协商会议 市政协是城市中最主要的爱国统一战线组织，是中国共产党领市政协是城市中最主要的爱国统一战线组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商机构，发挥政治协商和民主监督的作用。导的多党合作和政治协商机构，发挥政治协商和民主监督的作用。市政协是一个较为松散的政治联盟组织，其决策没有强制力。市政协是一个较为松散的政治联盟组织，其决策没有强制力。市政协的主要职责和任务是：市政协的主要职责和任务是：参与本市的大政方针的讨论和协商；参与本市的大政方针的讨论和协商；宣传和贯彻执行国家的宪法、法律和各项方针政策；宣传和贯彻执行国家的宪法、法律和各项方针政策；对城市国家机关及
7、其工作人员提出建议和批评；对城市国家机关及其工作人员提出建议和批评；调整和处理统一战线各方面的关系及市政协内部合作的重要调整和处理统一战线各方面的关系及市政协内部合作的重要事务；事务；加强与台湾同胞和各界人士的联系，促进祖国统一；加强与台湾同胞和各界人士的联系，促进祖国统一；开展对外交流活动，增进同其他国家和地区的相互了解和友开展对外交流活动，增进同其他国家和地区的相互了解和友好往来；好往来；组织、兴办和支持其他城市公益事业组织、兴办和支持其他城市公益事业 二、二、市政过程市政过程 所谓市政过程，是指市政组织体系中的国家政权机关所谓市政过程，是指市政组织体系中的国家政权机关与政党组织、政治社团
8、等多元主体围绕城市管理活动的运与政党组织、政治社团等多元主体围绕城市管理活动的运行过程。具体而言，就是围绕城市公共政策制定、执行和行过程。具体而言，就是围绕城市公共政策制定、执行和监督等环节的活动过程，也是管理城市公共事务，解决城监督等环节的活动过程，也是管理城市公共事务，解决城市问题和完成上级交办的任务的过程。市问题和完成上级交办的任务的过程。市政过程主要包括四个环节：市政决策；政策执行；市政过程主要包括四个环节：市政决策；政策执行；政策评估；市政监督。政策评估；市政监督。（一）市政决策过程（一）市政决策过程 1.1.市委市委 市委是重大决策的核心主体。市委的决策职能是由市市委是重大决策的核
9、心主体。市委的决策职能是由市常委会掌握。重大的市政决策，一般经市人民政府办公会常委会掌握。重大的市政决策，一般经市人民政府办公会议等方式初步讨论后，提交市常委会讨论决定；也有一些议等方式初步讨论后，提交市常委会讨论决定；也有一些重大的市政决策，先有市委常委会讨论决定处理原则或大重大的市政决策，先有市委常委会讨论决定处理原则或大体方案框架，再交由市人民政府制定处理方案或实施办法。体方案框架，再交由市人民政府制定处理方案或实施办法。2.2.市政府市政府 市政府是市政决策的最主要主体。市政府的决策中，市政府是市政决策的最主要主体。市政府的决策中，一般性事务的决策由各部门作出，较重要事务的决策由市一般
10、性事务的决策由各部门作出，较重要事务的决策由市人民政府全体会议和常务会议作出。人民政府全体会议和常务会议作出。3.3.市人大市人大 人大的决策是一种确认性决策，它不是从多种备选方人大的决策是一种确认性决策，它不是从多种备选方案中进行决策，而是对市政府提请审议的成形方案进行确案中进行决策，而是对市政府提请审议的成形方案进行确认，只有通过、不通过和修改三种方式。认，只有通过、不通过和修改三种方式。（二）市政执行过程（二）市政执行过程 市政执行主要是指城市人民政府的职务行为，是市人民政府工作市政执行主要是指城市人民政府的职务行为，是市人民政府工作部门及其工作人员执行市政决策的过程。部门及其工作人员执
11、行市政决策的过程。1.1.市政执行的准备阶段市政执行的准备阶段 实施方案的制定；组织、人力的准备；思想动员；物质经费的筹实施方案的制定；组织、人力的准备；思想动员；物质经费的筹备。备。2.2.市政执行的具体实施。市政执行的具体实施。执行的宣传发动执行的宣传发动 执行手段的选择：行政手段、法律手段、经济手段、思想教育执行手段的选择：行政手段、法律手段、经济手段、思想教育手段。手段。3.3.市政执行的沟通、协调与控制市政执行的沟通、协调与控制 正式沟通与非正式沟通。会议、文件、会商等多种沟通形式。正式沟通与非正式沟通。会议、文件、会商等多种沟通形式。4.4.政策调整政策调整 政策补充、政策修改、政
12、策更新、政策终止政策补充、政策修改、政策更新、政策终止 5.5.政策评估政策评估 对政策执行的评估，包括检查、考核、总结几个步骤。对政策执行的评估，包括检查、考核、总结几个步骤。（三）市政监督过程（三）市政监督过程 所谓市政监督过程是指各监督主体对城市各级国家行所谓市政监督过程是指各监督主体对城市各级国家行政机关及其工作人员的职责履行行为与遵纪守法请客进行政机关及其工作人员的职责履行行为与遵纪守法请客进行的检查与督导的过程。的检查与督导的过程。1.1.外部监督外部监督 政党监督：共产党、民主党派政党监督：共产党、民主党派 权力监督：人民代表大会及其常务委员会权力监督：人民代表大会及其常务委员会
13、 司法监督：人民法院、人民检察院司法监督：人民法院、人民检察院 社会监督：工会、共青团、妇联社会监督：工会、共青团、妇联 2.2.内部监督内部监督 上下级、平级之间的监督上下级、平级之间的监督 审计监督：审计局审计监督：审计局 检查监督：市监察局检查监督：市监察局 预防腐败：国家预防腐败局预防腐败：国家预防腐败局 三、三、市政过程中的公民参与市政过程中的公民参与 （一）市政过程中公民参与的兴起与发展（一）市政过程中公民参与的兴起与发展 1.1.公民参与兴起的背景公民参与兴起的背景 2.2.公民参与的发展公民参与的发展 从间接参与到直接参与从间接参与到直接参与 从精英主义、动员型参与到平民主义、
14、自主型从精英主义、动员型参与到平民主义、自主型参与参与 从封闭式、非制度化的参与到开放式、制度化从封闭式、非制度化的参与到开放式、制度化的参与。的参与。（二）公民参与的地位与作用（二）公民参与的地位与作用 1.1.公民参与对于城市公民个人的意义公民参与对于城市公民个人的意义 有助于表达公民自己的需求，维护自己的合法权益；有助于表达公民自己的需求，维护自己的合法权益；有助于提供公民自我发展与选择的基础，参与是公民自我教育和有助于提供公民自我发展与选择的基础，参与是公民自我教育和政治社会化的有效途径。政治社会化的有效途径。2.2.公民参与对于城市社会发展的意义公民参与对于城市社会发展的意义 有助于
15、调整社会与国家的结构关系，改变国家处于强势支配地位有助于调整社会与国家的结构关系，改变国家处于强势支配地位的现象，增强社会的自我治理能力。强社会、弱政府的现象，增强社会的自我治理能力。强社会、弱政府 大社会、小政大社会、小政府府 有助于稳定社会秩序，创造和谐的发展环境；有助于稳定社会秩序，创造和谐的发展环境；有助于塑造规则意识和诚信观念，建立合作观念，促进社会资本有助于塑造规则意识和诚信观念，建立合作观念，促进社会资本的积累。的积累。3.3.公民参与对于城市政府治理的意义公民参与对于城市政府治理的意义 有助于规范政府权力的行使，强化公众的监督以维护和实现社会有助于规范政府权力的行使，强化公众的
16、监督以维护和实现社会公共利益；公共利益；促进公共政策质量的提高和政策的高效执行，提高管理效率；促进公共政策质量的提高和政策的高效执行，提高管理效率；有利于促进城市管理的民主化，途径渐进式民主进程；有利于促进城市管理的民主化，途径渐进式民主进程；有助于增进公众对政府的认同，提高政府的合法性。有助于增进公众对政府的认同，提高政府的合法性。（三）公民参与市政过程的基本条件（三）公民参与市政过程的基本条件 1.1.公民具有参与的意愿和能力公民具有参与的意愿和能力 公民参与要以个人自主为基础，自发自愿的主动型参公民参与要以个人自主为基础，自发自愿的主动型参与而非被动性（动员型）参与。与而非被动性（动员型
17、）参与。公民具备一定的素质和能力，受教育水平、经济发展公民具备一定的素质和能力，受教育水平、经济发展水平、政治文化等影响水平、政治文化等影响 2.2.政府活动的公开透明政府活动的公开透明 政务公开政务公开 电子政务电子政务 3.3.提供制度化的公民参与渠道提供制度化的公民参与渠道 多元化、制度化的参与渠道和机会多元化、制度化的参与渠道和机会 4.4.保障公民参与制度的有效性保障公民参与制度的有效性 保障公民参与中的信息更加透明、程序更加公正、保障公民参与中的信息更加透明、程序更加公正、利益诉求的表达更加便捷有效。利益诉求的表达更加便捷有效。（三）公民参与的完善（三）公民参与的完善 1.1.完善
18、公民参与的条件完善公民参与的条件 城市政府必须进一步推动政务公开的范围和深度，充城市政府必须进一步推动政务公开的范围和深度，充分利用网络等技术建设透明政府，保障公民知情权、参与分利用网络等技术建设透明政府，保障公民知情权、参与权和监督权。权和监督权。2.2.充分保障公民参与的代表性充分保障公民参与的代表性 贫富两极分化，弱势群体如何保障贫富两极分化，弱势群体如何保障 3.3.综合考虑公民参与的政府效应综合考虑公民参与的政府效应 负面效应：负面效应：管理成本的增加管理成本的增加 影响决策质量影响决策质量 特殊利益的追求导致公共利益的缺失特殊利益的追求导致公共利益的缺失 保守力量和既得利益者会阻止
19、改革与创新保守力量和既得利益者会阻止改革与创新 讨论：讨论：如果你是一位城市管理者，你将如何如果你是一位城市管理者，你将如何处理公民参与和城市管理绩效之间的关系？处理公民参与和城市管理绩效之间的关系？思考作业：思考作业：1.1.以今年南昌举办的城运会为例，谈以今年南昌举办的城运会为例，谈谈市政执行过程。谈市政执行过程。2.2.当前我国公民参与的不足表现在哪当前我国公民参与的不足表现在哪些方面？些方面？3.3.在我国现行的政治社会条件下，什在我国现行的政治社会条件下，什么样的公民参与才是有效的？么样的公民参与才是有效的？补充知识：协商民主补充知识：协商民主 协商民主（协商民主（deliberat
20、ive democracy）是）是20世纪世纪90年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。年代以来在西方政治学界兴起的一种民主理论。对协商民主的理解，主要有以下三种观点：一是对协商民主的理解，主要有以下三种观点：一是将协商民主界定为一种将协商民主界定为一种决策模式决策模式，在这种体制中，在这种体制中，每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，每个公民都能够平等地参与公共政策的制定过程，自由地表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，自由地表达意见，愿意倾听并考虑不同的观点，在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决在理性的讨论和协商中做出具有集体约束力的决策。二是将协商民主界定为一种策。二是将协
21、商民主界定为一种治理方式治理方式，这种，这种方式强调对于公共利益的责任、促进政治话语的方式强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策；三所有人需求与利益的具有集体约束力的政策；三是将协商民主看作一种是将协商民主看作一种社团形式社团形式，这种社团的事，这种社团的事务受其成员的公共协商所支配务受其成员的公共协商所支配。概括起来，协商民主意味着政治共同体中概括起来，协商民主意味着政治共同体中自由、自由、平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观点平等的公民，通过参与政治过程、提出自身观
22、点并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的并充分考虑其他人的偏好，根据条件修正自己的理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建理由，实现偏好转换，批判性地审视各种政策建议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法议，在达成共识的基础上赋予立法和决策以合法性。性。协商民主是传统民主范式的复兴。在公民实协商民主是传统民主范式的复兴。在公民实践理性的基础上，协商民主激发了理性立法、参践理性的基础上，协商民主激发了理性立法、参与政治和公民自治的理想。它既肯定公民积极参与政治和公民自治的理想。它既肯定公民积极参与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图与政治生活，又尊重国家与社会间的界限，力图通过完善民
23、主程序、扩大参与范围、强调自由平通过完善民主程序、扩大参与范围、强调自由平等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益等的对话来消除冲突、保证公共理性和普遍利益的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足。的实现，以修正传统民主模式的缺陷与不足。协商民主具体包括以下几个方面内容：（协商民主具体包括以下几个方面内容：（1）协商的协商的前提前提是社会的分层和利益的分殊，形成参是社会的分层和利益的分殊，形成参与协商的多元主体；（与协商的多元主体；（2）协商的）协商的主体主体完全平等，完全平等，不存在一个事先的权威影响或操纵协商各方以及不存在一个事先的权威影响或操纵协商各方以及协商结果；（协商结果；（3）协商
24、的）协商的内容内容主要是公共事务，主要是公共事务，包括政治、经济、文化、社会等各个方面；（包括政治、经济、文化、社会等各个方面；（4）协商的协商的类型类型既包括政党之间、立法机关与行政机既包括政党之间、立法机关与行政机关之间的协商，也包括中央政府与地方政府、政关之间的协商，也包括中央政府与地方政府、政府与利益集团之间的协商；（府与利益集团之间的协商；（5）协商的）协商的形式形式宽宽松自由开放，每个参与主体都可以充分表达意见，松自由开放，每个参与主体都可以充分表达意见，最终形成具有约束力的共识；（最终形成具有约束力的共识；（6）协商的）协商的目的目的是为了赋予立法、决策以正当性，以实现参与政是为
25、了赋予立法、决策以正当性，以实现参与政治和公民自治的理想。治和公民自治的理想。补充知识：新公共管理运动补充知识：新公共管理运动 20世纪世纪70年代末年代末80年代初，一场声势浩年代初，一场声势浩大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在大的行政改革浪潮在世界范围内掀起。在西方，这场行政改革运动被看作一场西方，这场行政改革运动被看作一场“重重塑政府塑政府”、“再造公共部门再造公共部门”的的“新公共新公共管理运动管理运动”。新公共管理运动的原因：新公共管理运动的原因：财政危机财政危机:“新公共管理运动新公共管理运动”是被财政危是被财政危机逼出来的。西方国家的领导人上台前都机逼出来的。西方国家的领导人上
26、台前都要许愿，以致公共服务、会社福利的投入要许愿，以致公共服务、会社福利的投入越来越大，政府不堪重负。越来越大，政府不堪重负。20世纪世纪70年代年代出现石油危机，西方经济不景气。人们不出现石油危机，西方经济不景气。人们不情愿继续纳情愿继续纳“重税重税”。一方面是。一方面是“投入要投入要大大”，另方面是，另方面是“征税困难征税困难”，矛盾促使，矛盾促使他们不得不另辟蹊径。他们不得不另辟蹊径。福利和税收上的左右为难福利和税收上的左右为难:“新公共管新公共管理运动理运动”是西方国家在福利和税收上的左是西方国家在福利和税收上的左右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结右为难，带来社会政策上的左右摇摆，结
27、果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委果是失信于民。克林顿在国家绩效评估委员会报告中公开承认：美国政府不仅面临员会报告中公开承认：美国政府不仅面临削减开支问题，而且还面临信任赤字。就削减开支问题，而且还面临信任赤字。就是这个是这个“信任赤字信任赤字”迫使西方政府开展迫使西方政府开展“新公共管理运动新公共管理运动”。理论危机理论危机:原有的科层制模式是与工业社会原有的科层制模式是与工业社会相适应的。现在已经后工业社会了，僵化相适应的。现在已经后工业社会了，僵化刻板的传统公共行政模式越来越不适应当刻板的传统公共行政模式越来越不适应当代社会。而其赖以建立的两大理论基础代社会。而其赖以建立的两大理论基础
28、威尔逊和古德诺的威尔逊和古德诺的“政治政治-行政二分论行政二分论”和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面和韦伯的科层理论早已无法解决政府所面对的日益严重的内部问题。管理理论到了对的日益严重的内部问题。管理理论到了非创新不可的地步了。非创新不可的地步了。科技革命科技革命 这主要是指电脑的普及，以及随之而这主要是指电脑的普及，以及随之而来的网络化。网络化把地球变小了。网络来的网络化。网络化把地球变小了。网络化把地球变平了。什么事情都是化把地球变平了。什么事情都是“一杆子一杆子到底到底”了。世界上任何一个地方出了什么了。世界上任何一个地方出了什么事，几分钟后全世界都可以知道。事，几分钟后全世界都可以知
29、道。经济全球化经济全球化 经济全球化对参与的国家来讲，是竞经济全球化对参与的国家来讲，是竞争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在争的激烈化。你在区域化中是胜利者，在全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法全球化中就未必了。怎么办？唯一的办法是提高国家竞争力是提高国家竞争力,这里当然包括提高公共这里当然包括提高公共管理的水平，改革公共管理的制度和政策。管理的水平，改革公共管理的制度和政策。新公共管理运动的内容新公共管理运动的内容 政府角色定位政府角色定位 新公共管理倾向于把决策制定新公共管理倾向于把决策制定(掌舵掌舵)和和决策执行决策执行(划桨划桨)分离的体制。为了实现两者分离的体制。为了实现两者分离
30、，新公共管理主张通过民营化等形式，分离，新公共管理主张通过民营化等形式，把公共服务的生产和提供交由市场和社会把公共服务的生产和提供交由市场和社会力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职力量来承担。而政府主要集中于掌舵性职能，如拟订政策、建立适当的激励机制、能，如拟订政策、建立适当的激励机制、监督合同执行等监督合同执行等,引导它们为实现公共利益引导它们为实现公共利益的崇高目标服务。的崇高目标服务。专业化管理专业化管理 新公共管理认为政府必须清楚自己在新公共管理认为政府必须清楚自己在做什么，如何做和向谁负责。在政府中，做什么，如何做和向谁负责。在政府中，管理型而不是专家型的人员应越来越多地管理型而不是
31、专家型的人员应越来越多地担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，担任部门领导。因为在新公共管理者眼里，管理是一项需要技能的职能。管理是一项需要技能的职能。绩效管理绩效管理 绩效管理是在设定的公共服务绩效目绩效管理是在设定的公共服务绩效目标的基础上对公共部门提供公共服务的全标的基础上对公共部门提供公共服务的全过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。过程进行跟踪监测并做出系统的绩效评估。内容主要包括服务质量、顾客满意度、效内容主要包括服务质量、顾客满意度、效率和成本收益等。公共部门的绩效评估主率和成本收益等。公共部门的绩效评估主要是以要是以“3E”为标准，即经济、效率和效益。为标准，即经济、效率和效益
32、。企业管理方法的引入企业管理方法的引入 基于管理具有相通性这一认识，西方基于管理具有相通性这一认识，西方国家在行政改革的实践中广泛引进企业管国家在行政改革的实践中广泛引进企业管理方法，并用企业管理理念来重构公共部理方法，并用企业管理理念来重构公共部门的组织文化。新公共管理中的项目预算、门的组织文化。新公共管理中的项目预算、业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控业绩评估、战略管理、顾客至上、产出控制、人力资源开发等主要源于私人部门的制、人力资源开发等主要源于私人部门的管理实践，出现了公私部门管理在理论和管理实践，出现了公私部门管理在理论和方式上的融合。方式上的融合。产出控制产出控制 用绩效和计划预
33、算取代原有的预算制用绩效和计划预算取代原有的预算制度。计划预算是根据机构特定项目来进行度。计划预算是根据机构特定项目来进行资金分配，员工也变成了计划预算的一部资金分配，员工也变成了计划预算的一部分。同时，战略管理受到政府重视。这就分。同时，战略管理受到政府重视。这就意味着要明确组织使命并对其能否实现目意味着要明确组织使命并对其能否实现目标有所预期，还要了解组织与环境相适应标有所预期，还要了解组织与环境相适应的程度，组织在该环境中的优势与不足，的程度，组织在该环境中的优势与不足，以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通以及环境带来的机遇和挑战。这些技术通过产出与资源相结合才能更好地利用各种过产出与资
34、源相结合才能更好地利用各种资源资源 竞争引入竞争引入 新公共管理主张用市场的力量来改造新公共管理主张用市场的力量来改造政府。在公共部门中引入市场机制，在公政府。在公共部门中引入市场机制，在公共部门和私人部门之间、公共部门机构之共部门和私人部门之间、公共部门机构之间展开竞争，提高公共物品及服务供给的间展开竞争，提高公共物品及服务供给的效率。竞争机制的引入带来了公共部门服效率。竞争机制的引入带来了公共部门服务的市场检验、优胜劣汰的局面。务的市场检验、优胜劣汰的局面。以顾客为中心以顾客为中心 新公共管理把社会公众视为政府的新公共管理把社会公众视为政府的“顾客顾客”，认为公共组织应以，认为公共组织应以
35、“顾客满意顾客满意”为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；为宗旨。并且强调政府对顾客的有求必应；行政的可理解性与可接近程度；行政部门行政的可理解性与可接近程度；行政部门对顾客参与决策的公开程度是否存在补救对顾客参与决策的公开程度是否存在补救措施，而且，整个经济效率须依赖于公共措施，而且，整个经济效率须依赖于公共部门在提供商品及服务时如何对顾客需求部门在提供商品及服务时如何对顾客需求作出反应。作出反应。综合起来看综合起来看,新公共管理运动在指导行政改新公共管理运动在指导行政改革方面的基本思路是革方面的基本思路是:一是政府的职能内容一定一是政府的职能内容一定,即通过提供公共即通过提供公共物品来满足
36、公共利益物品来满足公共利益,政府要避免虚位、缺政府要避免虚位、缺位、越位的现象位、越位的现象;二是政府职能范围有限二是政府职能范围有限,即有限政府原则即有限政府原则,政政府与社会、企业、市场之间府与社会、企业、市场之间,政府应该还权政府应该还权于社会、市场、企业于社会、市场、企业;三是政府职能实现原则一定三是政府职能实现原则一定,即效能原则即效能原则,公公共物品的提供要体现公众需求导向和成本共物品的提供要体现公众需求导向和成本意识意识,所以政府规模要适度所以政府规模要适度,公共物品的供给公共物品的供给要引入竞争机制。要引入竞争机制。关于公共服务的市场化和社会化，新公共关于公共服务的市场化和社会
37、化，新公共管理主要有以下思想：管理主要有以下思想：第一、合理划分政策职能和管理职能，重第一、合理划分政策职能和管理职能，重新定位政府角色。新定位政府角色。新公共管理主张将政府组织划分为四种类新公共管理主张将政府组织划分为四种类型，既政策组织、规划组织、服务提供组型，既政策组织、规划组织、服务提供组织和服从型组织，并认为前两者负责织和服从型组织，并认为前两者负责“掌掌舵舵”（制定政策），而后两者的职能是（制定政策），而后两者的职能是“划桨划桨”（提供服务），（提供服务），“政府的职责是掌舵而不政府的职责是掌舵而不是划桨是划桨”，因此必须把这两种职能分开，因此必须把这两种职能分开，建立一种把政策制
38、定与服务提供相分离的建立一种把政策制定与服务提供相分离的政府体制。政府体制。第二、调整政府与社会的关系，重归小政府模式第二、调整政府与社会的关系，重归小政府模式 主要表现在主要表现在 a，非国有化。即国有企业和公用事业的产权，非国有化。即国有企业和公用事业的产权转移，由市场或社会来承担其生产和服务功能，转移，由市场或社会来承担其生产和服务功能，从而达到政府放担子、卸包袱的目的。从而达到政府放担子、卸包袱的目的。b自由化。自由化主要表现为缓和规制，包括自由化。自由化主要表现为缓和规制，包括社会规制、市场管制、保护产业的规制等。社会规制、市场管制、保护产业的规制等。c压缩式管理。具体措施包括：公共
39、项目系统压缩式管理。具体措施包括：公共项目系统排序，分清主次，拨款时区别对待；终止效率和排序，分清主次，拨款时区别对待；终止效率和社会效益不佳的公共项目，解散相应机构，遣散社会效益不佳的公共项目，解散相应机构，遣散有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；有关人员；有选择地降低社会服务的总体水平；逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开逐步实行公共服务使用者付费制度，节约公共开支。支。第三、利用市场和社会力量，推行公共服务市场第三、利用市场和社会力量，推行公共服务市场化化 a政府业务合同出租。即把政府的一些工作推向政府业务合同出租。即把政府的一些工作推向市场，私营企业的竞争获胜者与政府主管部
40、门签市场，私营企业的竞争获胜者与政府主管部门签定合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，定合同，前者完成任务并达到合同规定的标准，后者支付合同约定的报酬。合同出租业务的领域后者支付合同约定的报酬。合同出租业务的领域十分广泛，包括环境保护、公共设施维护，消防十分广泛，包括环境保护、公共设施维护，消防和救护服务，咨询与政策设计，公共组织绩效评和救护服务，咨询与政策设计，公共组织绩效评估等各方面。估等各方面。b鼓励和吸引私人资本投放政府事业。如在中鼓励和吸引私人资本投放政府事业。如在中小学教育、廉价住宅建设、医疗服务等领域，通小学教育、廉价住宅建设、医疗服务等领域，通过宣传表彰和政策优惠，鼓励和吸引
41、私人资本的过宣传表彰和政策优惠，鼓励和吸引私人资本的投入，弥补政府财力和能力的不足。投入，弥补政府财力和能力的不足。c公共服务社区化。鼓励各社区建立公益事业，公共服务社区化。鼓励各社区建立公益事业，如养老院、福利中心等，政府的社会工作部门如如养老院、福利中心等，政府的社会工作部门如警察局、出面组织邻里互助、街道消防，以改进警察局、出面组织邻里互助、街道消防，以改进社会服务或控制犯罪等社会服务或控制犯罪等。第四、引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的第四、引进私营部门的管理方法和经验，提高公共部门的工作效率工作效率 a实行绩效目标控制。即确定个人的具体工作目标，实行绩效目标控制。即确定个人
42、的具体工作目标，并根据绩效目标对完成情况进行成本并根据绩效目标对完成情况进行成本效率分析，从而通效率分析，从而通过量化绩效评定员工的酬劳。过量化绩效评定员工的酬劳。b实行全面质量管理。即明确公共机构应该达到的工作实行全面质量管理。即明确公共机构应该达到的工作目标，对其最终结果予以测量和评估，并对达到或完成目目标，对其最终结果予以测量和评估，并对达到或完成目标的机构及人员实行奖励，从而由重投入、重规章的管理标的机构及人员实行奖励，从而由重投入、重规章的管理转移到重产出、重结果的管理。转移到重产出、重结果的管理。c通过授权改进公共部门的工作。授权分三种形式：一通过授权改进公共部门的工作。授权分三种
43、形式：一是组织授权，即政策、管制等组织向提供服务的组织授权，是组织授权，即政策、管制等组织向提供服务的组织授权，“让管理者管理让管理者管理”，二是雇员授权，几公共部门向机构内，二是雇员授权，几公共部门向机构内的工作人员授权，使他们在工作中有一定的灵活处置的权的工作人员授权，使他们在工作中有一定的灵活处置的权力。三是社区授权，即对于某些社区和社群需要的服务，力。三是社区授权，即对于某些社区和社群需要的服务，政府部门不再直接提供，而是在给予一定财力支持的前提政府部门不再直接提供，而是在给予一定财力支持的前提下，授权给社区和社群，让他们自己解决问题，自我服务。下，授权给社区和社群，让他们自己解决问题
44、，自我服务。第五、强调以顾客或服务对象为中心，提高公共第五、强调以顾客或服务对象为中心，提高公共服务质量服务质量 新公共管理强调以顾客取向和服务对象为中心，新公共管理强调以顾客取向和服务对象为中心，把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调把需要服务的公众视为公共机构的顾客，通过调查、倾听顾客的意见、建立明确的服务标准，向查、倾听顾客的意见、建立明确的服务标准，向顾客作出承诺以及赋予顾客选择顾客作出承诺以及赋予顾客选择“卖主卖主”的权利，的权利，从而提高公共服务的质量。从而提高公共服务的质量。具体措施如下：具体措施如下：a公共服务提供小规模化，公共服务提供小规模化，打打破传统划片服务的办法，给
45、公民提供更多的自由破传统划片服务的办法，给公民提供更多的自由选择服务机构的权利。选择服务机构的权利。b在公共服务机构之间引在公共服务机构之间引进市场竞争机制，进市场竞争机制，通过通过“顾客主权顾客主权”形成的压力，形成的压力，迫使公共机构提高服务质量为吸引更多的顾客展迫使公共机构提高服务质量为吸引更多的顾客展开激烈的竞争。开激烈的竞争。c推行公民参与管理，增强公共推行公民参与管理，增强公共服务的公开性和透明度，服务的公开性和透明度，并借助市场检验方法，并借助市场检验方法，完善投诉受理机制，定期广泛征求公民对公共服完善投诉受理机制，定期广泛征求公民对公共服务的满意程度。务的满意程度。市场化的模式
46、市场化的模式 1）服务的外包模式。城市公用事业可以以合同的形式承包给民营企业去完成。如铁路部门的售票、清洁和饮食服务；公共部门的道路和积雪清除服务等。2）经营和维护的外包或租赁模式。政府部门可以通过与民营部门签定合同的方式，将基础设施的经营和维护工作交由民营部门去完成。经营和维护实行承包的目的在于提升基础设施服务的效率和效果。3）LBO（租赁建设经营）模式。民营企业被授予一个长期的合同，利用自己的资金扩展并经营现有的基础设施。它往往根据合同条款收回投资并取得合理回报的权利，同时必须向政府部门缴纳租金。4）BTO（建设（建设转让转让经营）模式。民营部门经营）模式。民营部门的发展商为城市基础设施融
47、资并负责其建设。一的发展商为城市基础设施融资并负责其建设。一旦建设完毕，该民营部门就将基础设施的所有权旦建设完毕，该民营部门就将基础设施的所有权转移给有关政府主管部门。然后，该政府部门再转移给有关政府主管部门。然后，该政府部门再以长期合约的形式将其外包给发展商。以长期合约的形式将其外包给发展商。5）BOT（建设（建设经营经营转让）模式。在政府授转让）模式。在政府授予的特权下，民营部门可以为城市基础设施建设予的特权下，民营部门可以为城市基础设施建设融资并建设、拥有和经营这些基础设施。在特定融资并建设、拥有和经营这些基础设施。在特定的经营期限内，它有权向用户收取费用。等期限的经营期限内，它有权向用
48、户收取费用。等期限结束，基础设施的所有权就要转让给有关政府部结束，基础设施的所有权就要转让给有关政府部门。门。6）外围建设模式。民营部门可以投资建设公共）外围建设模式。民营部门可以投资建设公共基础设施的一些附属设施，然后在一定的期限内基础设施的一些附属设施，然后在一定的期限内经营整个基础设施。这种制度安排的目的在于，经营整个基础设施。这种制度安排的目的在于，在资金不足的情况下仍能扩展基础设施服务。在资金不足的情况下仍能扩展基础设施服务。7）BBO（购买（购买建设建设经营）模式。在这种模经营）模式。在这种模式下，现有的基础设施被出售给那些有能力改造式下，现有的基础设施被出售给那些有能力改造和扩建
49、这些基础设施的民营部门。民营部门在特和扩建这些基础设施的民营部门。民营部门在特许权下，永久性地经营这些城市基础设施。在出许权下，永久性地经营这些城市基础设施。在出售前的谈判中，公共部门可以通过特许协议对基售前的谈判中，公共部门可以通过特许协议对基础设施服务的定价、进入、噪音、安全、质量和础设施服务的定价、进入、噪音、安全、质量和将来的发展做出规定，实施政治控制，将来的发展做出规定，实施政治控制，8）BOO（建设（建设拥有拥有经营）模式。在这种模经营）模式。在这种模式下，民营部门的开发商依据特许权投资兴建基式下，民营部门的开发商依据特许权投资兴建基础设施，他们拥有这些基础设施的所有权并负责础设施
50、，他们拥有这些基础设施的所有权并负责经营。当然，特许权的获得也不是无条件的，它经营。当然，特许权的获得也不是无条件的，它必须接受政府在定价和运营方面的种种管制。长必须接受政府在定价和运营方面的种种管制。长期所有权为民间资本注入基础设施建设提供了重期所有权为民间资本注入基础设施建设提供了重要的财政上的激励。要的财政上的激励。我国的实践经验我国的实践经验 目前国内规模最大的上海竹园第一污水处目前国内规模最大的上海竹园第一污水处理厂项目，即由民间资本为主的投资联合理厂项目，即由民间资本为主的投资联合体以体以BOT模式投资建设并专营模式投资建设并专营20年；南京年；南京市城北污水处理厂项目采取市城北污
