1、第 1页共 18页行政组织理论行政组织理论1.组织与行政组织概述一、组织的含义一、组织的含义组织是两个以上的人、目标和特定的人际关系这三种要素构成的一种特殊的人群体系。二、行政组织的含义二、行政组织的含义广义的行政组织是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组成系统。狭义的行政组织是指国家的行政机关，即根据宪法和法律组建的、体现统治阶级意志、行使行政权力、执行行政职能、推行政务、管理国家公共事务的机关体系。是社会组织中规模最大、管辖范围涉及最广的。三、行政组织的基本要素三、行政组织的基本要素组织目标分为总目标、分目标和工作目标三类。总目标是关于组织最根本性问题的原则性规定，是制定分目标和工
2、作目标的依据，分目标和工作目标是组织总目标的分解和具体化。2.行政组织的功能一、行政组织功能的内容一、行政组织功能的内容1.政治功能（集中地体现了国家的阶级性质，其核心问题是巩固国家政权）；2.经济功能（最主要、最基本的功能）；3.文化功能（政治思想教育和道德品质教育；科学文化教育）；4.社会功能。当代各国行政组织的当代各国行政组织的社会功能主要有社会功能主要有：（1）提供社会保障；（2）促进公正的收入分配；（3）控制人口增长；（4）环境保护。社会保障体系包括两方面社会保障体系包括两方面：一是社会保险体系，包括养老保险、医疗保险、失业保险和工伤保险四大类；二是社会救济体系。二、行政组织功能的特
3、点二、行政组织功能的特点1.广泛性与有限性；行政组织的有限性主要表现为：行政组织功能发挥的领域和程度要以社会需要为限；凡是私人生活领域，只要不触犯刑律，行政组织就不应该干预；行政组织功能的发挥第 2页共 18页要以法律为依据；行政组织自身能力的有限。2.稳定性与变异性。3.3.奴隶制时期的外国行政组织奴隶制时期的外国行政组织一、古埃及的行政组织一、古埃及的行政组织古埃及的行政组织是高度混同的，各部门之间的职权及关于之间的权限虽有所分工但没有明确的划分，法庭也未从行政机关中分离出来，祭司在国家机构中占有显著地位。二、古希腊的行政组织二、古希腊的行政组织雅典是古代奴隶主民主共和政体的典型。公民大会
4、成为国家最高权力机关，它有权选举和监督执政官，执政官负责日常国事的治理。雅典民主制全盛时期的国家政权所具有的雅典民主制全盛时期的国家政权所具有的特点有：特点有：1.雅典的行政组织具有原始的民主行政特征；2.强调依法行政；3.行政官员非专业化、非职业化，无报酬；4.行政职能简单。三、古罗马的行政组织三、古罗马的行政组织共和国时期共和国时期第 3页共 18页三、古罗马的行政组织三、古罗马的行政组织帝国时期帝国时期四、奴隶制时期外国行政组织的四、奴隶制时期外国行政组织的特点特点1.行政组织职能简单且未明确分化；2.古希腊、古罗马的行政组织与国家机关其他组织开始有了初步的原始的分工；3.中央和地方的关
5、系相对简单；4.在共和制时期，行政组织的官员都无报酬，任期短，行政工作未职业化。4.资本主义时期的外国行政组织一、英国现代的行政组织一、英国现代的行政组织1.1.英国中央行政组织英国中央行政组织（1）枢密院：形式上的最高行政机关，实际权力掌握在内阁手里。（2）内阁：英国实际上的最高行政机关，是英国政府的核心机构。其主要职能有：行政职能；决策职能；立法职能；监督职能。（3）政府各部：部是中央行政的职能部门。2.2.英国地方行政组织英国地方行政组织（1）英国地方行政组织的层次第 4页共 18页20 世纪以来，英国地方行政组织一般分为二级，即郡（含郡市：人口在 5 万以上的市为郡市）和区。有时处为三
6、级，即郡、区、教区或社区。（2）英国地方行政组织的职能及机构根据英国地方政府法的规定，英国地方政府的主要职能有：管理交通道路；维护公共秩序和治安；搞好环境卫生；制定和实施城乡规划；发展公共事业；提供福利服务。二、美国现代的行政组织二、美国现代的行政组织美国是联邦制国家，又是实行三权分立制最典型的国家，同时也是总统制特征最突出的国家。美国行政组织包括联邦政府机构、州政府机构以及地方政府机构。美国联邦行政机构由总统直属机构、内阁和行政部、独立行政机构组成。美国总统既是国家元首，又是最高行政首脑。1.1.联邦行政组织联邦行政组织（1）总统直属机构：它们直接受总统领导，是总统的咨询、参谋辅助机构。在总
7、统直属机构中，白宫办公厅、管理和预算办公室是地位最重要、历史最悠久的部门。它们管辖的事务涉及总统职务的全部活动。白宫办公厅是总统办事机构和总体直辖的政府各部的神经中枢，是给总体出谋划策的“小内阁”“智囊团”。（2）内阁和行政部：美国的内阁是总统和部长集体讨论政府事务的机构，因此是美国行政系统的一部分。但美国内阁从一开始就是作为总统的咨询机构出现的，它从未起过集体决策机构的作用。美国的内阁和英国的内阁不一样。主要表现在：其一，美国的内阁不决定任何政策，也没有集体的政治责任。其二，美国内阁只向总统负责，不向国会负责。总统与阁员是上下级关系。其三，美国内阁没有固定的组织形式，没有固定的人员，没有固定
8、的会期。（3）独立行政机构：它是为某一专门目的而设立的一种重要的行政组织。虽然它比部的行政级别低，但它比政府各部拥有更大的自主权。由于它是行使一定专门职能，执行一定专门任务，对于总统和政府行政部享有相对独立性的行政管理机构，所以称为独立的行政机构。独立行政机构具有如下特点：专业性强；具有独立性；行使混合权力；办事效率高。独立行政机构不仅有行政权，同时还有准立法权、准司法权，因而有“第四部门”之称。联邦政府第一个具有重要地位的独立行政机构是 1887 年成立的州际商业委员会。2.2.州行政组织州行政组织联邦政府最初由 13 个州，现在由 50 个州组成。州政府根据州的宪法来加以组织，和联邦政府一
9、样，也设有立法、行政、司法三个部门。联邦政府与州政府实行分权制，不存在直接的领导和从属关系。州政府有权在本州范围内征税，有关社会福利、教育、医疗卫生、治安和警务等方面的事务由各州自主负责。由于各州的情况不样，设立的行政机构也不一样。3.3.地方行政组织地方行政组织第 5页共 18页（1）美国县政府组织：县政府组织各不相同，但基本结构相同，即它是立法、行政的合一。县的主要行政管理机关是县委员会。县委员会既是立法机关，又是行政机关。县政府的传统职能是执行州的行政职务，它既是州中最大的地方政府，又是州政府在某一地区的代理机关。（2）市行政组织：美国市政府，既是州政府的代理，又是市政的自治体，是市民自
10、愿结成的法人团体。市政府的职能主要有：公共安全、公共卫生、环境保护、公共交通、公共教育、财政及市场管理等。美国市政府的组织形式大致有四类：市长一市议会制（最古老和最通行）；市经理制；委员会制；大都会区制。（3）镇行政组织：在美国只有 20 个州有镇政府，镇政府的组织式各异，多是由选民选举产生的镇委员会承担行政职能。（4）特别行政区：它只是执行某一专项职能，不像一般地方政府执行多种职能。最常执行的职能是防火、供水、排水、土壤保护、河流管理等。另外专门管理公共教育的学区。这些特别行政区的领导机构为管理委员会。三、法国现代的行政组织三、法国现代的行政组织1.1.法国中央行政组织法国中央行政组织（1）
11、总统：总统具有任命总理及政府成员而无需议会批准的权力，有主持部长会议、签署部长会议决定的法定权力，有仲裁政府各部门不同意见的权力。1958 年的宪法规定，总统和政府总理都享有最高行政权，这种现象被法国行政学者称为“行政二头制”。但由于总理是由总统任命的，实际上总统的权力还是大一些。（2）总理：总理是政府首脑，总理和部长联合称为政府。各部部长由总理提名，总统任命。总理根据总统的授权，主持部长会议、最高国防会议、国防委员会议，总统所发布的命令要总理副署。总理作为政府首脑，既对总统负责，又对议会负责。总理府是协助总理行使职权的机关，实际上是政府的办事机构。（3）中央各部：部长是中央专门行政机关的首长
12、。中央各部是某一方面公共事务管理的职能机构，具有全国范围的管辖权。部的数目没有法律限制，随国家行政职能的扩张而增加。大革命初期，1791 年时只有 6 个部。2.2.法国地方行政组织法国地方行政组织（1 1）法国地方行政组织的特点：即每一个层级，既是地方的国家行政机构，是中央政府在地方的代表，其机构为各级政府及其行政长官，同时又是地方团体自治行政机关，其机构是议会及议长。前者负责国家在地方的事务，后者负责纯地方事务。（2 2）法国大区行政组织）法国大区行政组织第 6页共 18页法国本土现有 22 个行政大区，每个大区包括几个省；戴高乐执政时期，为了对全国经济的发展进行合理布局，推行经济大区制度
13、。大区首脑称大区行政长官，由大区首府所在地的省长兼任。大区不是省的上级机关，大区的职权主要限于经济发展和领土整治方面，并代国家协调两个省以上的活动。（3 3）法国省行政组织）法国省行政组织省是法国最主要的国家行政区域，建立于大革命时期。法国本土现有 96 个省。省长由政府总理和内政部长提名，经部长会议通过后由总统任命。省长是国家和中央政府在省内的代表，掌握省内的全部国家行政权力，指挥中央各部在省内的分支机构。作为省地方团体自治行政机关的是省议会及议长，议长是省地方团体的行政首脑。（4 4）法国市镇行政组织）法国市镇行政组织市镇是法国最古老的地方行政组织。市长是市镇的行政首脑。市长有两种身份：一
14、方面地方团体自治行政机关的首长，执行市镇的自治公务；另一方面是国家在市镇的代表，执行国家的公务。其中，第一种身份占主导地位。作为国家的代表，他接受中央行政领导和省长的指导，执行国家公务；作为地方自治官员，他接受市议会的控制，执行市镇的自治公务，但要接受省长对其行使自治权的监督。四、资本主义时期外国行政组织的四、资本主义时期外国行政组织的特点特点1.行政组织日趋独立且职能不断扩大，行政组织总量不断增加。2.近代资本主义国家行政组织演变的历史表明，行政组织职能不仅扩大，而且发生了很大的变化，已从原来的以政治职能为主转变到现在的以经济和社会职能为主。3.行政权力越来越大。4.在中央行政组织与地方行政
15、组织的关系上，中央适度集权与地方适度分权是市场经济条件下各国的共同要求。5.中国古代的行政组织1.1.夏、商、周时期的行政组织夏、商、周时期的行政组织第 7页共 18页我国奴隶制时期的行政组织实行的是“亲贵合一”的组织原则，因而带有强烈的宗法色彩。2.2.秦、汉时期的行政组织秦、汉时期的行政组织3.3.隋、唐时期的行政组织隋、唐时期的行政组织4.4.宋、元、明、清时期的行政组织宋、元、明、清时期的行政组织5.5.中国古代行政组织的中国古代行政组织的特点特点（1）强化中央集权,集国家最高权力于一人之手，是中国古代行政组织的主流。（2）中国古代行政组织的演变具有前后因袭、循序渐进的特点。（3）中国
16、古代行政组织结构严谨，分工精细，层级节制，集中统一。（4）中国古代的行政组织具有强烈的宗法色彩。6.中华民国的行政组织第 8页共 18页一、南京临时政府时期的行政组织一、南京临时政府时期的行政组织1、1912 年，南京临时政府成立时采用总统制。临时政府组织大纲是中华民国政府的法律基础。2、1912 年 3 月，南京临时政府发布中华民国临时约法改总统制为参议院下的内阁制。二、北洋政府时期的行政组织二、北洋政府时期的行政组织1、1913 年，袁世凯在北京就任大总统。2、1913 年 5 月，发布新约法改内阁制为“总统制”。3、1916 年，洪宪帝制失败。三、国民政府时期的行政组织三、国民政府时期的
17、行政组织中央：（1）国民政府设主席一人（后称总统），由国民党中央执行委员会选任。（2）国民政府由五院组成，即行政院（最高行政机关）、立法院、司法院、考试院和监察院。地方：地方行政组织一般设省、县两级，在省与县之间，有一级行政督察，县以下有区、乡（镇）、保、甲等基层组织。四、中华民国的行政组织四、中华民国的行政组织特点特点1.中华民国的行政组织在其初创期，接受了西方三权分立与民主共和国思想。2.孙中山提出的政权和治权相区别，在国民大会下实行立法、行政、司法、考试、监察五权并立的思想，具有历史的进步意义。3.从法律上确立了国民党一党专政的政治体制，国民党中央执行委员会是权力核心。4.在中央与地方的
18、关系上，国民政府没有也不可能实现孙中山的均权制主张，而是中央集权制与地方军阀割据并存。7.中华人民共和国的行政组织一、中华人民共和国中央行政组织一、中华人民共和国中央行政组织第一阶段：建国初期（19491954），典型的议行合一体制，政务院是国家政务的最高执行机关。第二阶段：1954 年宪法体制时期（19551966）第三阶段：文革及拨乱反正时期（19671974）第四阶段：1982 年宪法体制（19751982）1959 年，我国国民经济陷入严重困难。1960 年，中央提出“调整、巩固、充实、提高”的八字方针。二、中华人民共和国地方行政组织及其与中央行政组织的关系二、中华人民共和国地方行政组
19、织及其与中央行政组织的关系1.1.中华人民共和国地方行政组织的层级中华人民共和国地方行政组织的层级1949 年中华人民共和国成立初期，地方行政组织有大区（东北、华北、西北、中南、西南、华第 9页共 18页东六大行政区）、省、县、乡四级。2.2.中华人民共和国地方行政组织的组成、职能与机构设置中华人民共和国地方行政组织的组成、职能与机构设置组成：地方各级人民政府由地方行政正副省长、自治区主席、市长、州长、县长、乡长、镇长、秘书长、部门首长组成。职权：职权：（1）执行本级人民代表大会及其常委会的决议和上级国家行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命。（2）执行本行政区域的国民经济和社会发展
20、计划，编制和执行财政预算，管理本区域内经济、文化建设和民政、财政、公安、司法行政、监察等工作。（3）领导所属工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或撤消它们的不适当的命令、指示和决议。（4）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利，保护各种经济组织的合法权益等。机构设置机构设置：（1）政法管理部门；（2）经济管理部门；（3）综合管理部门；（4）经济和社会的监督部门；（5）教科文卫事业管理部门；（6）其他管理部门。三、中华人民共和国行政组织的三、中华人民共和国行政组织的特点特点1.新中国行政组织具有充分的人民性。2.新中国行政组织
21、的设置与运行，本着精简、统一、效能的原则，不断进行调整与改革，并取得了一定的成就。3.在处理中央与地方的关系上，我国行政组织基本上贯彻民主集中制原则。4.新中国行政组织在其发展的历史过程中，也暴露出一些弊端。8.合法性权威的类型韦伯认为任何组织都必须以某种形式的权威作为基础，没有某种形式的权威，任何组织都不能达到自己的目标。韦伯提出了合法性的概念，它包含两重含义，即对处于命令服从关系中的服从者来说，是一个对统治认同问题；而对命令者来说，则是一个统治正当性问题。一、传统权威传统权威来源于宗法和家庭，即古代家庭的传统。传统权威的合法性是建立在长期形成的传统风俗和习惯的基础上的。家族权威最明显的例子
22、就是家长制、部落统治以及村落中的老人政治。家长制有两种主要形式：一是家产制，二是封建制。前者是家长制的典型形式，后者是家长制的边缘形式。在家长制的条件下，作为社会支配行为方式的最基本特征就是个人的恭顺。第 10页共 18页二、魅力权威魅力权威是建立在特别神圣、个人英雄主义和非凡品质、规范模式或规定秩序的信念基础之上的权威。其统治基础建立在领袖个人权威的基础上。魅力权威过于带有感情色彩并且是非理性的，魅力权威的非理性也必然带来其统治的非稳定性和非长久性。三、法理权威法理权威即合法而理性化的权威。法理型权威以内部规则为基础，相信政策，规章必须合乎法理，权威拥有者在法律规则之下发布命令。这种统治与前
23、面两种统治方式有着根本不同，是一种“非人格化”的统治。其权威寄托在规则、程序和制度之上，因而难以被滥用。综上所述，三种权威类型都具有统治的合法性，都有着各自不同的基础和特性。法理型权威在现代社会中占主导地位，它是理性的；其他两种权威主要出现在传统社会中，它们是非理性的。科层制组织的运作基础与法理型权威密不可分。在韦伯看来，科层制组织是在经济成为社会的主导因素，人们的行为在从传统、价值、情绪向目的理性过渡，统治类型由传统型和魅力型向法理型的过渡这一背景下逐步成为合法型统治的“最纯粹类型”的。9.不同权威下的组织类型一、传统型组织以传统权威为核心、以先例或惯例为基础的组织，而这些先例或惯例是由其统
24、治者以传统遗传下来的规则加以确定的。这类组织的特点主要有：(1)统治者和服从者之间往往存在某些天然的亲缘关系，统治者之所以获得控制权威，完全是因为其具有某种特定的身份。(2)支配者和被支配者之间的关系不是“上司”与“下属”的关系，而是一种“主人”与“臣仆”之间的关系，维系两者之间的关系是出于个人的忠诚与义务，即所谓封建家臣制。(3)绝对性，即在支配者那里，以言代法，权力不受限制，具有至高无上性。因而组织缺乏行之有效的专业化和技术化的行政管理制度。(4)组织行为缺乏经济理性。(5)组织具有强烈的守旧性和宗教性。二、魅力型组织第 11页共 18页又称神秘化组织或卡里斯马型组织，这种组织形态基于领导
25、者的“超凡魅力”(包括领袖的超人能力、英雄主义精神及模范品格等)而产生。其主要表现为以下特点：(1)维系组织的基础是非理性的。维系组织的基础是领袖的个人魅力权威与组织成员的个人感情，这些都体现了一定的非理性。(2)组织内部管理的非专业化。(3)组织的不稳定性。三、理性合法性组织又称科层制组织。这类组织以组织内部的各种规则为基础，人们对权威的服从以依法建立的等级体系为依据。只有这种与合理合法权威相适应的组织形式才是“理性的科层制”。科层制之所以具有理性特点，是因为该类组织实行职能专业化、明确了层级权威界限、对管理者进行专业化训练，它不仅被专门用来作为实现某些既定目标的手段，而且此类组织还有一系列
26、的规则和程序，一定时期在组织中担负一定职务的组织成员必须依据这些规则和程序行使其权力，以保证追求组织目标的一致性和有效性。10.10.网络型政府组织的类型网络型政府组织的类型一、按政府参与程度分类一、按政府参与程度分类1.服务合同式（参与度最高）；2.供应链式；主要用于国防和运输领域等；3.专门类型式（临时性）；4.渠道性伙伴关系式；5.联结交换台式；6.信息传播式。二、按集成者由谁担任分类二、按集成者由谁担任分类1.政府作为集成者的网络型组织（最传统的网络型组织模式）；2.网络内部组织成员作为集成者的网络组织（主要成员或主要承包商）；3.第三方组织作为集成者的网络型组织（不直接提供参与提供服
27、务）。第三方组织作为集成者的组织模式所具备的优势：第三方组织作为集成者的组织模式所具备的优势：首先，它使得政府官员们能够更加关注政策、成效、任务的完成情况，而不是执着于一些具体操作的细节问题；其次，第三方组织往往拥有着更专业的知识、管理工具和关系网络，这一点与第二种组织模式是相类似的。但是，在某些情况下，第三第三方集成模式会比以网络内部成员作为集成者的组织模式更加合适：方集成模式会比以网络内部成员作为集成者的组织模式更加合适：第一，因为它具有更大的灵活性，若出现什么问题的话，可以更容易地开除、置换合作伙伴；其自身也更容易退出。第二，网络集成者的工资可以设定在与网络组织成员不同的标准上，这样就有
28、利于网络集成者在不针对自身的情况下强化规则和惩罚力度。第三方组织作为集成者的模式也是有其不利的方面第三方组织作为集成者的模式也是有其不利的方面：其一，它会在政府与终极的客户之间多一个第 12页共 18页层级，使得服务链条更长；其二，由于政府依赖第三方组织的集成与管理技能，因此，在制度知识的稳定性和连续性方面就会存在一定的风险。总而言之，不管选择由谁作为集成者的网络型组织模式，都会具有其优势和风险，政府应该充分考虑所处的环境，认真衡量各种利弊因素后来决定选用的模式。11.11.目标评估与反馈目标评估与反馈一、目标评估一、目标评估1.1.评估标准评估标准（1）回应性标准，有些目标的属性主要是对目标
29、服务对象的要求进行回应，回应的速度与态度非常重要，以至于超越了具体结果或措施。如公安局对于“110”报警电话的回应态度就非常关键。（2）数量标准，有些组织目标的实现可以用数量标准来评估，如办公室文件处理、法院案件处理、招生数额、转移支付的款项、公共卫生用品的发放与接种疫苗活动等。（3）质量标准，是一个抽象标准，需要结合具体目标来赋予其具体标准。例如对外商投资的审批业务，主要需要考察审批的准确性、服务对象满意度等因素。（4）成本标准，可以根据成本标准评估目标实现的效率。成本主要包括投入的人力、有形的组织资源和无形的组织资源。（5）满意度，行政组织具有很强的公共服务属性，无法完全通过量化标准得到全
30、面评估，因此需要借助服务对象的主观评估标准进行全面评估，主要包括满意度评估。可以根据目标的不同设置不同类型的满意度评估标准，如服务的获取便利性、服务态度等。2.2.评估方法评估方法（1）数据分析。有些量化标准可以直接通过数据分析进行评估，对获取的信息可以通过计算机等现代分析工具进行客观、及时的评估。（2）现场评估。有些目标的实现过程非常重要，会直接影响目标实现的效果，则可以进行现场评估，如评估执行目标的成员的服务方式的合理性与准确性。（3）自我评估。为了提高组织成员的评估技能、责任感与自我管理水平，同时又可以节约评估成本，可以通过发放一些统计表格让组织成员自己评估目标实现的效果。（4）内部评估
31、。内部评估的主体由组织内部人员构成，一般都是由组织内部专门负责评估事务的成员和组织领导组织实施。（5）外部评估。外部评估的主体由组织外部的主体构成，一般包括组织聘请的专业技术人员、组织目标的服务对象，以及上级或下级组织。外部评估一般不容易受到干扰，但评估者往往无法获知具体、准确的信息。第 13页共 18页二、目标反馈二、目标反馈12.12.管理层次与管理幅度的反比例关系管理层次与管理幅度的反比例关系层级制形成管理层次层级制形成管理层次。管理层次体现着决策者与执行者之间的距离。距离愈近，上下级之间信息沟通愈及时，无误率愈高，愈能使决策正确，执行准确、迅速，监督和控制及时、有力；反之，则相反。因此
32、，为了提高行政效率，管理层次愈少愈好。职能制形成管理幅度职能制形成管理幅度。管理幅度体现着一个单位或一个行政首长能有效地管理的下层单位或人数。管理幅度愈窄，行政首长或领导单位对其管理的效率愈高；管理幅度愈宽，行政首长或领导单位对其管理的效率愈低。在一定的管理工作量或地域条件下，管理幅度与管理层次成反比例关系，即管理幅度越大，管理层次就越少；反之，管理幅度越小，则管理层次就越多，这就是行政组中客观存在的管理层次与管理幅度的规律。在一定的管理幅度下可能存在的联系总数，可用公式来表达：C=n2n-1+(n-1)13.以行政活动程序分类1、决策机关指在行政活动中做决定、制定规划、发布命令的机关。如国务
33、院、地方各级人民政府等。2、执行机关指对决策机关做出的指示、命令、决议等加以贯彻和实施的机关，如国务院各部、委对国务院，地方各级人民政府的各个工作部门对地方各级人民政府首脑机关。3、咨询机关指为决策机关提供意见和建议的机关，通常由专家、学者、政府组织的代表、民众代表组成，以保证决策的科学性、民主性。4、信息机关是指专门负责收集、加工、存储与传递有关人、财、物等各种方面信息的机关，如统计局。5、监察机关分为两种：一是负责整个行政机关、行政工作人员以及由国家行政机关任命的其他人员（主要是指国有企业、事业单位的领导干部）进行监督、检查的机关；二是负责对社会组织、事业单第 14页共 18页位和公民遵守
34、国家法律、执行首脑机关发布的决议与命令的情况进行监督、检查的机关，前者如监察部，后者如工商行政管理局、技术监督局。对行政机关内外都负有财务监察责任的机关有审计署。14.14.不同时期的行政组织设置的一般原则不同时期的行政组织设置的一般原则一、传统理论时期的行政组织设置原则一、传统理论时期的行政组织设置原则1.组织目标；2.指挥统一；3.层级节制与幅度适中；4.权责相称；5.授权；6.专业分工；7.精简节约。二、行为科学时期的行政组织设置原则二、行为科学时期的行政组织设置原则1.以人为本的原则；人是行政组织的核心，是最活跃的因素。2.人与组织平衡的原则；3.参与、沟通、激励的原则；4.正式组织与
35、非正式组织互动的原则。非正式组织既有激发工作热情、缓解紧张情绪等正功能，又有传播谣言、抵制管理等负功能。三、系统权变理论时期的行政组织设置原则三、系统权变理论时期的行政组织设置原则15.15.六个原则六个原则一、服务原则一、服务原则为人民服务是我国行政组织设置的根本宗旨。二、职能决定原则二、职能决定原则1.根据组织职能设立相应的机构；2.围绕职能确立组织结构；3.根据职能的发展变化，适时地调整行政组织。三、统一原则三、统一原则1.机构设置要统一；2.领导指挥要统一；3.职责与职权要统一。四、系统原则四、系统原则1.保持整体功能；2.坚持平衡；3.坚持开放；4.管理封闭回路。五、效能原则五、效能
36、原则1.机构设置和人员编制要尽量精简；2.层级与幅度要适中；3.进行专业化分工；4.简化办事程序。六、法治原则六、法治原则1.政府机构的设置及其体制要有法律上的根据和保障；2.机构的设置与变更要依照法定的程序进行。第 15页共 18页16.16.行政组织自身管理的一般方法行政组织自身管理的一般方法一、规制型管理一、规制型管理规制，即规章制度。规制型管理是一种采用严格的规章制度来约束行政组织成员的行为，以高效完成工作任务的管理方法。主要内容：1.组织标准化：分工专业化；工作指标化；人员统一化。2.工作秩序化：形成无障碍的工作流程。3.管理规范化：抵制人情关系的干扰。规制型管理盛行于工业社会，它追
37、求理性和效率，其目的是排除人的情感因素对组织运行的影响，尽可能地消除偶然性，使行政组织成为一种客观系统。缺点：（1）没有灵活性和主动精神；（2）标准化的管理，忽视人的差异性和多样性；（3）组织成员墨守成规，不负责任；（4）机构不断膨胀，职能交叉重叠。二、情感型管理二、情感型管理情感型管理是一种在行政组织中有选择性地增加情感投入，满足组织成员的感情和心理需要，以提高组织绩效水平的管理方法。情感型管理中最基本的方法有：激励、沟通、参与、协调。情感型管理方法是为了弥补规制型管理方法的不足而产生的，它深化了人们对组织的理解和认识，推进了行政组织管理的发展与工作效率的提高。三、市场化管理三、市场化管理市
38、场化管理是与信息社会相适应的新型管理方法，它主张将市场机制引入行政组织的管理之中，即在行政组织内部形成若干自主性较强的工作单元，创造一种竞争性环境，从而激发组织成员的潜能，提高效率。1.行政组织内部管理的市场化。即在行政组织内部引进市场竞争机制，划分责任中心，形成一个个相对独立的自治性单位。行政组织内部由过程导向的控制机制转向结果导向的竞争机制。特点：（1）权责明确；（2）结果导向；（3）合同约束；（4）用户至上。2.行政组织内部人事制度的市场化。（1）实行合同雇佣制。（2）淡化职位分类。（3）简化管理规则。（4）改革工资制。3.行政组织自我服务功能的市场化。1 17 7 整合五项修炼，创建学
39、习型组织整合五项修炼，创建学习型组织一、系统思考与其他四项修炼的关系一、系统思考与其他四项修炼的关系1.自我超越与系统思考是相辅相成的；2.系统思考对于有效确立和改善心智模式也同样重要；3.没有系统思考的配合，建立共同愿景的修炼会缺乏重要的支撑；4.系统思考的观点和工具对团体学习极为重要；5.系统思考也需要有自我超越、改善心智模式、共同愿景与团队学习四项修炼来发挥它的潜力。二、五项修炼的整合二、五项修炼的整合第 16页共 18页系统思考是学习型组织的灵魂。改善心智模式和团队学习这两项修炼是基础，自我超越和建立共同愿景这两项修炼形成向上张力，第五项修炼系统思考是创建学习型组织的核心。政府流程再造
40、的目标价值分析党的十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和政府流程再造的目标价值分析党的十八届三中全会公报指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。（一）政府流程再造是实现政府职能转变的需要；（一）政府流程再造是实现政府职能转变的需要；（二）政府流程再造是推动政府机构改革的需要；（二）政府流程再造是推动政府机构改革的需要；（三）政府流程再造是提高行政绩效、降低行政成本的需要；（三）政府流程再造是提高行政绩效、降低行政成本的需要；（四）政府流程再造是推进电子政务建设的需要。
41、（四）政府流程再造是推进电子政务建设的需要。18.18.中国政府流程再造面临的挑战与问题中国政府流程再造面临的挑战与问题一、地方政府流程再造动力失衡；二、政府系统复杂，职能部门间存在目标差异；三、信息技术改造与行政体制存在脱节；四、绩效评估制度不完善，人为割裂流程。1919英国行政组织改革的主要内容英国行政组织改革的主要内容1.重新界定和优化行政组织职能，将部分职能市场化；2.以加强中央宏观调控权为宗旨，调整中央与地方行政组织之间的关系；3.以效率为中心，改革行政组织的内部管理体制；4.重视信息技术对行政改革的支持；5.改革人事制度；6.增强政府的回应性，优化公共服务。20.20.日本行政组织
42、改革的主要内容日本行政组织改革的主要内容第 17页共 18页21.21.中国行政组织改革的主要内容中国行政组织改革的主要内容（一）理顺行政组织与其他组织的职能关系（一）理顺行政组织与其他组织的职能关系理顺行政组织与权力机关的职能关系。理顺行政组织与执政党的职能关系。理顺行政组织与企业的职能关系。理顺行政组织与社会事业单位的职能关系。理顺行政组织与社会团体组织的职能关系。改革以来，我国除加强现有事业单位的自主权外，还大力发展了社会中介组织。将政府部分职能交给这些社会中介组织去履行，如成立行业协会、同业公会，大力健全律师服务机构、税务代理机构等中介组织，共担原先由政府承担的职责。（二）理顺行政组织
43、内部的职能关系（二）理顺行政组织内部的职能关系理顺纵向的中央政府与地方政府的职能关系。理顺横向专业的微观管理部门和综合管理部门的关系。理顺横向的决策、执行部门与监督、信息部门之间的关系。（三）行政组织职能转变（三）行政组织职能转变1988 年，我国提出机构改革要以转变政府职能为中心的新思路。1998 年，国务院机构改革方案进一步提出政府职能转变的三个努力方向，即宏观调控、社会管理和公共服务。2003 年的职能整合的领域则涉及国有资产、宏观经济管理、金融、食品卫生等事关国计民生的“重量级”部门，合并了交叉的职能，而且按照“决策、执行、监督”对各部门进行重新排序。（四）行政组织机构的改革（四）行政
44、组织机构的改革1982 年的国务院机构改革。（1）改革国务院领导体制。（2）精简机构。（3）精干领导班子。（4）废除实际存在的领导干部职务终身制，实行干部退休离休制度。（5）紧缩编制，轮训干部。1988 年的国务院机构改革。（1）转变职能。（2）下放权力。（3）调整机构。（4）精简人员。（5）搞好配套改革。1993 年的国务院机构改革。1998 年的国务院机构改革。（1）精简人员编制 50%左右。（2）强化宏观调控部门。（3）精简专业经济管理部门。（4）强化社会保障和资源保护部门。（5）简化某些文体部门，将国家体委、广播电影电视部降格成国务院直属局。2003 年的国务院机构改革（1）深化国有资产管理体制改革，设立国务院国有资产监督管理委员会。（2）完善宏观调控体系，将国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会。（3）健全金融监管体制，设立中国银行业监督管理委员会。（4）继续推进流通管理体制改革，组建商务部。第 18页共 18页（5）加强食品安全和安全生产监管体制建设，组建国家食品药品监督管理局，将国家安全生产监督管理局改为国务院直属机构。（6）将国家计划生育委员会更名为国家人口和计划生育委员会。
