1、方法与实务方法与实务引引 言言公地的悲剧制度的缺陷 中世纪英国的一个小镇，该镇最重要的经济活动是养羊。许多家庭都有自己的羊群，并靠出卖羊毛来养家糊口。由于镇里的所有草地为全镇居民公共所有，因此，每一个家庭的羊都可以自由地在共有的草地上吃草。开始时，居民在草地上免费放羊没有引起什么问题。但随着时光流逝，追求利益的动机使得每个家庭的羊群数量不断增加。由于羊的数量日益增加而土地的面积固定不变，草地逐渐失去自我养护的能力，最终变得寸草不生。一旦公有地上没有了草，就养不成羊了，羊毛没有了，该镇繁荣的羊毛业也消失了，许多家庭也因此失去了生活的来源。n 公地悲剧公地悲剧：当资源或财产有许多拥有者，他们每一个
2、人都有权使用资源，但没有人有权阻止他人使用，由此导致资源的过度使用，即为“公地悲剧”。如草场过度放牧、海洋过度捕捞等。1968年，美国学者哈丁在科学杂志上发表了一篇题为公地的悲剧的文章首次提出问题：预算制度预算制度龟兔赛跑“龟兔赛跑”后，兔子一直为自己的轻敌后悔。终于在若干年后，决定要报仇雪恨，于是与乌龟约在同一地点，同一时间，再进行一场全新的比赛。比赛前，兔子深刻总结了上次失败的经验教训，一改以往轻狂的态度，决心在比赛中竭尽全力，一定要发挥出最大潜能，跑出最好成绩。它要向所有动物证明：兔子绝对比乌龟跑得快！比赛枪声一响，兔子就像箭一样地蹿了出去。大家猜猜这次的结果如何？还是乌龟赢了！为什么？
3、傻兔子跑错了方向问题：预算编制科学化预算编制科学化（目标与效果）（目标与效果）预算内容精细化（三公经费）预算内容精细化（三公经费）内行说不清，外行看不懂预算透明度（公开深度和广度）预算透明度（公开深度和广度）预算透明度（主动公开、依申请公开）预算透明度（主动公开、依申请公开）财政预算，想说爱你并不是很容易的事预算资金预算资金=唐僧肉唐僧肉?提提 纲纲一、预算绩效管理概念及理念（一）概念解释（二）预算绩效管理的基本原理（三）预算管理的变迁（预算观的演变）及预算绩效管理的实现路径二、预算绩效管理评价体系（一）预算绩效评价制度体系（二）评价方法（三）评价指标体系（四）评价标准（五）绩效评价组织体系（
4、绩效评价的主体和职责）（六）评价结果应用三、预算绩效评价指标体系构建（一）体系构建（二）指标计算和实务操作中指标设计示例（三）评价结论四、预算绩效管理实务操作流程及规范示例（一）操作流程（二）实务操作规范示例 一、预算绩效管理概念及理念一、预算绩效管理概念及理念(一)概念解释 1、绩效、绩效 绩效是一个综合性、多维的概念（经济性、效率性和效果性），是指在一定的投入下，某个组织、个体或项目在某个时间范围以某种方式履行社会责任的过程中，在追求内部管理与外部效应、数量与质量、经济因素与社会、政治等因素、刚性规范与柔性管理相统一的基础上，获得产出（服务）的最大化。2、绩效管理、绩效管理 指为了达成组织
5、的目标，通过管理者与被管理者的持续沟通，使个人的行为符合组织的目标，最终形成组织所预期的结果的管理活动。绩效管理是由确定绩效目标、制定绩效计划、实施绩效计划、进行绩效评价、绩效结果反馈和利用等环节组成的循环。3、绩效评价、绩效评价 指运用一定的技术方法，采用特定的指标体系，依据统一的评价标准，按照一定的程序，通过定量、定性对比分析，对业绩和效益作出客观、标准的综合判断，真实反映现实状况，预测未来发展前景的管理控制系统。它是对组织、个人或项目绩效进行的一种测度，是绩效管理的重要环节。审计审计 （监督）（监督）事后 对资金使用合法性 和合规性审查 提供“鉴证和报告”绩效评价绩效评价事前（确定目标）
6、事中和事后（评价)侧重对资金使用经济性效率性和效果性的评价发现管理中存在的问题，找出原因提出政策建议，提高资金使用效益，提高政府工作效率三、审计（监督）与绩效评价的区别三、审计（监督）与绩效评价的区别绩效评价绩效评价与审计（监督）的区别与审计（监督）的区别 4、预算（财政预算、预算（财政预算、政府预算、公共预算）政府预算、公共预算）简单地讲，是政府的资金收支计划。形象地讲，是贴着价格标签的政府计划。严格的讲，是各级政按一定的指导思想、原则和程序编制的，经立法机构通过的公共收支计划。关于预算属性的基本问题和现实意义（预算属性的基本问题：政治性？经济性？）1940年，美国学者凯伊在其预算理论的缺乏
7、一文中将预算的元问题概括为“将x元分配给A而不是B的决策基础是什么？”这个反问绝妙地揭示了作为资源配置政治问题的预算的基本属性就本质而言，是一个公共选择的政治过程；就形式而言，是一个配置资源的经济过程。此观点认识预算属性的基本问题有助于我们正确理解和处理预算工作中的诸多难以判断的问题。必须明白并记住：政治性是公共预算的第一属性，经济性是其第二属性。若如此，一切预算问题如规模问题、配置问题、使用问题、责任问题等便可寻解。预算（财务）工作者在关注财政资源（资金、政策等）配置多和少的同时，更应该在该不该上下功夫、做研究、定调子。5、绩效预算、绩效预算 按按1950年美国预算与会计程序法年美国预算与会
8、计程序法，美国联邦预算局指出：，美国联邦预算局指出：绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，绩效预算是这样一种预算，它阐述请求拨款是为了达到目标，为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些为实现这些目标而拟定的计划需要花费多少钱，以及用哪些量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩量化的指标来测量他们在实施每项计划的过程中取得的成绩和完成工作的情况。和完成工作的情况。绩效预算是指由政府部门在明确需要履行的职能和需要消耗的资源的基础上确定绩效目标,编制绩效预算,并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。其核心是通过制定公共支出的绩效目标,编制
9、绩效预算,建立预算绩效评价体系,逐步实现财政资金从注重资金投入向注重支出效果转变,并用量化的指标来衡量其在实施过程中取得的业绩和完成工作的情况。6、预算绩效管理、预算绩效管理 财政部关于推进预算绩效管理的指导意见（财预2011416号）：预算绩效是指预算资金所达到的产出和结果。预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是一种以支出结果为导向的预算管理模式。它强化政府预算为民服务的理念，强调预算支出的责任和效率，要求在预算编制、执行、监督的全过程中更加关注预算资金的产出和结果，要求政府部门不断改进服务水平和质量，花尽量少的资金、办尽量多的实事，向社会公众提供更多、更好的公共产品和公共服务，使政府
10、行为更加务实、高效。（二）预算绩效管理的基本原理 1、政府提供的每项劳务都是要付钱的，不花钱的事是没有的；2、政府花的每一分钱都应当有效果，这些效果最终体现为相应的公共产品（服务）；3、花了钱而未获得公共劳务，或者获得的劳务与花的钱不相称，这都是浪费；4、制造浪费的人或者部门都应当付出代价。（三）预算管理的变迁（预算观的演变）及预算绩效管理 的实现路径 养人预算观养人预算观有多少人要养，按供给标准需要这笔拨款。它导致政府机构膨胀，人浮于事，财政效率低下。办事预算观办事预算观拨款多是因为办事多。但办事多未必有效果。花钱买服务预算观花钱买服务预算观政府需要提供若干数量的公共服务，而A提供该项服务，
11、为此，按成本需花这些钱购买。因此，只有当A增加公共服务时才增加预算。至于他怎么实现：增人，减人，还是“外包”，则属经营问题，与预算无关。预算管理将逐步从“人为分钱”转到“制度分钱”，从“按需分配”转到“按绩效分配”，形成“谁干事谁花钱，谁花钱谁担责”、“做有绩效的事以及有绩效地做事”、“少花钱、多办事、办好事”的预算价绩效管理理念，建立“预算预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用有反馈、反馈结果有应用”的预算绩效管理机制。这一结果必然基于政府职能的转变、行政管理的改革，需要这一结果必然基于政府职能的转变
12、、行政管理的改革，需要一个长期的过程。在这一进程中，会存在着多种形式的预算一个长期的过程。在这一进程中，会存在着多种形式的预算管理方式，从局部绩效预算向全范围绩效预算转变，这应该管理方式，从局部绩效预算向全范围绩效预算转变，这应该是我们的基本认识。是我们的基本认识。二、预算绩效管理评价体系二、预算绩效管理评价体系 预算绩效管理系统包括预算绩效管理制度、预算绩效目标编制（即编制绩效预算）、预算执行监控、预算执行结果评价、评价结果反馈和评价结果应用。预算绩效评价贯穿预算绩效目标编制、预算执行监控、预算执行结果（即前评价、中评价和后评价）全过程。预算绩效评价体系是预算绩效管理的核心，是指由一系列与预
13、算绩效评价相关的评价制度、评价方法、评价指标体系、评价标准以及评价机构等形成的有机整体，由绩效评价制度体系、绩效评价组织体系和绩效评价指标体系三个子体系组成。建立预算绩效评价体系，实质上是建立一套完整的财政支出行为约束机制(包括行政约束和舆论约束)，使各支出使用部门以可操作、可量化的形式注重成本与效益；是财政管理由粗放型管理向精细化、量化指标体系管理转换的重要一环；也有助于增加财政资金管理的科学性与公开性，提高政府理财的民主性、透明度与社会参与性。（一）预算绩效评价制度体系（一）预算绩效评价制度体系 1、财政部相关文件 2009年6月-下发了财政支出绩效评价管理暂行办法（财预200976号）；
14、2011年4月-对76号文件进行了修订，下发财政支出绩效评价管理暂行办法（财预2011285号）；2011年7月-出台关于推进预算绩效管理的指导意见(财预2011416号)；2011年8月-出台绩效评价工作考核暂行办法(财预2011433号)；2012年9月出台预算绩效管理工作规划（2012-2015年（财预2012396号）。2、省厅文件 2010年12月对2006年印发的*省财政支出绩效评价办法（试行）（*财绩200611号）进行修订，下发*省财政专项资金绩效管理办法（*财规201036号）；2011年11月出台*省专项资金预算绩效目标管理暂行办法（*财规201147号）；2011年12月
15、出台*省预算绩效管理工作考核暂行办法（*财绩201143号）。3、我县文件 2011年6月对*县财政支出绩效评价管理办法（试行）（*财预200815号）进行修订，下发*县财政支出绩效评价管理暂行办法（*财规20111号）；2011年6月出台*县财政支出绩效评价指标体系（试行）（*财绩20112号）；2011年8月出台*县中介机构参与绩效评价工作暂行办法（*财规20113号）；2011年8月出台*县财政支出绩效评价专家管理暂行办法（*财规20114号）。（二）财政支出评价方法成本效益分析法1n 对财政支出所确定的目标，以其产生的效益与付出的成本进行比较，分析判断支出绩效。主要适用于效益是经济的、
16、有形的、可以用货币衡量的支出项目。比较法2n通过对绩效目标与实施效果、当期与历史情况、本部门与其他部门以及其他地区同类支出的比较，综合分析绩效目标实现程度。财政支出评价方法3n通过综合分析影响绩效目标实现、实施效果的内外因素，评价绩效目标实现程度。最低成本法4n 在无法取得有关项目的预期收益时，分析比较项目的投入，费用或成本最低即为最优。因素分析法财政支出评价方法6专家评议与问卷调查法（公众评判法）n 通过若干相关领域的专家对财政支出绩效进行分析，同时，设计不同的调查问卷，发给一定数量人员填写，最后汇总分析各方意见进行评价判断。主要适用于无法直接用量化指标来计算效率的支出，即定性指标的评价。其
17、他经财政部门确认的评价法5（三）评价指标体系（三）评价指标体系 财政支出绩效评价指标包括两大类，一类是定量指标，一类是定性指标。定量指标包括共性（通用）指标，个性（选定）指标。共性指标由财政部门统一制定，个性指标由财政部门会同预算部门制定。共性指标包括基本财务指标、国家（国际）通行指标、公众关注指标等被广泛应用在综合性绩效评价以及公共支出项目绩效评价的指标。个性指标包括绩效指标和修正指标，是在确定具体评价对象后，通过了解、收集相关资料、信息，结合评价对象不同特点和财政支出具体设定目标来设置（选定）特定的指标。其中绩效指标按照使用的财政经费，将财政支出绩效评价划分为九大类。定性指标指无法通过数量
18、计算分析评价内容，而采取对评价对象进行客观描述和分析来反映评价结果的指标。如何理解评价指标如何理解评价指标 这里以学校评“三好学生”为例。传统的评价方法是从“德”、“智”、“体”（一级指标）三个方面进行评价。仅仅只有一级指标是很难评出名副其实的三好学生。为什么呢？无法量化，只能定性说明，比如，“好”与“坏”，“优、良、中、及格、差”。所以指标还必须细分，其目的是为了量化，只有量化用数字才能更好地进行比较。一级、二级指标“德”（一级指标）：思想、道德、品质（二级指标）“智”（一级指标）：语文分数，数学分数，常识（二级指标）“体”（一级指标）：跑步，跳高，跳远（二级指标）定量和定性指标量化问题 在
19、这里“智”和“体”的二级指标用考试分数就可以量化进行比较，所以这里称之为定量指标。但“德”的二级指标：思想、道德品质难于量化，这是定性指标。定性指标量化问题。定性指标一般用“好”与“坏”，“是”与“否”，“优、良、中、及格、差”描述。可以这样来量化，“好”1分，“坏”0分；优10、良8、中6、及格4、差0。注意：分值上限如何定？以该指标占总分的比例来定。（四）评价标准行业标准n 国家公布的行业标准计划标准n以预先制定的目标、计划、预算、定额等数据作为评价的标准。历史标准n 上年数，历史最好水平经验标准n 据经济规律和管理实践，得出的有关普遍认可的指标或惯例（五）绩效评价组织体系（绩效评价的主体
20、和职责）（五）绩效评价组织体系（绩效评价的主体和职责）县财政局和各预算部门是绩效评价的主体。县财政局县财政局主要职责包括：1、研究制定我县绩效评价管理制度；2、建立绩效评价数据库、指标库、行业标准值库、第三方中介库、专家库、项目绩效等级评定库及绩效管理信息系统，实行动态化管理，并与部门预算滚动项目库对接；3、审核预算部门绩效目标、评价指标和标准，组织评审论证；4、组织开展绩效评价和落实结果应用工作；5、对第三方组织参与绩效评价的工作进行规范，并指导其开展工作；6、对预算部门绩效管理工作开展情况进行考核；7、其他应由财政部门承担的工作。预算部门预算部门主要职责包括：1、负责制定本部门绩效评价管理
21、制度；2、具体组织实施本部门绩效评价管理工作；3、编制本部门绩效目标，制订评价指标，向县财政局报送绩效报告和绩效评价报告；4、配合财政部门开展绩效评价管理工作，提交绩效自评价报告；5、落实财政部门整改意见，根据绩效评价结果改进预算支出管理；6、组织和指导实施单位开展绩效管理工作；7、其他应承担的绩效管理工作。项目实施单位项目实施单位：要配合预算部门做好绩效管理相关工作。第三方第三方：承担第三方评价工作的人员应从财政部门建立、管理的专家库和中介库中按规定程序和办法抽取，并按照财政部门规定的绩效评价办法开展工作。*县中介机构参与绩效评价工作暂行办法（*财规20113号）*县财政支出绩效评价专家管理
22、暂行办法（*财规20114号）（六）评价结果应用（四大机制）（六）评价结果应用（四大机制）1、被评价单位反馈整改机制 项目单位加强项目管理，主管部门完善内部管理。2、预算安排结合的激励约束机制 将绩效评价结果作为预算安排的重要依据和政府决策的绩效参考。3、问责机制 北京市、河北省等出台了预算绩效管理问责办法，明确预算绩效管理问责的部门职责、绩效问责的情形、方式和问责程序等，下一步我们科研究借鉴。4、评价结果公开机制 确立预算绩效管理结果公开尺度，以便信息共享。将预算绩效管理结果在一定范围内公开作为创建透明高效政府的手段，或者经批准后，在全县行政事业范围内通报，进一步创造条件在社会公开。（一）指
23、标体系构建1 1、指标分类指标分类（1）绩效评价指标按适应对象，分为共性指标和个性指标；共性指标是指针对适合于财政项目共有性质评估的指标。主要包括：三、预算绩效评价指标体系构建三、预算绩效评价指标体系构建 个性指标是指在共性指标的基础上，各部门根据行业自身的特点制定的一套指标。个性指标不是共性指标的简单细化，而是要突出部门、行业的特点。（2）按指标能否量化，可分为定量指标和定性指标。（3）关联：定量指标和定性指标包含在共性指标和个性指标中，是共性指标和个性指标能否量化的表现形式。n财政支出绩效评价指标分类财政支出绩效评价指标分类2、评价指标的设计原则评价指标设置评价指标设置是绩效评价工作的难点
24、，也是重点。评价指标设置应遵循的原则:相关性、重要性、可比性、系统性、经济性。（1）相关性原则。应当与绩效目标有直接的联系，能够恰当反映目标的实现程度。（2）重要性原则。应当优先使用最具评价对象代表性、最能反映评价要求的核心指标。（3）可比性原则。对同类评价对象要设定共性的绩效评价指标，以便于评价结果可以相互比较。（4）系统性原则。应当将定量指标与定性指标相结合，系统反映财政支出所产生的社会效益、经济效益、环境效益和可持续影响等。（5）经济性原则。应当通俗易懂、简便易行，数据的获得应当考虑现实条件和可操作性，符合成本效益原则。3、设计方法、设计方法 第一步，采用层次分析法(AHP)，建立评价指
25、标库。运用层次分析法建立绩效评价指标体系，一般将指标分成目标层、状态层、元素层、指标层，最终形成一个由许多相互联系的指标组成的多层次的指标体系。如图：财政支出项目绩效评价指标库结构 第二步，采用专家调查法(Delphi)，确定评价指标。评价指标库建立后，邀请若干专家对指标库中的指标进行分析、权衡、补充、选择，最后确定评价指标。第三步，确定指标权重。在实际工作中，一般多采用专家在实际工作中，一般多采用专家集体商议的办法确定权重。集体商议的办法确定权重。评价指标体系设计时要注意的问题评价指标体系设计时要注意的问题 （1）高度重视制定绩效评价指标体系的重要性。（2）进一步细化*县财政支出绩效评价指标
26、体系（试行）（*财绩20112号）中的指标体系框架。指标需要增减。部分指标需要细化。各指标的权重和标准值需要研究确定。（3）财政部门、主管部门要参与绩效评价指标体系的制定。（4）大规模评价前先要进行试评，或在设计指标体系的过程中进行实地调查。（5）业务绩效与财务管理的权重一般为60:40、70:30或者80:20。4、指标库参考、指标库参考（1）*县财政支出绩效评价指标体系（试行）（2）项目评价具体指标一览表（二）指标计算和实务操作中指标设计示例一般定量指标占整个指标体系的80%，定性指标（W）占20%。定量指标中的权重又可以细分为：共性指标（A）占20%，绩效指标（B）占50%，修正指标（C
27、）占30%。每类指标总分都为100分，根据其明细指标的得分（Pi）和设定的权重（Ii）计算出得分（也可以采用平均分），再将每类指标的得分与权重的乘积加总，得出评价分数（S）。其通用公式为：S=（A20%+B50%+C30%）80%+W20%n A=(PiIi)i=1Pi：每项指标算出的结果转化成相应的分值。Ii：根据评定对象的性质，对所选指标设定相应的权重。B、C、W的计算方法同上。示例：科技投入类科研项目绩效评价指标体系（三）评价结论评价结果分为优、良、中、低、差五等，根据计算结果的分值，确定评价对象最后达到的档次。具体见下表：项目分值优良中低差 90 (90,80 (80,70 (70,6
28、0 60（一）财政支出绩效评价一般操作流程（一）财政支出绩效评价一般操作流程 （中评价和后评价）（中评价和后评价）评价结果应用上报评价报告建立工作档案确定评价对象成立评价组织机构设计评价方案下达评价通知确定评价机构收集基础资料评价资料分析评价人员打分形成评价结论撰写评价报告成立专家组内部评价组委托中介机构问卷调查实地勘察听取汇报审查四、预算绩效管理实务操作流程及规范示例 -绩效评价具体流程绩效评价具体流程阶段划分阶段划分 操作流程规范示例 1、确定绩效评价对象（重大专项资金及专项资金）；2、下达绩效评价通知；3、确定绩效评价工作人员；4、制订绩效评价工作方案；5、收集绩效评价相关资料；6、对资
29、料进行审查核实；7、综合分析并形成评价结论；8、撰写与提交评价报告（评价，自评价）；9、结果反馈（结果送达）；10、建立绩效评价档案。调查问卷设计问题 设计问卷一定要让老百姓看到懂！最好是选择题。调查问卷是针对效果效果来调查的，让老百姓来评价政府提供公共服务和公共产品的效果。调查问卷的形式主要有：开放式、封闭式、半开放式等三种形式。所谓开放式调查问卷，是指对问题的回答不提供任何具体的答案，而由被调查人自由回答的调查问卷。比如对提高食堂伙食你 有什么建议？所谓封闭式调查问卷，是指答案已经确定，由调查者从中选择答案的调查问卷,也就是选择填空式的问卷。使用封闭式调查问卷时，必须要把答案给全。所谓半开
30、放式问卷，是指给出部分答案（通常是主要的），而将未给出的答案或用其它一栏表示，或留以空格，由被调查者自行填写。比如对改善工作的建议。调查问卷设计问题 调查问卷不仅仅是满意度问题等调查定性指标绩效情况，比如您觉得服务台人员的服务态度 满意 比较满意 基本满意 不满意 很不满意 而且包括可以量化的定量指标调查，比如，农业基础设施投资给农民带来的效益。比如，水渠修建后，稻谷原来亩产斤数，现在亩产斤数。在设计过程中必须要注意以下几个要点：1调查问题设计要多样化。一种错误的倾向是，整个问卷都是“满意”，“不满意”。这样调查不到实质性东西。“满意”，“不满意”只是表象，没有反映实质。比如，污水处理投资效果
31、调查，设计问卷可以通过比较的方法，如比较整治前后家禽死亡情况，农作物污染情况。2 问卷给分设计。整个问卷100分。然后根据重要性将分值分摊到每个问题中去。统计满意度得分时，将统计满意度在指标体系中分值比重问卷得分。比如，污水处理投资社会满意度效果问卷调查得分65分，污水处理投资社会满意度效果在指标体系中分值为10，那么，满意度绩效评价得分65 106.5.3 调查机制决定调查效果。特别要注重方式方法的选择。进门入户、网上评价都是很好的方法。4 卷首最好要有说明（称呼、目的、填写者受益情况、主办单位），如有涉及个人资料，应该有隐私保护说明。（二）实务操作规范示例 示例1：绩效预算编制（前评价）1、专项资金预算绩效目标申报表 2、专项资金预算绩效目标申报表编报说明 3、专项资金绩效目标管理综合评审表 4、专项资金预算绩效目标综合评审表（汇总）5、专项资金绩效目标管理综合评审表填报说明 示例2：绩效预算执行（中评价）和执行结果（后评价）见实务操作流程 结语结语预算绩效管理目前对于我们来说是一项制度创新，我们应该感受到它的力量。它似乎距离我们遥远，甚至高不可攀，但终究是我们前进的方向。我们应该怀揣梦想，仰望星空；我们更应该脚踏实地，积跬步而至千里。仰望星空谢谢谢谢！Thanks
