1、劳动法第二阶段导学我国劳动法与国际劳动立法当今世界，经济和科技飞速发展，国际交流大大加强，国际法由研究国家、主权、领 土等问题转向谋求经济发展、福利提高、人权保护，WTO中的“劳动条款”问题的凸现 ，就是在这种大背景下产生的。中国加入WTO是我国发展社会主义市场经济的必然选择 ，也是世界经济一体化的必然要求，中国需要WTO，WTO更需要中国。“入世”将对中国 社会主义市场经济发展产生重要影响，尤其是对市场经济条件下的中国法律的影响将更 为深远。我国劳动法制必须在WTO法律框架下进行改革和完善。本文主要通过加入WTO对中国劳动法的应向来谈我国劳动法与国际劳动立法。 关于就业准入和就业保障问题 就
2、业问题，既是个国内法问题，同时也是个国际法问题。促进就业，是世界各国都十 分重视的问题。中华人民共和国劳动法(下称劳动法)除了在总则中对此进行规 定外，设立专章第二章就“促进就业”进行规定。“国家采取各种措施，促进劳动 就业”，“国家通过促进经济和社会发展，创造就业条件，扩大就业机会。”国际劳工组织于1964年在日内瓦第四十八届会议上通过的第122号就业政策公约中， 要求各会员国采取积极措施，“促进经济增长和发展，提高生活水平，满足对人力的需求，并解决失业和不充分就业的问题”。 由于我国原非WTO成员国、国内就业问题突出，人们关注的往往是国内就业问题，尤其 是国有企业职工的下岗与再就业问题。“
3、入世”前乃至现在人们关于就业问题的讨论都 没有摆脱“会增加多少个就业岗位”、“入世后会有多少人失业”等问题。固然， 这些问题非常重要，对于面对沉重就业压力的国人而言，这是个不得不关注的问题，但这种关注仍然是停留在经济学层面上。今天讨论这一问题时，我们已是WTO的成员，我们必须以世界贸易组织成员的身份、在国际视野下、在WTO法律框架下关注就业问题。 也就是说，我们考察就业问题，不应仅仅局限于国内就业保障问题，（注：我国“入 世”前及现在，人们关于就业问题的讨论都没有摆脱“会增加多少个就业岗位”、“会有多少人失业”等问题。固然，这些问题非常重要，但仍然是在经济学层面予以关注的 。然而，WTO法律框
4、架下关注就业问题，应是在国际视野下进行。）而应更多的关注就业 管理必须符合国际规则，尤其应关注劳动力跨国流动的相关法律问题。WTO服务贸易 总协定第五条之二“劳动力市场一体化协定”规定：“本协定不应阻止任何成员为在 两个或多个参加方之间建立的劳动力市场一体化协定的成员，如果这项协定：(a)免除 协定参加方的公民有关居留和工作许可的要求；(b)通知服务贸易理事会。”意思是说 ，“任何成员方可以成为有关劳动力市场一体化协议的成员，但该协议应免除协议参加 方的公民有关居留和工作许可的要求，同时该协议的任何扩大或重大修改应通知服务贸 易理事会” (p.281)(当然，这也要符合服务贸易总协定附件中本协
5、定下提供 服务的自然人流动附件的要求)。这实际上是要求，各成员要保障“平等就业权”的 实现。平等就业权既是一项基本人权，也是一项基本的劳动权。根据费城宣言（注：费城宣言即关于国际劳工组织的目标和宗旨的宣言，国际劳工组织1944年 5月10日在美国费城召开的第26届国际劳工大会上通过，1946年作为附件被纳入国际劳 工组织章程。）“全人类不分种族、信仰或性别，都有权在自由和尊严、经济有保障和 机会均等的条件下，谋求其物质福利和精神发展”。所谓“平等就业”，其实质就是反 对就业和职业中的各种歧视。对此，国际劳工组织1951年通过的同工同酬公约(第1 00号公约)和1958年通过的(就业与职业)歧视
6、公约(第111号公约)（注：我国已加入同工同酬公约，正在考虑加入(就业与职业)歧视公约。），尤其是第111号公 约进行了特别规定。第111号公约认为“根据种族、肤色、性别、宗教、政治观点、民族血统或社会出身所造成的任何区别、排斥和偏私，并因而产生剥削或损害就业或职业 机会平等的影响”，即构成就业歧视。当然，以下情况例外：(1)根据工作本身内在的特殊要求，对这种特定工作在就业上实行有所区别、排斥或优惠，不应被认为是歧视； (2)对从事危害国家安全活动的人，或者有理由怀疑其从事危害国家安全活动的人，在就业上采取任何措施，不应被认为是歧视，只要这种人有权向本国依法设立的主管机关提出申诉；(3)国际劳
7、工大会通过的其它公约或建议书中规定的各种特殊的保护措施或 者帮助，不应被认为是实行歧视。 关于禁止就业歧视问题，我国法律的规定也是明确的。劳动法第12条规定：“劳动者就业，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而受歧视”，同时还特别规定了“妇女享有与男子平等的就业权利”(第13条)等禁止就业歧视的相关规定。就是说，在我国，凡因民族、种族、性别、宗教信仰而在就业方面有差别，就属于就业歧视。应该说，不因民族、种族、性别、宗教信仰不同而在就业方面有差别，是我国立法的一大进步，但仅此不足以承担作为WTO成员尤其是我们正考虑加入的(就业与职业)歧视公约所 应负的义务。我国目前在平等就业方面存在的最大问题，一
8、是国民就业的“社会出身” 歧视(实际在就业问题上的性别歧视也十分突出)，二是境外人员来我国就业的“准入” 限制(尽管各国都有类似规定)。所谓“社会出身”歧视，即我国迄今为止广大的“农民 阶级”与城镇劳动者因户籍区别，而严重存在的“户籍歧视”。这种歧视乃至于对已取 得“城镇户口”的非当地户籍的大学毕业生也是“另眼相看”。显然，这种“就业差别 待遇”和境外人员来我国就业的“准入”限制一样，与全球经济一体化是相背的。我们 暂且不论我们如何面对即将加入的(就业与职业)歧视公约去承担自己所应负的义务 ，也不谈“国际劳工组织”其他有关协议关于就业问题对成员国的要求（注：国际劳工组织建立于1919年6月，1
9、946年成为联合国负责劳动与社会事务的专门机构。我国是其成员国之一，按要求应承担相应的义务。就业政策公约(1964年)要求，每个会员国应当以“充分的、生产性的和自由选择的就业”作为就业政策的主要目标，并将其规 定为：“为一切有能力工作并寻找工作的人提供工作”，“每个人有资格享受最充分发 挥其技能与才能的机会，获得最合适的工作，而不分其种族、肤色、性别、宗教、政见 、民族、血统或社会出身”。），仅就WTO本身而言，就业问题与其宗旨的密切相关性（注：二战后旨在建立一个国际贸易组织的哈瓦那宪章，就是1947年11月21日至194 8年3月24日在哈瓦那召开的“联合国贸易与就业大会”上进行谈判的。尽管
10、哈瓦那宪 章后来由于未获得足够数量的国家批准而没有生效，但国际贸易组织的最终产生并发 展到今天的“WTO”，其有关协定中关于就业问题的规定，足以说明WTO本身对就业问题 高度关注。），我们不能不重视新一轮多边贸易谈判关于“蓝色条款”的关注(我们姑且 不谈美国关于世界贸易组织协议中应列入保护劳工权利的“社会条款”（注：1999年1 1月30日至12月3日，在美国西雅图召开的世界贸易组织新一轮谈判过程中，美国明确建 议在WTO中建立“贸易与劳工”工作组，提出要在世界贸易组织协议中列入保护劳工的 所谓“社会条款”，将劳动标准和自由贸易挂钩，对于不遵守国际劳动标准的国家，应 当予以贸易制裁。其目的在于
11、通过贸易强制措施来保证有关社会基本权利的实现。尽管 最终受到大多数发展中国家反对未获通过，但对此的争论仍在进行。而且，关于“蓝色 条款”的呼声是越来越高，必将成为世界贸易组织21世纪多边谈判的焦点问题之一。） 的主张）。无疑，WTO有关“服务贸易”的协定中，关于就业问题的规定将对我国法律尤 其是劳动法的改革提出新要求。为此，我们应采取切实措施。 第一，在就业问题上应给予农民“国民待遇”。有学者呼吁“以入世精神解决农 村发展问题”：“这两年农民进城的户口限制松动了，但全社会对农民的身份歧视制度 的大前提没有多大改变。农民要的是完全的国民待遇；今后，谁对农民在就业、教育、 迁徙和纳税等方面搞制度或
12、政策性歧视，便应以违宪论。”为了解决农村富余劳动 力问题，我国曾经采取了很多办法，也取得了良好的效果，“农村劳动力有序化流动工 程”就是一例。为了实现社会劳动力(尤其是农村劳动力)跨地区有序流动就业，规范用 人单位跨地区招用社会劳动力，劳动部于1994年11月发布了农村劳动力跨省流动就业 管理暂行规定。然而，也是这个规定，在允许农业劳动力跨省流动的同时，对农业劳 动力流动的限制却是显而易见的农业劳动力(农民)如果想到省外务工，必须具备相 应的条件，并且证、卡合一生效(简称劳动就业证，作为流动就业的有效证件)（注： 根据农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定，这些条件是：达到法定年龄，有劳动 能力；
13、具备必要的职业技术能力；具有独立承担民事责任的能力，并且不因外出而影响 其承担的法律责任和义务；省、自治区、直辖市劳动行政部门或其授权的地方劳动行政 部门规定的其他条件(第11条)。同时，农民还必须到本人户口所在地的劳动就业服务机 构进行登记并领取当地外出人员就业登记卡；到达用人单位后，须凭出省就业登记卡领 取当地劳动部门颁发的外来人员就业证(第12条)。）。这实际是对农民进城就业的一种 歧视，一种就业歧视政策，它不但与第111号公约精神相违背，也与我国入世后农业就 业机会相对减少而需加大关注的实际是不适应的。有关专家认为，“我国小麦、大米、 棉花等土地密集型的大宗农产品价格高(为国际市场的1
14、20170%)、质量底、不具有国 际竞争力。入世后，国外有竞争力的粮食等农产品将替代我国部分不具有国际竞争力的 农产品。并有可能在国际市场的压力下，压低主要粮食和棉花的价格。如果按照3%(配 额为4%5%)的粮食进口计算，同比减少的就业机会大约为1000万个。如果粮价下降， 对农民收入和就业的影响会更大。与此同时，对于继续从事农业生产的劳动者，在国外 优质产品竞争的压力下，对其技术和技能也提出了新的要求。因此，农民的就业，将面 临需求数量减少和素质要求提高的双重压力。在以农业收入为主的经济欠发达和落后农 村地区，剩余劳动力问题将变得异常突出（注：而这些地区的农民与发达地区农民现 金收入差距为4
15、.1倍，城镇居民则只有2.4倍据中央电视台2001年11月18日午间30 分新闻和央视国际消息：国家统计局中国经济景气监测中心的最新监测数据表明 ：目前我国城乡居民的收入水平稳步提高，但提高的幅度却有较大差别，不同地区农村 居民的收入差距要大于城镇居民。2000年全国农村居民人均现金收入为2434元，上海、 北京、浙江、天津、广东等5个省及直辖市的人均现金收入较高，最高的上海市为5914. 9元，而贵州、西藏、甘肃、青海、云南等地的农村居民人均收入较低，最低的贵州仅 为1136.4元。农村人均现金收入最高与最低的省际差异为4.1倍。而我国城镇居民家庭 人均可支配收入最高的上海与最低的山西省际差
16、异仅为2.4倍。同时，东部与中西部农 村居民收入差距也十分明显，东部地区12个省及直辖市农村居民人均现金收入平均3649 .4元，比全国水平高出1215.4元，其中十个省市远远高于全国平均水平；中部9个省平 均2170.6元，比全国平均水平低263.4元；而西部十个省、直辖市和自治区平均1605.8 元，比全国水平低828.2元。）(当然，“入世”后像瓜果、蔬菜、花卉等具有比较优势 的劳动密集型农产品的出口则会增大)。由于入世后增加的就业岗位在二、三产业， 相对有利于城市就业，城乡比较利益的差距会进一步拉大，农村剩余劳动力不可避免大 规模向城市流动。”而入世后我国工业就业机会总量则相对增加。据
17、测算，入世后 我国纺织品在设限国的配额，能够在现有基础上每年提高25%27%。预计每年增加50亿 美元的出口。按照一亿美元增加一万个就业机会计算，每年能增加50万个就业机会。另 外，假如因入世GDP每年额外增加一个百分点，理论上10年间每年平均可以增加大约100 万个就业机会。如果2001年2010年国民经济增长速度保持在平均7%(其中一个百分点 是入世后额外增加的)的水平，由于就业弹性的提高，理论上还能够比不入世大约再增 加200万个就业机会，理论上共增加300万个就业机会。而且服务业就业机会还将继续增 加。当然，入世后就业机会也将减少300400万个，但与农业失业人口增加的状况相比 ，问题
18、要好得多（注：根据农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定，这些条件是 ：达到法定年龄，有劳动能力；具备必要的职业技术能力；具有独立承担民事责任的能 力，并且不因外出而影响其承担的法律责任和义务；省、自治区、直辖市劳动行政部门 或其授权的地方劳动行政部门规定的其他条件(第11条)。同时，农民还必须到本人户口 所在地的劳动就业服务机构进行登记并领取当地外出人员就业登记卡；到达用人单位后 ，须凭出省就业登记卡领取当地劳动部门颁发的外来人员就业证(第12条)。）。何况， 国家目前已经在考虑和实施相关对策。相比之下，农民问题要严重的多。这主要与农民 的非“国民待遇”有关。 第二，减少对外国人入境就业的限制和
19、中国公民出境就业的限制。减少对外国人入境 就业的限制和中国公民出境就业的限制，既是适应入世的需要、同时也是利用入世促进 我国经济快速发展的要求。我国关于外国人就业管理问题，一直十分重视，并专门发布 了一系列相关规定。主要有，劳动部、公安部、外交部、外经贸部发布，1996年5月1日 生效的外国人在中国就业管理规定和国家外国专家局颁布，1996年9月1日生效的 外商投资企业外国专家管理办法，以及劳动部关于进一步做好外国人在华就业管理 工作的通知，境外就业服务机构管理规定，劳动部关于境外人员入境就 业工作几点具体意见的通知，中外合资中外合作职业介绍机构设立管理暂行规 定，关于加强外国人在中国就业管理
20、工作有关问题的通知及劳动力市 场管理规定等。这些规定，对劳动力跨国界流动基本上采取限制态度。这是不符 合前以述及的WTO的有关规则的。同时，这与我国入世后急需大量专业技术人才的要求 是不相符的，尤其是不利于吸引大批的华人贡献力量。这就要求我们必须下决心，对我 国的就业政策进行调整。与此相对应，我国不但对外国人入境就业予以限制，而且中国 公民出境就业也受到相应限制。经贸部、劳动部、外交部、公安部拟订，1990年12月14 日国务院办公厅转发的关于外派劳务人员出国审批手续和办理护照的暂行办法 ，可以说是其中的一个方面。 第三，借机推进劳动力管理的“档案模式”向“合同模式”转变，促进高素质人才合 理
21、流动。与户籍制度一样，我国的档案制度也是制约人才尤其是高级人才合理流动的一 大因素。加入WTO后，劳动力市场的开放程度将大大提高。目前，我国的户籍制度正逐 渐淡化，人事档案制度理应改革。这种计划经济国家奉行的管理劳动力的模式（注： 前苏联、古巴和朝鲜这些非WTO成员国，都是靠档案来管理劳动关系的。），与WTO成员 国的普遍惯例是不相适应的，几乎所有的WTO成员国都是靠劳动合同而非档案制度来维 系劳动关系。因此，必须积极促进我国目前劳动力管理的“档案模式”向“合同模式” 转变。客观地讲，这不仅仅是适应“入世”需要的问题，而是我国劳动力管理制度在市 场经济条件下本身发展的要求，“入世”只是我国劳动
22、力管理制度改革的契机。 关于相关劳工标准(制度)的调整与实施问题 劳工标准与国际贸易的关系，十分复杂。在资本主义初期，国际贸易发展实际上不利 于劳工待遇的改善，往往导致各国降低劳工标准，增强贸易竞争力，最终使劳工状况不 断恶化。故有人主张，由于国内劳动立法会使本国经济在国际竞争中处于不利地位，因 而需要国际协调来促进一国的劳动条件改善而不至于影响该国经济部门在公平条件下参 与国际竞争。可由于经济的进步和产业的升级，产业结构由劳动密集型向资本密集型、 知识密集型升级，使得劳动力成本不再是决定一国竞争力的重要因素，国际劳工标准与 公平贸易的关系在很长一段时间内，并未在国际经贸合作中占有突出地位。但
23、随着国际 贸易自由化和全球经济一体化的推进，发达国家不时援引公平贸易与劳动力倾销理论， 要求在国际贸易中所有国家共同制定和遵守统一的劳工标准。经过多年的争论和斗争， 最终于1996年的新加坡部长会议上发达国家与发展中国家达成了微妙的平衡，在避免贸 易保护主义的条件下，各方承认基本劳工标准，并将该问题交由国际劳工组织讨论和 处理。然而，争论到此并未结束，1998年在庆祝多边贸易体50周年大 会和WTO第二届部长会议上，美国又提出“贸易与劳工标准”问题，直到1999年西雅图 会议，美国仍然持此主张（注：劳动法第十五条规定“禁止用人单位招用未满16 周岁的未成年人”。同时发布了禁止使用童工规定(国务
24、院令1991第81号)。）。 可以肯定地说，美国的主张必定会受到发展中国家的抵制和反对，“贸易与劳工标准” 问题还不至于对一国立法产生严重冲击。但不容忽视的是，当WTO成为国际贸易的大趋 势的时候，国际劳工标准就成为WTO不得不面对的一大问题。与此同时，劳动立法的国 际化趋势是越来越明显。对此，“入世”后的中国必须给予足够的关注，并采取积极措 施去应对。 第一，调整工资制度，逐步实现工资标准的国际化。入世后，我国劳动者的工资权将 得到国际通行标准的保障。首先是调整工资标准，保障劳动者按国际劳动力评价标准获 取劳动报酬。由于我国长期实行的是“广就业、低工资、薄社会保险”的劳动制度，我 国劳动者的
25、工资水平一直很低，与发达国家工资标准相去甚远。这是在低生产力水平状 况下，劳动力价格与价值相背离的表现，不利于劳动力相互流动。其次，提高我国的最 低工资标准，保障劳动者“最低工资保障权”的实现。根据我国现行的劳动法和 企业最低工资规定，我国实行最低工资制度。这一制度的推行，有力地保障了劳 动者工资权的实现。但由于我国的劳动力成本较低，加上生产力水平低下，我国的最低 工资标准与其他发达的WTO成员国相比，水平较低。这对于我国劳动者，在境内外同属 于WTO成员国的企业工作适用何种标准，关系重大。如我国职工与同属于在成都开业的 新加坡公司工作的新加坡籍职工，其最低工资标准适用哪国规定?显然，适用我国
26、规定 劳动者吃亏。 第二，按国际惯例办事，切实遵守国际劳工公约关于最低就业年龄的规定。我国是199 9年4月批准国际劳工组织1973年最低就业年龄公约(第138号公约)的，而我国立法 上关于最低就业年龄的规定，却在1994年7月5日颁布的劳动法及更早的禁止使用 童工规定(1991年1月17日颁布)等相关法律法规中就有规定，而且比最低就业年龄 公约规定的“任何情况下许可就业的最低年龄都不得低于15周岁”还高(16周岁)（注：劳动法第十五条规定“禁止用人单位招用未满16周岁的未成年人”。同时发布 了禁止使用童工规定(国务院令1991第81号)。）。但劳动法和禁止使用童 工规定中规定了太多的例外，尤
27、其是关于文艺、体育行业以及农村地区使用童工 的例外与最低就业年龄公约的要求不一致，已引起有关专家的关注。我们必须 完善立法，严格限制“特定行业”使用童工的条件。 第三，严格依法办事，保证有关劳动制度的实施。为了适应“入世”的需要，我们在 建立适应市场机制的、完善的劳动标准（注：除这里提到的“工资”、“最低就业 年龄”等以外，其他劳动标准也是如此，不一一述及。）的同时，建立一套健全的劳动 关系体制（注：包括三方协商机制、集体谈判机制和纷争处理机制，这是世界各国 劳动法和国际劳工立法极为关注的。因为，和谐的劳动关系的运行，离不开一套健全的 劳动关系体制，故应是我国劳动立法在今后应认真对待的问题，也
28、是保障劳动法顺利实 施必不可少的。）的同时，应充分重视有关劳动制度的实施。劳动法的实施问题，与其 他法律的实施一样，现实中存在的问题十分普遍。这些问题的存在，严重地影响了我国 劳动法制的效果，直接影响国家经济和社会的发展，乃至于社会的稳定。在劳动法实施 方面，应切实作好以下工作： 一是严格依法办事，促进劳动合同制度的有效实施。订立劳动合同是确立劳动关系、 明确当事人权利义务的法律行为，必须严格依法进行。劳动合同关系建立后，当事人必 须按法律规定或约定承担义务。但现实生活中，用人单位随意确立违约金、赔偿金条款 ，随意设立保证金条款，禁止同业竞争条款的设立不符合法律精神，解除和终止合同的 经济补偿
29、不按规定支付，乃至于建立违法的“担保合同”关系，要求“担保人”承担法 律责任（注：据2001年11月9日成都晚报报道，1993年11月1日工行哈尔滨市和 平支行与工行松花江支行退休干部高延民之子高峰岩签定聘用合同，聘用高峰岩为该行 合同制干部。约定：被招收的合同制干部必须按照合同制干部管理办法和合同制 干部担保办法的有关规定，为自己确定经济担保人。1993年12月，高延民在作为聘用 合同的附件的合同制干部担保办法上盖章，同意作高峰岩的担保人。之后，被担保 人高峰岩在合同期内将储户存款23万元取出后去向不明，高峰岩被确定为重大犯罪嫌疑 人。工行哈尔滨市和平支行向法院起诉，要求高延民承担担保责任。
30、最后，二审法院否 定了一审法院“高延民承担连带责任”的判决，判决高延民不承担责任。）。 二是重视劳动安全卫生问题，切实尊重劳动者的生命权。这几年，关于劳动安全卫生 方面的问题，国人几乎每个月都能了解到有关方面的报道，有些安全事故是触目惊心的 ，比如广西南丹发生的重大工伤事故。当然，问题的严重性不仅于此，不仅仅因为这些 事故死了多少人，而是人们对劳动安全卫生的漠视，对劳动法尤其是劳动安全卫生法规 的漠视(更是对生命的漠视)。据统计，我国去年一次死亡10人以上的劳动安全事故有17 1起，死亡3531人；今年上半年发生64起，死亡1211人。这些事故的发生，除了有 立法不完备、责任者和肇事者钻法律的
31、空子外，更多的是不按法律规定办事有法不依， 尤其是执法机关不依法行政、监管不力造成的。有一种说法：中国入世面临最大挑战的 不是企业，而是政府。这种要求政府职能转变以适应WTO规则的呼唤，同样也涉及到劳 动行政执法等方面。当然，劳动安全卫生不仅仅是政府监管到位的问题，作为劳动用工 单位尤其是单位负责人，更有不可推卸的责任。2000年在河南发生的矿井爆炸造成一次 性死亡89人的惨剧（注：据2001年11月14日中央电视台今日说法报道，2000年 在河南某煤矿发生爆炸，造成89人死亡(其中陕西某村死亡青壮年男性劳动力30人、导 致该村成为名副其实的“寡妇村”)的重大责任事故，煤矿主要负责人分别被判刑
32、36 年。），充分说明了这一点。 此外，应严格执行社会保险制度，密切关注劳动者的“生、老、病、死、伤”和失业 。同时，要提高劳动者素质和劳动生产率，促进工时制度逐步与国际接轨；重视集体协 商谈判机制的建立与完善，保障集体合同制度的顺利实施。等等。劳动法第三阶段导学我国的劳动就业一、改革发展中的劳动就业 中国是一个人口众多、劳动力资源丰富的国家。在经济结构调整的过程中，中国的就业压力十分沉重。党和政府始终将促进就业作为国民经济和社会发展的战略性任务，特别是20世纪90年代中期以来，采取了一系列重大的改革举措。从建立社会主义市场经济体制的改革大目标看，我国在劳动就业方面取得的最突出的成就是初步形成
33、了市场导向的就业机制，劳动就业市场化的进程在日益加快。 第一，就业方针及时调整。改革开放以来，我国在促进就业和培育发展劳动力市场方面取得了显著成就。1980年8月，政府将计划经济体制下的“统包统配”的就业方针调整为“在国家统筹规划和指导下，劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合”的“三结合”就业方针。为了适应新时期就业工作的需要，1998年，政府又明确提出了“要建立和完善市场就业机制，实现在国家政策指导下，劳动者自主就业、市场调节就业和政府促进就业的方针。” 第二，就业规模不断扩大。1978年2002年，中国人口总量增长了33.4%，同期城乡就业的总量从40152万人增长为7374
34、0万人。劳动就业总量增长了83.7%，24年总计增加就业人口33588万，其中城镇增加了15266万人，充分显示了中国经济稳定增长，持续地创造劳动就业岗位的显著成就。与此同时，城乡就业结构、三大产业就业结构、城镇就业人员的所有制单位分布结构等均呈现出明显的市场就业特征。从三大产业就业结构看，已经从70.517.312.2转变为50.022.327.7。 第三，就业方式发生深刻变化。20世纪90年代后期，“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程”的方针成为促进劳动力市场发展的催化剂，逐步确立了劳动力市场供求主体的独立地位，劳动者通过公平竞争获得就业岗位。市场工资率逐步成为引导劳动
35、力合理配置的价格信号。劳动力市场服务中介日益规范化。在就业市场化趋势中，我国逐渐形成了以劳动部门职业介绍机构为主干，以行业主管部门、社团组织及其他法人实体举办的职业介绍机构为补充，多层次、多类型、广覆盖的职业介绍服务体系。 第四，社会保障制度日趋完善。自20世纪80年代初开始，我国对社会保障制度进行了一系列改革。经过长期的探索和实践，我国已初步建立起以社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置和社会互助为主要内容，多渠道筹集保障基金、保障制度日益规范化、管理服务逐步社会化的社会保障体系。 1998年以来，政府采取了“两个确保”的措施，即确保国企下岗职工的基本生活和确保企业离退休人员养老金按时足额发
36、放。从19982001年，累计为2400万下岗职工发放基本生活保障金800多亿元，同时累计发放养老金6700多亿元。为劳动力市场正常运行创造了良好的环境，增强了社会经济的有序性。 二、就业环境变化对工会工作的挑战 由于人口众多、劳动力资源丰富和经济结构调整等原因，中国面临巨大的就业压力。特别是加入WTO后，在劳动领域中出现了新的矛盾和问题。从劳动就业环境以及工会维护职工的合法权益的角度看，目前主要面临以下问题： 第一，劳动力供求矛盾突出，“强资本弱劳工”格局日趋明显。劳动力供给量大大超过劳动力需求量，这是中国劳动力市场运行中的首要问题。根据预测，仅在“十五”期间，城镇新增就业和转移农业劳动力各
37、达到4000万人。也就是说，“十五”期间平均每年有1600万新增就业人口。然而，自20世纪90年代开始，国民经济增量对就业的拉动效应呈下降态势。根据统计资料计算，19801989年的就业弹性系数平均为0.35404，而19901999年已下降为0.16912(注：根据中国统计年鉴2000有关资料计算所得。)。同时，由于资本和技术密集程度的提高，经济发展对就业的拉动力减弱，下岗职工的再就业率亦不断下降：1998年为50%，1999年为42%，2000年为35.4%，2001年为30.6%。受人口增长等原因的影响，我国劳动力供求总量的矛盾在短期内难以克服，因而劳动力供给一方在劳动关系中基本处于被动
38、的劣势地位。“入世”后，我国将大幅度削减关税，大范围开放国内市场，中国的民族产业将受到巨大冲击。在产业结构转换过程中，将会进一步强化劳动力供给方的弱势地位，劳动力供求双方实力不均衡的现象日趋严重。在此背景下，正在形成中国的“强资本，弱劳工”格局并有加剧趋势，更加需要工会组织代表职工，特别是代表其中的弱势群体的利益。 第二，就业结构性矛盾严重，弱势劳工群体问题凸显。虽然建国后我国劳动力的素质有了较大的提高，但是整体的文化技术水平仍然很低。目前，劳动力总量过剩与劳动力局部有效供应不足同时并存，劳动力供求的结构性矛盾日益明显。一方面，由于劳动者的择业愿望、职业素质与社会需求不一致，一些高新技术产业部
39、门岗位空缺，训练有素的技术人才难以寻觅；另一方面，普通劳动力供大于求，劳动者求职困难。与之同时，一些传统行业和苦、累、脏的工种出现招工难，为维持正常生产，企业不得不大量雇佣农民工，城里人失业和农民工进城务工的状况进一步加剧了城镇劳动力供求结构性失调的局面。 一部分年龄偏大、素质较低、技能落后的职工，包括农民工成为劳动群体中的弱势群体，面对日益激烈的劳动力市场竞争，他们往往没有能力保护自己，迫切需要工会组织代表他们的利益。在这方面，值得工会高度关注并认真研究的问题是，面对大批农业剩余劳动力涌向城镇后对城镇造成的就业压力，特别是廉价的农民工对在业劳动者就业岗位的冲击，工会如何维护职工的切身利益。同
40、时，由于农民工具有“工资要求低，吃苦耐劳”等特点，企业遵循“利润最大化，成本最低化”的原则，在同一层次的劳动力中会首选农民工，因此，劳工群体内部的这一“向下竞争”的现实迫切需要中国工会坚持“哪里有职工哪里就要组建工会”的原则，加快工会组建的步伐，从而增强有组织的行动，更好地维护劳工的合法权益。 第三，劳动力流动性增强，劳动关系安全性下降。改革开放以来，伴随着经济持续、稳定的发展和社会开放度的日益扩大，我国跨区域的劳动力迁移规模亦有明显增长。21世纪初期，我国将加快经济重组速度，快速实现经济体制和经济增长方式的根本转变，因此，劳动力的流动规模，其中包括劳动力流动的地域范围、劳动力流动的人员结构组
41、成、劳动力流动总量、劳动力流动的企业类别、劳动力流动频率等等，都将发生明显的变化。国家统计局最新统计资料表明，我国的流动人口已经超过1.2亿，其中，从乡村流出的占73%，流入城镇的有74%。在城镇经济中，劳动者的流向明显地表现出从国有经济单位流向非国有经济单位的特征。根据统计资料，19982001年，城镇就业总量增长了2324万人，然而，同期国有经济单位和集体经济单位的就业者数量下降了2090万人，其他经济类型吸收就业者的数量增加了4414万人，其中仅私营企业的就业者数量就增长了554万人。 随着劳动力流动性增强和就业结构的不断调整，职业的稳定性下降，劳动关系的安全性减弱，劳动关系的特征在多样
42、化、复杂化的基础上继续发生深刻的变化，出现了劳动关系易激化、劳资对立社会化的特征。在国有企业，随着隐性失业的显性化和公开化，不仅下岗人员总量增加，而且在企业经营机制转变的过程中，部分在岗人员的劳动权益也受到影响，集体上访与突发事件增多；在外资企业和私营企业中，资方在报酬待遇、生产条件、劳动时间和管理等方面侵害职工合法权益的现象有增无减。统计资料表明，19932001年，全国各类劳动争议案件从12368件上升为15462件，增长了11.5倍。种种迹象表明，我国劳动关系正日益朝着不利于劳动力供给方的方向发展。面对这种情况，工会更要重视运用法律武器，用劳动法和劳动合同来保护职工的切身利益。 第四，城
43、镇失业率迅猛上升，社会保障亟待完善。自20世纪90年代初期开始，我国的城镇登记失业率明显呈现出上升趋势。1993年至2002年9月底，失业人口量从420万增长为752万，增长了79%。近期，城镇登记失业率增长迅猛。19972000年，城镇登记失业率一直保持在3.1%的水平，2001年底，上升为3.6%。截止2002年底，又上升了0.4个百分点，达到4%。“十五”期间是我国就业制度并轨、三条保障线转为两条保障线的关键时期，公开登记失业率将持续上升。国家在“十五”时期劳动就业宏观调控的主要预期目标是：城镇登记失业率控制在5%左右。勿庸置疑，今后一段时期失业率将持续上升，已经是不争的事实。如果考虑到
44、全国1150万国有企业下岗失业人员，考虑到农村1.5亿的庞大富余劳动力总量，则城镇的就业不足状况更加令人担忧。 值得注意的是，近年来失业者中有相当一部分人员尚不能领取到失业保险金。例如，2001年失业人数为681万人，当年领取失业保险金人数为468.5万人，占失业人员的68.8%；而当年领取失业保险金人数仅为347.6万人，仅占失业人员的51.0%。另外，从全社会看，贫富差距呈现出扩大的趋势。国家统计局的最新资料显示，从1990年到现在，最穷的20%的人口所占财富份额由6.3%下降到3%，最富的20%人口所占财富份额已经达到55%，因此，迫切需要完善社会保障体系，以发挥其缩小贫富差距的功能。
45、针对上述情况，积极地协助党政促进再就业，抑制失业率的上升，同时，积极推动城镇社会保障制度改革，参与社会保障改革立法，应是工会维护职工权益的最重要的工作内容。 三、应对就业挑战的工会工作 在就业市场化的进程中，工会工作不能简单地重复过去。今后一段时期，应当认真学习江泽民在“全国再就业工作会议”上的讲话，深刻领会江泽民提出的五个需要正确处理的关系；即要正确处理发展经济与扩大就业的关系；要正确处理经济结构调整和扩大就业的关系；要正确处理深化改革与扩大就业的关系；要正确处理城乡经济协调发展与扩大就业的关系，要正确处理完善社会保障体系与扩大就业的关系。要在新的起点上，以新的思路、新的标准、新的要求实现新
46、的突破。 第一，工会工作必须讲政治，要坚定不移地支持改革，努力实现“两个维护”的统一。工会作为党领导的职工自愿结合的工人阶级群众性组织，是党联系群众的桥梁和纽带，是国家政权的重要社会支柱，是职工群众合法利益的代表者和维护者。随着经济结构的调整，劳动力结构将继续调整，工会既要维护职工的劳动就业权，又要支持国有企业的调整，这是一项艰巨的任务。“入世”后日趋激烈的国际、国内市场竞争使中国的劳动就业面临前所未有的严峻挑战。同时，也对工会工作提出了严峻的挑战。工会法第一章第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责，工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益。”中国的改革事业取得成功，
47、是实现、维护和发展人民群众利益的最根本保证，所以，工会组织要“清醒地看到前进道路上的困难和风险，倍加顾全大局，倍加珍视团结，倍加维护稳定。”要把自身开展的每一项工作都放到党和国家的工作大局中来认识和把握，积极宣传党的有关方针政策，坚定不移地支持改革，立足在维护人民群众的长远利益基础上努力维护职工的劳动就业权。实现两个维护的统一。 第二，源头参与，强化监督，夯实工会维权的基础。工会法第三章第三十三条规定：“县级以上各级人民政府及其有关部门研究制定劳动就业、工资、劳动安全卫生等涉及职工切身利益的政策、措施时，应当吸收同级工会参加研究，听取工会意见。”健全的法律是工会维护职工权益的制胜法宝。改革以来
48、，工会组织积极参与立法、政策制定和劳动关系调整，加强执法监督及劳动争议调整和仲裁工作。近5年来，参与制定涉及职工切身利益的法律法规和政策1264件。“十五”期间，我国将要出台一系列有关劳动和社会保障方面的法规。工会要加大参与立法的工作力度，积极参加社会保险法、养老保险法、医疗保险法和劳动合同法等劳动和社会保障方面的立法及相关的政策制定，并要积极参与同级政府促进再就业工作领导机构，参与有关促进就业和再就业的法律法规、政策的制定，积极反映职工群众的意愿和要求，从“源头”上维护职工的合法权益。 目前，有法不依、有令不行是再就业工作中存在的严重问题。因此，必须加大法律监察力度。工会应积极建议劳动部门建立举报制度，并定期进行监察活动，及时发现问题，解决问题。把领导监督同群众监督、执法机构监督同社会监督等结合起来，对违反劳动法，危害职工利益的行为，及时予以查处。工会应认真履行职责，主动提出对下岗职工问题的意见，听取群众的申诉，支持他们的合理要求，并积极参与群众性的劳动监察工作，协助政府做好监督检查工作，以保证下岗职工的合法权益。 第三，积极促进就业，稳定就业岗位，减少失业。就业权是法律赋予劳动者的最基本的权利。工会依法维护职工的合法权益，首先应维护职工的就业权。2000年11月，全
