1、1公共经济学 第6章 公共规制理论杜振华北京邮电大学1第第6章章 公共规制理论公共规制理论26.1 公共规制涵义与种类公共规制涵义与种类 市场失灵是进行公共规制的前提。市场失灵是进行公共规制的前提。宏观调控通常是指中央政府（广义）利用财政政策、货币政策等手宏观调控通常是指中央政府（广义）利用财政政策、货币政策等手段来平抑经济波动，促进宏观经济平稳运行，间接干预特征比较明显。段来平抑经济波动，促进宏观经济平稳运行，间接干预特征比较明显。微观规制通常是指各级政府（广义）或其附属机构对微观经济和非经微观规制通常是指各级政府（广义）或其附属机构对微观经济和非经济活动主体，在价格、数量、质量、时间等方面
2、的更为直接的干预。济活动主体，在价格、数量、质量、时间等方面的更为直接的干预。从这一点看，规制经济学属于微观经济学，而且同产业经济学类似，从这一点看，规制经济学属于微观经济学，而且同产业经济学类似，也属于应用经济学。也属于应用经济学。根据经济学基本理论，特别是微观经济学的基本理论，市场失灵根据经济学基本理论，特别是微观经济学的基本理论，市场失灵主要表现在共用品、外部性、垄断（包括人为垄断和自然垄断）和信主要表现在共用品、外部性、垄断（包括人为垄断和自然垄断）和信息不对称等方面。息不对称等方面。3 1直接规制和间接规制直接规制和间接规制6.1.2 公共规制种类公共规制种类 按照政策的目的和手段不
3、同，公共规制一般可以分为直接规制和间按照政策的目的和手段不同，公共规制一般可以分为直接规制和间接规制两个部分。接规制两个部分。直接规制则是为了克服自然垄断、外溢性、信息不对称、市场公害直接规制则是为了克服自然垄断、外溢性、信息不对称、市场公害等市场失效现象，一般由政府有关行政部门依据相关法律、法规，直等市场失效现象，一般由政府有关行政部门依据相关法律、法规，直接介入经济主体的决策而实施的干预行为。接介入经济主体的决策而实施的干预行为。间接规制以形成并维持市场公平竞争秩序为目的，主要由司法机关间接规制以形成并维持市场公平竞争秩序为目的，主要由司法机关通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为
4、实行制约，并不通过反垄断法、民法、商法等法律对不公平竞争行为实行制约，并不直接介入经济主体的决策。直接介入经济主体的决策。6 2经济性规制与社会性规制经济性规制与社会性规制 根据规制特点和性质不同，直接规制又可以分为经济性规制和社根据规制特点和性质不同，直接规制又可以分为经济性规制和社会性规制。会性规制。经济性规制是指在自然垄断和存在严重信息不对称（信息偏在）的经济性规制是指在自然垄断和存在严重信息不对称（信息偏在）的领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，公共部门运用领域，为了防止资源配置低效和确保公民的使用权利，公共部门运用法律权限，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出及提供产
5、品法律权限，通过许可和认可的方式，对企业的进入、退出及提供产品或服务的价格、产量、质量、投资、财务会计等进行规范和限制，对或服务的价格、产量、质量、投资、财务会计等进行规范和限制，对企业等经济利益主体的决策实施强制性约束。企业等经济利益主体的决策实施强制性约束。社会性规制是以确保居民生命健康安全、卫生、防止公害和保护环社会性规制是以确保居民生命健康安全、卫生、防止公害和保护环境为目的所进行的规制，是主要针对经济活动中发生的外部性的调节境为目的所进行的规制，是主要针对经济活动中发生的外部性的调节政策。政策。社会性规制主要通过设立相应标准、发放许可证、收取各种费用等社会性规制主要通过设立相应标准、
6、发放许可证、收取各种费用等方式进行。社会性规制偏重于处理行为主体的活动可能给消费者、生方式进行。社会性规制偏重于处理行为主体的活动可能给消费者、生产者和社会带来的不健康或不安全问题。产者和社会带来的不健康或不安全问题。7 3强规制与弱规制强规制与弱规制 根据规则强制力不同，可将规则分为强规制和弱规制。根据规则强制力不同，可将规则分为强规制和弱规制。规则是以语言、文字等方式表现的、对人的行为提出约束性要求的规则是以语言、文字等方式表现的、对人的行为提出约束性要求的信息。信息。规则大致可以分为法律规则和非法律规则。规则大致可以分为法律规则和非法律规则。依据法律规则的规依据法律规则的规制属于强规制。
7、依据非法律规则的规制属于弱规制。制属于强规制。依据非法律规则的规制属于弱规制。分类直接规制间接规制经济性规制社会性规制内容针对自然垄断与信息不对称，如对公益事业中进入、退出、价格等的制约针对外溢性、信息不对称、有益品，如环境保护、取缔毒品等针对不公平竞争行为，如反垄断法等 表表6-1 公共规制分类公共规制分类8 1规制的公共利益理论规制的公共利益理论6.1.3 公共规制的理论公共规制的理论 公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为规制是政府对公共需要的反公共利益理论以市场失灵和福利经济学为基础，认为规制是政府对公共需要的反应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。公
8、共利益理应，其目的是弥补市场失灵，提高资源配置效率，实现社会福利最大化。公共利益理论从论从“为什么需要或什么时候需要进行公共规制为什么需要或什么时候需要进行公共规制”出发进行规范化分析，推导出了出发进行规范化分析，推导出了“什么时候出现规制什么时候出现规制”这样一个实证理论。这样一个实证理论。公共利益理论或明或暗地包含着这样一个假设，即市场是脆弱的，如果自由放任公共利益理论或明或暗地包含着这样一个假设，即市场是脆弱的，如果自由放任就会趋向不公平和低效率，而政府规制是对社会的公正和效率需求所做出的无代价、就会趋向不公平和低效率，而政府规制是对社会的公正和效率需求所做出的无代价、有效和仁慈的反应。
9、有效和仁慈的反应。但公共利益理论存在以下两个主要问题：但公共利益理论存在以下两个主要问题：首先，公共利益理论是一个不完整的理论。它提出了一个假设：因为潜在的净社首先，公共利益理论是一个不完整的理论。它提出了一个假设：因为潜在的净社会福利收益产生公众的规制需求，规制会出现在它应该出现的时候。但是这种分析缺会福利收益产生公众的规制需求，规制会出现在它应该出现的时候。但是这种分析缺乏对公众促使规制发生的机制的具体描述。乏对公众促使规制发生的机制的具体描述。其次，缺乏对立法行动和规制完成机制的分析，且对规制发生的论断没有进行实其次，缺乏对立法行动和规制完成机制的分析，且对规制发生的论断没有进行实证检验
10、，现实中存在大量反驳这一理论的证据。证检验，现实中存在大量反驳这一理论的证据。9 2规制俘获理论规制俘获理论 规制俘获理论来源于现实中的经验观察。规制俘获理论认为，政规制俘获理论来源于现实中的经验观察。规制俘获理论认为，政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘获；府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘获；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘获。而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘获。根据俘获理论，规制并不一定要和市场失效紧密相关。规制是应厂根据俘获理论，规制并不一定要和市场失效紧密相关。规制是应厂商的要求作出的，因此，规制是有益于
11、厂商的，它总是趋于提高产业商的要求作出的，因此，规制是有益于厂商的，它总是趋于提高产业利润。利润。俘获理论同样存在一些问题。首先，和公共利益理论一样，俘获理俘获理论同样存在一些问题。首先，和公共利益理论一样，俘获理论也没有解释行业是如何控制规制的。其次，同样存在一系列不受行论也没有解释行业是如何控制规制的。其次，同样存在一系列不受行业欢迎而且导致低利润的规制。业欢迎而且导致低利润的规制。10 3规制经济理论规制经济理论 规制经济理论是在俘获理论的基础上发展起来的。在民主社会中，规制经济理论是在俘获理论的基础上发展起来的。在民主社会中，公共规制是公共选择的结果。规制经济理论将研究重心放在规制过程
12、公共规制是公共选择的结果。规制经济理论将研究重心放在规制过程对收入分配的影响，以及规制者本身所具有的各种动机上。规制经济对收入分配的影响，以及规制者本身所具有的各种动机上。规制经济理论认为，规制使得垄断利润的最终归属的决定权被授予了规制当局。理论认为，规制使得垄断利润的最终归属的决定权被授予了规制当局。规制经济理论并没有否定俘获理论，只是将对规制者可能产生影响规制经济理论并没有否定俘获理论，只是将对规制者可能产生影响的集团，从行业扩展到各个相关利益群体，俘获理论仍然构成规制经的集团，从行业扩展到各个相关利益群体，俘获理论仍然构成规制经济理论的核心内容。济理论的核心内容。116.2 规制的方法规
13、制的方法 传统的规制一般多采用直接限制企业某些行为的方法，具体有价格传统的规制一般多采用直接限制企业某些行为的方法，具体有价格规制、进入规制、质量规制、数量规制等。限制性规制方法的最重要规制、进入规制、质量规制、数量规制等。限制性规制方法的最重要特征就是企业行为较少有自主性。在受到规制的行为方面，企业一般特征就是企业行为较少有自主性。在受到规制的行为方面，企业一般是不能自行其事的，只能按照政府的规定行事，否则就要受到处罚。是不能自行其事的，只能按照政府的规定行事，否则就要受到处罚。规制方法是规制理论的重要方面，它不仅与规制的范围共同决定规制方法是规制理论的重要方面，它不仅与规制的范围共同决定了
14、规制不同于治理市场失灵的其他干预手段，而且是规制改革的重要了规制不同于治理市场失灵的其他干预手段，而且是规制改革的重要内容。从规制的发展历程来看，规制采用的方法可以分为两个阶段：内容。从规制的发展历程来看，规制采用的方法可以分为两个阶段：一是采用传统的规制方法阶段；二是采用限制性的规制方法阶段。一是采用传统的规制方法阶段；二是采用限制性的规制方法阶段。12 所谓价格规制，是指在受规制行业中，公共部门通过公共定价的所谓价格规制，是指在受规制行业中，公共部门通过公共定价的方式，影响企业决策，实现资源有效配置和产品或服务的公平供给目方式，影响企业决策，实现资源有效配置和产品或服务的公平供给目标。标。
15、价格规制是政府最常用的规制方法，价格规制一般采取政府定价，价格规制是政府最常用的规制方法，价格规制一般采取政府定价，由政府确定一个统一的价格，企业严格地按照这个价格提供产品或服由政府确定一个统一的价格，企业严格地按照这个价格提供产品或服务。政府对金融部门的规制常常采用统一价格的方法，公共服务的收务。政府对金融部门的规制常常采用统一价格的方法，公共服务的收费也大多是采用这种方法。收费部门必须按照统一的收费标准收费，费也大多是采用这种方法。收费部门必须按照统一的收费标准收费，不得自行设定标准外的收费项目，也不得擅自提高收费标准。不得自行设定标准外的收费项目，也不得擅自提高收费标准。6.2.1 价格
16、规制方法价格规制方法 政府定价的方法也用在自然垄断产业和公共服务企业的价格规制中，政府定价的方法也用在自然垄断产业和公共服务企业的价格规制中，这时政府定价的依据主要有：这时政府定价的依据主要有：131.边际成本和平均成本定价法边际成本和平均成本定价法 微观经济学告诉我们，在一般条件下，边际成本定价方式无疑是最优的定价方式，微观经济学告诉我们，在一般条件下，边际成本定价方式无疑是最优的定价方式，它能够带来资源的它能够带来资源的“帕累托最优帕累托最优”配置。但是，在需要规制的产业中，由于规模经济配置。但是，在需要规制的产业中，由于规模经济的特性，用边际成本定价方式会使其处于亏损状态，需要政府进行补
17、贴才能维持其生的特性，用边际成本定价方式会使其处于亏损状态，需要政府进行补贴才能维持其生存。这种定价方式在公共事业中比较普遍。在许多情况下，采取平均成本定价法，才存。这种定价方式在公共事业中比较普遍。在许多情况下，采取平均成本定价法，才能够让企业实现收支平衡。能够让企业实现收支平衡。2.公平报酬率法公平报酬率法3.投资回报率法投资回报率法 公平报酬率是以通过完全竞争形成的均衡价格中除去成本后的正常利润为基础的公平报酬率是以通过完全竞争形成的均衡价格中除去成本后的正常利润为基础的概念。按照公平报酬率法，一是要确定生产经营成本；二是要确定准许的正常利润概念。按照公平报酬率法，一是要确定生产经营成本
18、；二是要确定准许的正常利润（公平报酬）水平。（公平报酬）水平。14 总体而言，这种方法是有利于鼓励企业投资以增加有效供给，但也存在许多不足：总体而言，这种方法是有利于鼓励企业投资以增加有效供给，但也存在许多不足：第一，投资回报率和投资回报基数确定的困难。第二，由于投资回报率的基数是企业第一，投资回报率和投资回报基数确定的困难。第二，由于投资回报率的基数是企业所用的资本，这就会刺激企业偏好于增加资本投入以取得更多的利润而造成过度投资，所用的资本，这就会刺激企业偏好于增加资本投入以取得更多的利润而造成过度投资，并使成本上升，生产效率下降，最终迫使企业在此向政府施加涨价的压力。第三，由并使成本上升，
19、生产效率下降，最终迫使企业在此向政府施加涨价的压力。第三，由于采用的是成本加合理利润的方法，如最高限价法。于采用的是成本加合理利润的方法，如最高限价法。4.最高限价法最高限价法 这种方法在英国比较典型，属于激励性规制的范围。这种方法在英国比较典型，属于激励性规制的范围。1983年，由李特年，由李特查尔德提出，查尔德提出，最早于最早于1984年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，目前已成为西方最有年由英国运用于电信业，然后逐渐推广到其他国家，目前已成为西方最有影响的规制方案。影响的规制方案。价格上限规制的确定原则，就是行业价格上涨不能高于通货膨胀率（用价格上限规制的确定原则，就是行业价格
20、上涨不能高于通货膨胀率（用RPI，即，即零售价格指数表示）；同时，考虑到由技术进步率带来的劳动生产率（用零售价格指数表示）；同时，考虑到由技术进步率带来的劳动生产率（用X表示）的表示）的提高，还要使行业的价格下降。提高，还要使行业的价格下降。15 所谓进入规制，是指公共部门允许特定的一家或少数几家企业进入某个行业，所谓进入规制，是指公共部门允许特定的一家或少数几家企业进入某个行业，或者从防止过度竞争的观点出发，规制部门视整个行业的供求情况来限制新企业的或者从防止过度竞争的观点出发，规制部门视整个行业的供求情况来限制新企业的加入。加入。进入规制可以限制过度进入，保障社会总成本的最小化和资源配置的
21、高效率。进入规制可以限制过度进入，保障社会总成本的最小化和资源配置的高效率。进入规制常常出现在自然垄断行业、一些行业容量有限或与人们经济、生活关系重进入规制常常出现在自然垄断行业、一些行业容量有限或与人们经济、生活关系重大的行业。大的行业。6.2.2 进入规制方法进入规制方法 进入规制比价格规制更为严格，因为它不仅对主体的行为进行规制，还直接对其进入规制比价格规制更为严格，因为它不仅对主体的行为进行规制，还直接对其主体的资格进行规制，进入规制按照规制程度的差别可以分为主体的资格进行规制，进入规制按照规制程度的差别可以分为完全禁止制、注册制、完全禁止制、注册制、申报制、许可制等申报制、许可制等。
22、（。（1）完全禁止制可以说是最严厉的、最强硬的规制措施，它规）完全禁止制可以说是最严厉的、最强硬的规制措施，它规制任何主体的进入，比如毒品的生产。（制任何主体的进入，比如毒品的生产。（2）注册制是指由政府制定获得资格的必要）注册制是指由政府制定获得资格的必要条件，并对这些条件加以检验，对符合条件的给予登记注册。（条件，并对这些条件加以检验，对符合条件的给予登记注册。（3）申报制是指按照）申报制是指按照一定程序向政府的相应部门提出加入的申请，并提供相应的申报材料，主管部门进行一定程序向政府的相应部门提出加入的申请，并提供相应的申报材料，主管部门进行必要的审查后对符合条件的给予进入资格。不论是注册
23、制还是申报制，原则上只要资必要的审查后对符合条件的给予进入资格。不论是注册制还是申报制，原则上只要资格的必要条件和申报材料都齐备了，一般就不规制进入。它们适合于一般性行业的进格的必要条件和申报材料都齐备了，一般就不规制进入。它们适合于一般性行业的进入规制，否则都不允许进入。（入规制，否则都不允许进入。（4）许可制一般应用于特殊行业的进入规制，例如自）许可制一般应用于特殊行业的进入规制，例如自然垄断产业。还有律师、会计师、医师等特殊职业的资格制度，也是为保障服务质量然垄断产业。还有律师、会计师、医师等特殊职业的资格制度，也是为保障服务质量而采取的进入规制方法。进入者必须满足一定的条件，即在获得许
24、可证后，方可进行而采取的进入规制方法。进入者必须满足一定的条件，即在获得许可证后，方可进行营业。这虽然规制了竞争，但由于这些职业的特殊性，控制从业人员数量对于保证服营业。这虽然规制了竞争，但由于这些职业的特殊性，控制从业人员数量对于保证服务质量，保护处于信息劣势的消费者是有利的。务质量，保护处于信息劣势的消费者是有利的。16 所谓质量规制，又称所谓质量规制，又称“提供服务规制提供服务规制”，是指公共部门对某些产，是指公共部门对某些产品或服务的质量提出要求，规定未能达到一定标准者不能提供这些产品或服务的质量提出要求，规定未能达到一定标准者不能提供这些产品或服务。品或服务。6.2.3 质量规制方法
25、质量规制方法 标准规制的主要作用，是防止自然垄断产业中由于不存在激烈竞争标准规制的主要作用，是防止自然垄断产业中由于不存在激烈竞争而出现的产品或服务质量下降，以及在信息不对称条件下督促企业建而出现的产品或服务质量下降，以及在信息不对称条件下督促企业建立质量标准体系，以保障消费者的权益。立质量标准体系，以保障消费者的权益。由政府制定有关的产品或服务的质量标准以及检验和奖惩制度，企由政府制定有关的产品或服务的质量标准以及检验和奖惩制度，企业必须在标准之上提供产品或服务，不得低于标准的要求。政府相关业必须在标准之上提供产品或服务，不得低于标准的要求。政府相关部门定期或不定期地进行监督、检查、评估，对
26、于不符合标准的企业部门定期或不定期地进行监督、检查、评估，对于不符合标准的企业或产品进行公布、罚款、责成改进等，必要时还要给予停产整顿以至或产品进行公布、罚款、责成改进等，必要时还要给予停产整顿以至吊销营业执照的惩罚。吊销营业执照的惩罚。176.2.4 数量规制方法数量规制方法 在自然垄断行业中，为了防止因投资过多（过少）或产出过多（过少）在自然垄断行业中，为了防止因投资过多（过少）或产出过多（过少）而造成价格波动、资源浪费或消费者需求难以获得正常满足，公共部门往而造成价格波动、资源浪费或消费者需求难以获得正常满足，公共部门往往对投资和产出进行直接的数量规制。数量规制的主要内容包括：往对投资和
27、产出进行直接的数量规制。数量规制的主要内容包括：（1）投资规制，即公共部门对有关行业中企业的投资规模进行直接规制。）投资规制，即公共部门对有关行业中企业的投资规模进行直接规制。（2）产量规制，即政府对有关行业的产品产量或所提供的服务量进行直接）产量规制，即政府对有关行业的产品产量或所提供的服务量进行直接规制。规制。直接的数量规制也是政府规制常常采用的方法，它仅应用于少数物品直接的数量规制也是政府规制常常采用的方法，它仅应用于少数物品上，主要是对一些有害物品的生产和供应，比如烟草、烈性酒等。一般政上，主要是对一些有害物品的生产和供应，比如烟草、烈性酒等。一般政府要规定总的生产量和供应量，或采取政
28、府专营的方法。对于那些严重危府要规定总的生产量和供应量，或采取政府专营的方法。对于那些严重危害社会或影响人们身心健康的物品，数量规制更加严格，比如毒品数量的害社会或影响人们身心健康的物品，数量规制更加严格，比如毒品数量的规制，即完全禁止。规制，即完全禁止。另外，数量规制曾被广泛应用于国际贸易领域之中，不过数量规制的另外，数量规制曾被广泛应用于国际贸易领域之中，不过数量规制的方法已遭到越来越多的反对。政府对于某些特殊的进口或出口的产品，常方法已遭到越来越多的反对。政府对于某些特殊的进口或出口的产品，常常直接加以数量上的规制。常直接加以数量上的规制。186.2.5 其他规制方法其他规制方法1.征税
29、或收费的方法征税或收费的方法 这是资源与环境规制方面广泛采用的方法。政府通过征收污染税、排污费、公共这是资源与环境规制方面广泛采用的方法。政府通过征收污染税、排污费、公共资源使用费等方法，将这些企业的外部成本转移到企业内部，使企业减少排污量。资源使用费等方法，将这些企业的外部成本转移到企业内部，使企业减少排污量。2.补贴补贴3.权利界定权利界定 征税可以看成是一种负的补贴。其实，正的补贴方法也是一种可采用的方法，在征税可以看成是一种负的补贴。其实，正的补贴方法也是一种可采用的方法，在供给不足的公共物品领域，政府就需要提供补贴以确保这些特定的产品和服务的生产供给不足的公共物品领域，政府就需要提供
30、补贴以确保这些特定的产品和服务的生产不低于正常的市场供给量。不低于正常的市场供给量。资源和环境规制除了采取征税的方法外，还可以采取产权、契约的规制方法。根资源和环境规制除了采取征税的方法外，还可以采取产权、契约的规制方法。根据科斯定理，合理的产权制度安排可以通过当事人双方之间的协商将外部效应内部化，据科斯定理，合理的产权制度安排可以通过当事人双方之间的协商将外部效应内部化，实现资源配置的实现资源配置的“帕累托最优帕累托最优”。其实，产权与契约的规制方法并不仅仅用于资源与。其实，产权与契约的规制方法并不仅仅用于资源与环境的规制方面，它被广泛地应用于政府规制的环境的规制方面，它被广泛地应用于政府规
31、制的许多领域。194信息提供信息提供 信息缺乏也是政府规制的重要理由之一。比如，政府可以在较低成本的基础上直信息缺乏也是政府规制的重要理由之一。比如，政府可以在较低成本的基础上直接向消费者提供信息，又如发布产品质量情况公告等就是给予信息劣势一方提供的必接向消费者提供信息，又如发布产品质量情况公告等就是给予信息劣势一方提供的必要信息。当然也可以采用间接信息标示的方法，比如要求厂商明码标价标示质量等级要信息。当然也可以采用间接信息标示的方法，比如要求厂商明码标价标示质量等级等。等。5技术标准和绩效标准技术标准和绩效标准 在安全规制和环境规制方面，可以通过建立技术生产标准对特定产品的生产过程在安全规
32、制和环境规制方面，可以通过建立技术生产标准对特定产品的生产过程进行规制，以改变产品的生产过程来达到规制所要求的目标，也可以通过制定绩效标进行规制，以改变产品的生产过程来达到规制所要求的目标，也可以通过制定绩效标准以激励厂商寻求最低成本和最有效的方式来达到上述目标。准以激励厂商寻求最低成本和最有效的方式来达到上述目标。除了传统的规制方法，激励性的规制方法出现于西方国家除了传统的规制方法，激励性的规制方法出现于西方国家20世纪世纪70年代发起的一年代发起的一场规制改革运动当中。场规制改革运动当中。激励性的规制方法是指在保留政府规制的条件下，所采取的刺激励性的规制方法是指在保留政府规制的条件下，所采
33、取的刺激被规制企业提高内部效率的规制方法。激被规制企业提高内部效率的规制方法。激励性规制方法的重要特征就是企业有比较激励性规制方法的重要特征就是企业有比较多的自主选择权，它可在政府激励性规制措施的条件下，选择其最大利益的行动。多的自主选择权，它可在政府激励性规制措施的条件下，选择其最大利益的行动。提高企业内部效率可以选择的激励方法是多样的，但归根结底可以分为两类：一提高企业内部效率可以选择的激励方法是多样的，但归根结底可以分为两类：一类是采用竞争的激励方法，通过给予压力的形式迫使企业提高经营效率，比如特许投类是采用竞争的激励方法，通过给予压力的形式迫使企业提高经营效率，比如特许投标制和区域间标
34、尺竞争制；另一类就是诱导的激励方法，通过给予相应补偿的方式诱标制和区域间标尺竞争制；另一类就是诱导的激励方法，通过给予相应补偿的方式诱使企业提高经营效率，比如社会契约制（或成本调整契约制）和价格上限制。使企业提高经营效率，比如社会契约制（或成本调整契约制）和价格上限制。206.3 公共规制过程公共规制过程6.3.1 规制过程中的行为主体分析规制过程中的行为主体分析 规制过程（规制过程（Regulatory Process）是规制机构的行政过程，它研究）是规制机构的行政过程，它研究的是从政府规制政策形成、规制政策执行到政策调整的整个过程及其的是从政府规制政策形成、规制政策执行到政策调整的整个过程
35、及其内在机制。内在机制。正如规制过程定义所指出的，在正如规制过程定义所指出的，在规制过程中主要有三个相互作用、规制过程中主要有三个相互作用、相互影响的行为主体：被规制企业、相互影响的行为主体：被规制企业、消费者以及规制机构。被规制企业消费者以及规制机构。被规制企业和消费者是规制的和消费者是规制的“经济当事人经济当事人”，规制博弈的主体，规制将引致二者规制博弈的主体，规制将引致二者之间利益格局的变化；规制机构则之间利益格局的变化；规制机构则主要充当被规制企业利益集团和消主要充当被规制企业利益集团和消费者利益集团之间博弈结果的代理费者利益集团之间博弈结果的代理人。如图人。如图6-16-1所示。所示
36、。211.被规制企业被规制企业 被规制企业是规制政策的直接规制对象。被规制企业是规制政策的直接规制对象。在没有政府干预的自由竞争条件下，被规制产业中的企业主要依据价格变动等市在没有政府干预的自由竞争条件下，被规制产业中的企业主要依据价格变动等市场参数进行经济决策。而当政府实行规制时，则相当于对这些企业的资源配置行为增场参数进行经济决策。而当政府实行规制时，则相当于对这些企业的资源配置行为增加了一些外在限制，谁违反这些限制，就要受到相应的惩罚。规制以法律法规的形式，加了一些外在限制，谁违反这些限制，就要受到相应的惩罚。规制以法律法规的形式，改变了企业的供给决策，直接影响了市场的资源配置格局。从这
37、个意义上看，在规制改变了企业的供给决策，直接影响了市场的资源配置格局。从这个意义上看，在规制过程中，被规制企业受到外在强制力量的调节，处于被动的地位。然而，这种被动只过程中，被规制企业受到外在强制力量的调节，处于被动的地位。然而，这种被动只是相对的，有两方面原因：其一，当规制是由被规制企业自己争取来的时候，就不能是相对的，有两方面原因：其一，当规制是由被规制企业自己争取来的时候，就不能说企业是被动的；其二，当企业利益受到损害时，被规制企业不会坐以待毙，而会采说企业是被动的；其二，当企业利益受到损害时，被规制企业不会坐以待毙，而会采取各种方式进行自卫。取各种方式进行自卫。自卫的方式主要有两种：第
38、一种自卫方式是被动自卫的方式主要有两种：第一种自卫方式是被动“抗争抗争”。第二种自卫方式是主。第二种自卫方式是主动进攻，即采取寻租等各种方式，从规制的各个环节下功夫，试图影响或动进攻，即采取寻租等各种方式，从规制的各个环节下功夫，试图影响或“收买收买”政政府（寻租）。府（寻租）。反之，若企业事前无法影响规制政策，则将付出很高的代价。可能有以下两种情反之，若企业事前无法影响规制政策，则将付出很高的代价。可能有以下两种情况：一是政府制定了严重伤害企业利益的规制政策；而是为了改变于己不利的政策，况：一是政府制定了严重伤害企业利益的规制政策；而是为了改变于己不利的政策，企业只有做出比原先大得多的努力才
39、能如愿。而在现实中，直接能够影响或进入规制企业只有做出比原先大得多的努力才能如愿。而在现实中，直接能够影响或进入规制决策环节的只有少数具有实力的大企业集团。决策环节的只有少数具有实力的大企业集团。22 除了影响规制立法外，在规制执行环节，企业集团除了影响规制立法外，在规制执行环节，企业集团“进攻进攻”的方式的方式是是“向规制实施部门（即执行部门）寻租向规制实施部门（即执行部门）寻租”。由于规制实施部门手中。由于规制实施部门手中的自由裁量权，企业寻租活动的成效也往往是很惊人的。的自由裁量权，企业寻租活动的成效也往往是很惊人的。除此之外，企业采取直接向规制官员个人寻租的方式往往也很能凑除此之外，企
40、业采取直接向规制官员个人寻租的方式往往也很能凑效。因为，规制的实施通常要落实到官员个人，官员个人也具有一定效。因为，规制的实施通常要落实到官员个人，官员个人也具有一定的裁量权。而打通官员个人关系要比打通与政府群体的关系容易得多，的裁量权。而打通官员个人关系要比打通与政府群体的关系容易得多，企业的付出也要小得多。企业的付出也要小得多。可见，尽管在规制制度的初始安排中企业可能处于被动地位，但它可见，尽管在规制制度的初始安排中企业可能处于被动地位，但它仍可以利用规制制度的的漏洞，通过各种方式变被动为主动，直接影仍可以利用规制制度的的漏洞，通过各种方式变被动为主动，直接影响甚至左右政府的规制政策。当然
41、，企业对政府规制影响力度的大小，响甚至左右政府的规制政策。当然，企业对政府规制影响力度的大小，总是与企业自身规模、企业与政府关系的密切程度、企业向政府寻租总是与企业自身规模、企业与政府关系的密切程度、企业向政府寻租的力度成正比。的力度成正比。232.消费者消费者 在规制过程中，消费者所处的地位是很特殊的。在规制过程中，消费者所处的地位是很特殊的。首先，从理论上说，它是规制过程中与企业利益集团相抗衡的另一阵营的利益集首先，从理论上说，它是规制过程中与企业利益集团相抗衡的另一阵营的利益集团，是规制过程中不可缺少的重要角色。另外，消费者与生俱来的分散性、弱组织性团，是规制过程中不可缺少的重要角色。另
42、外，消费者与生俱来的分散性、弱组织性以及消费者和厂商间的信息不对称状态决定了它必然成为弱势群体而难以担当起以上以及消费者和厂商间的信息不对称状态决定了它必然成为弱势群体而难以担当起以上重任。重任。“搭便车搭便车”效应使得消费者个人缺乏为本集团利益积极努力的动机，因此，消效应使得消费者个人缺乏为本集团利益积极努力的动机，因此，消费者的共同行动是很难实现的。消费者呼声往往被淹没在企业强大的广告攻势和寻租费者的共同行动是很难实现的。消费者呼声往往被淹没在企业强大的广告攻势和寻租活动之中。可见，无论是对一般的市场产品还是对规制的特殊产品，消费者总是处于活动之中。可见，无论是对一般的市场产品还是对规制的
43、特殊产品，消费者总是处于劣势地位。劣势地位。其次，政府对生产厂商的规制其最终结果都将转嫁到消费者身上，由消费者来承其次，政府对生产厂商的规制其最终结果都将转嫁到消费者身上，由消费者来承担。这是因为，生产者可以采用各种方式，巧立名目保证自己的利润所得，而将规制担。这是因为，生产者可以采用各种方式，巧立名目保证自己的利润所得，而将规制所带来的成本转嫁到消费者身上。尽管几乎所有政府都把保护消费者权益挂在口头上，所带来的成本转嫁到消费者身上。尽管几乎所有政府都把保护消费者权益挂在口头上，但实际经济运行表明，消费者通常是规制过程的真正受损者。消费者只有组织起来，但实际经济运行表明，消费者通常是规制过程的
44、真正受损者。消费者只有组织起来，建立强大的消费者权益保护组织，方可维护自身利益，使监督规制过程朝着正确的方建立强大的消费者权益保护组织，方可维护自身利益，使监督规制过程朝着正确的方向进行。向进行。243.规制机构规制机构 规制机构是规制过程的主导者，它由特定领域的专家组成，专门行使规制职能。规制机构是规制过程的主导者，它由特定领域的专家组成，专门行使规制职能。若从规制周期过程来看，政府是规制过程的起点和源头；若从规制机构所起的作用看，若从规制周期过程来看，政府是规制过程的起点和源头；若从规制机构所起的作用看，规制机构是执行消费者和厂商博弈结果的代理人或中介。规制机构是执行消费者和厂商博弈结果的
45、代理人或中介。关于建立规制机构的原因，关于建立规制机构的原因，“部分解释是，立法机关制定政策成本和此类机构部分解释是，立法机关制定政策成本和此类机构生产生产决定的规模收益决定的规模收益”。作为执行政府政策的工具，规制机构面临着双重约束。作为执行政府政策的工具，规制机构面临着双重约束。具体来说，规制机构的权力包括以下几项：其一，根据国会提出的规制目标，制具体来说，规制机构的权力包括以下几项：其一，根据国会提出的规制目标，制定国会没有也无法完全制定的详细规则，如费率制定和标准设立，定国会没有也无法完全制定的详细规则，如费率制定和标准设立，“从具体细节上补从具体细节上补充授权性法律充授权性法律”。其
46、二，行使类似于立法的权力。如在环境规制问题上，制定排污标。其二，行使类似于立法的权力。如在环境规制问题上，制定排污标准以及违反有关法规的市场主体进行处罚，等等。其三，承担有关的司法任务，准以及违反有关法规的市场主体进行处罚，等等。其三，承担有关的司法任务，“这这一方面反映在规制机构对特殊案件的具体裁决过程上，另一方面反映在规制机构具有一方面反映在规制机构对特殊案件的具体裁决过程上，另一方面反映在规制机构具有法院的功能之上法院的功能之上”。作为执行政府政策的工具，规制机构面临着双重约束。作为执行政府政策的工具，规制机构面临着双重约束。在现代社会，规制机构拥有广泛的权力。由于它可以以行政规章的形式
47、创制法律在现代社会，规制机构拥有广泛的权力。由于它可以以行政规章的形式创制法律和标准，并通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻法律，手中掌握着较大的自由裁量和标准，并通过守法的监督和实施法律制裁来贯彻法律，手中掌握着较大的自由裁量权。权。所谓自由裁量权，指的是所谓自由裁量权，指的是“由于规制合同不完备，规制机构所具有的决策权由于规制合同不完备，规制机构所具有的决策权”。25 与企业集团和消费者两个主体不同的是，政府在规制过程中处于特与企业集团和消费者两个主体不同的是，政府在规制过程中处于特殊的地位。殊的地位。“把管制所指的范围缩小到私人所有并控制的产业把管制所指的范围缩小到私人所有并控制的产业”，
48、即，即被规制企业均为私有企业时，政府与被规制对象没有财产上的瓜葛，被规制企业均为私有企业时，政府与被规制对象没有财产上的瓜葛，规制机构不参加规制的博弈过程，而仅仅是规制过程的公正仲裁者，规制机构不参加规制的博弈过程，而仅仅是规制过程的公正仲裁者，充当着企业和消费者之间博弈结果代理人和规制规则执行者的角色。充当着企业和消费者之间博弈结果代理人和规制规则执行者的角色。而当政府同时还是被规制企业的所有者时，规制机构就可能在一定而当政府同时还是被规制企业的所有者时，规制机构就可能在一定程度上参与规制的博弈过程。可见，政府在规制过程中的地位、角色，程度上参与规制的博弈过程。可见，政府在规制过程中的地位、
49、角色，不仅取决于规制机构所应代表的社会公共利益，还取决于政府与被规不仅取决于规制机构所应代表的社会公共利益，还取决于政府与被规制企业之间的关系。制企业之间的关系。266.3.2 规制过程分析规制过程分析1.规制立法规制立法 立法包括新的规制措施的出台以及以后的修改和调整。公共规制所依据的是法律。立法包括新的规制措施的出台以及以后的修改和调整。公共规制所依据的是法律。相关法律的出台是公共规制过程的第一步。在这个阶段，立法机构发挥最主要的作用。相关法律的出台是公共规制过程的第一步。在这个阶段，立法机构发挥最主要的作用。它要明确哪一个机构对某一行业的哪些方面进行规制。选择机构有可能采取的做法是它要明
50、确哪一个机构对某一行业的哪些方面进行规制。选择机构有可能采取的做法是扩大现有机构的权限，也可能是新成立规制机构。在立法阶段，规制的政策目标也要扩大现有机构的权限，也可能是新成立规制机构。在立法阶段，规制的政策目标也要确定下来。确定下来。2.规制执法规制执法 公共规制的第二步是执法。法律通过之后就进入了实施阶段。规制机构获得法律公共规制的第二步是执法。法律通过之后就进入了实施阶段。规制机构获得法律授权执行法律。由于立法机构所制定的政策目标很难细化，这就给规制机构留下了较授权执行法律。由于立法机构所制定的政策目标很难细化，这就给规制机构留下了较大的灵活度。大的灵活度。公共规制过程，大致包括立法、执
