1、第六章机场管理模式第六章机场管理模式6.1机场所有权.机场的管理形式：国际民航组织（ICAO）一项全球调查资料表明，除少数小型机场外，多数民用机场的所有权归政府（各级）所有，部分由经济法人团体拥有所有权。前 言与“企业法人”有相似之处，但又不同于“企业法人”，机场不以盈利为目的，政府也不向机场征税.凡由半政府半企业性的独立机构管理的机场要争取自负盈亏。政府公共法人型按所有权，国外机场大致可分为三类以英国为代表政府、民间企业型机场属公共设施，属政府所有并进行一定程度的控制。这种类型以法国、加拿大为代表。政府公共设施型点击添加标题6.2机场经营管理模式n英国各国机场的私有化英国的私有化n20世纪4
2、0年代，英国曾一度推行国有化n40年后，国有企业却纷纷改换门庭，争先恐后地姓起了“私”。n70年代初，首相爱德华希思曾倡导私有化，但因多方抵制，终未如愿。n1979年铁娘子撒切尔上台后，分析形势，权衡利弊，决意要推行私有化。铁路的私有化n首先，英国铁路私有化碰壁的事实警示我们：市场化、私有化并不是包治百病的药n第二，基础设施不能私有化。n第三，私有企业运作基础设施，难免管理混乱和大锅饭弊病。n第四，分拆过细、过度竞争是英国铁路改革失败的重要原因。n英国民用机场作为国家控制的重要基础设施，也逐步采用拍卖经营权、招标租赁、BOT等方式转换其经营模式，有的新建机场则允许完全由私人投资兴建并拥有。n敦
3、希思罗国际机场产权名义上归政府所有，但由英国机场集团公司(BAA)、英国航空公司、英国汇丰投资银行等大公司进行管理。n伦敦城市机场，作为小型商务机场，则完全是由私人投资兴建的，由于效益显著，最近该机场公司准备包装上市，再将募集的资金用于机场下一步的扩建和导航设备的更新。n 法国机场q由政府划拨土地开发使用权，由政府(运输部)指定的机场公司负责整个机场区域的开发建设，然后再将可以出租的商业设施招标出租给航空公司和其他商业机构负责经营，机场公司仅负责飞行区、通信导航设施和机场公共基础设施的管理并靠收取租金等筹集资金。n巴黎机场集团(ADP)公司即由法国运输部指定负责整个巴黎地区包括戴高乐国际机场和
4、奥地利国际机场在内的10个机场的开发建设和运营管理，而在项目建成投产后，多采用招标租赁的方式由不同的专业公司负责经营管理。6.3根据机场管理主体的不同，对机场管理模式进根据机场管理主体的不同，对机场管理模式进行分类分为：行分类分为：（一）省机场集团（二）跨省机场集团（三）省会机场公司（四）市属机场公司（五）航空公司管理机场（六）委托管理机场1第第 18 页页（一）省机场集团以省会机场为核心机场，以省内机场为成员机场的机场集团组织架构。国务院民航体制改革方案明确指出：机场实行属地化管理。机场下放后，原则上以省（区、市）为单位组建机场管理公司，实行企业化经营。其中分为两种情况，第一种是成立了省（区
5、、市）机场管理集团公司或管理公司，并由机场公司统一管理区域内的所有机场，如上海、天津、海南；第二种是成立了省（区、市）机场管理集团公司或机场管理公司，但机场公司只管理区域内部分而不是全部机场，如重庆、广东、四川。1第第 19 页页n实践中，除北京北京和西藏西藏外，其他29个省（区、市）中成立省机场管理集团公司或管理公司的有24个省（区、市），其中分为两种不同的情况：n全部全部：上海、天津、黑龙江、吉林、江西、湖南、广西、海南、云南、新疆、陕西、青海、宁夏等13个省（区、市）。n部分部分：重庆、河北、山西、内蒙古、辽宁辽宁、安徽、湖北、广东、四川、贵州、甘肃等11个省（区、市）。例如上海机场政府
6、直属、立法授权 n上海机场集团由上海市政府直属管理,统一经营管理上海浦东和虹桥两大国际机场。自机场属地化改革起,上海市政府成立了空港地区管理委员会,对机场进行管理和协调。1999 年上海市人大通过上海市民用机场地区管理条例,并先后进行了两次修改,最新的条例中撤销了空港办,并将原授权空港办的职权改授权给机场,授予上海机场集团一定的行政管理职能和相关的行政许可、处罚等职能,由上海机场集团负责上海市属民用机场的建设及机场区域内的协调管理。机场与地区经济发展关系紧密并良性互动,从而对上海的社会起到了积极的推动作用。例如云南机场一体化管理、集群效应 n云南机场数量多,分布面广,机场发展水平梯次结构性强,
7、全省机场实行一体化管理,即云南机场集团把全省机场的安全、服务、规划、建设、运行、资源、体制等作为一个整体来考虑,合理配置资源、统一规划建设、统一标准制度、科学协调发展,从而实现共同发展、整体发展、和谐发展。既可以发挥集团管理、统筹规划、集群效应的优势,又可以加强机场与地方经济社会协调发展的紧密程度,更符合西部机场发展的要求。n以省为单位将全省的机场统一管理，存在很多优点：一是省政府可以把全省的资源调动起来扶持省内各机场的建设和发展；n二是可以从全省的角度统一规划机场布局，统一考虑全省机场的建议，避免各地市各自为政；n三是把全省的航空运输和机场的建设统筹考虑，一体化发展，更好地服务于全省的社会经
8、济发展需要；n四是能够发挥省机场集团公司的优势，在管理、人员、资金等方面形成规模优势，以大带小，有利于省内小型机场的生存和发展。n省（市、区）机场管理集团最大的优势就在于省内资源的统一。当然，这种模式也会在一定程度上造成机场所在地的地市政府缺乏扶持机场建设和发展的主动性和积极性。（二）跨省机场集团这是一种超越省机场管理集团的运营管理架构，是由几个省的机场管理集团通这是一种超越省机场管理集团的运营管理架构，是由几个省的机场管理集团通过资产重组，组建为一个跨省的机场集团。过资产重组，组建为一个跨省的机场集团。首都机场集团：首都国际机场集团公司是隶属于国家民航局的我国第一家跨地区、多元化大型机场集团
9、公司，拥有包括北京（2个）、天津（1 个）、重庆（2 个），黑龙江（5个）、吉林（2 个）、内蒙古（9个）、江西（5 个）、湖北（3 个）、贵州（6个）9个省级行政区机场集团公司所辖35个机场，占全国机场总数的23.0%，并参股沈阳、大连机场，机场旅客吞吐量占全国市场份额30%。；西部机场集团：陕西机场集团与宁夏、青海机场公司实施了联合重组，又接管了甘肃天水机场，目前拥有陕西、宁夏、青海、甘肃四省11个机场。1第第 24 页页n跨省收购的主要目的是要在资源配置、航线网络、人力资源等方面发挥超省机场集团的更大规模效应。这种模式体现出得优势表现在以下几个方面：n一是集团公司将成员机场的地面服务、商
10、贸、广告等非航空性质业务实行了一体化经营和管理，发挥了专业化公司的规模优势；n二是在人员使用和资金运作方面，统一调配，统一运作，提高了运营效率；n三是利用机场集团公司的管理优势，一定程度提高了小型机场的管理水平。不足n一是降低了成员机场所在省、市政府投资机场建设和扶持机场发展的积极性；n二是机场集团公司归当地国资委管理，当地的国资委没有动力和义务把机场集团公司的资金投入到其他省份的机场去；n三是集团公司将成员机场的非航空性业务采用专业化公司的模式实行条条管理，航空性业务则由各成员机场分块管理，不利于机场的安全运行和服务水平的提高；n四是当地政府把机场交给省外的跨省机场集团公司管理后，没有了机场
11、建设投资的压力，往往要求机场建设的标准要高、规模要大，超出了适度、合理的范围，同时也给跨省机场集团公司造成资金等方面很大的压力。（三）省会机场公司这是一种在没有以省为单位成立机场管理集团的情况下，省政府只负责管理省会机场，其他机场由所在地市政府管理的模式，如江苏、山东、浙江。目前，有3个省会机场由省政府管理，省内其他机场则由所在地市政府管理。南京、济南、郑州这3个省会机场分别由该省的国资委管理，而其他省内机场则由所在地市政府管理。省会机场由省政府管理，优势在于能够调动全省的资源和力量来扶持省会机场的建设和发展。但这种模式的不利之处是：我国各省会机场一般都是本省业务量最大的机场，省会机场资源优势
12、明显，管理水平也较高，而省内其他机场大部分是小型机场，资源匮乏，经营困难，管理水平也不高，如果不利用省会机场的优势来带动这些小型机场，势必造成这些机场难以很好的发展。而且，省政府直接管理省会机场，也不利于充分发挥省会城市建设发展机场的积极性。1第第 27 页页n（四）市属机场公司（四）市属机场公司n全国有31个机场由所在地市政府管理：深圳、大连大连、青岛、厦门、宁波、泉州、烟台、威海、临沂、大同、运城、邯郸、温州、舟山、台州、衢州、义乌、连云港、无锡、徐州、南通、盐城、绵阳、南充、攀枝花、宜宾、泸州、万州、阜阳、黔南、安顺等机场。n有两个特殊情况，一个是大连机场托管理了长海机场。n另一个是厦门
13、机场收购了福州机场。n市机场公司这种模式，在不同的城市，情况也不相同。如果机场所在城市的经济实力强，当地政府又重视和大力扶持机场，机场就发展得好，例如深圳、大连、青岛、厦门、宁波等机场。但是，除了上述几个机场外，其他26个机场业务量普遍较小，机场所在地经济欠发达，地方政府的财力也有限，往往是“心有余而力不足”，客观上欠缺足够的资源支持机场。（五）航空公司管理机场目前全国有14个机场分别由4家航空公司管理：海航集团管理：甘肃机场集团（兰州、敦煌、嘉峪关、庆阳机场，不包括天水机场）和海口、三亚、东营、宜昌、安庆、满洲里、潍坊11个机场；深圳航空公司管理：常州机场；南方航空公司管理：南阳机场；厦门航
14、空公司管理：武夷山机场。1第第 30 页页n这种模式的代表为海航集团管理的机场。n从这4家航空公司管理机场的情况看，航空公司管理机场，有利于小型机场利用航空公司的优势来增加航线航班，培育市场，提高机场的业务量，促进小型机场发展。对于大中型机场，这种优势就不太明显。n相对而言，把机场交给航空公司管理，不利的方面较多，主要有：一是机场交给航空公司，机场所在地政府容易产生“但求所在，不求所有”的思想，投资建设机场的积极性受到削弱；二是对于航空公司投资管理机场，法规规定航空公司的股权不得超过25%，这是法律形式的限制。（六）委托管理机场内地机场委托内地机场进行管理：黑龙江、内蒙古机场集团委托首都机场集
15、团管理 鄂尔多斯机场委托内蒙古机场集团管理 克拉玛依机场委托新疆机场集团管理。内地机场委托港资管理：珠海机场1第第 32 页页n机场被委托有利于被委托机场利用受托机场的经营机制和管理优势来提高经营管理水平（包括安全、服务、效率等）。但委托管理也因受托方往往缺乏主人翁意识，探索，规划所管理机场长远发展战略的积极性不高，容易产生短期行为。以股权角度为划分依据 n从股权角度看，机场又有两种模式，目前有3家中外合资机场，6家上市机场公司。n中外合资机场：杭州、西安机场、成都双流国杭州、西安机场、成都双流国际机场际机场n上市公司机场：北京、上海、广州、深圳、厦北京、上海、广州、深圳、厦门、海口机场门、海
16、口机场6.4从机场运营模式角度机场运营管理模式分为：管理型机场2经营型机场第三方经营 相关方经营 直接经营第第 35 页页6.4.1经营型机场 n所谓经营型机场经营型机场，主要是指采取自营方式为主，以垄断性经营、“大而全”模式以及管理与经营一体化为特征的、经营机场范围从保障性的航空业务到经营性的非航空业务的一个相对完整独立的机场经营主体。主要做法是:经营项目主要采取自己铺摊子、招人马的方式经营，主营业务资源的开发主要依靠投入更多的生产性资金，购买先进的设施设备，招聘更多的人员;非主营业务主要是不断增加延伸服务项目和业务范围，组建相应的经营开发单位，不断增加相应人员，通过人员和部门的不断增加拉动
17、非主营业务的收入。n主要做法是：经营项目主要采用自己铺摊子、招人马的方式经营，主营业务资源的开发主要依靠投入更多的生产性资金购买先进的设施设备，招聘更多的人员；非主营业务主要是不断增加延伸服务项目和业务范围，组建相应的经营开发单位，不断增加相应的人员，通过人员和部门的不断增加拉动非主营业务的收入。n优点：n从我国机场的发展历程来看，经营型机场模式在特定的情况下曾经促进我国机场的发展，特别是在大型机场的发展初期，曾经较快地提升机场经济收入总量，使机场经营者有能力加大对机场基础设施设置的投入，最终提升了机场运营保障能力，较快地扩大了机场的业务生产规模。同时，机场经营项目的细分与增加也大大提高了员工
18、的收入，提高了员工的生产经营积极性;而增加单位与部门，则锻炼和培养了机场的管理干部与员工队伍，同时解决了内外各类人员的就业问题。可以说，经营型机场模式对我国机场早期发展产生了历史性的促进作用。缺点：n随着我国机场生产业务规模的不断扩大，社会经济环境的变化以及枢纽机场的建设发展，机场的投资主体出现变化，机场的所有权与经营权出现事实的分离，经营型机场模式逐步体现出与机场发展的不适应性，并最终演变成为大型机场运营发展的“瓶颈”效应。n规模臃肿，经营成本高n自营企业经营活力不够、效益不佳、经营风险高n机场本位缺失，既当运动员又当裁判员，与航空公司关系紧张化。机场组织结构n深圳宝安机场组织结构6.4.2
19、管理型机场n所谓管理型机场管理型机场，主要是指机场运营当局脱离机场经营者的角色，回归机场管理者的本位，在机场的特许经营权的法律环境具备的条件下，基于市场公平原则，不直接从事面对机场用户的经营性业务，而转变为主要为机场服务业务的供应者提供正常运行的资源和环境，创造公平经营的平台。机场管理机构应逐步过渡到不直接从事经营性业务，而是通过对经营性业务实施专业化、市场化的运作，采取业务外包的形式，将这些业务交由专业公司去做，自身则成为这些业务的监管者，专心从事机场的规划、建设和管理，为航空公司提供一个公平运营的平台。n管理型机场的最大特点是所有权与经营权分离，行使所有权的运营当局要逐步摆脱具体的生产经营
20、事务，主要承担机场总体规划、安全监督、服务与运行效率监管、航空市场与服务项目拓展、机场商业开发、机场设施建设、机场国土资源管理职责，着力抓好制定各种专业规范和标准、特许经营制度，成为机场“游戏规则”的制订者和监督者，成为机场运营的决策中心、资本运营中心和调控中心。而经营权则通过特许经营等业务外包形式交与专业公司，吸引专业公司成为机场运营的利润中心，主要从事机场业务的生产经营与服务，通过主动走向市场、开拓发展，创造良好的服务和经济效益，实现机场运营价值的最大化。优点：n（1）管理型机场同样能获得巨大的收益。n（2）管理型机场理顺了机场与航空公司的关系，适应了大型机场特别是枢纽机场的发展。n（3）
21、管理型机场是全球大型机场发展的主流。从全球机场发展里程来看，管理型机场是大型机场运营管理模式的主要选择。n事实上，管理型机场通过特许经营同样能带来巨大的收益。以香港新机场为例，在2003年的总收入中，非航空业务收入占据了55%，而在非航空业务收入中，机场特许经营费和地面服务专营权的收入就占据了82.5%。其中，香港机场的飞机燃油供应系统专营权经营费拍得18亿元、航空配餐服务专营权经营费拍得20亿元、飞机基地及外勤维修专营权经营费拍得15亿元、停机坪服务管理经营费拍得5亿元、机场酒店专营权经营费拍得20亿元、机场货运代理中心专营权经营费拍得19亿元。缺点：n我国的社会分工还不够细化，专业化经营有
22、难度。n对特许经营认识不足，特许经营处于试点阶段。n庞大的二级单位及二级单位的员工与干部队伍难以分流。n管理型机场的主体不明确。经营型机场和管理型机场的对比澳门机场（管理型机场）n机场业主：澳门国际机场专营公司（CAM）获澳门特区政府赋予机场产权、特许专营权的管理，是澳门机场的投资主体，也是澳门机场的业主。该公司同世界上大多数机场业主一样，具有浓厚的政府色彩，其54.8的股权由澳门特区政府所有。n管理者：澳门机场管理有限公司（ADA）是由机场业主选择、聘请，并对澳门机场进行日常经营管理的专业公司，按合同约定对机场提供相关的管理服务。n澳门机场管理有限公司基本属于管理型的经营公司，它的直接管理范
23、围只限于自己最精通的业务，对不是自己精通的业务，则通过招标再选择出专业公司，并授予其相应经营权。如该公司的机场运行部门将机场地勤服务委托M A S C O GD E N 经营，清洁业务也委托怡信清洁公司经营；工程管理部门则委托Y&T 负责土建和机械项目，委托CTM 负责通信、导航设备和电子维修项目；保安管理部门只负责制定保安规定，委托私人护卫公司进行澳门机场大量护卫工作。n经营者：上面已提及澳门机场的的各项专营专业公司都是澳门机场的经营者。其中该机场主体专营业务由澳门机场服务公司（M A S C O G D E N）经营，该公司隶属于总部设在苏格兰的明捷航空服务有限公司（M E N Z I E
24、 S），为澳门机场提供客运、停机坪、货运、地勤服务以及飞机维修服务。阿姆斯特丹史基浦机场n1995年史基浦机场区域内的员工总数为41900名，成为阿姆斯特丹地区第二大用人单位，市政当局是最大的用人单位，这其中，接近1550名机场当局雇员。这就给出一个比例关系，即每个机场当局雇员服务的年平均旅客数大约为15160名。洛杉矶国际机场n94年旅客吞吐量5100万，机场当局直接雇员只有1335名，每名机场当局雇员的服务的年平均旅客数是38239名。n在美国，航空公司需要在机场给自己提供和配备更多的设施与装置，更多的区域指定为特定的航空公司使用，只有少量的公共区域和设施由机场当局的雇员负责。6.5.世界
25、发达国家及香港特别行政区机场管理模式比较n（一）美国机场管理模式n公益性，政府所有n管理型，专业化经营n政府投资建设，补贴促进发展。机场的利润收入只能用于机场的建设投入。n（二）日本机场管理模式n政府建设，分类管理：分为三类一类主要是国际机场：为中央政府投资建设、拥有，由运输省通过民航局进行管理、指导二类主要是国内干线机场及少数国际机场，中央政府投资建设、拥有，由机场管理执行委员会、运输省和地方空港工团建立机构共同管理三类是国内专线机场，为地方政府投资建设拥有，由地方空港公司管理。n商业化融资n（三）英国机场管理模式n多元化所有n政府主导的多元化投资建设n政府限价，商业化管理n（四）其他欧洲机
26、场管理模式n政府控股，企业化经营n板块清晰，资源多样化管理n准确定位，建设机场城市n（五）新加坡机场管理模式n政府直管、行业监督n专业化经营，良性竞争机场专业化管理n专业化机场管理公司和机场管理集团，是20世纪后期在全球范围内兴起的机场所有权和经营权分离的直接产物。n专业化的机场管理公司一般都具有几个基本特征q基本上与政府脱钩，管理机构独立，并严格按照市场经济规律自主经营，自负盈亏q积极的市场拓展，不局限于只管理一个机场，并且融合多种行业的特征和职能q与机场所有权相分离，通过接受委托、租赁等多种形式对机场部分或全部传统业务（如零售、餐饮、地面服务、广告、停车等）实施管理和经营。（六）香港特别行
27、政区机场管理模式n政府投资，宏观管理n法定授权，土地资源管理nBOT专营及特许经营3.我国机场的“事业化单位企业化经营”n长期以来，我国对机场的属性一直没有明确的界定，一直对机场采取“事业化单位企业化经营”的方式进行表述和管理，由此造成了许多管理和经营上的问题。从职能上看，与机场的公益性和基础性相矛盾。n一是机场实行企业化经营，势必全方位地参与航空运输的经营活动。由于机场掌握着土地规划管理、机场设施出租等特权，在其具有很强的经营色彩的情况下，易形成垄断性经营，与航空公司进行不平等竞争；n二是由于机场具有明显的公益性，其自身的盈利又很难达到经营型企业所必须达到的自主扩大再生产的能力，难以独立开展
28、经营活动；n三是机场在服务中难以表现出其公益性、难以做到为用户（航空公司）提供公平和宽松的使用环境，进而难以为公众提供良好的服务产品；四是由于过多地强调直接经营，机场难以把精力放在机制的转变上来，加上用人制度僵化，致使劳动生产率较低，从而越陷越深难以自拔。n从管理上看，定性模糊，难以实行规范化管理。一是随着市场经济的发展，机场企业化趋势明显。但对大多数机场而言，建设投入还需要政府资助、经营亏损还需要政府补助，这与企业的性质相矛盾；n二是机场作为事业单位，又以企业的指标进行约束和考核，实行效益和工资挂钩，与事业单位的性质不符；三是由于机场既是企业又是事业单位，政府难以对机场的经营行为进行明确的界
29、定和有效的监督。n从政策上看，国家难以制定思路明确的产业政策，政策摇摆性较大。n首先政府难以制定思路明确的一整套基础设施扶持政策，项目决策中，往往由于资金问题或过于强调经济效益而忽视其基础设施性质，出现政策摇摆；n其次是由于机场的公益性和基础性不明确，致使机场的经营活动和外国相比面临着较大的税收压力，难以形成良好的发展环境。我国有80%的机场属于中小机场，机场属地化后，如果定性不明确、国家在投资和税收政策上支持力度不够，光靠地方政府的力量给予支持，会使中小机场特别是西部地区的中小机场处境更为艰难，甚至有可能导致机场的暂时萎缩。6.6机场民营化（自学）作业题n1.世界上机场所有权形式有哪几种？n2.我国从管理架构角度将机场经营管理模式分为几类？n3.从机场管理机构角度将机场运营管理模式分为几类？n4.什么是经营型机场？主要做法是什么？有什么缺点？n5.什么是管理型机场？有什么优点？n6.经营型机场和管理型机场有什么区别？n7.在我国机场从经营型向管理型转变主要的难题是什么？
