1、第四章第四章 行政体制行政体制l中共中共“十七大十七大”（20072007）报告：要）报告：要“加大机构改革力加大机构改革力度，探索实行职能有机统一的大部门体制度，探索实行职能有机统一的大部门体制”。这是一。这是一种有别于以往改革的种有别于以往改革的新思路新思路，为行政管理体制改革指，为行政管理体制改革指明了方向。所谓大部门体制，或叫明了方向。所谓大部门体制，或叫“大部制大部制”，就是，就是在政府部门的设置中，将那些职能相近、业务范围趋在政府部门的设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度同的事项相对集中，由一个部门统一管理，最大限度的避免政府职能交叉、政
2、出多门、多头管理，从而提的避免政府职能交叉、政出多门、多头管理，从而提高行政效率，降低行政成本。高行政效率，降低行政成本。实质上是一种理顺关系实质上是一种理顺关系的特殊形式的特殊形式 l国务院三次机构图（链接）第一节第一节 行政体制概述行政体制概述一、行政体制的含义一、行政体制的含义 指政府系统内部行政权力的划分、政府指政府系统内部行政权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和。和。从国家的层面上来看，是指行政机关与从国家的层面上来看，是指行政机关与立法机关和司法机关的权力划分。因此，行立法机关和司法机关的权力划分。因此，行政体制是相对于国家
3、的立法体制和司法体制政体制是相对于国家的立法体制和司法体制而言的。而言的。要从如下几个方面理解行政体制要从如下几个方面理解行政体制：l第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也第一，经济体制决定并制约行政体制，行政体制也影响和制约经济发展。影响和制约经济发展。l第二，政治体制决定行政体制，行政体制是政治体第二，政治体制决定行政体制，行政体制是政治体制的重要组成部分。制的重要组成部分。l第三，行政体制的核心问题是行政权的划分和公共第三，行政体制的核心问题是行政权的划分和公共组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职组织设置，以及对政府系统的各级各类政府部门职权的配置。权的配置。l第四，科学技
4、术推动行政体制的变革。第四，科学技术推动行政体制的变革。l第五，文化对行政体制的重要价值作用。第五，文化对行政体制的重要价值作用。二、行政体制的特点二、行政体制的特点l第一，鲜明的政治性。第一，鲜明的政治性。l第二，较强的稳定性。第二，较强的稳定性。l第三，严格的系统性。第三，严格的系统性。l第四，相对的滞后性，也就是行政体制的第四，相对的滞后性，也就是行政体制的惰性。惰性。l第五，历史的继承性。第五，历史的继承性。三、行政体制的作用三、行政体制的作用l第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行第一，科学的行政体制能够提高政府生产力，提高行政效率。政效率。l第二，科学的行政体制能够大幅度全
5、面地促进社会发第二，科学的行政体制能够大幅度全面地促进社会发展，提高国家的竞争力。展，提高国家的竞争力。l第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各第三，科学的行政体制能够造就大批的优秀的国家各级各类公务员。级各类公务员。l第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。第四，科学的行政体制是公共行政民主化的保证。l第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权力和生第五，科学的行政体制能够确保公民的各种权力和生命命 起源起源国家最高权力机关国家最高权力机关 国家元首国家元首 实际权力中心实际权力中心 代表国家代表国家 内阁制英国国家议会国家议会 国王、天皇国王、天皇 内阁首相内阁首相 公民选的总统
6、公民选的总统 或总理或总理印度、日本、德国、加拿大 总统制美国总统 总统 总统巴基斯坦、埃及、墨西哥 半总统制法国总统 总统、总理 总统 奥地利、葡萄牙、俄罗斯联邦 委员会制瑞士联邦委员会 总统、总理 联邦委员会部长会议体制苏联部长会议 主席 部长会议 国务院制中国全国人大 主席 全国人大 国务院 一、中央政府体制一、中央政府体制（一）内阁制（一）内阁制 内阁制，又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责内阁制，又称议会制、议会政府制、议会内阁制、责任内阁制等。内阁制起源于任内阁制等。内阁制起源于1818世纪的英国，后来为许多世纪的英国，后来为许多西方国家所采用，逐步地在亚、非、拉国家流行，成为西
7、方国家所采用，逐步地在亚、非、拉国家流行，成为一种颇具影响的政府体制。内阁制的特点有：一种颇具影响的政府体制。内阁制的特点有：1、实行内阁制的国家是以国家议会为国家最高权力机关。2、内阁首相或总理是国家实际权力中心。3、内阁是国家的决策中心。4、政府或内阁不向国家元首负责，但必须向议会负责，接受议员的质询，解释政府的政策和决定。（二）总统制（二）总统制 总统制，起源于18世纪末期的美国，是以总统既为国家元首，又为政府首脑的中央政府组织形式。总统制政府实行立法、司法和行政三权分立，与内阁制有很大不同。总统制有如下特点：l1、总统由全国选民直接选举产生，不需要议会批准。l2、总统是国家的权力中心和
8、决策中心。l3、由总统组织和领导内阁，各部部长是内阁成员。l4、总统没有向议会提出法案的权力，但对议会通过的法案有签署权，并且有否决权。（三）半总统制（三）半总统制 半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府半总统制是介于总统制和内阁制之间的一种中央政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。半总统制是总统体制。它兼具总统制和内阁制的特点。半总统制是总统制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一制在法国的变形，是由法国第五共和国宪法所确立的一种体制。半总统制有如下的特点：种体制。半总统制有如下的特点：1、经全民投票当选的总统是国家元首，但又掌握行政权，总理是名义上的政府首脑。2、总统是实际
9、的权力中心，他不对任何机关负责，但是他有很多权力。3、议会通过谴责案即对政府不信任投票案或对政府的政策进行否决时，总理必须向总统提出总辞职。（四）委员会制（四）委员会制 委员会制又称合议制，起源于委员会制又称合议制，起源于1919世纪中期的瑞士。委世纪中期的瑞士。委员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的员会制是指国家最高行政权不是集中掌握在总统或总理的手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。它手中，而是由议会产生的委员会集体行使的政府体制。它兼具总统制和内阁制的特点。其主要组织形如下：兼具总统制和内阁制的特点。其主要组织形如下：1、国家的最高行政机关是由联邦议会选举产生的联
10、邦委员会，联邦委员会是联邦议会的执行机关。2、联邦委员会的组成人员由政党推荐，议会选举产生，但他本人并不一定是该政党的领袖或成员。3、联邦委员会采取合议制，包括总统、副总统或主席、副主席在内的委员会的委员们地位完全平等，职权完全相同，政府的一切决策都由委员会集体讨论，以少数服从多数的原则予以通过。（五）部长会议体制（五）部长会议体制 部长会议体制是前苏联部长会议体制是前苏联19461946年建立的一种中央政府的年建立的一种中央政府的组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继组织形式，后来一些社会主义国家和发展中国家也相继采用，是一种有一定影响的中央政府体制。其特点如下：采用，是一种有一定
11、影响的中央政府体制。其特点如下：1 1、部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权、部长会议由国家最高权力机关选举产生，是国家最高权力机关的执行机关。力机关的执行机关。2 2、部长会议由部长会议主席、部长会议由部长会议主席.第一副主席、副主席、各部第一副主席、副主席、各部部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。部长、各国家委员会主席和其他有关人员组成。3 3、部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一、部长会议主席团是其常设机构，由部长会议主席、第一副主席和副主席组成，人数较少。副主席和副主席组成，人数较少。（六）国务院体制（六）国务院体制 中国的国务院体制是在总结我党革命根据地
12、政权建设经验的基础之上，借鉴了前苏联的部长会议制，于1954年形成的。国务院由全国人民代表大会决定人选，由总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长组成。1982年起，中国国务院体制又有新的发展，虽然仍采取部长会议制，但也吸取了委员会制一些长处。其特点主要如下：1、中华人民共和国国务院是中国最高行政机关，由每届全国人民代表大会第一次会议产生，是中国最高权力机关的立法机关的执行机关。国务院对全国人民代表大会及其常委会负责并报告工作。2、国务院组成人员包括总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成。3、国务院实行总理负责制，总理领导国务院，副总理和国务委员协助工作。国务院
13、各部、各委员会实行部长、主任负责制。1 1、自治体地方政府、自治体地方政府 典型代表：英国、美国等典型代表：英国、美国等2 2、行政体地方政府、行政体地方政府 典型代表：德国、奥地利、瑞士、荷兰、典型代表：德国、奥地利、瑞士、荷兰、比利时、俄罗斯、匈牙利比利时、俄罗斯、匈牙利3 3、民主集中制地方政府、民主集中制地方政府 典型代表：中国典型代表：中国l 根据珠三角洲地区改革发展规划纲要，顺德根据珠三角洲地区改革发展规划纲要，顺德极有可能作为省管县，即在经济、社会、文化等方极有可能作为省管县，即在经济、社会、文化等方面的事务面的事务,顺德可行使地级市管理权限顺德可行使地级市管理权限,而党委、纪而
14、党委、纪检、监察、法院、检察院等系国家垂直管理部门仍检、监察、法院、检察院等系国家垂直管理部门仍维持现行管理权限由佛山市代管。维持现行管理权限由佛山市代管。ll顺德威水史顺德威水史 上世纪上世纪8080年代年代,顺德迅速从农业县变身为工业县顺德迅速从农业县变身为工业县,到到19871987年年,县县财政收入达财政收入达2.362.36亿元亿元,跃居全省各县之首。跃居全省各县之首。19921992年年,顺德撤县设市顺德撤县设市,被广东省委、省政府确定为综合被广东省委、省政府确定为综合改革试点。改革试点。在中央肯定顺德改革之后在中央肯定顺德改革之后,从从19961996年到年到20022002年年
15、,全国各地全国各地有十几万人到顺德取经。有十几万人到顺德取经。顺德成为名副其实的经济巨人。有数据显示顺德成为名副其实的经济巨人。有数据显示,至至20072007年底年底,顺德产值过亿的工业企业有顺德产值过亿的工业企业有280280来家；拥有美的、科龙、万家来家；拥有美的、科龙、万家乐、科达、德美化工、碧桂园乐、科达、德美化工、碧桂园6 6家上市公司家上市公司,纳税超千万元企纳税超千万元企业和集团达业和集团达200200来家。来家。2000-20032000-2003年年,顺德连续顺德连续4 4年位列全国县域经济百强之首。年位列全国县域经济百强之首。并入佛山后并入佛山后,顺德顺德GDPGDP依然
16、高速增长依然高速增长,2006,2006年达到年达到10581058亿亿,成为中国首个产值超千亿的县级经济体成为中国首个产值超千亿的县级经济体,但与同是广东四小虎但与同是广东四小虎之一的东莞相比之一的东莞相比,上升势头明显放缓。上升势头明显放缓。20022002年年,两地两地GDPGDP之比为之比为0.69:1,0.69:1,到到20062006年变为年变为0.40:10.40:1。l分散管理的行政机关和多重政府层级不仅增加了改革成本，分散管理的行政机关和多重政府层级不仅增加了改革成本，甚至扭曲了改革方向。甚至扭曲了改革方向。l此次地方政府机构改革中此次地方政府机构改革中“省直管县省直管县”模
17、式要有较大创新模式要有较大创新和突破，压缩政府层级，提高政府效率，把更多财政支出和突破，压缩政府层级，提高政府效率，把更多财政支出转移到社会管理和公共服务上去，更好完善现代经济社会转移到社会管理和公共服务上去，更好完善现代经济社会条件下条件下“社会治理结构社会治理结构”，大力加快县域经济发展及提高，大力加快县域经济发展及提高城市化水平。城市化水平。l 由于由于“行政中心行政中心”地位的削弱，一直居于全国县市发地位的削弱，一直居于全国县市发展前列的顺德，近年来经济发展缓慢，城市化步伐停滞不展前列的顺德，近年来经济发展缓慢，城市化步伐停滞不前。前。不仅县域经济发展近两年从全国第一位跌到第二位，其不
18、仅县域经济发展近两年从全国第一位跌到第二位，其城市化水平、城市公共服务提供能力等更是与昆山、江阴、城市化水平、城市公共服务提供能力等更是与昆山、江阴、张家港等差距持续拉大。其根本原因之一就是政府行政自张家港等差距持续拉大。其根本原因之一就是政府行政自主权的削弱。主权的削弱。（一）（一）自治体地方政府（英国）自治体地方政府（英国）l第一，地方自治政府具有第一，地方自治政府具有“权力合一权力合一”特点。特点。l第二，地方政府是以由议员们选举产生的地方议会第二，地方政府是以由议员们选举产生的地方议会为中心，由地方议会和各委员会组成。为中心，由地方议会和各委员会组成。l第三，地方政府具有独立地位和法人
19、地位，这种地第三，地方政府具有独立地位和法人地位，这种地位一般由议会立法授予或法律授予。位一般由议会立法授予或法律授予。l第四，中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关第四，中央政府与地方政府在法律上是一种伙伴关系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、系，但实际上中央政府也对地方政府进行立法监督、行政监督和财政监督。行政监督和财政监督。（二）行政体地方政府（德国）（二）行政体地方政府（德国）l第一，德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在第一，德国地方政府实行公共行政的隶属原则，是建立在“地区整体从属地区整体从属”的基础之上的。的基础之上的。l第二，联邦政府负责制定政策、法律和规章，但
20、大部分是第二，联邦政府负责制定政策、法律和规章，但大部分是由州政府负责执行。由州政府负责执行。l第三，上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共第三，上级政府仅履行那些下级政府不能履行的社会公共管理职能。管理职能。l第四，联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它第四，联邦政府、州政府和地方政府由有关的法律确保它们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，们的法律地位，法律上和理论上它们是一种平等的关系，是一种辅助关系。是一种辅助关系。（三）民主集中制地方政府（中国）（三）民主集中制地方政府（中国）l第一，中国地方政府是中央第一，中国地方政府是中央人民政府的下级执行机关，下人民政府的
21、下级执行机关，下级政府是上级政府的执行机关。级政府是上级政府的执行机关。l第二，各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各第二，各级地方政府由各级人民代表大会选举产生，是各级人民代表大会的执行机关。级人民代表大会的执行机关。l第三，各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，第三，各省、直辖市有一定的自主权，自治区有自治权，香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。香港特别行政区和澳门特别行政区有高度自治权。l第四，各级地方政府必须接受上级和同级共产党委员会的第四，各级地方政府必须接受上级和同级共产党委员会的领导，执行党的常委员和委员会所做的决定和制定的政策。领导，执行党的常委员和委员会所
22、做的决定和制定的政策。三、行政区划体制三、行政区划体制 所谓行政区划体制，是指根据一定所谓行政区划体制，是指根据一定的原则将全国领土划分为若干部分和若的原则将全国领土划分为若干部分和若干层次的管理区域，并设置相应的行政干层次的管理区域，并设置相应的行政机关的组织体制。机关的组织体制。（一）行政区划体制的原则（一）行政区划体制的原则l第一，政治原则。第一，政治原则。l第二，尊重历史传统的原则。第二，尊重历史传统的原则。l第三，有利于发展的原则。第三，有利于发展的原则。l第四，有效管理的原则。第四，有效管理的原则。l第五，民族自治原则。第五，民族自治原则。（二）行政区划的类型（二）行政区划的类型
23、行政区划以分为传统型、发展型和特殊型行政区划以分为传统型、发展型和特殊型l传统型行政区划传统型行政区划是依据历史行政区域的建制而进行行政是依据历史行政区域的建制而进行行政区域的划分，这是世界上大多数国家行政区划所遵循的区域的划分，这是世界上大多数国家行政区划所遵循的原则。原则。l发展型行政区划发展型行政区划是现代大工业的产物，是现代社会发展是现代大工业的产物，是现代社会发展和城市化的必然产物。和城市化的必然产物。l特殊型行政区划特殊型行政区划是由于政治需要、经济发展需要或社会是由于政治需要、经济发展需要或社会发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需要，或者由发展需要，或者由于管理需要和某种特殊需
24、要，或者由于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区于顾及历史因素以及其他复杂因素而设置的特殊行政区域。域。一、填空题l1、政府系统内部权力的划分、政府机构的设置以及运行等各种关系和制度的总和，称为（行政体制行政体制）。l2、委员会制又称合议制，起源于19世纪中期（瑞士瑞士）。二、单选题1、行政体制的滞后性是由其（）演变而来的。lA、稳定性lB、继承性lC、政治性lD、系统性l答案：A2、回归后的香港行政区和澳门行政区属于（）的行政区。lA、现代型lB、传统型lC、特殊型lD、发展型l答案：C3、典型的行政体地方政府是（）的地方政府。lA、加拿大lB、德国lC、印度lD、英国l答案：B三、论述题三、论述题l1、论述行政体制的作用。（P74-75）l2、你如何理解行政体制。（P70-71）l3、行政区划体制应遵循的原则有哪些？（P82）
