1、行政管理总课件第一章行政与行政管理学 第一节第一节 行政管理学的对象、行政管理学的对象、内容和特点内容和特点 行政管理活动行政管理活动国家产生起即有国家产生起即有 行政管理学行政管理学 我国的研究历史我国的研究历史百年历史百年历史20多年历史多年历史1/1/行政管理学行政管理学;2/2/行政学行政学;3/3/公共行政学公共行政学;4/4/公共管理学公共管理学;5/5/公共行政管理学公共行政管理学;一、什么是行政一、什么是行政 (一一)“)“行政行政”是行政管理学的基本概念是行政管理学的基本概念 广义广义上，把国家机关和非国家机关，如企事业单位、社会团体乃至私人组织中的计划、决策、协调、人事、后
2、勤庶务等管理活动，称为行政；狭义狭义上，认为行政是政府机关执行的任务和进行的活动。本课程主要是基于对后者的认识而作如下界说：行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。一、什么是行政一、什么是行政 （二）政治与行政（二）政治与行政 政治与行政是政府的两种功能两种功能。政治与政策或国家意志的表达相关；行政则与这些政策的执行相关”。政治和行政分离的理论是对19世纪80年代美国政府体制改革经验的概括和总结。从马克思主义的观点看来，政治与行政都是建立在一定经济基础之上、为一定经济基础服务的上层建筑。两者密切联系，又互相区别。“政治是国家意志的表达政治是国家意志的表达
3、”“行政是国家意志的执行行政是国家意志的执行”一、什么是行政一、什么是行政 （二）政治与行政（二）政治与行政政治行政二分法带来的影响政治行政二分法带来的影响:1/更清楚地划分政府的两种功能;积极影响积极影响:2/更加关注行政学,使其成为一个 独立的研究领域；1/缩小了政治的界限；消极影响消极影响:2/两者本身相互渗透,难以截然分开；3/政府的决策权和立法权限不断扩 大，二分法的影响力减弱。一、什么是行政一、什么是行政 (三三)管理与行政管理与行政 管理是伴随人类社会产生而出现的一种活动。国家产生以后，国家政务逐渐从混沌的社会事务中分离出来，并逐渐出现了以国家政务管理为主要职责的专门机构和集团。
4、管理学对效率的关注直接影响了行政学早期的走向，对效率的关注促使公共行政从政治学和法学中分离出来。行政管理是面向社会、服务大众的管理活动。这种管理活动首先和主要地是由在任何社会中都是最大和最具权威性的公共组织政府来承担和完成的。从这一意义上说，行政管理就是政府管理，行政管理学是研究政府的管理活动及其规律的科学。一、什么是行政一、什么是行政 (三三)管理与行政管理与行政 公共管理公共管理 管理与行政管理与行政 私人管理私人管理 政府组织的公共管理政府组织的公共管理非政府组织的公共管理非政府组织的公共管理一、什么是行政一、什么是行政 (四四)立法、司法和行政立法、司法和行政 西方国家把国家权力体系分
5、为立法权、司法权和行政权，并分别由议会、法院和政府“独立”行使。西方国家实行“三权分立”制，我国实行人民代表大会制，这都是依据各自国家的国情而采取的国家权力的组织形式。在承认国家权力统一性的前提下，立法、司法、行政是国家权力的三大系统。行政是有别于立法和司法的一种国家权力，行政活动也有别于立法活动和司法活动。什么是行政？什么是行政？行政是国家权力机关的执行机关依法管理国家事务、社会公共事务和机关内部事务的活动。二、行政管理学研究的对象、内容和方法二、行政管理学研究的对象、内容和方法 (一一)行政管理学的研究对象行政管理学的研究对象 1、行政管理主体是国家权力机关的执行机构，即行政机关。在我国，
6、行政管理主体是国务院和地方各级人民政府。2、行政管理的客体是国家事务、社会公共事务和行政机关的内部事务。3、行政管理活动的根本原则是依法管理。4、国家事务、社会公共事务和机关内部事务纷繁复杂、变化多端，往往令人难以捉摸。二、行政管理学研究的对象、内容和方法二、行政管理学研究的对象、内容和方法 (二二)行政管理学研究的主要内容行政管理学研究的主要内容1、行政管理学是一门科学。2、行政管理是上层建筑。3、行政管理是有序管理。4、行政管理是一个管理公共事务、提高公共服务的活动过程。5、行政管理必须获得必不可少的保障。6、行政管理要有效地为经济基础和国家政权服务，其本身必须充满活力和富有效率。7、行政
7、改革已经成为世界性潮流。8、现代高科技在行政管理过程中的广泛运用，推行电子政务已成为现代行政管理学着力研究的重要内容。二、行政管理学研究的对象、内容和方法二、行政管理学研究的对象、内容和方法 (三三)行政管理学的研究方法行政管理学的研究方法 1、理论联系实际的方法。2、调查研究法。3、案例分析法。4、历史研究法。5、比较研究法。6、定量分析法。第二节第二节 行政管理学的产生和发展行政管理学的产生和发展一、行政管理学在西方国家的兴起一、行政管理学在西方国家的兴起政党分肥制：十九世纪二三十年代在美国兴起的一种按照党派关系分配政府职务的制度。彭德尔顿法：1883年通过，正式建立了美国的文官制度，通过
8、竞争考试、职务常任、政治中立的做法，确立了美国文官制度的三项基本原则。一、行政管理学在西方国家的兴起一、行政管理学在西方国家的兴起 行政管理学诞生于美国。美国的学者和改革家对此作出了重要贡献。18871887年，威尔逊发表行政学研究，年，威尔逊发表行政学研究，提出因政治与行政有重要区别，行政科学应提出因政治与行政有重要区别，行政科学应与传统政治相分离。是公共行政学产生的标与传统政治相分离。是公共行政学产生的标志；志；19001900年，古德诺出版政治与行政；年，古德诺出版政治与行政；19261926年，怀特出版行政学导论；年，怀特出版行政学导论；对行政管理学的主要内容作了论述，是行政管理学的第
9、一本教科书，使行政管理学成为一个独立的重要学科。一、行政管理学在西方国家的兴起一、行政管理学在西方国家的兴起 （一）西方国家公共行政的历史变迁（一）西方国家公共行政的历史变迁 有的学者把西方国家公共行政的演进划分为三个阶段，即：1、传统的公共行政时期 2、公共管理时期 3、公共服务时期第一阶段：传统公共行政时期政治-行政二分法和韦伯的官僚制成为传统公共行政的两大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率为价值目标，以公共组织的设计、科学管理的原则和先进的管理技术为发展导向，有效推动了经济、社会的发展。20世纪60年代以后，以弗雷德里克森为代表的新公共行政理论致力于扭转传统公共行政的价值偏
10、向、强调新公共行政的使命是对影响和削弱社会公平、出色管理、经济的有效率的各种因素以及组织结构进行变革，但囿于环境及自身的理论的影响力有限，新公共行政理论并未能从根本上动摇传统公共行政的基础。第一阶段：传统公共行政时期随后政策科学学派崛起，政策科学的研究虽然在谋求和公共行政的结合以及促进政策机构管理性向政策执行公共性转变等方面做出努力，但政策科学毕竟只是作为公共行政发展的一个分支而出现，因此无论从广度还是深度上都无法对传统公共行政形成根本的挑战。第二阶段：公共管理时期社会由工业文明向信息文明转换，环境变化，民主化进程推进，官僚制的弊端日渐显现（？）。同时，政治-行政二分法也受到诸多质疑。因此，2
11、0世纪80年代以来，西方各国掀起了一场声势浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演进到公共管理的新时期。公共管理积极地借鉴企业和私营部门的管理经验与手段，大力引进市场竞争激励机制，全面降低管理成本，注重结果和管理者责任，从而最大化提升了政府的组织绩效。但公共管理难以处理好“公共性”和“管理性”之间的关系（？），这种错把实现手段当做目的的做法，使得公共管理在实践中客观上面临种种困境。第三阶段：公共服务时期新公共服务理论是对新公共管理理论的扬弃。其以公民优先、社会公益为其价值理念，强调通过构建政府与公民新型的分权、合作关系，最大化地实现公共利益。提出公共行政的最终目标是建立公共服务型政府。公共服务理论
12、使得公共行政的价值从“效率至上”回归到“民主至上”，有效地摆正了公共行政发展的航向。官僚制的困境：指挥-服从的管理方式对人性的压制，科层管理对民主价值的冲击，不合理的分工导致的各自为政，内部封闭的管理造成的体制僵化，都成为公共行政发展的障碍。公共管理的缺陷：一味强调师法企业，过分崇拜市场教义，很大程度上忽略了公私部门的现实差异，易致公共行政发展中价值导向的偏差和服务对象的失当。一、行政管理学在西方国家的兴起一、行政管理学在西方国家的兴起 （二）西方国家公共行政学产生的条件（二）西方国家公共行政学产生的条件 1、政府职能由政治统治扩大到对经济和社会事务的管理，由消极放任“守夜人”变成积极干预社会
13、生活的“行政国家”。2、文官运动引起社会的关注，增加了对行政理论的认知。19世纪末，美国的文官改革运动直接推动了公共行政学的研究。彭德尔顿法确立了凭个人能力决定其任免升降的功绩制度。3、多种学科理论的形成和发展为公共行政学的产生和发展起了推动作用。19世纪末20世纪初，经济学、行政学、法学、管理学等学科产生并迅速发展。二、西方行政管理学的发展趋势二、西方行政管理学的发展趋势 (一一)研究领域的拓宽和加深研究领域的拓宽和加深 (二二)研究内容和研究方法更结合实际研究内容和研究方法更结合实际 (三三)不同学派之间的争鸣和交流不同学派之间的争鸣和交流 第三节第三节 建设中国特色社会主义建设中国特色社
14、会主义 的行政管理学的行政管理学一、建设中国特色社会主义一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础行政管理学的深厚基础 (一一)行政管理的二重性行政管理的二重性 行政管理同生产管理以及其他管理一样，具有一般性和特殊性，或科学性和阶级性。虽然这两种属性互相渗透，但区别还是存在的。一、建设中国特色社会主义一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础行政管理学的深厚基础 (二二)丰富的历史遗产丰富的历史遗产 现代行政管理和古代行政管理是性质不同的发展阶段。但现代是古代的延续。中国古代丰富的政治和行政管理的历史遗产不仅是产生具有特色的行政管理学的肥沃土壤，而其精华部分将被改造吸收而成为具有特色的行政
15、管理学的组成部分。一、建设中国特色社会主义一、建设中国特色社会主义行政管理学的深厚基础行政管理学的深厚基础 (三三)当代的行政实践当代的行政实践 半个多世纪以来，我国的行政管理实践与社会主义建设的伟大实践一样丰富多彩，波澜壮阔，这是我国行政管理学理论创造的最坚实基础和取之不竭的源泉。二、建设中国特色社会主义二、建设中国特色社会主义行政管理学的主要原则行政管理学的主要原则(一一)坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和平理论和“三个代表三个代表”重要思想；重要思想；(二二)紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下紧密围绕经济建设和社会主义市场经济下的行政体制改
16、革；的行政体制改革；(三三)加强与相关学科的结合；加强与相关学科的结合；（四）强化创新意识，推动学科建设的创新进（四）强化创新意识，推动学科建设的创新进程；程；参考书目：参考书目：1 1、彭和平编著：、彭和平编著：公共行政管理公共行政管理（修订版），（修订版），中国人民大学出版社中国人民大学出版社20042004年年8 8月版。月版。2 2、唐兴霖编著：、唐兴霖编著：公共行政：历史与思想公共行政：历史与思想，中山大学出版社中山大学出版社20002000年版。年版。3 3、吴佩纶：、吴佩纶：当代西方行政改革的理论与实当代西方行政改革的理论与实践践，改革出版社，改革出版社19921992年版。年版
17、。4 4、彭和平等译：、彭和平等译：公共行政学经典著作选读公共行政学经典著作选读，国家行政学院出版社，国家行政学院出版社，19921992年版。年版。5 5、彭和平：、彭和平：国外公共行政理论精选国外公共行政理论精选，中共，中共中央党校出版社中央党校出版社19971997年版。年版。6 6、魏娜、吴爱明：、魏娜、吴爱明：当代中国政府与行政当代中国政府与行政，中国人民大学出版社，中国人民大学出版社，20022002年年5 5月版月版1 1、什么是行政？、什么是行政？2 2、政治与行政、行政与管理、行政与立法、政治与行政、行政与管理、行政与立法及司法之间的关系应如何理解？及司法之间的关系应如何理解？3 3、行政管理学的研究对象、研究方法是什、行政管理学的研究对象、研究方法是什么？么？4 4、西方行政管理学的发展趋势如何？、西方行政管理学的发展趋势如何？思考：思考：
