1、新一轮国有企业改革的政策举措国企改革与非公发展是“一个问题的两个方面”,两者统一于发展混合所有制经济中国企改革国企改革国资管理体制改革国资管理体制改革（宏观层面改革）（宏观层面改革）国企内部体制改革国企内部体制改革（微观层面改革）（微观层面改革）混合所有制改革混合所有制改革（一）分类推进国有企业改革 核心明确国企功能定位 重点:划分国有企业不同类别 推进商业类国有企业改革 推进公益类国有企业改革划分国有企业不同类别 根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别，实行分类改革、分类发展、分类监管、分
2、类定责、分类考核，提高改革的针对性、监管的有效性、考核评价的科学性，推动国有企业同市场经济深入融合，促进国有企业经济效益和社会效益有机统一。按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。推进商业类国有企业改革 商业类国有企业按照市场化要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退。主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，原则上都要实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资
3、本实现股权多元化，国有资本可以绝对控股、相对控股，也可以参股，并着力推进整体上市。对这些国有企业，重点考核经营业绩指标、国有资产保值增值和市场竞争能力。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，要保持国有资本控股地位，支持非国有资本参股。对自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，促进公共资源配置市场化；对需要实行国有全资的企业，也要积极引入其他国有资本实行股权多元化；对特殊业务和竞争性业务实行业务板块有效分离，独立运作、独立核算。对这些国有企业，在考核经营业绩指
4、标和国有资产保值增值情况的同时，加强对服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的考核。推进公益类国有企业改革 公益类国有企业以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制，提高公共服务效率和能力。这类企业可以采取国有独资形式，具备条件的也可以推行投资主体多元化，还可以通过购买服务、特许经营、委托代理等方式，鼓励非国有企业参与经营。对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，根据企业不同特点有区别地考核经营业绩指标和国有资产保值增值情况，考核中要引入社会评价。商业类商业类商业竞争类商业竞争类商业类商业类特定功能类特
5、定功能类公益类公益类改革改革目标目标实行商业化运作，增强国有经济活力、放大国实行商业化运作，增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值有资本功能、实现国有资产保值增值保障民生、服务社会、保障民生、服务社会、提供公共产品和服务提供公共产品和服务改革改革内容内容公司制股份制改革公司制股份制改革政企分开、政资分开、政企分开、政资分开、特许经营、政府监管特许经营、政府监管引入市场机制引入市场机制，提高提高公共服务效率和能力公共服务效率和能力股权多股权多元化元化引入其他国有资本或引入其他国有资本或各类非国有资本各类非国有资本对需国有全资的，引对需国有全资的，引入其他国有资本实行入其他国有资
6、本实行股权多元化股权多元化可国有独资，也可投可国有独资，也可投资主体多元化，鼓励资主体多元化，鼓励非国有企业参与经营非国有企业参与经营是否是否控股控股国有资本绝对控股、国有资本绝对控股、相对控股相对控股或或参股，推参股，推进整体上市进整体上市保持国有资本控股地保持国有资本控股地位位，非国有资本参股，非国有资本参股考核考核项目项目经营业绩指标、国有经营业绩指标、国有资产保值增值和市场资产保值增值和市场竞争能力竞争能力经营业绩指标和国有经营业绩指标和国有资产保值增值情况资产保值增值情况和和其他特殊考核其他特殊考核成本控制、产品服务成本控制、产品服务质量、营运效率和保质量、营运效率和保障能力障能力，
7、经营业绩和，经营业绩和国有资产保值增值国有资产保值增值（二）完善现代企业制度 核心微观层面的、国企内部的管理体制改革 重点:推进公司制股份制改革 健全公司法人治理结构 建立国有企业领导人员分类分层管理制度 实行与社会主义市场经济相适应的企业薪酬分配制度 深化企业内部用人制度改革推进公司制股份制改革 加大集团层面公司制改革力度,实现股权多元化，推动改制上市和整体上市，形成股权结构多元、股东行为规范、内部约束有效、运行高效灵活的经营机制。允许将部分国有资本转化为优先股，在少数特定领域探索建立国家特殊管理股制度。健全公司法人治理结构 建立健全权责对等、运转协调、有效制衡的决策执行监督机制规范董事长、
8、总经理行权行为。充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用。切实落实和维护董事会依法行使重大决策、选人用人、薪酬分配等权利,保障经理层经营自主权。加强董事会内部的制衡约束，国有独资、全资公司的董事会和监事会均应有职工代表，董事会外部董事应占多数，落实一人一票表决制度，董事对董事会决议承担责任。改进董事会和董事评价办法，强化对董事的考核评价和管理，对重大决策失误负有直接责任的要及时调整或解聘，并依法追究责任。进一步加强外部董事队伍建设，拓宽来源渠道。国有企业领导人员分类分层管理 坚持党管干部原则和董事会依法产生、董事会依法选择经营管理者、经营管理者依法
9、行使用人权相结合,根据不同企业类别和层级，实行选任制、委任制、聘任制等不同选人用人方式。推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，畅通现有经营管理者与职业经理人身份转换通道，董事会按市场化方式选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制。推行企业经理层成员任期制和契约化管理，明确责任、权利、义务，严格任期管理和目标考核。企业薪酬分配制度“双轨制”由企业依法依规自主决定,完善既有激励又有约束、既讲效率又讲公平、既符合企业一般规律又体现国有企业特点的分配机制。建立健全与劳动力市场基本适应、与企业经济效益和劳动生产率挂钩的工资决定和正常增长机制。推进全员绩效考核，以业绩为导
10、向，科学评价不同岗位员工的贡献，合理拉开收入分配差距，切实做到收入能增能减和奖惩分明。对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制。健全与激励机制相对称的经济责任审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制。严格规范履职待遇、业务支出，严禁将公款用于个人支出。资料:关于国企高管薪酬待遇 2014年8月29日,中央政治局审议通过中央管理企业负责人薪酬制度改革方案（2015年1月1日起正式实施）、关于合理确定并严格规范中央企业负责
11、人履职待遇、业务支出的意见。对央企负责人不合理的偏高、过高收入进行调整，形成合理工资收入分配，并严格规范央企负责人待遇。对央企负责人公务用车、办公用房、培训、业务招待、国内差旅、因公临时出国(境)、通信等设置上限标准，明确禁止性规定，进行严格规范。改革后的央企负责人薪酬由基础年薪、绩效年薪和任期激励收入三部分构成。基本年薪将根据上年度在职员工平均工资的两倍确定，绩效年薪不超过基本年薪的两倍，任期激励收入不超过年薪总水平的30%，总的薪酬不超过在职员工平均工资的78倍。深化企业内部用人制度改革 建立健全企业各类管理人员公开招聘、竞争上岗等制度,对特殊管理人员可以通过委托人才中介机构推荐等方式，拓
12、宽选人用人视野和渠道。建立分级分类的企业员工市场化公开招聘制度，切实做到信息公开、过程公开、结果公开。构建和谐劳动关系，依法规范企业各类用工管理，建立健全以合同管理为核心、以岗位管理为基础的市场化用工制度，真正形成企业各类管理人员能上能下、员工能进能出的合理流动机制。（三）完善国有资产管理体制 核心宏观层面的国有资本运营、监管体制改革 重点:以管资本为主 推进国有资产监管机构职能转变 改革国有资本授权经营体制 推动国有资本合理流动优化配置 推进经营性国有资产集中统一监管推进国有资产监管机构职能转变 国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位,科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权
13、力清单和责任清单，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。该管的要科学管理、决不缺位，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全；不该管的要依法放权、决不越位，将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，将配合承担的公共管理职能归位于相关政府部门和单位。大力推进依法监管，着力创新监管方式和手段，改变行政化管理方式，改进考核体系和办法，提高监管的科学性、有效性。改革国有资本授权经营体制 改组组建国有资本投资、运营公司,探索有效的运营模式，通过开展投资融资、产业培育、资本整合，推动产业集聚和转型升级，优化国有资本布局结构；通过股权运作
14、、价值管理、有序进退，促进国有资本合理流动，实现保值增值。科学界定国有资本所有权和经营权的边界，国有资产监管机构依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，并授权国有资本投资、运营公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责。国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点。推动国有资本合理流动优化配置 坚持以市场为导向、以企业为主体,有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构，增强国有经济整体功能和效率。紧紧
15、围绕服务国家战略，落实国家产业政策和重点产业布局调整总体要求，优化国有资本重点投资方向和领域，推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉和国计民生的重要行业和关键领域、重点基础设施集中，向前瞻性战略性产业集中，向具有核心竞争力的优势企业集中。发挥国有资本投资、运营公司的作用，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。建立健全优胜劣汰市场化退出机制，充分发挥失业救济和再就业培训等的作用，解决好职工安置问题，切实保障退出企业依法实现关闭或破产，加快处置低效无效资产，淘汰落后产能。支持企业依法合规通过证券交易、产权交易等资本市场，以市场公允价格处置企业资产，实现国有资本形态转换，变现的国有资本
16、用于更需要的领域和行业。推动国有企业加快管理创新、商业模式创新，合理限定法人层级，有效压缩管理层级。发挥国有企业在实施创新驱动发展战略和制造强国战略中的骨干和表率作用，强化企业在技术创新中的主体地位，重视培养科研人才和高技能人才。支持国有企业开展国际化经营，鼓励国有企业之间以及与其他所有制企业以资本为纽带，强强联合、优势互补，加快培育一批具有世界一流水平的跨国公司。推进经营性国有资产集中统一监管 稳步将党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系,具备条件的进入国有资本投资、运营公司。加强国有资产基础管理，按照统一制度规范、统一工作体系的原则，抓紧制定企业国有资产基础
17、管理条例。建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。（四）发展混合所有制经济 核心股权主体多元化、股权结构合理化 重点:推进国有企业混合所有制改革 引入非国有资本参与国有企业改革 鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业 探索实行混合所有制企业员工持股“双向进入双向进入”:”:国企引入非公资本：打破国企引入非公资本：打破垄断垄断,增强增强活力活力国资进入非公企业：战略布局，增强控制力和影响力国资进入非公企业：战略布局，增强控制力和影响力十八届三种十八届三种全会全会:“
18、积极发展混合所有积极发展混合所有制制”20142014年政府工作报告：年政府工作报告：“加快发展混加快发展混合所有制合所有制”20152015年政府工作报告：年政府工作报告：“有序推进混有序推进混合所有制合所有制”指导意见：指导意见：“稳妥推动国有企业稳妥推动国有企业发展混合所有制经济发展混合所有制经济”互动3:混合所有制企业控股权（控制权）之争？从理论上讲 持股比例不能过于集中,形成“一股独大”；也不能过于分散，影响公司治理。一是要有真正控制力的控股股东，防止内部控制人问题；二是要有真正有制衡力的股东，有助于完善治理结构。从实践上讲 公司经营绩效 股东的不同利益诉求 股东的个性及相互间的合作
19、关系 公司治理文化 中国商业文明和治理文明案例:格力电器控制权之争 多年来,珠海市国资委一直希望加强对格力电器的控制，国资方面及格力电器中小股东之间的权力之争由来已久。在格力电器最初的股权结构中，珠海市国资委全资控股的格力集团一股独大，截至2005年底，格力集团对格力电器的持股比例仍在50%以上，国资委可以直接影响公司的人事任命及日常经营，格力电器管理层与国资委“空降”到格力集团的高管之间冲突不断。2003年,格力“父子之争”轰动一时:格力集团与格力电器因同业竞争、品牌归属、要不要拓展小家电、要不要进行多品类多元化发展等问题发生分歧，掀起一轮热战，最终以格力集团将“格力”商标无偿转让给格力电器
20、、格力电器董事长朱江洪兼任格力集团董事长及总裁而成为第一个由格力电器上调来的领导者，暂时平息了双方争端。2012年5月,国资委未与原格力集团董事长朱江洪等沟通，直接任命周少强担任格力集团总裁兼党委书记，让双方矛盾再度摆上台面。5月25日，格力电器股东大会上，由国资委空降的提名董事周少强因遭到机构、中小股东的反对落选，原公司副董事长董明珠当选董事长，并被续聘为公司总裁，这让珠海国资委颇为难堪。为挽回局面，12月，珠海国资委出台新政，要求第一大股东格力集团与第二大股东京海担保的持股份额保持9.17%的差距，并且在12月31日前完成。格力集团约占格力电器18.22%股份，这意味着京海担保最多只能持有
21、9.05%左右股权。而2012年年中，京海担保约持有9.38%左右格力电器股权。格力电器第二大股东河北京海担保投资有限公司成立于2006年8月18日,注册资本1亿元，法定代表人郭书站。京海担保由格力电器在重庆、河南、山东、北京、河北、浙江、江西、湖南、四川、天津十大核心区域的经销商控股，是董明珠的嫡系部队。二股东在周少强入主格力电器问题上，投了反对票。推进国有企业混合所有制改革 以促进国有企业转换经营机制,放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展为目标，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。对通过实行股份制、上市等途径已经实行混合所有制的国有企
22、业，要着力在完善现代企业制度、提高资本运行效率上下功夫；对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。改革要依法依规、严格程序、公开公正，切实保护混合所有制企业各类出资人的产权权益，杜绝国有资产流失。引入非国有资本参与国有企业改革 鼓励非国有资本投资主体通过出资入股、收购股权、认购可转债、股权置换等多种方式,参与国有企业改制重组或国有控股上市公司增资扩股以及企业经营管理。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用
23、事业等领域，向非国有资本推出符合产业政策、有利于转型升级的项目。依照外商投资产业指导目录和相关安全审查规定，完善外资安全审查工作机制。开展多类型政府和社会资本合作试点，逐步推广政府和社会资本合作模式。鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业 充分发挥国有资本投资、运营公司的资本运作平台作用,通过市场化方式，以公共服务、高新技术、生态环保、战略性产业为重点领域，对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资。鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、重组等多种方式，与非国有企业进行股权融合、战略合作、资源整合。探索实行混合所有制企业员工持股 坚持试点先行,在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立
24、激励约束长效机制。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的转制科研院所、高新技术企业、科技服务型企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。员工持股主要采取增资扩股、出资新设等方式。完善相关政策，健全审核程序，规范操作流程，严格资产评估，建立健全股权流转和退出机制，确保员工持股公开透明，严禁暗箱操作，防止利益输送。（五）强化监督防止国有资产流失 核心强调依法改革 重点:强化企业内部监督 建立健全高效协同的外部监督机制 实施信息公开加强社会监督 严格责任追究强化企业内部监督 完善企业内部监督体系,明确监事会、审计、纪检监察、巡视以及
25、法律、财务等部门的监督职责。强化对权力集中、资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用。建立审计部门向董事会负责的工作机制。落实企业内部监事会对董事、经理和其他高级管理人员的监督。进一步发挥企业总法律顾问在经营管理中的法律审核把关作用，推进企业依法经营、合规管理。集团公司要依法依规、尽职尽责加强对子企业的管理和监督。大力推进厂务公开，健全以职工代表大会为基本形式的企业民主管理制度，加强企业职工民主监督。高效协同的外部监督机制 强化出资人监督,加强对企业关键业务、改革重点领域、国有资本运营重要环节以及境外国有资产的监
26、督，强化专业检查，开展总会计师由履行出资人职责机构委派的试点。加强和改进外派监事会制度，明确职责定位，强化与有关专业监督机构的协作，加强当期和事中监督，强化监督成果运用，建立健全核查、移交和整改机制。健全国有资本审计监督体系和制度，实行企业国有资产审计监督全覆盖，建立对企业国有资本的经常性审计制度。加强纪检监察监督和巡视工作，强化对企业领导人员廉洁从业、行使权力等的监督。建立监督工作会商机制，建立健全监督意见反馈整改机制，形成监督工作的闭环。实施信息公开加强社会监督 完善国有资产和国有企业信息公开制度,设立统一的信息公开网络平台，依法依规、及时准确披露国有资本整体运营和监管、国有企业公司治理以
27、及管理架构、经营情况、财务状况、关联交易、企业负责人薪酬等信息，建设阳光国企。认真处理人民群众关于国有资产流失等问题的来信、来访和检举，及时回应社会关切。群众监督 充分发挥媒体舆论监督作用，有效保障社会公众对企业国有资产运营的知情权和监督权。严格责任追究 建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究倒查机制,建立和完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。建立健全企业国有资产的监督问责机制，对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构
28、成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。（六）加强和改进党对国有企业的领导 核心确保国企改革的政治方向、政治原则 重点:充分发挥国有企业党组织政治核心作用 进一步加强国有企业领导班子建设和人才队伍建设 切实落实国有企业反腐倡廉“两个责任”充分发挥国有企业党组织政治核心作用 把加强党的领导和完善公司治理统一起来,将党建工作总体要求纳入国有企业章程，明确国有企业党组织在公司法人治理结构中的法定地位，创新国有企业党组织发挥政治核心作用的途径和方式。在国有企业改革中坚持党的建设同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作人员同步配备、党的工作同步开展，保证党组织工作机构健全、党务工作者队
29、伍稳定、党组织和党员作用得到有效发挥。坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制，符合条件的党组织领导班子成员可以通过法定程序进入董事会、监事会、经理层，董事会、监事会、经理层成员中符合条件的党员可以依照有关规定和程序进入党组织领导班子；经理层成员与党组织领导班子成员适度交叉任职；董事长、总经理原则上分设，党组织书记、董事长一般由一人担任。（七）为国有企业改革创造良好环境条件 核心营造改革环境 重点:完善相关法律法规和配套政策。加强国有企业相关法律法规立改废释工作。加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题。采取分离移交、重组改制、关闭撤销等方式,剥离国有企业职工家属区“三供一业”和所办医院、学校、
30、社区等公共服务机构，继续推进厂办大集体改革，对国有企业退休人员实施社会化管理。形成鼓励改革创新的氛围。加强对国有企业改革的组织领导。2016年政府工作报告:大力推进国有企业改革 今明两年,要以改革促发展，坚决打好国有企业提质增效攻坚战。推动国有企业特别是中央企业结构调整，创新发展一批，重组整合一批，清理退出一批。推进股权多元化改革，开展落实企业董事会职权、市场化选聘经营者、职业经理人制度、混合所有制、员工持股等试点。加快改组组建国有资本投资、运营公司，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，防止国有资产流失，实现国有资产保值增值。赋予地方更多国有企业改革自主权 鼓励民营企业扩大投资、参与国有企业改革对国企改革的建议 坚持创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念 坚持依法（规）推进改革,把握改革方向 以混合所有制改革为突破口，形成改革效应 推进审批制、特许经营制改革，增强改革动力 改善制度环境和市场环境，减少改革成本 坚持市场化改革取向，激发国企活力 综合考量国企经营困境与深化改革的矛盾
