1、 行政组织体制中的首长制 与委员会制及其运用 报告人：广西大学公共管理学院报告人：广西大学公共管理学院 教授、硕士生导师教授、硕士生导师 韦玖灵韦玖灵 行政组织体制是指行政组织内各个层行政组织体制是指行政组织内各个层级、各个部门间的权力关系。级、各个部门间的权力关系。行政组织代行政组织代表国家对社会公共事务行使管理职能时，表国家对社会公共事务行使管理职能时，要按照一定的法律原则和实际情况的需要，要按照一定的法律原则和实际情况的需要，将自身所拥有的行政权力归属于不同层级将自身所拥有的行政权力归属于不同层级和不同部门的行政单位和个人行使，由此和不同部门的行政单位和个人行使，由此形成行政组织内部各个
2、层级、各个部门之形成行政组织内部各个层级、各个部门之间的权力分配关系。间的权力分配关系。行政组织体制就是这行政组织体制就是这种权力关系的制度化、法制化。种权力关系的制度化、法制化。行政权力的归属是行政组织体制的核行政权力的归属是行政组织体制的核心问题，它直接影响甚至决定行政组织的心问题，它直接影响甚至决定行政组织的结构形态和领导体制。结构形态和领导体制。行政组织体制主要包括：首长制和委行政组织体制主要包括：首长制和委员会制、层级制和职能制、集权制和分权员会制、层级制和职能制、集权制和分权制、分离制和完整制。这里主要与各位探制、分离制和完整制。这里主要与各位探讨首长制和委员会制及其运用。讨首长制
3、和委员会制及其运用。1、首长制、首长制 首长制又称独任制，是指行政组织的首长制又称独任制，是指行政组织的最高决策权和责任归属于公共组织首长一最高决策权和责任归属于公共组织首长一人承担的行政组织体制。人承担的行政组织体制。行政首长对行政行政首长对行政组织的各项事务拥有最终决定权，一人决组织的各项事务拥有最终决定权，一人决定一切重大措施，其他领导人均为首长的定一切重大措施，其他领导人均为首长的幕僚，只有建议权，而无决策权。美国总幕僚，只有建议权，而无决策权。美国总统制是典型的独任制，总统对行政事务有统制是典型的独任制，总统对行政事务有最后决定权并对其负全部责任。最后决定权并对其负全部责任。首长制的
4、优点：首长制的优点：第一、事权集中，办事果断，指挥统第一、事权集中，办事果断，指挥统一，行动迅速，有利于行政效率的提高。一，行动迅速，有利于行政效率的提高。第二、责任明确，权责统一，可避免第二、责任明确，权责统一，可避免职责不清，互相推诿，无人负责等弊病发职责不清，互相推诿，无人负责等弊病发生。生。第三、易于保密。第三、易于保密。首长制的缺点：首长制的缺点：第一，首长个人独揽全权，容易形成第一，首长个人独揽全权，容易形成个人专制。个人专制。第二，首长容易滥用职权，拉帮结派，第二，首长容易滥用职权，拉帮结派，营私舞弊。营私舞弊。第三，首长一人智力、精力有限，容第三，首长一人智力、精力有限，容易陷
5、于管见，对问题的考虑难以周详，难易陷于管见，对问题的考虑难以周详，难免出现免出现“智者千虑，必有一失智者千虑，必有一失”之弊。之弊。2、委员会制、委员会制 委员会制又称合议制，是指最高行政决策委员会制又称合议制，是指最高行政决策权力和责任赋予委员会集体承担的行政组织体制。权力和责任赋予委员会集体承担的行政组织体制。其基本特征是行政组织的最终决策由两人以上的、其基本特征是行政组织的最终决策由两人以上的、地位平等的委员组成的委员会作出，一切决定均地位平等的委员组成的委员会作出，一切决定均由委员会按照由委员会按照“少数服从多数少数服从多数”的原则集体讨论的原则集体讨论决定，组织的最高决策权属于全体委
6、员。瑞士联决定，组织的最高决策权属于全体委员。瑞士联邦政府是典型的合议制，一切行政事务都由瑞土邦政府是典型的合议制，一切行政事务都由瑞土联邦最高行政机关行政委员会集体讨论决定。主联邦最高行政机关行政委员会集体讨论决定。主席由委员们轮流担任，是名义上的国家元首，负席由委员们轮流担任，是名义上的国家元首，负责召集行政委员会会议，但不拥有对重大事务的责召集行政委员会会议，但不拥有对重大事务的最终决定权。最终决定权。委员会制的优点：委员会制的优点：第一，能集思广益，容纳各方意见，第一，能集思广益，容纳各方意见，集中众人智慧，考虑问题较全面。集中众人智慧，考虑问题较全面。第二，集体承担责任，有利于协调一
7、第二，集体承担责任，有利于协调一致地推行计划。致地推行计划。第三，互相监督，不易营私舞弊。第三，互相监督，不易营私舞弊。委员会制的缺点委员会制的缺点：第一，对一些问题有不同看法经常出第一，对一些问题有不同看法经常出现争论，许多事情常常议而不决，行动迟现争论，许多事情常常议而不决，行动迟缓，影响行政效率的提高。缓，影响行政效率的提高。第二，责任分散，且不明确，对决策第二，责任分散，且不明确，对决策后果易出现争功诿过。后果易出现争功诿过。第二，委员之间地位平等，权责相同，第二，委员之间地位平等，权责相同，难以彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国难以彼此协调；人多嘴杂，也难以保守国家秘密。家秘密。首长制
8、与委员会制的结合又延伸出首长集权首长制与委员会制的结合又延伸出首长集权制与首长分权制和委员会集权制与委员会分权制制与首长分权制和委员会集权制与委员会分权制两种行政组织体制：两种行政组织体制：首长集权制是一种高度集权制，主要表现在首长集权制是一种高度集权制，主要表现在三个方面：三个方面：一是在层级关系上，权力集中于上级，下级一是在层级关系上，权力集中于上级，下级很少有自主权；很少有自主权；二是在中央与地方关系上，权力集中于中央，二是在中央与地方关系上，权力集中于中央，地方很少有自主权；地方很少有自主权；三是在每一层级上，权力集中于首长一人，三是在每一层级上，权力集中于首长一人，其他班子成员很少有
9、自主权。其他班子成员很少有自主权。首长分权制主要表现在：首长分权制主要表现在：一是首长全权负责制，其他班子成一是首长全权负责制，其他班子成员都是首长的幕僚，他们之间是上下级关员都是首长的幕僚，他们之间是上下级关系，而不是同级关系；系，而不是同级关系；二是层级逐步分权，各层级首长均二是层级逐步分权，各层级首长均有较大自主权。有较大自主权。委员会集权制，就是指权力集中在中委员会集权制，就是指权力集中在中央和上级领导集体，地方和下级很少有自央和上级领导集体，地方和下级很少有自主权的行政组织体制。主权的行政组织体制。委员会分权制主要表现在：委员会分权制主要表现在：中央权力集中在中央委员会；中央权力集中
10、在中央委员会；每一层级集中于领导班子集体手中。每一层级集中于领导班子集体手中。3、首长制、委员会制的运用、首长制、委员会制的运用 首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，首长制、委员会制各有利弊，并无绝对优劣，应视情况而灵活运用，不可偏于一隅。至于如应视情况而灵活运用，不可偏于一隅。至于如何运用，古今中外思想家进行了反复探讨，并何运用，古今中外思想家进行了反复探讨，并提出了各自独特的见解。我国明代张居正曾指提出了各自独特的见解。我国明代张居正曾指出：出：“天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在天下之事，虑之贵详，行之贵力，谋在于众，断在于独。于众，断在于独。”执行中最重要的是办事迅执行中最重要的是
11、办事迅速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深速，交给一人办比交给多人办更好；决策要深思熟虑，在集体讨论的基础上意见不一致时应思熟虑，在集体讨论的基础上意见不一致时应由首长最终决断。由首长最终决断。美国行政学家怀特也主张：执行与指挥美国行政学家怀特也主张：执行与指挥的事务应采用首长制，制定政策法令宜采的事务应采用首长制，制定政策法令宜采用委员会制，因为集体的智慧高于个人的用委员会制，因为集体的智慧高于个人的智慧。智慧。综上所述，古今中外的思想家在探讨综上所述，古今中外的思想家在探讨首长制与委员会制的运用时，基本上表明首长制与委员会制的运用时，基本上表明了较类似的看法，即首长制运用于行政、了较类
12、似的看法，即首长制运用于行政、执行、技术、军事等性质的事务，委员会执行、技术、军事等性质的事务，委员会制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调制则运用于顾问、讨论、立法、决策、调节等性质的工作。节等性质的工作。4、中国行政组织体制是从委员会、中国行政组织体制是从委员会逐步演变为行政首长负责制逐步演变为行政首长负责制 中华人民共和国成立初期，中华人民共和国成立初期，我国最高我国最高行政机关行政机关政务院实行委员会制，政务政务院实行委员会制，政务院的会议必须由政务委员过半数出席才能院的会议必须由政务委员过半数出席才能举行，而且必须由与会政务委员过半数同举行，而且必须由与会政务委员过半数同意才能通过决议
13、。意才能通过决议。政务院各政务委员权力平等，政务院的最政务院各政务委员权力平等，政务院的最高决策权不属于总理一人，而属于全体政高决策权不属于总理一人，而属于全体政务委员。当政务委员在某一问题上发生分务委员。当政务委员在某一问题上发生分歧时，必须按照少数服从多数的原则作出歧时，必须按照少数服从多数的原则作出决定。政务院总理仅负责领导政务院的工决定。政务院总理仅负责领导政务院的工作，主持政务院的会议，并无最后决定权。作，主持政务院的会议，并无最后决定权。19541954年我国颁布了第一部宪法，基本年我国颁布了第一部宪法，基本上采取委员会制与首长制相结合的体制。上采取委员会制与首长制相结合的体制。根
14、据该宪法及其他有关法规的规定，国务根据该宪法及其他有关法规的规定，国务院与地方各级人民委员会实行委员会的集院与地方各级人民委员会实行委员会的集体领导制度，国务院总理与地方各级人民体领导制度，国务院总理与地方各级人民委员会的行政首长仅仅具有处理日常工作委员会的行政首长仅仅具有处理日常工作的权力，一切重大事务均由集体讨论决定。的权力，一切重大事务均由集体讨论决定。而国务院所属各部、委，及省、市人民委而国务院所属各部、委，及省、市人民委员会的工作部门员会的工作部门(指厅、局、处、科等指厅、局、处、科等)则实则实行首长制。行首长制。这种体制对于促进我国经济的发展，完善这种体制对于促进我国经济的发展，完
15、善社会主义民主与法制，均起过较大的积极社会主义民主与法制，均起过较大的积极作用。作用。然而，在然而，在“文革文革”时期，这一体制遭时期，这一体制遭到严重的破坏，未扬二者之长，反而取二到严重的破坏，未扬二者之长，反而取二者之短。者之短。“集体领导集体领导”致使职责不清、无致使职责不清、无人负责，乃至发生功则相争、过则相诿的人负责，乃至发生功则相争、过则相诿的现象。首长负责制成了现象。首长负责制成了“个人专断个人专断”，或，或谁都有否决权，什么事也办不成。谁都有否决权，什么事也办不成。19821982年颁布的宪法明确规定，年颁布的宪法明确规定，从中央从中央到地方各级行政组织均实行首长负责制，到地方
16、各级行政组织均实行首长负责制，即中央人民政府实行总理负责制，各部、即中央人民政府实行总理负责制，各部、委实行部长、主任负责制，地方各级政府委实行部长、主任负责制，地方各级政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制，研究单位实行所长负责制，学长负责制，研究单位实行所长负责制，学校实行校长负责制，校实行校长负责制，以纠正职责不清、无以纠正职责不清、无人负责的弊端，同时健全各种监督机制，人负责的弊端，同时健全各种监督机制，防止领导者个人独断专行。防止领导者个人独断专行。行政首长行政首长是指依法被授予一定是指依法被授予一定行政职位和权力并承担全部行政责任的个行
17、政职位和权力并承担全部行政责任的个人。人。行政首长负责制行政首长负责制就是指国家行就是指国家行政机关的最高行政决策权、指挥权和全部政机关的最高行政决策权、指挥权和全部责任赋予行政首长一人承担的一种行政领责任赋予行政首长一人承担的一种行政领导制度。导制度。行政首长负责制的基本原则：行政首长负责制的基本原则：第一，职责权一致原则。要做到第一，职责权一致原则。要做到“三三个明确个明确”，即明确职务、明确责任、明确，即明确职务、明确责任、明确权限。权限。第二，坚持依法行政原则。第二，坚持依法行政原则。第三，必须对权力机关负责的原则。第三，必须对权力机关负责的原则。第四，必须坚持党管干部的原则。第四，必须坚持党管干部的原则。行政首长负责制的实施：行政首长负责制的实施：第一，建立岗位责任制；第一，建立岗位责任制；第二，严格考核制度；第二，严格考核制度；第三，以监督机制和制约机制作保证；第三，以监督机制和制约机制作保证；第四，建立健全各种具体规章制度。第四，建立健全各种具体规章制度。
