1、第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的理论基础行政权力的理论基础一、行政权力的涵义与来源一、行政权力的涵义与来源（一）行政权力的基本涵义（一）行政权力的基本涵义在公共行政体系中，公共行政权力是行政机关履行职能、在公共行政体系中，公共行政权力是行政机关履行职能、实现行政目标所必需的支配性力量。公共行政权力的概实现行政目标所必需的支配性力量。公共行政权力的概念包含以下几个方面：念包含以下几个方面：1、公共行政权力的主体是国家行政机关（即狭义的政、公共行政权力的主体是国家行政机关（即狭义的政府）。府）。2、公共行政权力的目的是在宪法和规范下，执行法律、公共行政权力的目的是在宪法和规范
2、下，执行法律、法规，以及上级与本级政府的政策、政令。法规，以及上级与本级政府的政策、政令。3、公共行政权力的客体包括在一定国度内，所有的居民、公共行政权力的客体包括在一定国度内，所有的居民及由所有的居民所构成的各种社会组织和集体。及由所有的居民所构成的各种社会组织和集体。4、公共行政权力以强制力为后盾推行政令，对社会产生、公共行政权力以强制力为后盾推行政令，对社会产生影响。影响。第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的理论基础行政权力的理论基础（二）公共行政权力的来源（二）公共行政权力的来源 公共权力的来源也就是公共权力的合法性问题。一般公共权力的来源也就是公共权力的合法性问题。
3、一般来说，公共行政权力的授予方式主要有三种：法律、行来说，公共行政权力的授予方式主要有三种：法律、行政授权和惯例。政授权和惯例。二、行政权力的性质与特征二、行政权力的性质与特征公共行政权力的特征：执行性公共行政权力的特征：执行性、一元性、一元性、时效性时效性、膨、膨胀性胀性三、行政权力的历史发展三、行政权力的历史发展（一）行政权力的产生（一）行政权力的产生 行政权力起源于人类社会的组织分工。众所周知，社会行政权力起源于人类社会的组织分工。众所周知，社会分工的发展同私有制的产生是同步进行的。私有制的出分工的发展同私有制的产生是同步进行的。私有制的出现导致了国家权力的形成，行政权力便应运而生。现导
4、致了国家权力的形成，行政权力便应运而生。第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的理论基础行政权力的理论基础（二）传统行政权力（二）传统行政权力传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权传统行政权力是指与传统农业社会发展状况相适应的行政权力。这种行政权力具有如下几个特点：力。这种行政权力具有如下几个特点：1、传统行政权力的社会职能与国家政治权力的统治职能明、传统行政权力的社会职能与国家政治权力的统治职能明显地交织在一起。显地交织在一起。2、传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经互相结合。、传统行政权力与宗教权力或迷信权力等曾经互相结合。3、传统行政权力与宗法权力等血缘关系
5、权力也有根深蒂固、传统行政权力与宗法权力等血缘关系权力也有根深蒂固的关系。的关系。4、传统行政权力与经济权力有相当直接的关系。、传统行政权力与经济权力有相当直接的关系。5、在传统行政权力内部，个人权力超过职位权力，人格权、在传统行政权力内部，个人权力超过职位权力，人格权威大于职务权。威大于职务权。第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的理论基础行政权力的理论基础（三）现代行政权力（三）现代行政权力1、现代行政权力与传统行政权力的区别、现代行政权力与传统行政权力的区别首先，现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的首先，现代行政权力的社会管理职能日益突出，行政权力的自主性非常明
6、显，其主要的表现在于现代行政管理已经成为自主性非常明显，其主要的表现在于现代行政管理已经成为专门的职业领域。专门的职业领域。第二，现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的第二，现代行政权力不仅实现同外部权力的分离，其内部的功能分化也渐趋发达。功能分化也渐趋发达。第三，现代行政权力是一种法理型的权力。与传统的行政权第三，现代行政权力是一种法理型的权力。与传统的行政权力相反，现代行政权力明显地表现为职位、权力大于个人权力相反，现代行政权力明显地表现为职位、权力大于个人权力，法律的权威高于人格的权威。力，法律的权威高于人格的权威。第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的理论基础行
7、政权力的理论基础2、行政国家、行政国家20世纪行政权力发展的独特现象世纪行政权力发展的独特现象第一，国家行政权力机构的数量大大增多，其所管理的内容第一，国家行政权力机构的数量大大增多，其所管理的内容异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。异常庞杂，职能在日趋专门化的同时也更加复杂。第二，行政人员的队伍日益庞大，行政事业费用大量增加，第二，行政人员的队伍日益庞大，行政事业费用大量增加，公共管理的成越来越高。公共管理的成越来越高。第三，各种专门的行政委员会纷纷成立。第三，各种专门的行政委员会纷纷成立。第四，行政立法数量增加，自由裁量权的范围不断扩大。第四，行政立法数量增加，自由裁量权的范围不断
8、扩大。第五，行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提高，常常第五，行政权力不仅自主性增强，而且地位日益提高，常常出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。出现凌驾于立法权力和司法权力之上的情况。第六，行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增第六，行政权力的服务功能渐趋重要，公共福利措施明显增 多，福利主义政策波及全球。多，福利主义政策波及全球。第七，行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权第七，行政权力不断发生越轨现象，侵犯立法权力和司法权 力，侵犯公民权力，甚至直接干预经济与社会事务。力，侵犯公民权力，甚至直接干预经济与社会事务。第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的
9、理论基础行政权力的理论基础（四）转型时期行政权力与当代中国行政权力所面临的（四）转型时期行政权力与当代中国行政权力所面临的问题问题 在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力在由农业社会向工业社会过渡的国家里，行政权力的发展状况就更为复杂。此时，传统行政权力的特征依的发展状况就更为复杂。此时，传统行政权力的特征依然部分存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却然部分存在，而现代行政权力的特征已大量出现，但却尚未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代尚未完全具备。于是，在转型期社会，行政权力的现代性与传统性就盘根错节地交织在一起。对于中国而言，性与传统性就盘根错节地交织在一起。对于中国而
10、言，一方面，行政权力本身的现代性还不够完善，往往受到一方面，行政权力本身的现代性还不够完善，往往受到各种传统特征的影响，以致在很多情况下不能很好发挥各种传统特征的影响，以致在很多情况下不能很好发挥作用。另一方面，由于受到现代化浪潮的冲击，类似于作用。另一方面，由于受到现代化浪潮的冲击，类似于行政国家的现象在中国也开始出现，行政权力在实际运行政国家的现象在中国也开始出现，行政权力在实际运行过程中常僭越自己的位置，行政越权也时有发生。再行过程中常僭越自己的位置，行政越权也时有发生。再一方面，受全球化发展的影响，后现代的思想与实践业一方面，受全球化发展的影响，后现代的思想与实践业已开始进入各个行政管
11、理领域，虽然未必到了从现代向已开始进入各个行政管理领域，虽然未必到了从现代向后现代发展的真正开始，但这又预示着行政权力新的转后现代发展的真正开始，但这又预示着行政权力新的转型的滥觞。型的滥觞。第四章第四章 行政权力行政权力第一节第一节 行政权力的理论基础行政权力的理论基础中国行政权力的发展包括以下几个方面的任务：中国行政权力的发展包括以下几个方面的任务：第一，适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；第一，适应市场经济的发展，建立完善的制度化机制；第二，适应社会化趋势，建立相应的自主化机制；第二，适应社会化趋势，建立相应的自主化机制；第三，适应经济现代化趋势，建立有效的能力机制；第三，适应经济
12、现代化趋势，建立有效的能力机制；第四，适应民主政治要求，增强政党合法性机制；第四，适应民主政治要求，增强政党合法性机制；第五，适应法治化治理需要，建立完备的制约机制；第五，适应法治化治理需要，建立完备的制约机制；第六，适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。第六，适应可持续发展目标，建立适应性的价值体系。第四章第四章 行政权力行政权力第二节第二节 行政权力的运行行政权力的运行三、行政权力运行的具体形态三、行政权力运行的具体形态第一，行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径来实第一，行政权力的分配主要是通过逐级授权的途径来实现的。逐级授权是上级行政主体通过法律和条例，将行现的。逐级授权是上级行政
13、主体通过法律和条例，将行政权力按照层级原则授予下级，然后由各级领导负责完政权力按照层级原则授予下级，然后由各级领导负责完成相应的任务。成相应的任务。第二，行政权力分配的途径就是权力下放。行政权力一第二，行政权力分配的途径就是权力下放。行政权力一旦下放，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，旦下放，上级行政主体只做一般原则上的指导与检查，不过多干涉下级行政权力的具体行使。不过多干涉下级行政权力的具体行使。第三，行政权力分配的途径即地方自治。第三，行政权力分配的途径即地方自治。最后，行政权力分配的途径是权力最后，行政权力分配的途径是权力“外放外放”。权力外放。权力外放主要在于解决行政权力主体和社
14、会之间的关系，实际上主要在于解决行政权力主体和社会之间的关系，实际上也就是行政权力和社会权力之间的关系问题，亦即政府也就是行政权力和社会权力之间的关系问题，亦即政府与社会的关系问题。与社会的关系问题。第四章第四章 行政权力行政权力第三节第三节 行政权力的控制行政权力的控制二、行政权力控制的基本结构二、行政权力控制的基本结构一般而言，公共行政权力的结构可分为静态结构和动态结构。一般而言，公共行政权力的结构可分为静态结构和动态结构。（一）静态结构（一）静态结构公共行政权力的静态结构通常表现为一定的行政人员、公共行政权力的静态结构通常表现为一定的行政人员、行政机关、行政职位、行政职权等要素的结合形式
15、。行行政机关、行政职位、行政职权等要素的结合形式。行政机关是行政权力的载体，行政机关由不同的行政职位政机关是行政权力的载体，行政机关由不同的行政职位构成，不同的行政职位履行不同的行政职权，而三者都构成，不同的行政职位履行不同的行政职权，而三者都通过行政人员的活动来现。通过行政人员的活动来现。（二）动态结构（二）动态结构公共行政权力在运行过程中必然呈现出一种动态结构，公共行政权力在运行过程中必然呈现出一种动态结构，而这种动态结构也就是由行政权力作用的方向、方式、而这种动态结构也就是由行政权力作用的方向、方式、轨道、层级、时间和结果等要素结合在一起，所构成的轨道、层级、时间和结果等要素结合在一起，
16、所构成的权力运行模式。权力运行模式。第四章第四章 行政权力行政权力第三节第三节 行政权力的控制行政权力的控制（二）动态结构（二）动态结构1、公共行政权力作为一种向量，存在一个指向问题，即、公共行政权力作为一种向量，存在一个指向问题，即作用的方向和运行轨道。在公共行政权力运行的过程中，作用的方向和运行轨道。在公共行政权力运行的过程中，其方向是由上而下的，轨道是放射状的，与金字塔型的组其方向是由上而下的，轨道是放射状的，与金字塔型的组织结构相一致。织结构相一致。2、公共行政权力的运行举还有明显的层次性，在其运行、公共行政权力的运行举还有明显的层次性，在其运行过程中有许多的环节存在。过程中有许多的环
17、节存在。3、时间在公共行政权力的动态结构中，是一个必不可少、时间在公共行政权力的动态结构中，是一个必不可少的因素。的因素。4、公共行政权力的动态结构中，还包括权力作用的结果，公共行政权力的动态结构中，还包括权力作用的结果，因为只有结果才能反映出行政权力结构的效应。因为只有结果才能反映出行政权力结构的效应。【案例及思考】广东云安：红头文件抗衡判决书广东云安：红头文件抗衡判决书 广东省云浮市第三建筑工程公司（下称广东省云浮市第三建筑工程公司（下称“云浮三建云浮三建”）与）与阻挠其中标的广东云安县环保和建设局（下称建设局）的红阻挠其中标的广东云安县环保和建设局（下称建设局）的红头文件苦斗了两个回合，
18、并两次胜诉。但败诉的建设局既不头文件苦斗了两个回合，并两次胜诉。但败诉的建设局既不上诉，也不执行判决，而是抛出了第三个红头文件上诉，也不执行判决，而是抛出了第三个红头文件。第一回合：法院撤了红头文件第一回合：法院撤了红头文件 2019年年6月月23日，经云安县建设局审查批准，云安县人民日，经云安县建设局审查批准，云安县人民医院在云浮日报上发布招标公告，为门诊医院在云浮日报上发布招标公告，为门诊2、3号楼的土号楼的土建工程进行公开招标，总造价建工程进行公开招标，总造价350万元。根据招标公告公布万元。根据招标公告公布的时间，从的时间，从6月月25日至日至6月月30日，县医院在云安县建设工程日，县
19、医院在云安县建设工程交易中心设点，接受投标单位的报名并发放招标文件。递交交易中心设点，接受投标单位的报名并发放招标文件。递交投标文件的截至时间是投标文件的截至时间是7月月10日日14时时30分，报名参加投标的分，报名参加投标的单位总共单位总共43个。个。7月月10日下午，县医院在县监察局、公证处日下午，县医院在县监察局、公证处和建设局等单位相关领导以及工作人员的现场监督下，公开和建设局等单位相关领导以及工作人员的现场监督下，公开进行第一阶段即经济标部分的开标。经评委现场打分，云浮进行第一阶段即经济标部分的开标。经评委现场打分，云浮三建等三建等8家投标企业入围，在经济标部分胜出。家投标企业入围，
20、在经济标部分胜出。【案例及思考】7月月21日，本次招投标活动进行第二轮开标（技术标评日，本次招投标活动进行第二轮开标（技术标评分），云浮三建以分），云浮三建以92.3分的高分最终夺冠。分的高分最终夺冠。就在云浮三建就在云浮三建与云安县医院准备签订合同时，云安县建设局于与云安县医院准备签订合同时，云安县建设局于2019年年8月月11日向双方发出日向双方发出通知通知，以招标文件从发出之日到报名截，以招标文件从发出之日到报名截止不足止不足20天为由，认定这次招标结果无效。云浮三建不服，天为由，认定这次招标结果无效。云浮三建不服，将建设局起诉到法院。将建设局起诉到法院。2019年年9月月11日，云安县
21、法院做出一日，云安县法院做出一审判决，撤销云安县建设局的通知。审判决，撤销云安县建设局的通知。第二回合：法院再撤红头文件第二回合：法院再撤红头文件 云安县建设局没有提出上诉，却在云安县建设局没有提出上诉，却在2019年年9月月28日发出日发出第二个红头文件，其中除了重复已经被法院第一次判决撤销第二个红头文件，其中除了重复已经被法院第一次判决撤销的事实外，又以云浮三建故意隐瞒被有关部门处罚的的事实外，又以云浮三建故意隐瞒被有关部门处罚的“不良不良记录记录”为由，第二次撤销了云浮三建的中标结果。为由，第二次撤销了云浮三建的中标结果。10天后，天后，云浮三建再次将云安县建设局告上法庭。云浮三建再次将
22、云安县建设局告上法庭。【案例及思考】2019年年12月月4日，云安县法院第二次做出一审判决：被日，云安县法院第二次做出一审判决：被告云安县建设局撤销原告中标结果的云安县法院云安县法院告云安县建设局撤销原告中标结果的云安县法院云安县法院决定决定违法。违法。第三回合：红头文件再次抗衡司法权第三回合：红头文件再次抗衡司法权 如同第一次判决一样，云安县建设局对第二次判决也没如同第一次判决一样，云安县建设局对第二次判决也没有上诉。两次判决均先后生效。有上诉。两次判决均先后生效。2019年年12月月30日，云安县日，云安县建设局将上述两个已经分别被生效判决撤销的建设局将上述两个已经分别被生效判决撤销的通知
23、通知和和决定决定所依据的事实捆绑在一起，发出第三份红头文件，所依据的事实捆绑在一起，发出第三份红头文件，第三次认定县医院门诊楼工程招标结果无效。这种与司法机第三次认定县医院门诊楼工程招标结果无效。这种与司法机关直接叫板的做法，使得已经生效的行政判决如何废纸。关直接叫板的做法，使得已经生效的行政判决如何废纸。【案例及思考】一位要求不披露姓名的当地政府部门人士说，云安县建设一位要求不披露姓名的当地政府部门人士说，云安县建设局之所以要事后强行插手县医院的招标项目，与法院对着干局之所以要事后强行插手县医院的招标项目，与法院对着干到底，是因为有人在背后撑腰，目的就是为了得到县医院的到底，是因为有人在背后
24、撑腰，目的就是为了得到县医院的工程。有领导无所顾虑地说：工程。有领导无所顾虑地说：“法院判一次，我们就撤它一法院判一次，我们就撤它一次（指撤销招投标结果），坚决不让三建做这个工程！次（指撤销招投标结果），坚决不让三建做这个工程！”或许就是这样的思想动因，云安县建设局既不上诉，也不执或许就是这样的思想动因，云安县建设局既不上诉，也不执 行法院判决，而是以红头文件与法律对抗到底。而该副局长行法院判决，而是以红头文件与法律对抗到底。而该副局长又说：又说：“是否执行法院的判决，我们需要请示纪委。是否执行法院的判决，我们需要请示纪委。”【案例及思考】思考题：思考题：1、建设局副局长说：、建设局副局长说：“是否执行法院的判决，我们是否执行法院的判决，我们需要请示纪委需要请示纪委”，这一说法有无道理？为什么？，这一说法有无道理？为什么？2、建设局、建设局3次红头文件对抗法院的判决会造成什么社次红头文件对抗法院的判决会造成什么社会影响？从一个侧面反映出政府管理中存在的什么会影响？从一个侧面反映出政府管理中存在的什么问题？问题？3、结合本案例谈谈依法行政的必要性及意义。、结合本案例谈谈依法行政的必要性及意义。
