1、耕地保护 内容体系 1 2 3 4 土地资源现状土地资源现状 耕地保护内容耕地保护内容 制度变迁 耕地保护区域补偿制度 5 土地发展权市场构建土地发展权市场构建 土地资源现状土地资源现状 我国土地资源现状 自2007年7月1日起，开展第二次全国土地调查，以下是二调的相关数据：耕地：13538.5万公顷（203077万亩）其中，有564.9万公顷（8474万亩）耕地位于东北、西北地区的林区、草 原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内，还有431.4万公顷（6471万亩）耕地位于25度以上陡坡。全国基本农田10405.3万公顷（156080万亩）。耕地分布 全国耕地按地区划分 东部地区耕地2629.
2、7万公顷（39446万亩）占19.4%；中部地区耕地3071.5万公顷（46072万亩）占22.7%；西部地区耕地5043.5万公顷（75652万亩）占37.3%；东北地区耕地2793.8万公顷（41907万亩）占20.6%。耕地质量 全国耕地按坡度划分 2度以下耕地7735.6万公顷（116034万亩）占57.1%26度耕地2161.2万公顷（32418万亩）占15.9%615度耕地2026.5万公顷（30397万亩）占15.0%1525度耕地1065.6万公顷（15984万亩）占7.9%；25度以上的耕地（含陡坡耕地和梯田）549.6万公顷（8244万亩）占4.1%，主要分布在西部地区 全
3、国25度以上的坡耕地面积 地 区 面积（万公顷）占全国比重（%）全 国 549.6 100 东部地区 33.6 6.1 中部地区 75.6 13.8 西部地区 439.4 79.9 东北地区 1.0 0.2 从耕地总量和区位看，全国有996.3万公顷（14945万亩）耕地位于东北、西北地区的林区,草原以及河流湖泊最高洪水位控制线范围内和25度以上陡坡，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休养生息的总体安排作逐步调整；有相当数量耕地受到中、重度污染，大多不宜耕种；还有一定数量的耕地因开矿塌陷造成地表土层破坏、因地下水超采，已影响正常耕种。全国有五千万亩左右的耕地受到中、重度污染，
4、大多不宜耕种。从人均耕地看，全国人均耕地0.101公顷（1.52亩）较1996年一次调查 时的人均耕地0.106公顷（1.59亩）有所下降，不到世界人均水平的一半。基本国情：人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足 守住18亿亩耕地红线 我国耕地数量减少的途径 近年来我国耕地资源数量减少的主要途径有4种:一是建设占用耕地;二是生态退耕占用耕地;三是灾毁耕地;四是农业结构调整耕地 耕地数量减少的原因 利益驱动是耕地无序非农化的一大动因 权力驱动是耕地无序非农化的又一动因 监管不力，执法不严，放纵了土地违法行为 农业集体所有土地产权归属不清是耕地无序非农化根本原因 土地法制建设滞后是耕地无序
5、非农化的内在原因 盲目城市化是耕地无序非农化直接原因 我国耕地资源的质量安全现状?土壤养分缺乏问题严重?耕地障碍因素多面积大耕地障碍因素多面积大 全国第二次土壤普查和全国农业综合开发后备资源调查结果显示，我国耕地资源中有我国耕地资源中有60%一一70%存在某种主要限制因素，如侵蚀、干旱存在某种主要限制因素，如侵蚀、干旱缺水、贫痔、渍涝、盐碱、板结、砾石、砂姜层、潜育层等。优质耕地比例不高 质量较差、产量不高的中低产田占耕地资源总数的71.3%，高产耕地不到耕地总量的30%，耕地的总体质量欠佳。坡耕地数量多 全国土地利用现状调查结果显示，我国耕地资源中15度以上耕地数量占全国耕地资源总量的14.
6、61%.水土资源匹配不均衡 耕地资源质量下降的原因分析?有机养分投入的比重持续下降?化肥施用量持续增加，比例不尽合理?土壤质量退化?耕地污染日趋严重?人口压力(人口增长与农业扩张)?市场失灵(利益冲突与制度障碍)?政策失误(经济发展与资源保护的政策取向)我省情况 二次调查数据显示，全省耕地10080万亩，比基于第一次土地调查（1996年）数据逐年变更到2009 年的耕地8919万亩多出1161万亩（全国二次调查耕地总数多出2亿余亩）。从耕地总量和区位看，全省738万亩25度以上坡耕地，主要分布于盆周山地区、川西南山地区和川 西北高山高原区，其中，相当部分需要根据国家退耕还林、还草、还湿和耕地休
7、养生息的总体安排 作逐步调整。从人均耕地看，从1996年（省统计年鉴户籍人口8215.4万）的1.21亩降到2009年（省统计年鉴户籍 人口8984.7万）的1.12亩，低于全国人均耕地1.52亩，更明显低于世界人均耕地3.38亩水平。随着 人口继续增长和经济发展，人均耕地还将下降，耕地资源约束将更加趋紧。附：数量保护 确保数量不减少是耕地保护工作的刚性指标，也是耕地保护工作的最基本的要求。数量保护可分为总量保护和均量保护。1 耕地保护 耕地保护：耕地保护是指运用法律、行政、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量 进行的保护。“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”是必须长期坚持的一项基本
8、国策。耕地的数量保护具体措施包括以下几方面 国家实行占用耕地补偿制度 国家实行基本农田保护制度 推进土地开发、复垦、整理 严格控制耕地转为非耕地 2 质量保护 为贯彻耕地保护而实施的耕地总量动态平衡，不仅要求耕地数量不能减少，耕地 质量的总体水平也不能降低。实现耕地总量动态平衡，归根结底，就是要保证中国 的粮食总产量和人均水平只能增加，不能下降。耕地的质量保护包括以下几方面：国家制定耕地质量保护措施，如：防止水土流失、耕地沙化、盐碱化、贫瘠化等；实现耕地环境保护。3 4 5 生态保护:后备资源的开发，要统筹规划，充分考虑生态环境的适宜性，保持土地资源 可持续利用状态，不能因弥补耕地的占用，追求
9、耕地数量上的平衡而盲目“围湖造田”、“毁林造田”，盲目开垦，破坏土地生态，导致水土流失、土壤沙化、次生盐碱化，造成更大的浪费和破坏 时间保护:在不同的时间，不同的经济发展阶段，耕地保护的侧重点会有所差异。空间保护:在不同的时间，不同的经济发展阶段，耕地保护的侧重点会有所差异。措施建议(一)提高认识，强化政府和市民对耕地尤其是基本农田的保护意识;(二)加强基本农田保护的理论创新，建立健全基本农田保护法律法规;(三)科学划定永久基本农田，落实有效保护空间;(四)加快社会主义新农村建设，实现土地集约化利用;(五)加大土地开发复垦整理的力度，建立耕地储备制度;(六)坚持耕地占补数量和质量的平衡，保护耕
10、地生态条件;(七)加强资金和技术投入，切实保护耕地和基本农田;(八)建立经济激励机制，统筹耕地和基本农田保护与区域经济发展。政策措施 中华人民共和国土地管理法明确提出了耕地保护的目标，即实现耕地的总量动态平衡。所谓耕地总量动态平衡，是指在满足人口及国民经济发展对耕地产品数量和质量不断增长 的条件下，耕地数量和质量供给与需求的动态平衡。实现这一目标必须加强耕地的数量、质量保护并注重耕地环境质量的提高。耕地保护制度变迁 第一阶段 19781985年间的耕地保护制度恢复期 1978 1984 家庭联产承包责任制 我国经济改革重点由农村转向城市 在这一时期，我国耕地面积净减少315、93万 产权制度变
11、革引发的经济的快速发展导致耕地资源的减少，这引起了党和国家的高度重视，中央政府制定了政策法规来保护耕地。第二阶段：1986一1997年，国家土地管理局成立后的耕地保护制度发展期 第一阶段耕地的快速减少，使得国家对现行的土地利用制度进行调整。从1986一1997年，国家在成立了土地管理职能机构的基础上又相继出 台了一系列的有关耕地保护的制度。1986.02 3 6 8 国务院决定，成立直属国务院领导的 统管全国土地和城乡地政的国家机构 中共中央、国务院发布号文件关于加强土地管理、制止乱占耕地的通知明确提出了“十分珍惜和合理利 用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策。中华人民共和国土地管理法经六届人
12、大常委会审议通过，并于同日正式颁布 国家土地管理局正式挂牌办公。同年，中断数年之久的 土地利用规划重新开始启动编制。1988 11月国务院发布土地复垦规定。同年12月，七届全国人 大常委会决定对年月日颁布的土地管理法进行部分修改 同年，原国家土地管理局在湖北荆州试行基本 农田保护区划定工作。1989 1991 1992 5月，原国家土地局在全国推广荆州经验，并部署在全国开展 划定基本农田保护区的试点工作。国务院发布实施土地管理法实施条例 全国人大常委会通过的农业法规定，县级以上各级 地方人民政府应当划定基本农田保护区，对基本农田保 护区内的耕地实行特殊保护。1994 7月，国务院审议并原则通过
13、基本农田保护条例，标志着我国基本农田保护步入法制轨道。基本农田保护制度正式确立。1997 3月，新修订的中华人民共和国刑法设立了土地犯罪条款，即破坏耕 地罪、非法批地罪和非法转让土地罪。4月，中共中央、国务院发布11号 文件关于进一步加强土地管理，切实保护耕地的通知，并明确提出省 区、市必须保持耕地总量动态平衡的要求，同时确定了实行占用耕地与开 发、复垦挂钩的政策。第三阶段：19982004年，国土资源部成立后的耕地保护制度完善期 年月，九届全国人大一次会议通过国务院机构改革的方案：国家 土地管理局、地质矿产部、国家海洋局、国家测绘局共同组建国土资源部；月，国土资源部正式挂牌成立 月，土地管理
14、法再次修订。新修订的土地管理法确立了四条基本 原则：耕地总量只能增加不能减少的原则、土地用途管制的原则、国家对土 地实行集中统一管理的原则、加强土地执法监察的原则。这两份文件是中共中央、国务院关于土地管理和耕地保护问题的最重要文件，在中国土地 管理史上具有划时代的意义。号文件第一次正式提出，“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须 长期坚持的一项基本国策。”号文件明确指出，土地管理和耕地保护是事关全国大局和中华民族子孙后代的大问题，必须采取严格措施，认真贯彻“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国 策，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势。中央七号文件和中央
15、十一号文件 两份文件有一个共同之处：突出了保护耕地的思想 耕地保护区域补偿制度 所谓耕地保护区域补偿是研究各区域在保护耕地，确保国家粮食安全和社会稳定的 责任和义务，从区域间耕地保护责任和义务对等角度出发，由部分经济发达、人多 地少的地区通过财政转移支付等方式对经济欠发达地区而过多承担了耕地保护任务 的区域进行经济补偿，以协调不同区域在耕地保护利益关系，从而达到既能满足社 会经济发展对农地非农化的合理需求，又能在总体上最大限度地保护有限的耕地以 保障我国的粮食安全的目标 含义含义 构建耕地保护区域补偿机制的意义 完善耕地保护制度，抑制耕地过速减少 适应区域经济发展，保障经济发展对农地非农化的合
16、理需求 协调区域经济利益，体现区域公平 纠正市场失灵和政府失灵 构建耕地保护区域补偿机制的具体目标 明晰产权。明确各区域耕地保护责任和义务；确定补偿标准。对于那些不能完全履行本区域责任和义务的区域需要给予过多承担耕地保护任务的区域一定的经济补偿，这就需要确定补偿标准。制定耕地保护区域补偿运行的规则。这主要是对耕地保护区域补偿资金的收缴、支付等管理和监督以及对耕地保护责任的落实情况的检查监督。构建耕地保护区域补偿机制的思路构建耕地保护区域补偿机制的思路 首先，在中央政府和国土资源部的领导下，在国土资源部成立耕地保护区域补偿基金委员会，制定 补偿基金委员会章程和运作制度。补偿基金委员会的主要职责是
17、制定耕地保护区域补偿规则、核算 各区域耕地赤字赢余、测算耕地保护区域补偿标准和耕地折算系数、监督和管理耕地保护区域补偿 基金、监督和管理补偿区域与被补偿区耕地面积和质量的变化情况与耕地保护责任落实情况、对违 反规则区域的处罚等。其次，补偿基金委员会依据各区域前一年和历年耕地生产力、人口、粮食消费水平、复种指数以及 再次，在全国农用地分等研究成果基础上，以全国平均耕地自然质量等指数、近几年现实 标准粮平均产量和全国指定作物最大产量因素确定全国耕地标准在各区域农用地分等研究 的基础上，以区域耕地平均自然质量等指数、近几年区域现实标准粮平均产量和全国指定 作物最大产量确定区域平均耕地质量水平。在此基
18、础上，计算补偿区域和被补偿区域与全 国耕地面积折算系数，以确定耕地补偿的面积标准。再次，依据资源环境经济学相关理论与方法，核算耕地的价值。耕地价值不仅包括耕地的 经济产出价值，而且还包括耕地的生态环境价值和社会价值，以确定耕地补偿的价值标准。最后，补偿基金委员会在上述基础上，确定区域补偿或被补偿的资金额，并实施对区域耕 地保护执行情况的检查、监督和管理 土地发展权市场构建土地发展权市场构建 可转换的发展权（TDRS）可转移发展权：允许土地使用受限制的土地所有者将其土地发展权卖给土地使用不受限制的土地所有者,进行额外土地开发。它有两种作法:一种是,设立一个发展权市场,让发展权在市场上公平交易;另一种是,通过公共权力购买而获得土地发展权 (张安录,1999)以上 第一小组倾情呈献 感谢
