1、第四章第四章 关于公共政策关于公共政策过程的几个理论模型过程的几个理论模型4.1 模型的概念n模型是对原型的抽象和模拟（仿真）。它是认识主体为着一定的认识目的，依据相似性原则而构造出的一种理念系统，以代表作为研究对象的真实系统。n公共政策分析中一般是理论模型。是在合理假设的基础上，经过删减真实系统的非本质性因素并凸现其本质性因素，抽象而成的一种逻辑系统4.2 基于西方经验的政策理论模型n1,1,理性决策模型理性决策模型n决策者依据完整而综合的信息作出理性的决策，即遵循以最小的投入获得最大的产出的原则选择最优方案，使用最佳最适当的手段达到最大值的政策结果。由这样一组假设构成的一个分析途径，叫做T
2、he Rational-Comprehensive Modeln首先，将决策者假定为理性人：n面对多种选择时，他会作出一个决定。会依据其价值偏好，将各种选择排列出优先次序。通常从所有方案中选择偏好等级最高的。面对同样的情景会作出同样的决定。理性人的偏好会变化n其次，假定决策者将其理性决策活动贯将其理性决策活动贯串于整个政策过程串于整个政策过程：n面临一个既定地的问题n决策的价值、目标是明确的，可以按重要性排列n解决问题的所有方案都为决策者一一权衡n对备选方案的结果都进行了研究n每一个备选方案及其可能的结果都与其他方案具有可比性n最后采用的方案是所有备选方案中能够最大限度的实现其价值和目标的方案
3、n理性模型存在的问题：n1.设定决策者者为理性人，缺乏经验支持n2.假定决策者公正客观，而在实践中决策者的公正客观常常极为有限n3.假定决策者全知全能，但在实际中决策者拥有的知识获得的信息都是有限的n4.过高估计了逻辑推理和数学模型作为政策分析工具的作用n代表性的批评者是西蒙和林德布罗姆n西蒙提出有限理性(Bounded RationalityBounded Rationality)命题：决策者在管理决策中不可能达到最佳程度，而只能追求一种近似的优化途径，即寻求满意的管理决策和结果。2,渐进主义模型(Incrementalism Model)林德布罗姆1959年发表渐进调适的科学”Scienc
4、e of Muddling Through”n认为理性无疑应该成为公共政策追求的目标，但基于完全理性（Comprehensive Rationality)的理性主义模型(Rationalism ModelRationalism Model)不具有可行性n渐进主义模型包括两组命题：n1.公共政策实际上只是过去政府活动的持续，只是根据过去的经验对现行政策作出局部的边际的调适（美国宪法美国宪法）n2.决策是一个典型的一步接一步永远没有完结的过程n关于渐进模型的几点说明：n1.将决策者决策者设定为按部就班修修补补的渐进主义者或安于现状者，同时又是一个头脑清醒的问题解决者n2.将政策目标政策目标设定为只
5、是进行局部的有限的改进n3.将决策过程决策过程设定为各种政策主体妥协调适、良性互动进而实现动态均衡的过程n4.将决策者的战略战略设定为只专注于政策的逐步改变，其政策分析集中于熟悉的经验上，大大减少必须分析的因素即复杂性n5.把政策结果政策结果设定为看上去似乎缓慢，但积小变为大变，其实际速度要大于一次大的变革n评价：n具有显而易见的保守性，朝着保守的方向阐释人的主观能动性和有限理性，只注重微不足道的政策目标的制定及其实现n压制政策创新和具有根本意义的变革渐进决策模型受推崇的原因：渐进决策模型受推崇的原因：n1.渐进决策是与渐进政治相适应的。渐进政治是西方政治生活的特点。实行一个新政策，牵涉到的利
6、益通常很大，必然引起强烈的争议。如果仅对原有政策修改，争议就会减少n2.决策技术上的困难造成的。全面了解和掌握所有的决策方案及其后果，在技术上无法达到。应“只专注于政策的逐步或微小的改变”n3.现行政策的沉没成本决定的。如不考虑现行政策的成本而进行根本性的变革，就会带来一系列问题。化大步为小步，问题与阻力就会变小。n4.可以避免严重持久的错误。变化的步子越大，风险越大，而且越是严重的错误越难完全纠正。步子小，即使产生失误，其严重性也不会很大，容易纠正3,政治系统模型(Political System Model)n戴维伊斯顿 1957年发表“An Approach to the Analysi
7、s of Political System”一文1965年发表“A Framework for political Analysis”和“A System Analysis of Political Life”两本书本模型要点本模型要点n政策主体是政治系统。政治系统作出对社会具有约束力的决定就是公共政策n政策过程为：输入-决策-输出-反馈这一系统运行过程。输入是环境对系统的要求输入是环境对系统的要求(政政策倡议和主张策倡议和主张)和支持。输出是政策方案形和支持。输出是政策方案形成后政策系统所进行的政策宣示和政策执行。成后政策系统所进行的政策宣示和政策执行。反馈是政策结果再反映到系统中去反馈是政
8、策结果再反映到系统中去,它既是它既是政策过程的终点又是新的政策过程的起点政策过程的终点又是新的政策过程的起点n政治系统内部的运行是一个黑箱Black Boxn政治系统模型是公共政策分析中最具解释力最巨普适性的一个模型。n优点是视野开阔宏大适于宏观分析,不足是只能提供一个轮廓,不能指明所分析政策的具体特性.4,4,集团模型集团模型Group ModelGroup Modeln政治学的集团理论是美国政治学家戴维杜鲁门(D.Truman)完善的,其著作有“The Governmental Process”.n莱瑟姆(Earl Latham)应用集团理论分析政府在政策形成中的作用,从而形成了集团模型.
9、n本模型假定：现代政治实际上是各利益集团为影响公共政策而展开的一系列竞争活动。政府的作用一是制定竞争的规则，二是平衡各利益集团相互冲突的利益。n该模型的核心命题：公共政策是某一特该模型的核心命题：公共政策是某一特定时间集团间的争斗所达到的平衡，它定时间集团间的争斗所达到的平衡，它体现了那些一直试图获取优势并相互竞体现了那些一直试图获取优势并相互竞争着的派系或团体之间出现的均势争着的派系或团体之间出现的均势n该模型可以分解为四个小命题：n一是政治过程是各集团争取影响公共政策的行为过程。n二是政策制定过程是相互竞争着的集团之间达成力量平衡的过程，意味着每一项公每一项公共政策都是集团间妥协的产物。共
10、政策都是集团间妥协的产物。n三是在现代政治生活中集团间获取公共政策资源的竞争是不可避免的，重要的在于公共权力机关制定合理的竞争规则n四是在任何时候公共政策都反映站支配在任何时候公共政策都反映站支配地位的集团的利益地位的集团的利益。随着各集团力量和影响的消长，公共政策将有利于其影响增加的那些集团的利益，而不利于其影响下降的那些集团的利益对集团模型的批评：n一是夸大了集团在政策形成过程中的重要性，而低估了公共权力机构自身所起低估了公共权力机构自身所起的作用的作用n二是忽略了政治生活中其他许多重要因素对公共政策形成的影响n三是对多元主义政治体制以外的那些政治体制内的决策过程缺乏解释力5,精英模型(E
11、lite Model 或 Elitism Model)n精英理论是战后西方国家政治分析的一个重要途径n代表人物：意大利的莫斯卡（Gaetano Mosca)和帕累托（Vifredo Pareto)美籍奥地利人熊比特（Joseph Alois Schumpeter)拉斯维尔精英模型的基本命题：n社会分为有权的少数和无权的多数，国家政策是由少数制定的（精英是少数、可以统治多精英是少数、可以统治多数。你知道少数何以能够统治多数的奥妙吗？）数。你知道少数何以能够统治多数的奥妙吗？）n少数统治者不是群众的代表。精英大多出自社会经济的上层(英国保守党领袖卡梅伦出身英国保守党领袖卡梅伦出身伊顿公学和牛津大学
12、、权力和财富的世袭化伊顿公学和牛津大学、权力和财富的世袭化）n为了保持稳定，非精英上升到精英地位是一个缓慢而又不间断的过程（可以流动流动）n精英们在保持社会制度的基本准则和保持社会制度不变等方面意见一致n国家政策不反映民众的要求，只反映精英的价值观。国家政策的改变是缓慢的，而不是革命性的（渐进的渐进的）n活跃的精英人物很少受民众的影响，精英对民众的影响远远超过民众对精英的影响（精英精英容易受到精英的影响而非民众的影响。人大代容易受到精英的影响而非民众的影响。人大代表政协委员：精英还是民众？表政协委员：精英还是民众？）说明：n本届全国人大，代表总数为本届全国人大，代表总数为29872987人，扣
13、除港澳台代人，扣除港澳台代表表6161人之后，各省份及解放军代表共人之后，各省份及解放军代表共29262926人，根据人，根据职业性质分为下述三类。职业性质分为下述三类。n甲类甲类：官员公务员（含国企、事业单位等公营机构：官员公务员（含国企、事业单位等公营机构官员）代表，共官员）代表，共24962496人，占大陆代表的人，占大陆代表的85.3%85.3%。n乙类乙类：公营机构职员代表，即国企、事业单位的普：公营机构职员代表，即国企、事业单位的普通员工，共通员工，共143143人，占大陆代表的人，占大陆代表的4.9%4.9%。n另有解放军代表另有解放军代表1111人因公开信息不全未归类，虽未人因
14、公开信息不全未归类，虽未归类，但从定义看属于甲类或乙类，占大陆代表的归类，但从定义看属于甲类或乙类，占大陆代表的0.4%0.4%。n丙类丙类：社会从业人员代表，包括农民、民营企业：社会从业人员代表，包括农民、民营企业从业人员、民间慈善者，共从业人员、民间慈善者，共276276人，占大陆代表人，占大陆代表的的9.4%9.4%。其中：。其中：n民营企业老总民营企业老总 235235人，占丙类的人，占丙类的85.1%85.1%，其中普，其中普通民企老总通民企老总197197人，占人，占71.3%71.3%。“村企合一村企合一”民企民企老总老总 3838人，占人，占13.8%13.8%（注：（注：“村
15、企合一村企合一”已成为已成为建设新农村过程中的新趋势，村官同时担任以该建设新农村过程中的新趋势，村官同时担任以该村为基地的企业老总，如福建代表林哲龙既是连村为基地的企业老总，如福建代表林哲龙既是连江县筱埕镇官坞村党委书记，又为官坞海洋开发江县筱埕镇官坞村党委书记，又为官坞海洋开发有限公司董事长、总经理）。有限公司董事长、总经理）。n民营企业员工民营企业员工 1616人，占丙类的人，占丙类的5.8%5.8%。n农民农民 1313人，占丙类的人，占丙类的4.7%4.7%。n农村经济合作组织带头人农村经济合作组织带头人3 3人，占丙类的人，占丙类的1.1%1.1%，如甘肃代表刘大江为定西市安定区马铃
16、薯经销如甘肃代表刘大江为定西市安定区马铃薯经销协会会长。协会会长。n律师律师 8 8人，占丙类的人，占丙类的2.9%2.9%。n民间慈善者民间慈善者 1 1人，占丙类的人，占丙类的0.4%0.4%n由这样一组命题形成的理论框架，用于公共政策分析时就是精英模型n批评：忽视了现代民主国家里公民参与政治的要求和能力，以及这种参与对公共政策形成的影响n精英理性：毛泽东模式；精英理性：毛泽东模式；n精英渐进：邓小平模式；精英渐进：邓小平模式；n多元渐进：美国决策模式；多元渐进：美国决策模式；n多元理性：瑞士决策模式。多元理性：瑞士决策模式。n中国会不会从第二种向第三种转变？中国会不会从第二种向第三种转变
17、？6,规范最佳模型（Normative Optimum Model)nDror：最佳决策是一个认同理性增加理性的过程，可以通过多种途径和方法使此过程得以实现。n将政策过程划分为3大阶段和17小阶段：决策前决策中决策后处理价值问题认识环境认识问题调查处理和开发资源设计评估和重新设计决策环境分配问题价值和资源确定决策战略细分资源建立配合优先顺序的动作目标建立其他重大价值准备政策方案对不同方案的利益与成本进行可靠的预测择定最佳方案评估最佳方案的成本与收益激励政策执行执行政策政策执行后的评估7,混合扫描模型（Mixed-Scanning Model)nA.Etzioni:截取理性模型的政策视野，以充分
18、考虑政策选择，激发政策创意，同时截取渐进模型的政策落点，把政策关注力集中在经过选择的政策方案上，形成政策焦点，以有效解决政策问题。n将“两种摄像机”结合起来使用，在某些情况下使用渐进主义模型（观察细节），在某些情况下使用理性主义模型（观察全部空间，但观察不了细节）。（陈写意粟陈写意粟工笔）工笔）8,Garbage Can ModelnM.Cohen,J.March等人，1972年，A Garbage Can Model of 0rgnizational Choicen传统组织理论认为组织是一个科层结构、层级节制、秩序井然的决策环境。但组织的情境往往是混乱的，充满着多元利益和多个行动者。偏好殊异
19、的决策者的自利行为容易使组织的决策环境处于“制度化失序状态”（organized anarchies有组织的无序)n组织决策通过类似“垃圾桶”的集合体的决策机制来完成。n决策可以分为4个相互独立的要素：n1.问题：组织都会面对各种不同的问题。有时问题会找到适合方案，有时并没有合适方案可资运用，或者所选择的方案不能解决组织面临的问题，所以组织问题会一直存在。n2.解决方案。方案是独立存在的，不一定与问题有关。在实践中，可能先有方案，当某个问题发生时，恰好适合以这个方案予以解决。n3.决策参与者。参与者是流动的，参与者所提供的问题和解决方案不一定被采纳。正因为参与者的不断更替，组织的问题与解决方案
20、也可以很快改变。n4.决策时机。n平时四个要素可能分别独立出现，而在某个特殊场合，就像垃圾桶中的物质被充分搅拌一样，四个要素可能碰巧同时出现：“问题”正巧碰上了“解决方案”，“解决方案”正巧符合“决策参与者”的利益，而“决策参与者”也正巧有机会同时发现“问题”与“解决方案”。机缘巧合，决策形成。n不仅抛弃了理性选择观点，也抛弃了“互动达成共识”的观点视政策为机会的产出（偶然）4.3 上下来去模型n在毛泽东思想里，政策制定过程是一个从形而下到形而上的过程，政策执行过程是一个从形而上到形而下的过程。同时，在政策主体与政策客体的关系上则是从群众中来到群众中去的过程案例：n20世纪80年代后期开始，以
21、农民收入相对减少和负担过重为焦点的三农问题日益突出，要求在农村改革第一阶段取得成果的基础上进行政策调整，新阶段的政策调整是一个个人与政府、群众与领导、下级与上级、中央与地方之间上下互动，来去往返，从个别到一般的过程。n89年10月，安徽省政策研究室干部何开荫在深入调研的基础上撰写农村第二步改革的出路何在？和关于深化农村改革的一些设想，受到安徽省领导和国务院李鹏总理的重视。国务院政策研究室农村工作组组长余国耀建议何开荫进一步做调查，拿出一个可操作的政策方案，在安徽先搞试点。n91年4月，何开荫拿出可操作性的政策方案发展农村经济的根本措施关于深化农村改革的一些设想，送交安徽省委省政府领导。92年邓
22、小平南巡讲话发表后，安徽省政府主管领导批示“选择一个县或一个乡进行试点”。n在何开荫的具体指导下，太和县通过上上下下、方方面面、反反复复的集思广益，拟定关于太和县农业税费改革实施方案的报告，很快获得省委省政府的批准。94年1月1日，太和县开始在全县31个乡镇全面搞改革试点。成为中国农村税费改革第一县。n94年12月时任中央书记处书记国务院副总理的姜春云到安徽考察，对太和试验给予很高的评价。95年初，安徽省决定将太和经验推广到全省20多个县市。n95年4月，全国农村基层税费制度改革经验研讨会在阜阳召开。内容大体相似的改革试点扩大到安徽、河北等7个农业大省的50个县。n阜阳会议后，有关方面向国务院
23、领导提交报告事关农村发展和稳定的一项重要改革举措。朱镕基总理作出重要批示。意味着各地进行的农村税费改革所取得的经验开始进入最高决策层的视野。n96年12月30日，中央国务院颁发关于切实做好减轻农民负担工作的决定即著名的13号文件，第一次以红头文件的形式对各地正在进行的农村税费改革试验公开表明了的肯定意见。n98年9月25日江泽民在安徽视察时指出：“当前和今后一个时期要着重抓好的工作之一就是改革和规范农村税费制度，探索减轻农民负担的治本之策。”这是国家最高领导人首次明确倡导和鼓励农村税费制度改革。n99年5月29日国务院要求各省市自治区抓紧制定并实施农村费改税方案，积极探索从根本上减轻农民负担的
24、有效途径。11月23日朱镕基总理公布农村税费制度改革时间表：明年国家先在几个省区进行试点，其他省区也可在个别县市试点，争取后年在全国推开。n2000年3月2日中共中央发出关于进行农村税费改革试点工作的通知：中央确定在安徽以省为单位进行农村税费改革试点。全国农村税费改革在试点的基础上摸清情况积累经验逐步推开。n安徽省在一些县多年试点基础上，经无数专家、基层干部和农民反复推敲，经过15次修改，提出全省农村税费改革方案。一年下来，农民人均减负31，农民的生产积极性得到恢复和增长。干部减压后与农民摩擦大减，农村社会日趋稳定。2001年2月中央政府在合肥召开全国农村税费改革试点工作会议，全面部署农村税费扩大试点工作。n2002年11月8日，中共16大上，三农问题的解决被认定为全面建设小康社会的关键。2003年中央经济工作会议将三农问题确定为党的工作的重中之重。2003年的两会上，黄宗羲定律经新任总理温家宝的转述和阐释，成为解决三农问题的政策议程中发人深省的一个概念。4月3日，中央决定农村税费改革试点工作在全国范围推开。复习思考题：n1.试述公共政策过程的理性模型和渐进模型。n2.请对公共政策的政治系统模型和集团模型加以评述。n3.有人说：“改革开放以来，中国公共权力机关的政策过程属于精英渐进模式。这种模式将会向多元渐进模式转变。”请发表你对这种观点的看法
