1、第第9章章网络管理及其中国特色引言 网络技术迅猛发展，给人类生活带来前所未有的改变。人类行为，如工作、生活、学习、交流等等，无一不依赖互联网，互联网在无限延伸人类大脑、中枢神经的同时，也正在侵蚀人类的生活。随着互联网的普及，对互联网的管理已经成为一个越来越迫切的问题。我国政府对互联网的管理，经历着一个认识、发展、成熟、创新的过程。本章概览第1节 我国互联网管理主要机构及其职能第2节 我国政府互联网管理阶段与评价第3节 我国互联网管理模式及其特征第4节 有中国特色的网络管理机制我国互联网管理主要机我国互联网管理主要机构及其职能构及其职能一、我国互联网管理主要机构 以19942015年颁布的管理文
2、件为依据，可发现直接或间接对互联网进行管理或监督的部门多达20余个。根据不同的管辖范围和具体内容，我们将其划分为四类：互联网统筹管理部门、互联网规划管理部门、互联网安全管理部门、互联网行业管理部门。二、我国互联网管理主要机构的职能l 统筹管理部门：中央网络安全和信息化领导小组 国家互联网信息办公室l 规划管理部门：中华人民共和国工业和信息化部 中华人民共和国文化部 中国互联网络信息中心二、我国互联网管理主要机构的职能l 安全管理部门：中华人民共和国公安部 国家保密局二、我国互联网管理主要机构的职能l 行业管理部门：国务院新闻办公室 国家新闻出版广电总局 国家知识产权局 中华人民共和国教育部 中
3、华人民共和国卫生部 国家食品药品监督管理总局 国家工商行政管理总局我国政府互联网管理我国政府互联网管理阶段与评价阶段与评价一、我国互联网管理阶段 回顾我国互联网管理的发展阶段，我们可以大致划分为四个历史时期：初创阶段（1999年以前）、发展阶段（20002003年）、完善阶段（20042009年）、趋于成熟阶段（2010年至今），政府的管理思想在管理实践中不断创新，不断提高。1.我国互联网管理的初创阶段（1999年以前）：20世纪90年代，正是国际社会竞相发展信息高速公路的关键时期。美国的网络霸权地位业已形成。从1969年的阿帕网到后来的万维网，至90年代中期网络已经进入商用阶段，克林顿政府的
4、“信息高速公路计划”更是加速推动了美国社会的信息化进程。在我国，20世纪90年代中期到90年代末，是互联网早期发展与初步繁荣的阶段。面对新技术，我国政府以开放的姿态引进、扶持、推动互联网的发展。在这种开放的态度之下，我国互联网发展速度迅猛得令人猝不及防。2.我国互联网管理的发展阶段（20002003年）：20世纪90年代末，我国互联网发展进入第一次狂热发展的顶峰。各类网站良莠不齐，内容混杂。2000到2003年，随着席卷全球IT界的网络寒潮，商业网站面临严峻的市场冲击，而新闻网站则在政府扶持下迅速强大起来。针对20世纪90年代末超速发展的互联网，特别是丰富庞杂的网络内容，政府这一时期将管理重点
5、放在内容管理上。2000年4月，国务院新闻办公室成立网络新闻宣传管理局。2000年10月，上海成立网络新闻宣传管理处。之后，各省市宣传部门皆有相应的网络内容管理机构。这一时期出台的网络管理规范，关于网络内容管理方面的，如全国人民代表大会常务委员会关于维护互联网安全的决定，从一般的网络内容，到政府更为关注的网络新闻、电子公告等，都做了明确具体的规定。2000年由于出台了大量重要的网络管理规范，被称作“网络立法年”。3.我国互联网管理的完善阶段（20042009年）：互联网经历2000年以后的寒流后，在2003年开始复苏。2003年12月，携程网成功登陆纳斯达克，带动了2004年网站新一轮的上市热
6、潮。最为惹眼的，如盛大、百度、腾讯等上市。2005年、2006年，Web 2.0盈利模式不清，被称作一个温和的泡沫，2007年又显示出新的发展态势，“中国互联网在现实中回归理性，市场从孕育趋向成熟，资本从热捧转变为审慎”。这一时期政府的管理逐渐完善。主要针对网站备案与域名管理做进一步规范，就网络文化与网络著作权等方面的管理做进一步完善。4.我国互联网管理的趋于成熟阶段（2010年至今）：2010年以后，微博、微信、APP等新型社交媒介开始盛行，移动互联网成为网络传播发展的新趋势。新浪微博于2009年9月25日正式上线。截至2014年9月30日，新浪微博月活跃用户数已经达到1.67亿人，9月的日
7、均活跃用户7 660万，其中包括大量政府机构、官员、企业、个人认证账号，开放的传播机制使新浪微博成为中国的“公共议事厅”。微信是腾讯公司于2011年1月21日推出的一个为智能终端提供即时通信服务的免费应用程序。其支持跨通信运营商、跨操作系统平台通过网络快速发送免费（需消耗少量网络流量）的语音短信、视频、图片和文字，同时也可以使用通过共享流媒体内容的资料和基于位置的社交插件“摇一摇”、“漂流瓶”、“朋友圈”、“公众平台”、“语音记事本”等服务插件。4.我国互联网管理的趋于成熟阶段（2010年至今）：这一阶段，政府对互联网的管理，主要体现为不断加强规范移动互联网发展，不断完善移动互联网管理措施，构
8、建更加成熟的移动互联网管理制度体系。2010年后，中国逐渐出现的微博、微信和新闻客户端，确实给本已严峻的社会舆情形势带来了难以估量的挑战，但是经过几年的探索，政府也逐渐掌握了正确管理新媒体、新应用的方法。国家新闻出版广电总局2013年4月8日下发关于加强新闻采编人员网络活动管理的通知，要求加强新闻采编人员使用网络信息、开通个人微博等网络活动的管理，要求新闻单位设立官方微博须向其主管单位备案并指定专人发布信息，要求新闻采编人员自觉抵制有害信息的渗透和传播，不引用、不报道未通过权威渠道核实的网络信息，不传播、不转载网上流言、传言或猜测性信息。二、我国互联网管理效果及其评析l 互联网进入中国内地以来
9、，网络媒体一直是政府监管的重点，为了达到有效管理、和谐上网的目的，政府部门制定了一系列的法律和相关制度来规范网络行为，相关各界也采取了一系列措施配合网络管理行动，取得了很大的成果。由于网络产业处于不断发展变化之中，政府及相关各界在取得网络管理的巨大成绩的同时，也存在许多不够完善的地方，需要对各阶段的网络管理效果做客观的分析与评价，从而更好地实现网络管理观念与管理制度的更新，使网络发展更加和谐与有序。1.1999年之前政府的网络管理效果：l针对网络媒体，政府管理效果的主要体现是：在逐步摸清网络发展规律的基础上，制定了一系列网络管理法规，从而廓清了网络发展的障碍，为网络进一步发展奠定了良好的法治环
10、境。1994年国务院第147号令发布了中华人民共和国计算机信息系统安全保护条例，1997年发布了计算机信息网络国际联网安全保护管理办法，1998年发布了中华人民共和国计算机信息网络国际联网管理暂行规定实施办法。这些法规的颁布确立了我国互联网管理统筹规划、统一标准、分级管理、促进发展的基本原则。1.1999年之前政府的网络管理效果：l这一时期，出于网络发展初期保护信息安全的需要，政府加强了对计算机病毒及其他危害网络信息安全的行为的管理。由于政府管理部门此时对网络管理尚处在摸索阶段，网络立法滞后，缺乏具有针对性的细致操作手段，加之网络本身的特点，以网络病毒为主的各种网络犯罪形势并不乐观。2.200
11、0至2003年之间政府的网络管理效果：l这一时期，政府对媒体网站，一方面加强管理，另一方面积极扶持，从而极大促进了网络媒体及其新闻业务的发展。l在内容管理方面，政府的重点放在网络新闻和网络垃圾邮件的治理上。l在政府的有效治理下，网络新闻的发展很快，网络正超越传统媒介而成为最重要的新闻来源，网络新闻已经成为网络媒体信息沟通的主要功能。3.2004至2009年政府的网络管理效果：l为了整顿网络环境，政府相关部门加强了对网络色情网站的打击力度。政府对网络媒体进行综合管理的一项重要工程是加强网络文化建设。l2004年以后，政府对网络内容的管理重点体现在博客和视频内容的规范上。l这个时期，政府对博客内容
12、的管理主要是参考互联网电子公告服务管理规定，比照对电子公告服务的管理进行。这种对博客的管理方式相对比较宽松，有利于博客出现初期的快速发展。4.2010年以后政府的网络管理效果：l这一阶段，移动新媒体和社交媒体迅猛发展，政府对网络媒体的管理成效，主要表现在对以上两类媒体的规范管理上，特别是涉及账号管理、帖文管理、频道管理、栏目管理、公众账号管理等。在经历了一段艰难的探索期后，政府在对新型网络媒体业务的管理上，逐渐建构了一系列的管理制度，规范成效日益显著。政府网络管理效果的不足和原因：l从总体上看，自互联网进入我国后，政府积极监管，成效颇为显著，但也有许多失误和不足。l在网络具体业务和网民网上行为
13、上，目前政府管理欠佳的原因主要是网络管理在总体上手段单一，缺乏强有力的行业自律，管理制度缺乏创新。l宏观管理方面，影响管理效果的主要原因在于政府管理部门职能交叉，权限职责梳理不清，多头管理现象严重。虽然这一问题在国家互联网信息办公室成立之后，逐渐得到了改善，但是随着互联网应用的不断涌现，针对互联网媒体特点和互联网内容特点的网络管理职责权限还需要进一步厘清。我国互联网管理模式我国互联网管理模式及其特征及其特征一、政府主导型管理模式 如果将互联网管理分为政府主导型管理模式与多方协调型管理模式的话，那么我国目前的互联网管理显然是典型的政府主导型管理模式。这与我国电信行业的管理渊源密切相关。互联网在技
14、术上依托电信行业，而我国电信行业执行的是中央集中统一的垂直管理，即以部为主的部省级双重管理体制。以部为主的部省级双重管理体制的必要性：l 第一，垂直管理最适合电信行业发展的基本规律。电信行业运作的基本规律是跨地域信息流通，因此特别强调运作过程的系统性、互联性，这必然要求管理上进行全国统筹规划，制定全国统一标准，执行全国统一管理。l 第二，垂直管理最适合将电信行业做大做强，增强国际竞争力。面对国际电信市场的竞争，由政府进行全面的统筹规划，可以避免地方封闭分割，避免高代价的重复建设，发展与加强有实力的通信企业，形成有国际竞争力的大企业、大集团。l 第三，垂直管理能最有力地维护国家主权。二、我国互联
15、网管理的基本特征2.1 发展与控制并行不悖的管理思想l 在我国，互联网已经相当普及，早在2000年6月28日中央思想政治工作会议上，江泽民同志就指出，“要重视和充分运用信息网络技术，使思想政治工作提高时效性，扩大覆盖面，增强影响力”。党的十六大报告中江泽民又提到，“互联网站要成为传播先进文化的重要阵地”。事实上，我国政府对互联网的发展采取了积极扶持的态度。l 对大众媒介的控制性管理，是我国传统媒体政策的核心。在中国，传统大众媒体的功能定位不容置疑地是党和政府的喉舌。为了确保大众媒体的喉舌功能，政府在媒介管理上必须进行绝对的内容控制。由于互联网的媒介属性，其强大的导向意识形态的潜力，对其进行控制
16、性管理是我国政府的必然选择。二、我国互联网管理的基本特征2.2 政策与法规相结合的管理依据l 迄今为止，我国针对网络监管的文件虽多，但大多级别偏低。2000年12月28日第九届全国人大常委会第十九次会议通过的关于维护互联网安全的决定算是一部准法律性文件。我国传统大众媒体管理以政策管理为主，由于网络媒体主体多元化，政府立法管理的思想应更为明确，立法管理是网络管理发展的必然趋势。l 对于网络媒体，由于网络主体的多元化，不论网络经营者、网络传播者还是网络接受者都十分庞杂，传统以抓源头为主的管理方式显然会有挂一漏万之忧，因此更为稳定的立法管理显得尤为重要。二、我国互联网管理的基本特征2.3 社会监督与
17、个体自律并重的多元管理手段l 对传统大众媒体的管理，从创办设立到日常运作监管都实行一条龙式的封闭式纵向管理。创办媒体要经过申请批准登记等程序，即创办者首先向有关管理部门提出申请，经过审批同意之后才具备创办资格。l 网络传播则以去中心的分散性结构为特点，单纯的金字塔式的纵向管理显然力不能及。为了适应网络自身运作的规律，政府在网站创办上从最初沿用传统媒体的审批制，到最后确立为审批、登记制并行的多元管理方式。二、我国互联网管理的基本特征2.4 适应网络经营者成分多元的分类管理方式l 由于网络媒体市场化的程度远远高于传统媒体，政府为了加强管理的针对性，将现有网络媒体进行分类管理。l 网络媒体在构成成分
18、上则较为复杂，除政府主办的网站之外，还有外资、合资、民营资本等构成的网站。网站创办较低的准入门槛，使个人建站也极为方便。这些构成成分众多的网站不可能再以党和政府的喉舌一概而论，因此政府在网络管理中摸索出了分类管理的管理方式。有中国特色的网络管有中国特色的网络管理机制理机制一、有中国特色的网络管理的目标1.1 实现网络和谐管理l 在我国建立有中国特色的互联网管理机制的基本目标就是实现对网络的和谐管理，建立良好的网络秩序。l“和谐”之于互联网管理，既是一种管理手段，也是一种管理目标，更恰当地说是用和谐的手段追求和谐的目标。和谐的管理思想在某种程度上与系统论的观点不谋而合。一、有中国特色的网络管理的
19、目标1.1 实现网络和谐管理l 系统论认为，一个系统是由许多相互关联又相互作用的部分所组成的不可分割的整体，较复杂的系统可进一步划分成更小、更简单的次系统，系统中各要素相互作用、相互依存，共同构成系统的整体性。事物要想健康发展，就需要系统和谐。系统和谐，是指人、技术、组织结构等之间的平衡、协调、优化，包括系统与环境的适应性、各层级之间的匹配性、成员认识的一致性等等。它所强调的不仅仅是复杂系统间相互作用的状态和结果，而且特别注重人与子系统的积极主动性、创造性的发挥，追求一种动态的优化、协调与平衡的发展。如何实现和谐管理？和谐管理的手段：网络的和谐管理在管理手段上主要是通过硬性控制机制与软性协调机
20、制来实现的。硬性控制机制，是指硬性的行政手段与法律手段。和谐管理对硬性控制的对策是，提高系统管理的有效性，提高系统构成的协调性。软性协调机制，是指系统内部环境与系统外部环境的影响。通过硬性控制机制与软性协调机制共同起作用，最终实现网络管理主客体之间的双向和谐。如何实现和谐管理？互联网管理主客体的和谐：和谐社会的建构至少涉及人与自然的关系、个人与社会的关系、个人与个人之间的关系以及群体之间、地区之间的关系等主要方面。当前，凭借国际互联网的崛起而形成的网络社会，使人类得以塑造出一种全新的社会、政治、经济、文化结构。网络社会一方面拓展了人的生存空间，给人类文明带来了巨大的进步，另一方面其中的种种不和
21、谐现象也会影响现实社会的和谐构建。如何实现和谐管理？有中国特色的互联网和谐管理包括如下要素：一是构成和谐，指要素齐全，组成合理；二是组织和谐，指渠道畅通、整体协调；三是内部环境和谐，指人心所向，充满生机。以上三个方面构成内部的和谐。另外，再加上外部的和谐，即外部环境合理、主动适应机制强。一、有中国特色的网络管理的目标1.2 建设有中国特色的网络文化l 网络文化建设是网络管理的战略目标。党的十七大明确指出，应加强网络文化建设和管理，营造良好的网络环境。实现对网络的和谐管理，建立具有中国特色的网络管理机制，从根本上说都是为了建设符合我国国情的网络文化，更好地为丰富和繁荣人民的精神、物质生活服务。如
22、果说和谐管理侧重于实现手段，那么建设有中国特色的网络文化表达的则是内容实质。何为网络文化？网络文化是全球同步的文化，是全民参与的文化，是个性十足的“客”文化，是集大成文化，是强势文化。网络文化的内容涵盖非常广泛，包括最基本的网络语言及网络娱乐文化、网络游戏、网络文学、网络视频文化、网络新闻、网络资源共享、网上广告、网上交易等。尹韵公网络文化是新人类文化二、有中国特色的网络管理原则l 网络管理原则是保证互联网得到监管与发展的一条底线，是制定与实施一些网络管理措施的准则。l 欧盟在网络管理方面主要遵循三原则：表达自由原则、比例原则、尊重隐私原则。l 欧盟在网络管理方面的三大原则对我们有重大的启示作
23、用，不过考虑到我国的网络管理实际，我们最需优先确定的原则有以下三条：有限管理原则、最大效益原则与利益均衡原则。二、有中国特色的网络管理原则2.1 有限管理原则l 政府有限管理原则的确定正是秉承新公共管理理论的理念。新公共管理理论认为，管理的主体不仅仅是政府，而是应该包括政府、非政府公共组织等在内的多元化主体，政府应把一部分社会公共事务管理的权力下放给社会。二、有中国特色的网络管理原则2.2 最大效益原则 最大效益原则是基于互联网的产业属性来考虑的。我国的网络管理总是过度倾向于对网络内容的监管，而忽视了网络的经济属性。其实网络的经济属性与文化属性（网络内容）是紧密联系的，政府在监督网络内容生产时
24、，如果注意到网络的经济属性一面，在发挥行政手段监管时，充分利用一些市场调节手段，那么将会达到事半功倍的效果。目前政府对互联网的控制主要在三方面:对信息流的管制、对资本流的管制、对物流的控制。二、有中国特色的网络管理原则2.3 利益均衡原则 利益均衡原则主要是从网络的文化属性来考虑的。利益均衡原则既适合作为政府的管理原则，也适合作为网民的自律原则。政府对网络内容的管理其实也牵扯到多方利害关系，需要权衡考量。比如在当下中国，网络舆论的崛起彰显了大众的言论自由，但网络暴力、虚假舆论也时时侵扰人们。政府如果据此严加管束，必将极大限制人们的表达权利；若不管，则网络秩序又难以维持。三、有中国特色的网络管理
25、机制的形成路径 随着计算机技术与网络技术的发展，互联网同整个社会的生活愈来愈息息相关，建设有中国特色的网络文化、实现网络健康与快速发展，都离不开一整套具有中国特色的网络管理机制做保证。在这种机制建立过程中，需要一系列科学的符合我国国情的制度、方式与手段，其中最重要也最核心的是“创新”，它包括对旧有网络管理观念的创新、管理制度的创新、管理文化的创新甚至管理理论的创新。在网络技术飞速发展的今天，我国的互联网管理经过四个阶段的螺旋式演进，管理成果总体尚好。但在各媒体进一步融合突进中，网络的发展也出现了很多问题，其中既有社会问题也有管理问题。互联网要想阔步发展，就必须改变管理思维，突破管理的制度瓶颈，
26、进行不断的制度创新。这其中，新制度主义理论对互联网管理的制度创新与变革具有积极的借鉴意义。建立具有中国特色的互联网管理机制，最主要的创新体现在以下几方面：l 首先是管理理念的创新。在网络管理过程中，持什么样的管理理念，就会采用什么样的管理模式和管理手段，从而产生什么样的管理效果。l 其次是管理制度与管理方式的创新。网络传播是一种跨媒体形式传播，它建立了新的传播秩序和新的传播环境，因此对网络传播的管理更加复杂与艰难。l 最后是管理文化的创新。管理文化的创新是网络管理的高级阶段，是在对网络实施管理的同时，重视网络管理的文化氛围和人员的思想观念、意识以及精神方面的建设。本章小结 本章从介绍我国网络管理的相关机构及其各自职能入手，一方面分析了我国网络管理在不同阶段的特点与成效，另一方面还深入分析了我国现行网络管理模式及其特征，并在此基础上提出了我国网络管理的目标、原则与形成路径，以及有中国特色的网络管理机制的建构问题。
