1、第五讲：公共预算理论与实践第五讲：公共预算理论与实践n1、公共预算的内涵、公共预算的内涵n含义、功能、实质、原那么含义、功能、实质、原那么n2、公共预算的根本理论、公共预算的根本理论n平衡预算论、功能预算论、高度就业预算论平衡预算论、功能预算论、高度就业预算论n3、公共预算的构造形式与管理模式、公共预算的构造形式与管理模式n4、公共预算管理的根本环节、公共预算管理的根本环节n预算编制、预算审议、预算执行、预算监视、财政决预算编制、预算审议、预算执行、预算监视、财政决算算n5、公共预算实践与改革、公共预算实践与改革中美对照中美对照n6、讨论与思考题：、讨论与思考题：1、公共预算的内涵、公共预算的
2、内涵n1.1 公共预算的含义公共预算的含义n指经过法律程序批准的政府年度财政收支方案。指经过法律程序批准的政府年度财政收支方案。n1.2 公共预算的功能：公共预算的功能：n1.3 公共预算的实质公共预算的实质n1.4 公共预算的原那么公共预算的原那么1.1 公共预算的含义公共预算的含义n指一定时期内通常是年度，经法律程序批准的政指一定时期内通常是年度，经法律程序批准的政府财政收支方案。府财政收支方案。n是一种存在于市场经济中并且公共财政相适应的国家是一种存在于市场经济中并且公共财政相适应的国家预算类型。预算类型。n一般包括收入预算和支出预算两局部。一般包括收入预算和支出预算两局部。1.2 公共
3、预算的功能公共预算的功能n控制政府规模；控制政府规模；n促进宏观经济综合平衡；促进宏观经济综合平衡；n是立法机关和社会成员监视政府收支运作的途径和是立法机关和社会成员监视政府收支运作的途径和窗口；窗口；n通过促进资源优化配置，提高社会福利水平。通过促进资源优化配置，提高社会福利水平。1.3 公共预算的实质公共预算的实质nA、公共预算在经济上是公共部门配置资源的机制；、公共预算在经济上是公共部门配置资源的机制；nB、公共预算在政治上是把政治决定转换成经济决定、公共预算在政治上是把政治决定转换成经济决定的机制；的机制；nC、公共预算在本质上表达了法律的权威性。、公共预算在本质上表达了法律的权威性。
4、1.4 公共预算的原那么公共预算的原那么n完整性原那么：要求包括全部的公共收支工程；完整性原那么：要求包括全部的公共收支工程；n统一性原那么：方案和编制上采用统一的方法和程序；统一性原那么：方案和编制上采用统一的方法和程序；n年度性原那么：按年度编制预算年度年度性原那么：按年度编制预算年度/财政年度；财政年度；n公开性原那么：向全社会公布；公开性原那么：向全社会公布；n可靠性原那么：公共收支的测算必须有可靠的依据。可靠性原那么：公共收支的测算必须有可靠的依据。2、公共预算的根本理论、公共预算的根本理论n2.1 平衡预算论平衡预算论n2.2 功能预算论功能预算论n2.3 高度就业预算论高度就业预
5、算论2.1 平衡预算论平衡预算论n二十世纪三十年代经济危机以前的主导预算理论。二十世纪三十年代经济危机以前的主导预算理论。n根本主张：根本主张：n公共预算应收支平衡，财政无赤字。公共预算应收支平衡，财政无赤字。n理论根底：理论根底：n古典经济理论，即主张让市场这只看不见的手来发挥古典经济理论，即主张让市场这只看不见的手来发挥作用，政府对经济持自由放任态度，只让财政起自动作用，政府对经济持自由放任态度，只让财政起自动稳定作用。稳定作用。n类型：类型：n年度预算平衡年度预算平衡n周期预算平衡。周期预算平衡。2.2 功能预算理论功能预算理论n凯恩斯主义的预算理论凯恩斯主义的预算理论20世纪世纪30-
6、60年代年代n根本观点：根本观点：n政府应关注经济增长，政府财政收支应服从于宏观经政府应关注经济增长，政府财政收支应服从于宏观经济调控的总体目标，即实现没有通货膨胀的充分就业。济调控的总体目标，即实现没有通货膨胀的充分就业。即：为了保证经济的稳定增长，要有意识地运用财政即：为了保证经济的稳定增长，要有意识地运用财政收支去干预宏观经济总需求，而不不必拘泥于预收支去干预宏观经济总需求，而不不必拘泥于预算平衡。算平衡。n理论根底：凯恩斯主义经济理论理论根底：凯恩斯主义经济理论n具体措施：具体措施：n当国民收入低于充分就业水平时：实行积极的财政政当国民收入低于充分就业水平时：实行积极的财政政府，减少预
7、算盈余或增加赤字以刺激经济；府，减少预算盈余或增加赤字以刺激经济；n当国民入高于充分就业水平时：实行紧缩的财政政府，当国民入高于充分就业水平时：实行紧缩的财政政府，减少财政赤字或增加预算盈余以抑制总需求；减少财政赤字或增加预算盈余以抑制总需求；n20世纪世纪50年代由美国经济开展委员会所提出。年代由美国经济开展委员会所提出。n根本主张：政府的支出水平应保持在充分就业条件下根本主张：政府的支出水平应保持在充分就业条件下所能到达的净税收的收入水平上。所能到达的净税收的收入水平上。n认为，政府的预算和经济政策不应该只着眼于认为，政府的预算和经济政策不应该只着眼于“烫平烫平短期经济波动，而应该从长计议
8、，为此政府的财政短期经济波动，而应该从长计议，为此政府的财政收支水平应该依照充分就业条件下的收入水平来确定，收支水平应该依照充分就业条件下的收入水平来确定，而且应该保持一定的财政盈余，以保证公债还本付息而且应该保持一定的财政盈余，以保证公债还本付息的需要。的需要。n回归平衡预算立场，但也不完全排斥功能财政。回归平衡预算立场，但也不完全排斥功能财政。3.公共预算的构造形式与管理公共预算的构造形式与管理模式模式n3.1 公共预算的构造形式公共预算的构造形式n单式预算单式预算n复式预算复式预算n3.2 公共预算的管理模式预算编制依据公共预算的管理模式预算编制依据n分项排列预算模式分项排列预算模式n规
9、划规划-方案预算模式方案预算模式n绩效预算绩效预算n增量预算增量预算n零基预算零基预算单式预算单式预算n特征：特征：n将预算年度内政府的全部预算收入和支出聚集编入将预算年度内政府的全部预算收入和支出聚集编入单一的总体预算内。如表示。单一的总体预算内。如表示。n优点：优点：n简单明了、反映全貌、方法简单，便于操作。简单明了、反映全貌、方法简单，便于操作。n缺点：缺点：n没有把全部收入支出按经济性质分列和汇总，为经没有把全部收入支出按经济性质分列和汇总，为经济分析和宏观调控带来不便。济分析和宏观调控带来不便。n适用：适用：n20世纪世纪30年代以前普遍采用小政府时代。年代以前普遍采用小政府时代。n
10、二战后大多西方国家弃用。我国自二战后大多西方国家弃用。我国自1949年采用至年采用至1991放弃放弃单式预算收支平衡表单式预算收支平衡表n预预 算算 收收 入入预预 算算 支支 出出序号序号 项项 目目 金金 额额序号序号 项项 目目 金金 额额1、税收收人税收收人 3 600 消费税消费税 略略 2、基金收人基金收人 7003、债务收入债务收入 500 公债收人公债收人 略略 4、其他收入其他收入 合合 计计 4800 1、行政管理费行政管理费 600 2、国防费国防费 6003、各项事业费各项事业费 2 000 卫生事业费卫生事业费 文化事业费文化事业费 略略4 社会福利费社会福利费 16
11、005 其他支出其他支出 合合 计计 4800复式预算复式预算n特征：特征：n在预算年度内，把全部预算收支按经济性质聚集编入在预算年度内，把全部预算收支按经济性质聚集编入两个或两个以上的收支对照表，以特定来源的预算收两个或两个以上的收支对照表，以特定来源的预算收入保证特定的预算支出，并使二者具有相对稳定的关入保证特定的预算支出，并使二者具有相对稳定的关系。系。n如图示：经常性预算收支表、资本性预算收支表；如图示：经常性预算收支表、资本性预算收支表；n优点：优点：n有利于对预算进展经济分析，便于政府安排预算收支有利于对预算进展经济分析，便于政府安排预算收支构造，分清资金使用的轻重缓急，分类控制预
12、算收支构造，分清资金使用的轻重缓急，分类控制预算收支平衡。平衡。n有利于政府灵活运用资本性投资和举债等措施对国民有利于政府灵活运用资本性投资和举债等措施对国民经济进展调控。经济进展调控。n缺点：缺点：n编制复杂、掩盖支出浪费、举债不当导致通胀等。编制复杂、掩盖支出浪费、举债不当导致通胀等。经常性预算收支平衡表经常性预算收支平衡表经常性预算收入经常性预算收入经常性预算支出经常性预算支出序号序号 项项 目目 金金 额额序号序号 项项 目目 金金 额额1 税收收人税收收人 3 600 消费税消费税 略略2 行政事业收费行政事业收费 700 合计合计 4 3001 行政管理费行政管理费 600 2 国
13、防费国防费 6003 各项事业费各项事业费 2 0004 社会福利费社会福利费 5005 非生产性建设支出非生产性建设支出 600 合合 计计 4 300资本性预算收支平衡表资本性预算收支平衡表资本性预算收入资本性预算收入资本性预算支出资本性预算支出序号序号 项项 目目 金金 额额序号序号 项项 目目 金金 额额1 经常性预算结余经常性预算结余 500 2 国有企业收入国有企业收入 500 3 建设性基金、收费建设性基金、收费 4 其他收人其他收人 700 小计小计 1 700 国债收人国债收人 600 合合 计计 2 300 1 建设性投资支出建设性投资支出 1 300 2 国有企业流动资金
14、国有企业流动资金 3003 科技费用科技费用 400 4 国家物资储备支出国家物资储备支出 1505 其他资本性支出其他资本性支出 150 小计小计 2 300 合计合计 2 300 分项排列预算明细预算分项排列预算明细预算n产生较早，应用最广的预算管理模式。产生较早，应用最广的预算管理模式。n特征：特征：n以预算支出的假设干特定目标为核心，采用分项排列以预算支出的假设干特定目标为核心，采用分项排列的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加的方法依次列出特定目标的预算资金，由拨款机构加以拨付。以拨付。n优点：优点：n简单明晰。可以按照总科目、科目、二级科目、明细简单明晰。可以按照总科目、科
15、目、二级科目、明细科目等分类清晰地看出预算资金在不同工程中的分配科目等分类清晰地看出预算资金在不同工程中的分配情况。能较好地效劳于立法机构对预算的控制与监视。情况。能较好地效劳于立法机构对预算的控制与监视。n缺点：缺点：n拨款用途规定过死。行政机关缺乏预算自由裁量权，拨款用途规定过死。行政机关缺乏预算自由裁量权，不适应当代公共管理的复杂性多变性。不适应当代公共管理的复杂性多变性。明细拨款工程明细拨款工程n美国美国?1806年拨款法年拨款法?将政府经费按国务卿以及该部门将政府经费按国务卿以及该部门职员、雇员津贴、部门杂项支出和意外支出，审计办职员、雇员津贴、部门杂项支出和意外支出，审计办公室文印
16、支出、财政部购置帐簿、地图和卡片支出等公室文印支出、财政部购置帐簿、地图和卡片支出等工程依次排列。工程依次排列。规划规划-方案方案-预算模式预算模式PPBSn20-60年代在美国国防部开展起来的预算模式。年代在美国国防部开展起来的预算模式。n特征：特征：n运用本钱收益分析方法，按方案而不是按科目进展预运用本钱收益分析方法，按方案而不是按科目进展预算。算。n步骤：制定规划中长期战略目标步骤：制定规划中长期战略目标将规划转变为方将规划转变为方案具体目标与方案说明案具体目标与方案说明将方案转变为每个年度的将方案转变为每个年度的预算要求。预算要求。n包括五个步骤：包括五个步骤：n确定预算工程目标、从众
17、多目标中选择最紧迫的目标、确定预算工程目标、从众多目标中选择最紧迫的目标、运用本钱收益分析设计实现各目标的备选方案，说明运用本钱收益分析设计实现各目标的备选方案，说明实施这些方案的本钱及以后各年度要点：对这些方案实施这些方案的本钱及以后各年度要点：对这些方案的实施效果作长期评价衡量。的实施效果作长期评价衡量。n优点：优点：n综合考虑支出成效，有利于提高预算效率。综合考虑支出成效，有利于提高预算效率。绩效预算绩效预算n一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。一种以绩效或结果为导向的预算管理方式。n即以工程的绩效为目标，以本钱收益方法作为确定支即以工程的绩效为目标，以本钱收益方法作为确定支出的根底。
18、出的根底。n按方案决定预算、按预算计算本钱、按本钱分析收益，按方案决定预算、按预算计算本钱、按本钱分析收益，然后根据收益来衡量业绩，而业绩的上下又决定着预然后根据收益来衡量业绩，而业绩的上下又决定着预算投入的规模，绩效不佳的工程将减少投入或得不到算投入的规模，绩效不佳的工程将减少投入或得不到投入。投入。n优点：优点：n重视对预算支出收益的考核，有利于监视和控制预算重视对预算支出收益的考核，有利于监视和控制预算支出，提高预算资金的使用效率，防止浪费。支出，提高预算资金的使用效率，防止浪费。n缺点：缺点：n公共部门的支出活动绩效很难量化考核，因此应用性公共部门的支出活动绩效很难量化考核，因此应用性
19、不广。不广。增量预算增量预算n在上年度预算执行情况的根底上，综合考虑方案年度内各种因素增减变在上年度预算执行情况的根底上，综合考虑方案年度内各种因素增减变化的情况进展公共预算的编制。特征：化的情况进展公共预算的编制。特征：n以上一年度的支出额做为确定预算支出额的根本依据，在此根底上进展以上一年度的支出额做为确定预算支出额的根本依据，在此根底上进展增减。如威尔达夫斯基回归分析模型。增减。如威尔达夫斯基回归分析模型。n优点：优点：n操作方便，工作量相对较小，具有广泛适用性。操作方便，工作量相对较小，具有广泛适用性。n缺点：缺点：n由此确定的预算不能真正反映变化了公共活动对预算的实际需求。导致由此确
20、定的预算不能真正反映变化了公共活动对预算的实际需求。导致预算资金使用效率低下。预算资金使用效率低下。n一些新兴的活开工程公共活动或职能得不到足够的预算投入，而很一些新兴的活开工程公共活动或职能得不到足够的预算投入，而很多已经过时的大预算工程活动或职能却继续得到很多预算投入。结多已经过时的大预算工程活动或职能却继续得到很多预算投入。结果一方面是浪费严重，一方面该履行的职能缺乏足够财政投入。导致预果一方面是浪费严重，一方面该履行的职能缺乏足够财政投入。导致预算资金使用效率低下。算资金使用效率低下。威尔达夫斯基渐进增量回归威尔达夫斯基渐进增量回归分析模型分析模型n机构机构(申请部门申请部门)的决策方
21、程为：的决策方程为：Xt=Yt-1+；nXt是在第是在第t期机构提出的拨款申请；期机构提出的拨款申请；yt-1是第是第t-1期实际拨给机构期实际拨给机构的预算的预算,为回归系数，为回归系数，l；是随机误差项，均值为零。是随机误差项，均值为零。n含义：任一机构每年得到的实际拨款，是下一年拨款申请的标杆。含义：任一机构每年得到的实际拨款，是下一年拨款申请的标杆。如果如果 i1.12，那么该机构提出的拨款申请超出上一年度实际拨，那么该机构提出的拨款申请超出上一年度实际拨款的款的12。n委员会委员会(批准部门批准部门)的决策方程为：的决策方程为：Yt=Xt+；n其中，其中，为回归系数为回归系数,l；而
22、；而是随机误差项，均值为零。是随机误差项，均值为零。n含义：委员会实际拨给机构的预算小于其申请的额度。含义：委员会实际拨给机构的预算小于其申请的额度。n 把机构把机构(申请部门申请部门)的决策方程代入委员会的决策方程代入委员会(批准部门批准部门)的决策方程，的决策方程，可以得到：可以得到：Yt Yt-1+n结果说明，本年度的预算是上一年度预算的一个函数，这表达了结果说明，本年度的预算是上一年度预算的一个函数，这表达了渐进主义的决策原那么渐进主义的决策原那么.故也被称为渐进增量预算模式。故也被称为渐进增量预算模式。零基预算零基预算n上世纪六七十年代盛行的一种预算模式。上世纪六七十年代盛行的一种预
23、算模式。n特征：特征：n强调预算方案一切从零开场，故不再按上一年度的强调预算方案一切从零开场，故不再按上一年度的“渐进增量来考虑预算支出额，而是对原来工程进渐进增量来考虑预算支出额，而是对原来工程进展重新审核，一切从实际出发，统筹安排预算支出额。展重新审核，一切从实际出发，统筹安排预算支出额。n编制程序：先对各种可能的支出工程进展评估并排序，编制程序：先对各种可能的支出工程进展评估并排序，然后在此根底上综合预算支出总量。然后在此根底上综合预算支出总量。n优点：优点：n所确定的预算工程和规模更为科学合理，符合实际需所确定的预算工程和规模更为科学合理，符合实际需要。有利于终止无效或过时的工程活动。
24、要。有利于终止无效或过时的工程活动。n缺点：缺点：n工作量太大、太繁琐，只适用于小规模预算。工作量太大、太繁琐，只适用于小规模预算。4、公共预算管理的根本环节、公共预算管理的根本环节n4.1、公共预算的编制、公共预算的编制n4.2、公共预算的审议与批准、公共预算的审议与批准n4.3、公共预算的执行与调整、公共预算的执行与调整n4.4、公共预算的监视、公共预算的监视n4.5、公共财政决算、公共财政决算4.1 预算编制预算编制n编制的依据编制的依据n法律依据：预算法；法律依据：预算法；n现实依据：宏观经济框架宏观的经济状况、现实依据：宏观经济框架宏观的经济状况、宏观的经济目标及宏观的经济政策宏观的
25、经济目标及宏观的经济政策；n历史依据：上一年度的预算执行情况历史依据：上一年度的预算执行情况。n编制主体：编制主体：n行政部门；行政部门；n立法机构。立法机构。n编制程序编制程序n自上而下；自上而下；n自下而上。自下而上。4.2 预算审议与批准预算审议与批准n主体：主体：n立法机构立法机构n作用：作用：n审慎决策；审慎决策；n授权，赋予法律权威；授权，赋予法律权威；n监视；监视；4.3 预算执行与调整预算执行与调整n预算执行：预算执行：n执行目标执行目标n执行的要求执行的要求n预算调整预算调整n预算调剂预算调剂 n基于经济原因的预算调整基于经济原因的预算调整；n基于非经济原因的预算调整基于非经
26、济原因的预算调整；预算执行目标预算执行目标n公共预算的执行与法定授权相一致；公共预算的执行与法定授权相一致；n良好的预算支出过程控制；良好的预算支出过程控制；n良好的预算收入过程控制。良好的预算收入过程控制。公共预算的执行与法定授权相公共预算的执行与法定授权相一致一致 n在公共预算的执行过程中，即使经过精心设计的政府在公共预算的执行过程中，即使经过精心设计的政府各级部门的预算也有可能被执行得一团糟，更不用说各级部门的预算也有可能被执行得一团糟，更不用说本身就编制得一团糟的公共预算了。本身就编制得一团糟的公共预算了。n因此，要想取得较好的预算执行效果，首先需要政府因此，要想取得较好的预算执行效果
27、，首先需要政府部门的预算编制在设计上确保预算执行的过程符合各部门的预算编制在设计上确保预算执行的过程符合各种政策法规的要求，即公共预算的执行必须与法定授种政策法规的要求，即公共预算的执行必须与法定授权相一致，各个层次预算的执行既不能越权办事，也权相一致，各个层次预算的执行既不能越权办事，也不能在法定授权范围内相互推诿，不作为或者乱作为。不能在法定授权范围内相互推诿，不作为或者乱作为。良好的预算支出过程控制良好的预算支出过程控制n对预算支出加以控制，实际上是要保证在执行政府支出预算的过程中严格遵守财经对预算支出加以控制，实际上是要保证在执行政府支出预算的过程中严格遵守财经纪律的问题。长期稳定的政
28、府预算需要财经纪律的约束，健全有效的政府预算支出纪律的问题。长期稳定的政府预算需要财经纪律的约束，健全有效的政府预算支出的执行体系应该包括：的执行体系应该包括：n第一，完整的预算及拨款会计系统。预算会计系统可以有效地跟踪支出预算执行的第一，完整的预算及拨款会计系统。预算会计系统可以有效地跟踪支出预算执行的每一个阶段与每一个预算拨款工程各方面的活动每一个阶段与每一个预算拨款工程各方面的活动(分配预算资金、转账、事后审计与分配预算资金、转账、事后审计与评估等评估等)。n第二，健全的有关长期交易和远期事项的管理系统。由于政府的宏观经济、社会政第二，健全的有关长期交易和远期事项的管理系统。由于政府的宏
29、观经济、社会政策具有连续性和长期性，因而作为公共政策重要组成局部的政府预算政策，也应该策具有连续性和长期性，因而作为公共政策重要组成局部的政府预算政策，也应该把当期预算的执行目标与长期目标相衔接。长期交易和远期事项，诸如尖端武器的把当期预算的执行目标与长期目标相衔接。长期交易和远期事项，诸如尖端武器的购置，重大根底设施的建立等，从工程论证，工程投资到工程交付使用，往往要经购置，重大根底设施的建立等，从工程论证，工程投资到工程交付使用，往往要经过假设干年的时间，在这期间需要年复一年的连续的预算投入，没有一个健全的管过假设干年的时间，在这期间需要年复一年的连续的预算投入，没有一个健全的管理系统，要
30、保证预算支出效益是不可能的。理系统，要保证预算支出效益是不可能的。n第三，健全的人事管理系统。在政府为提供各种公共物品所投入的资源中，人力资第三，健全的人事管理系统。在政府为提供各种公共物品所投入的资源中，人力资源是最重要的局部。在许多公共物品的本钱构成中，各类人员的工资薪金津贴等，源是最重要的局部。在许多公共物品的本钱构成中，各类人员的工资薪金津贴等，即通常所说的即通常所说的“人头费占有绝大比例，可见没有一个健全的人事管理系统是行不人头费占有绝大比例，可见没有一个健全的人事管理系统是行不通的。通的。良好的预算收入过程控制良好的预算收入过程控制n对预算收入加以控制应该重点考虑以下两个方面：对预
31、算收入加以控制应该重点考虑以下两个方面：n一是建立健全税费征收管理制度与征收管理程序，如一是建立健全税费征收管理制度与征收管理程序，如税收征管法政府定价制度以及定价程序等；税收征管法政府定价制度以及定价程序等；n二是加强对预算收入过程的监视。在收入预算的执行二是加强对预算收入过程的监视。在收入预算的执行过程中，必须依据有关的法律法规和规章制度，进展过程中，必须依据有关的法律法规和规章制度，进展预算收入的过程控制，防止发生不正当的收税行为，预算收入的过程控制，防止发生不正当的收税行为，及时纠正预算收入执行过程中出现的偏差。及时纠正预算收入执行过程中出现的偏差。预算执行的要求预算执行的要求n管理高
32、层认识预算执行的重要性并支持预算执行部管理高层认识预算执行的重要性并支持预算执行部门的工作；门的工作；n建立严格的预算执行制度；建立严格的预算执行制度；n建立完备的预算管理信息系统。建立完备的预算管理信息系统。管理高层的正确认识并支持管理高层的正确认识并支持n各级政府部门本级预算的执行是在同级政府的直接领导下进展的。各级政府部门本级预算的执行是在同级政府的直接领导下进展的。n例如，一个市级教育局的部门预算应由该局领导负责执行。在这例如，一个市级教育局的部门预算应由该局领导负责执行。在这样的预算执行制度安排下，如果机构主管的意图是使预算超支或样的预算执行制度安排下，如果机构主管的意图是使预算超支
33、或者拒绝遵循预算制度，那么预算的执行必将陷入混乱，失去控制。者拒绝遵循预算制度，那么预算的执行必将陷入混乱，失去控制。n事实上，机构主管应该完全了解自己所负责的预算情况与预算制事实上，机构主管应该完全了解自己所负责的预算情况与预算制度等，这样有利于敦促预算合理的执行。度等，这样有利于敦促预算合理的执行。n当然，并不需要主管领导事必躬亲，也不需要主管领导是完全的当然，并不需要主管领导事必躬亲，也不需要主管领导是完全的内行，只要他支持预算管理人员的工作，那么预算就能有效地执内行，只要他支持预算管理人员的工作，那么预算就能有效地执行。行。建立严格的预算执行制度建立严格的预算执行制度n建立预算执行制度
34、来监视执行活动的合法性、正确性、公平性和建立预算执行制度来监视执行活动的合法性、正确性、公平性和经济性，是预算执行中的一项重要任务。为此，应该认真权衡三经济性，是预算执行中的一项重要任务。为此，应该认真权衡三个方面的问题：个方面的问题：n第一，资金来源渠道有哪些，各项资金来源的性质以及对预算执第一，资金来源渠道有哪些，各项资金来源的性质以及对预算执行影响的重要程度如何；行影响的重要程度如何；n第二，应该收集哪些量化的财务数据和绩效评价指标，具体如何第二，应该收集哪些量化的财务数据和绩效评价指标，具体如何收集；收集；n第三，应该采取什么方式、频率以及水准提交预算报告等。第三，应该采取什么方式、频
35、率以及水准提交预算报告等。建立完备的预算管理信息系统建立完备的预算管理信息系统n使用预算管理信息系统使用预算管理信息系统(Budget Management lnformation System，BMIS)，可以提高处理大量预算管理信息的速度和，可以提高处理大量预算管理信息的速度和可靠性。可靠性。nBMIS的主要功能包括：的主要功能包括：n第一，保证实际发生的结果与预算相一致，资金支出不会超过第一，保证实际发生的结果与预算相一致，资金支出不会超过可得收入；可得收入；n第二，选择准确、可靠的信息对政府运作的效率进展评价；第二，选择准确、可靠的信息对政府运作的效率进展评价；n第三，保证公共预算的资
36、金得以正确地筹集和使用，对所有的第三，保证公共预算的资金得以正确地筹集和使用，对所有的交易都留有可供审计的纪录。交易都留有可供审计的纪录。预算调剂预算调剂n预算调剂指的是将预算用于某一工程的局部或全部资金，转用于预算调剂指的是将预算用于某一工程的局部或全部资金，转用于同一拨款账户另一个工程的情况。同一拨款账户另一个工程的情况。n一方面，如果某一工程的支出超出批复的预算资金，而在预算年一方面，如果某一工程的支出超出批复的预算资金，而在预算年度内又急需完成的话，那么预算调剂便具有了重要的管理意义。度内又急需完成的话，那么预算调剂便具有了重要的管理意义。预算调剂能够在不追加预算的情况下实现预算调整，
37、客观上增加预算调剂能够在不追加预算的情况下实现预算调整，客观上增加了部门应对不可预测事件的灵活性。了部门应对不可预测事件的灵活性。n另一方面，由于有些支出难以准确估计，编制预算时可能被高估另一方面，由于有些支出难以准确估计，编制预算时可能被高估了，例如方案购置的大型设备的价格突然下跌了，这样一些工程了，例如方案购置的大型设备的价格突然下跌了，这样一些工程的资金就能够调剂给同一拨款账户的其他工程或者新增加的其他的资金就能够调剂给同一拨款账户的其他工程或者新增加的其他用途使用。用途使用。n但是，政府部门预算工程之间的资金调剂，不应该改变当初确定但是，政府部门预算工程之间的资金调剂，不应该改变当初确
38、定的政策框架。的政策框架。基于经济原因的预算调整基于经济原因的预算调整n国家宏观经济调控可能会造成经济增长速度趋缓，致使财政收入的增长在一定程国家宏观经济调控可能会造成经济增长速度趋缓，致使财政收入的增长在一定程度上受到影响；而某些领域的支出却可能因政策倾斜或者再就业人口的增多而相度上受到影响；而某些领域的支出却可能因政策倾斜或者再就业人口的增多而相应增加。预算支出的额外增加会影响年度预算平衡或者扩大赤字的规模。应增加。预算支出的额外增加会影响年度预算平衡或者扩大赤字的规模。n由于客观经济形势发生变化，特别是由于经济调控或者经济衰退等原因而进展预由于客观经济形势发生变化，特别是由于经济调控或者
39、经济衰退等原因而进展预算调整是无法防止的。在必须增加的支出中，相当大的一局部是由本年度所确定算调整是无法防止的。在必须增加的支出中，相当大的一局部是由本年度所确定的新增工程所引起的。例如当经济出现重大衰退时，为拉动需求，实施积极的财的新增工程所引起的。例如当经济出现重大衰退时，为拉动需求，实施积极的财政政策，用于新的就业工程的费用和用于社会保障方面的支出会大量增加。这些政政策，用于新的就业工程的费用和用于社会保障方面的支出会大量增加。这些都是在经济衰退的情况下必须作出的政策调整。当然，在经济复苏或者增长加快都是在经济衰退的情况下必须作出的政策调整。当然，在经济复苏或者增长加快的情况下，也需要进
40、展预算调整。此时，通常会出现预算超收的情形，一般的应的情况下，也需要进展预算调整。此时，通常会出现预算超收的情形，一般的应对措施是不改变政府部门的预算安排，将超收资金补充到财政结余中用作储藏。对措施是不改变政府部门的预算安排，将超收资金补充到财政结余中用作储藏。n但是，为防止超收资金补充结余实现预算平衡后，一些政府部门在年终分配时获但是，为防止超收资金补充结余实现预算平衡后，一些政府部门在年终分配时获取不合理的利益，政府管理当局可以考虑将超收资金安排给新的具有潜在收益能取不合理的利益，政府管理当局可以考虑将超收资金安排给新的具有潜在收益能力的工程，或者以前承诺但未兑现的工程，以及不会形成新的预
41、算负担的一次性力的工程，或者以前承诺但未兑现的工程，以及不会形成新的预算负担的一次性工程。工程。基于非经济原因的预算调整基于非经济原因的预算调整n在政府部门预算执行的过程中，许多非经济性因素在政府部门预算执行的过程中，许多非经济性因素的变化，也会导致政府部门对预算进展调整。的变化，也会导致政府部门对预算进展调整。n例如社会政治情况发生变化，某些工程已无继续进例如社会政治情况发生变化，某些工程已无继续进展下去的必要；展下去的必要；n或者政府新的管理者上任，制定新的政策，从而影或者政府新的管理者上任，制定新的政策，从而影响到前任所制定的预算；响到前任所制定的预算；n执行机构也可能会由于某些政策发生
42、变化而不得不执行机构也可能会由于某些政策发生变化而不得不进展预算的调整；进展预算的调整；n一些突发事件，如特大自然灾害，也可能要求政府一些突发事件，如特大自然灾害，也可能要求政府增加财政资金的投入。增加财政资金的投入。4.4 预算监视预算监视n事前监视事前监视n日常监视日常监视n事后监视事后监视事前监视事前监视n是指国家权力机关和其他部门对预算法规、预算政策、预算制是指国家权力机关和其他部门对预算法规、预算政策、预算制度制定过程所进展的监视。度制定过程所进展的监视。n具体表现为在年度财政总预算、企业财务收支方案、根本建立具体表现为在年度财政总预算、企业财务收支方案、根本建立财务收支方案以及行政
43、事业单位预算的编制之前，对这些方案财务收支方案以及行政事业单位预算的编制之前，对这些方案的编制、审核、批准过程所进展的监视。的编制、审核、批准过程所进展的监视。n在这个阶段，监视工作要从审查财务方案和单位预算人手，监在这个阶段，监视工作要从审查财务方案和单位预算人手，监视各部门、各单位根据国家规定的任务及有关法律、法规正确视各部门、各单位根据国家规定的任务及有关法律、法规正确地编制财务方案和单位预算，以便将货币资金、预算拨款的浪地编制财务方案和单位预算，以便将货币资金、预算拨款的浪费和不合理使用等现象消灭在萌芽之中，保证国家的相关政策费和不合理使用等现象消灭在萌芽之中，保证国家的相关政策和预算
44、制度得到正确地贯彻执行。因此，事前监视是预算监视和预算制度得到正确地贯彻执行。因此，事前监视是预算监视的关键环节。的关键环节。日常监视日常监视n是指在财政总预算、单位预算以及各项财务收支方案执行过程中是指在财政总预算、单位预算以及各项财务收支方案执行过程中的监视。的监视。n通过日常监视，对政府部门预算的征收政策、管理制度、票据管通过日常监视，对政府部门预算的征收政策、管理制度、票据管理、资金缴拨、会计核算等各个环节进展细化监视。理、资金缴拨、会计核算等各个环节进展细化监视。n监视政府部门严格按照方案和批复预算使用资金，按工程和细化监视政府部门严格按照方案和批复预算使用资金，按工程和细化的支出分
45、类逐项进展控制，贯彻勤俭节约的思想，做到少花钱多的支出分类逐项进展控制，贯彻勤俭节约的思想，做到少花钱多办事、办好事，从支出的每一个环节提高公共财政资金的使用效办事、办好事，从支出的每一个环节提高公共财政资金的使用效率。率。事后监视事后监视n是指对政府部门执行情况和执行结果进展定期的检查和监视。是指对政府部门执行情况和执行结果进展定期的检查和监视。n主要关注：主要关注：n政府部门收入预算的完成情况并进展问题的成因分析；政府部门收入预算的完成情况并进展问题的成因分析；n关注政府部门支出预算的执行情况和执行效果，并进展问题的成关注政府部门支出预算的执行情况和执行效果，并进展问题的成因分析；因分析；
46、n检查政府部门预算执行的会计文件和会计记录是否真实准确。检查政府部门预算执行的会计文件和会计记录是否真实准确。n针对政府部门预算管理过程中出现的各种问题，进一步改进政府针对政府部门预算管理过程中出现的各种问题，进一步改进政府部门预算编制、执行和调整等各方面的工作，不断提高政府部门部门预算编制、执行和调整等各方面的工作，不断提高政府部门公共预算管理的水平。公共预算管理的水平。4.5 公共财政决算公共财政决算n政府财政决算是指政府各部门按照法定程序编制的、用以反映政府财政决算是指政府各部门按照法定程序编制的、用以反映年度预算执行结果的会计总结报告。年度预算执行结果的会计总结报告。n政府财政决算是公
47、共预算管理过程中必不可少的一个环节，它政府财政决算是公共预算管理过程中必不可少的一个环节，它是对各地区、各部门、各单位公共预算管理过程中的各种会计是对各地区、各部门、各单位公共预算管理过程中的各种会计信息资料所进展的及时、正确和完整的总结，并通过提供这些信息资料所进展的及时、正确和完整的总结，并通过提供这些信息资料，满足政府管理部门、各类社会机构以及公众，了解信息资料，满足政府管理部门、各类社会机构以及公众，了解并监视政府行为的需要。并监视政府行为的需要。n有关政府预算执行情况的会计总结报告有关政府预算执行情况的会计总结报告；n有关政府预算执行情况的审查报告有关政府预算执行情况的审查报告；n有
48、关政府预算执行情况的批准报告有关政府预算执行情况的批准报告。5.公共预算实践与改革公共预算实践与改革中美中美对照对照n5.1、美国预算实践与改革、美国预算实践与改革n 美国美国 联邦政府预算管理过程联邦政府预算管理过程n美国的预算改革与制约美国的预算改革与制约n5.2、中国的预算实践与改革、中国的预算实践与改革n新中国公共预算管理制度的变迁新中国公共预算管理制度的变迁n当前我国公共预算管理的特点当前我国公共预算管理的特点n当前我国公共预算的过程当前我国公共预算的过程n我国公共预算管理中的问题与改革我国公共预算管理中的问题与改革美国联邦政府预算过程美国联邦政府预算过程n根本概况根本概况:n时间跨
49、度：时间跨度：3年年n编制主体：编制主体：n预算支出：白宫行政管理与预算局预算支出：白宫行政管理与预算局n预算收入：财政部预算收入：财政部n执行主体：行政部门执行主体：行政部门n审议主体：国会审议主体：国会n审计主体：总会计属审计主体：总会计属n参考材料参考材料:美国联邦政府的预算管理过程，如图美国联邦政府的预算管理过程，如图美国美国2004年度预算编制和执行流程年度预算编制和执行流程行政当局行政当局预算编制预算编制（10个月）个月）立法机构立法机构预算审议预算审议（8个月）个月）预算执预算执行行美国的预算改革美国的预算改革n从从1774年建国以来，美国预算方法几经多变，在不同年建国以来，美国
50、预算方法几经多变，在不同时期推出了不同的改革策略。特别是时期推出了不同的改革策略。特别是1921年以来，美年以来，美国预算改革步伐在不断加快，把戏翻新，技术手段越国预算改革步伐在不断加快，把戏翻新，技术手段越来越先进。如：来越先进。如：n1950年以前盛行的基数增长预算年以前盛行的基数增长预算;n50年代的绩效预算年代的绩效预算n60年代的规划设计预算年代的规划设计预算n70年代的目标管理预算和零基预算年代的目标管理预算和零基预算n 90年代的全国效绩评估和效绩预算。年代的全国效绩评估和效绩预算。n从总体上说，美国预算改革多姿多彩，富有创意。然从总体上说，美国预算改革多姿多彩，富有创意。然而，
