1、第八章第八章 社会救助社会救助n 本章主要内容本章主要内容n 社会救助的历史演进n 社会救助的甄别机制n 不同救助方式的效率问题n 中国目前的社会救助体系和精准扶贫政策 n 学习重点学习重点n 理解社会救助的主体n 掌握贫困的定义及贫困程度的衡量指标n 理解社会救助中的甄别机制n 理解社会救助中的公平与效率问题n 掌握社会救助的方式，理解不同方式各自的利弊及其适用范围n 了解中国当前的社会救助体系n 了解精准扶贫政策导读导读 社会救助属于转移支付类项目，与社会保险类项目有本质的区别。社会保险类项目遵循保险机理，不缴纳保费便没有资格享受；而转移支付类项目的资金是由政府承担的，享受社会救助的个人不
2、需要缴纳任何费用，但必须符合相应的救助标准。社会救助与社会保险类项目的实施对象也不同，社会保险针对的是能劳动、有收入、能缴纳社会保险费的人群，而社会救助针对的是弱势人群。“民本民本”“仁政仁政”“大同大同”惩戒性：贫困由懒惰造成惩戒性：贫困由懒惰造成旧旧济贫法济贫法新新济贫法济贫法：劣等处置原则：劣等处置原则春秋战国春秋战国工业社会之前工业社会之前第一节第一节 社会救助的历史演进社会救助的历史演进一、古代济贫思想与工业化初期的济贫法一、古代济贫思想与工业化初期的济贫法5二、二、“贫民救济贫民救济”到到“社会救助社会救助”的理念转变的理念转变n 二战后，社会救助取代贫民救济 强调国家和社会在贫困
3、问题上不可回避的责任；贫困者从国家和社会获得救助是一项基本的公民权利；强调积极主动的援助扶持。三、社会救助是公民生存权利的体现三、社会救助是公民生存权利的体现n 社会救助是公民生存权利的体现 生存权 社会救助是在社会保障制度中具有“兜底线”的功能，也是社会安全的最后一道防线。第二节第二节 中国社会救助制度体系中国社会救助制度体系 一、一、“8+1”8+1”社会救助制度体系框架与发展社会救助制度体系框架与发展沿革沿革（一）体系框架：“8+1”的社会救助制度体系n“8”：最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救 助、医疗救助、住房救助、教育救助、就业 救助和临时救助n“1”：鼓励、支持社会力量参与社
4、会救助一、一、“8+1”8+1”社会救助制度体系框架与发展社会救助制度体系框架与发展沿革沿革（二）发展沿革n1956年：建立农村五保供养制度n20世纪90年代：城市最低生活保障在全国陆续建立n2003年：城市无着流浪乞讨人员救助制度、农村特困户救助制度、农村医疗救助制度、司法救助制度n2004年：教育救助制度、住房救助制度、自然灾害应急救助制度n2005年：城市医疗救助制度n2007年：农村居民最低生活保障制度n2014年：社会救助暂行办法，这是我国第一部统筹各项社会救助制度的行政法规 二、八项具体社会救助制度的内容二、八项具体社会救助制度的内容（一）最低生活保障n是对家庭成员人均收入低于当地
5、最低生活保障标准的家庭进行救助的一种社会救济制度。n最低生活保障标准根据当地居民生活必需的费用确定，并根据当地经济社会发展水平和物价变动情况调整。（一）最低生活保障n 城市居民最低生活补助制度的具体表现：一是实施范围由过去传统民政救济的“三无人员（无劳动能力，无生活来源，无法定赡养、扶养或抚养人）扩大到全体城市贫困居民；二是保障资金来源由财政和保障对象所在单位分担过渡到财政负担的方式；三是提高了社会救济的规范化、制度化水平，减少了救济活动中的不确定性和随意性；四是保障标准有了提高，且随着经济发展和物价指数的变化进行动态调整。（二）特困人员救助供养制度n五项基本原则：托底供养、属地管理、城乡统筹
6、、适度保障、社会参与n特困人员救助供养内容：提供基本生活条件、对生活不能自理的给予照料、提供疾病治疗和办理丧葬事宜n特困人员救助供养方式：分散供养、集中供养（三）受灾人员救助 受灾人员救助制度是指国家和社会对因自然灾害造成生存危机的社会成员进行抢救与援助，以维持其最低生活水平并使其脱离灾难和危险境地的“救急难”的制度安排。n自然灾害类型n救灾的对象与内容（四）医疗救助 医疗救助制度旨在保障困难群众基本医疗权益，减轻困难群众医疗支出负担，重点针对最低生活保障家庭成员和特 困供养人员。n医疗救助内容：参保救助、门诊救助 住院救助、疾病应急救助 重特大疾病医疗救助（五）教育救助 教育救助是对在高中教
7、育（含中等职业教育）、普通高等教育阶段就学的最低生活保障家庭成员、特困供养人员以及不能入学接受义务教育的残疾儿童，给予减免相关费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等救助，保障他们的基本学习、生活需求。（六）住房救助 住房救助是对符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员，给予配租公共租赁住房、发放住房租赁补贴、农村危房改造等救助，保障其住房需求。（七）就业救助n 就业救助是对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，给予贷款贴息、社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等形式的救助。n 鼓励用人单位吸纳就业救助对象，并给予享受社会保险补贴、税
8、收优惠、小额担保贷款等就业扶持政策。（八）临时救助 临时救助是对于遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病或其他特殊原因导致基本生活陷入困境，其他社会救助制度暂时无法覆盖或救助之后基本生活暂时仍有严重困难的家庭或个人给予的应急性、过渡性救助。三、社会力量参与社会救助三、社会力量参与社会救助n市场失灵：部分社会救助项目属于公共品，市场上缺乏供给主体，在社会救助领域会出现市场失灵。n政府失灵：但在社会救助领域，同样存在政府失灵，即一部分群众的需求不能被满足。n“三位一体”：包括非营利组织在内的各类社会力量可以在一定程度上弥补市场失灵和政府失灵空缺，即发挥政府、社会和市场三方主体的作用。第三节第三节 贫困与
9、社会救助贫困与社会救助一、贫困及其衡量一、贫困及其衡量（一）贫困的定义：（一）贫困的定义：n传统理论一直将贫困视为收入低下的结果，即贫困是人们没有足够收入的状况（萨缪尔森，1992）。n从权利维度出发，贫困是指个体缺少本应享有的公民权、政治权、文化权和基本的人权（联合国开发计划署1997）。n阿马蒂亚森则强调，贫困的真正含义是指贫困人口创造收入的能力和机会的贫困，甚至是他们获取收入的能力受到了剥削以及机会的丧失，包括低收入、疾病、人力资本不足、社会保障系统软弱无力，社会歧视等。一、贫困及其衡量一、贫困及其衡量（一）贫困的定义：（一）贫困的定义：n世界银行在2000/2001年世界发展报告缺少达
10、到最低生活水准的能力，还包括风险和面临风险的脆弱性，以及不能表达自身需求和缺乏影响力。贫困不仅是经济问题，也是社会问题，但本质上是人的问题。贫困不仅包括物质上的贫困，而且包括精神上的贫困。一、贫困及其衡量一、贫困及其衡量 先天性因素先天性因素后天性因素后天性因素经常性因素经常性因素突发性因素突发性因素（二）贫困的成因（二）贫困的成因一、贫困及其衡量一、贫困及其衡量贫困发生率指一国或一地区处于某个贫困线贫困发生率指一国或一地区处于某个贫困线以下的人口占总人口的比例。以下的人口占总人口的比例。（三）（三）衡量指标衡量指标贫困深度指贫困人口的人均收入低于贫困线贫困深度指贫困人口的人均收入低于贫困线的
11、比例的比例(%)。贫困密集度即用贫困人口的人数乘以他们的贫困密集度即用贫困人口的人数乘以他们的收入低于贫困线部分的比例收入低于贫困线部分的比例,再将乘积除以再将乘积除以总人口。总人口。贫困严重度，是指不仅贫困的发生率和贫困贫困严重度，是指不仅贫困的发生率和贫困深度增加深度增加,而且穷人之间个人消费的分配也变而且穷人之间个人消费的分配也变得更不均等。得更不均等。二、社会救助标准的确定二、社会救助标准的确定 （一）最低生活水平的含义（一）最低生活水平的含义1、绝对贫困：、绝对贫困：在特定的社会生产方式和生活方式下，个人或家庭依靠劳动所得或其他合法收入，不能满足最基本的生存需要，生命的延续受到威胁。
12、2、相对贫困：、相对贫困：在国民收入的总额中，有一组人口所占份额相对处于最低水平、生活水平也处于最低层次的这部分人的生活状况。（一）最低生活水平的含义（一）最低生活水平的含义n确定相对贫困的四个要素：相对贫困是由社会经济发展的不平衡和国民收入分配不平衡引起的，因此它需要与其他社会成员进行比较来确认；相对贫困是一个动态概念，其标准随着经济的发展、收入水平的变化以及社会环境的变化而变化；相对贫困反映的是不同社会成员之间的收入差距和经济平等与否；它依据一定的价值判断，具有明显的主观偏好性。（一）最低生活水平的含义（一）最低生活水平的含义n绝对贫困和绝对贫困的联系和区别：联系：二者的定义都包含了一个相
13、同的因素，即贫困是缺乏足够的收入来维持的一种社会可接受的生活标准的状态；二者存在内在关联，贫困的概念存在不可回避的绝对贫困内核，在分析研究贫困问题时，两者必须统一起来，并在贫困线的确定和贫困加总指标的度量中有所反映。区别：两者对“最低生活标准”即可接受的生活标准是什么有不同的定义，是相对于社会上的其他人的收入标准，还是只为了维持最基本的生存需要；绝对贫困是完全能够消除的，相对贫困可以缓解却难以消除。（二）贫困线的划定（二）贫困线的划定n 1、绝对贫困线的划定：、绝对贫困线的划定：标准家庭开支预算法；基本需求法；基数法n 2、相对贫困线的划定：、相对贫困线的划定：恩格尔系数法；人口及收入的五等份
14、测量法；最低百分比法；居民一般生活水准划分法恩格尔系数（恩格尔系数（%）3030以下以下3030404040405050505060606060以上以上生活水平生活水平最富裕最富裕富裕富裕小康水平小康水平勉强度日勉强度日绝对贫困绝对贫困联合国划分贫富标准联合国划分贫富标准第四节第四节 社会救助方式社会救助方式一、现金救助与实物救助一、现金救助与实物救助 （一）内涵界定n现金救助：是指直接给被救助者发放现金，由被救助者根据自己的实际困难安排使用，源于古代的赈银救荒。n实物救助：指不直接给被救助者发放现金，而是根据其实际情况和需要，用社会救助经费购买一般生存资料和部分生产资料，无偿发放给被救助者。
15、（二）效率分析n 采取现金救助或实物救助，取决于信息不对称程度。信息完全时 信息完全时，救助对象易甄别，采用现金救助更有效率。现金救助改变了救助对象的预算约束，增加了消费空间，包括不良消费，如救助对象把救助的现金用于购买烟酒等不良消费，诱发道德风险。信息不对称时 信息不对称时，救助对象不易甄别，应采取实物救助。实物救助有利于限制救助对象的道德风险，从而提高救助的效率。没有改变救助对象的预算约束，所增加的消费是良好消费。二、输血型救助与造血型救助二、输血型救助与造血型救助n 输血型救助主要是分款到户，补贴到人，旨在从生活方面给予贫困者以钱物救助使其维持基本生活水平。n 造血型救助是在国家必要支持
16、下，利用贫困地区的自然资源，进行开发性生产建设，逐步形成贫困地区和贫因户的自我积累和发展能力，主要依靠自身力量解决温饱、脱贫致富。造血型救助是消除贫困的根本途径造血型救助是消除贫困的根本途径第五节第五节 精准扶贫精准扶贫一、精准扶贫思想来源与工作机制一、精准扶贫思想来源与工作机制n习近平同志 2013 年 11 月在湖南湘西考察时首次提出精准扶贫思想。n 2014年国务院印发建立精准扶贫工作机制实施方案。n党的十八大以来，党中央着眼于全面建成小康社会，把扶贫开发工作纳入“四个全面”战略布局，推动贫困地区和贫困群众加快脱贫致富奔小康的步伐。n习近平同志在十九大报告中指出，让贫困人口和贫困地区同全
17、国一道进入全面小康社会是我们党的庄严承诺。一、精准扶贫思想来源与工作机制一、精准扶贫思想来源与工作机制n精准扶贫是指针对不同贫困区域环境、不同贫困户状况，运用科学有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。扶贫对象精准项目安排精准资金使用精准措施到户精准因村派人精准脱贫成效精准“六精准六精准”一、精准扶贫思想来源与工作机制一、精准扶贫思想来源与工作机制n 工作机制：对贫困村、贫困户实行建档立卡；逐村逐户制定帮扶规划和具体扶持措施；健全扶贫开发与农村最低生活保障、“新农保”、“新农合”等社会保障制度有效衔接机制。二、社会救助在精准扶贫中的兜底作用二、社会救助在精准扶贫中的兜底作
18、用n在2015年11月的中央扶贫开发工作会议上，习近平总书记强调实施“五个一批”脱贫攻坚工程，即发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。n社会保障兜底一批的具体做法：加强农村扶贫标准与农村低保标准的统筹衔接；加大其他形式的社会救助力度，对因灾等造成的临时贫困群众及时给予救助；加强农村低保与城乡养老保险、五保供养等社会救助制度的统筹衔接；加大医疗救助、临时救助、慈善救助等帮扶力度，把贫困人口全部纳入重特大疾病救助范围，标准贫困人口大病得到医治。二、社会救助在精准扶贫中的兜底作用二、社会救助在精准扶贫中的兜底作用n社会救助功能发挥的政策边界：一
19、是精准扶贫重在“造血”，通过发展产业、扶持就业等方式，帮扶有脱贫意愿且有脱贫能力的贫困人口实现劳动脱贫；社会救助重在“输血”，主要针对部分或全部丧失劳动能力的困难群众。二是标准与对象不同。社会救助的标准一般由各地确定，而精准扶贫的标准由国家统一确定，两个标准并不完全一致。一般来说，社会救助的标准低于精准扶贫标准。此外，精准扶贫的对象除了低保对象以外，还有低保边缘家庭，即处于低保标准之上、扶贫标准之下的贫困家庭。本章小结本章小结n 与社会保险、社会福利等相比，社会救助是一种最低层次的社会保障制度。社会救助在在性质上相当特殊，在管理上相当困难。n 社会救助制度是解决贫困的重要手段，社会救助制度的相
20、关理论与方法也都与贫困问题紧密相连。n 社会救助也是救灾的重要手段，在克服各种自然灾害上发挥了重要作用。本章小结本章小结n 确定救助的目标群体、确定救助标准以及甄别需要救助的个人，是社会救助工作必须解决的三个问题。其中前两个问题既是价值判断问题，又是技术问题，第三个问题是个技术问题。n 确定救助的目标群体，主要有两种方法：一是定量的方法，即制定一条或几条最低生活标准(即贫困线)，凡收入低于这一标准的社会成员有权向政府申请救助；二是定性的方法，即根据社会上现实存在的贫困群体分门别类，确定救助对象。本章小结本章小结n 确定救助的目标群体、确定救助标准以及甄别需要救助的个人，是社会救助工作必须解决的
21、三个问题。其中前两个问题既是价值判断问题，又是技术问题，第三个问题是个技术问题。n 确定救助的目标群体，主要有两种方法：一是定量的方法，即制定一条或几条最低生活标准(即贫困线)，凡收入低于这一标准的社会成员有权向政府申请救助；二是定性的方法，即根据社会上现实存在的贫困群体分门别类，确定救助对象。本章小结本章小结n 社会救助制度在各国的实践中，由于政治、经济、文化和社会等因素的影响，具有不同的表现和效果。我国社会救助可以借鉴国外社会救助制度的经验和教训。n 精准扶贫是我国目前主要的扶贫政策。讨论题讨论题n 社会救助与社会保险的区别和联系是什么？n 运行信号甄别理论，分析社会救助活动如何找到需要救 助的个人。n 贫困可以从哪些方面和角度来描述、衡量？n 比较社会救助中的现金支付方式和实物支付方式的优劣 势。
