1、公共政策公共政策（四）张为波西南民族大学西南民族大学第四章公共政策执行 本章知识点：本章知识点：公共政策执行的意义、原则与模型公共政策执行的意义、原则与模型 公共政策执行的过程与手段公共政策执行的过程与手段 公共政策执行偏差及其矫正公共政策执行偏差及其矫正 影响公共政策有效执行的主要因素影响公共政策有效执行的主要因素 本章重点：本章重点：公共政策执行公共政策执行西南民族大学西南民族大学第四章公共政策执行 本章难点：本章难点：影响公共政策有效执行的主要因素影响公共政策有效执行的主要因素思考题：思考题：1 1、试述政策执行的概念及其规定性。、试述政策执行的概念及其规定性。2 2、试述政策问题、政策
2、质量与政策执行的、试述政策问题、政策质量与政策执行的关系。关系。3 3、执行主体、政策对象与政策执行的关系、执行主体、政策对象与政策执行的关系是什么？是什么？西南民族大学西南民族大学第四章公共政策执行 在政策运行过程中，政策方案被审批通在政策运行过程中，政策方案被审批通过后，完成了政策合法化，下一个环节就过后，完成了政策合法化，下一个环节就是政策执行。政策执行就是指将政策方案是政策执行。政策执行就是指将政策方案付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，付诸实施，即按照政策方案的要求和计划，以实际行动有步骤地实现政策目标。以实际行动有步骤地实现政策目标。对于公共政策来说，政策执行的主体就是对于公共政
3、策来说，政策执行的主体就是政府机构。政府机构。西南民族大学西南民族大学第四章公共政策执行 虽然公共政策执行是在既定政策方案虽然公共政策执行是在既定政策方案规定下的政府运作，但是决不是政府机构规定下的政府运作，但是决不是政府机构简单的机械运行过程。简单的机械运行过程。政策执行是执行主体在众多因素影响制政策执行是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，约下，充分发挥能动作用的组织运作过程，也是执行主体与调适对象的互动过程。也是执行主体与调适对象的互动过程。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 2020世纪世纪7070年代之前，政策科学的理论研究年代之前
4、，政策科学的理论研究偏重于政策规划和政策分析。偏重于政策规划和政策分析。7070年代之后，人年代之后，人们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策执们普遍认识到政策失误的原因之一就是政策执行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运行行出现偏差，认识到执行环节在政策动态运行中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行中的重要意义，由此也开始了广泛的政策执行理论与实践的研究。理论与实践的研究。一、公共政策执行的意义一、公共政策执行的意义 （一）重视执行研究的原因概括（一）重视执行研究的原因概括西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 传统的观念认为，政策科学和政策分析应传统的观念认为，政策
5、科学和政策分析应该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则该致力于研究政策方案的制定，而政策执行则属于行政学研究的范围。属于行政学研究的范围。然而政策科学的发展，使人们越来越明确然而政策科学的发展，使人们越来越明确地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意地认识到政策执行在政策科学体系中的重要意义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要义，从而使政策执行成为政策科学研究的重要内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一内容。这一点正像多尔贝尔和哈曼德所说，一项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想项政策的发布只是宣告政策运行的开始，若想充分认识实际过程，则必须了解政策发布之后充分认识实际过程，则必须了解
6、政策发布之后的各个阶段和运行状况。的各个阶段和运行状况。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 2020世纪世纪7070年代之后，政策执行在西方政策科年代之后，政策执行在西方政策科学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其学界开始引起重视，可以从以下各方面概括其原因。原因。1 1、政策问题的真正解决依赖政策执行。政、政策问题的真正解决依赖政策执行。政策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确策方案的产出，只是使解决政策问题有了明确的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问的行动方向、计划和要求，然而这一点距离问题的真正解决还有很长的距离，所以政策方案题的真正解决还有很长的距离，
7、所以政策方案的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将的产出不能标志政策使命的最终完成，只有将政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决政策方案付诸实施，才能在实践中有效地解决问题，实现政策目标。问题，实现政策目标。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 2 2、现代社会政治的发展，使政策科学与、现代社会政治的发展，使政策科学与行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政行政学的理论研究、公共政策实践与公共行政管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，管理实践的联系越来越紧密。从理论上来说，公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的公共决策与政策执行交叉于政策学与行政学的理论研究中；
8、从实践上来说，政策执行的主体理论研究中；从实践上来说，政策执行的主体是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要是行政机构，而行政机构又是政策规划的重要创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，创始者之一。因此，行政学必须研究公共决策，政策学必须研究政策执行。政策学必须研究政策执行。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 3 3、从政策过程来看，公共政策是由问题、从政策过程来看，公共政策是由问题认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评认定、方案规划与合法化、实际执行、效果评估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去估、终结等环节构成的动态运行过程。如果去掉政策执行，整体过程将缺
9、少一个重要的连接掉政策执行，整体过程将缺少一个重要的连接环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，环节和运行阶段，政策过程将不完整。因此，政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容政策执行必、须成为政策科学研究分析的内容之一，以体现政策过程体系的完整性。之一，以体现政策过程体系的完整性。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 4 4、政策实践也充分证明，政策执行环、政策实践也充分证明，政策执行环节的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。节的差错往往是导致整个政策失误的原因之一。19731973年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志年，普莱斯曼和威尔达夫斯基发表了标志性著作性著作
10、执行：华盛顿的期望在奥克兰市破执行：华盛顿的期望在奥克兰市破灭灭，书中集中论述分析了执行不力对政策失，书中集中论述分析了执行不力对政策失误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研误的关键作用。这使人们认识到了政策执行研究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对究的实践意义。由此，也揭开了专家学者们对政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行政策执行进行理论研究的序幕，使得政策执行成为政策科学的一个重要研究内容。成为政策科学的一个重要研究内容。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 （二）公共政策执行的意义（二）公共政策执行的意义 在政策运行过程中，公共政策执行的意在政策运行过程
11、中，公共政策执行的意义可以概括为以下几个方面。义可以概括为以下几个方面。1 1、政策执行是公共政策发挥实际作用、政策执行是公共政策发挥实际作用、解决政策问题的关键之一。解决政策问题的关键之一。在问题认定、政策规划及其合法化、政在问题认定、政策规划及其合法化、政策执行、政策评估的各个过程环节中，政策执策执行、政策评估的各个过程环节中，政策执行是政策发挥实际功能的必需环节。行是政策发挥实际功能的必需环节。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 2 2、政策执行是检验公共政策方案完善程、政策执行是检验公共政策方案完善程度的实际手段。度的实际手段。尽管每一政策方案在规划过程中都经
12、由尽管每一政策方案在规划过程中都经由专业人员和决策者的分析检验，但是执行前的专业人员和决策者的分析检验，但是执行前的分析检验都是非实践性的。分析检验都是非实践性的。3 3、政策执行是公共政策评估与修订终结、政策执行是公共政策评估与修订终结的现实依据。的现实依据。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 由于执行是检验政策方案惟一的实际手由于执行是检验政策方案惟一的实际手段，所以执行过程也就为政策的全面评估提供段，所以执行过程也就为政策的全面评估提供了依据和现实资料。政策执行效果是政策评估了依据和现实资料。政策执行效果是政策评估的主要对象之一。的主要对象之一。4 4、政策执行
13、将不断丰富公共政策经验。、政策执行将不断丰富公共政策经验。所谓政策经验是指先前政策过程中问题所谓政策经验是指先前政策过程中问题认定、方案规划及合法化、执行过程与结果等认定、方案规划及合法化、执行过程与结果等各方面认识的积累。各方面认识的积累。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 二、公共政策执行的原则二、公共政策执行的原则 一般来讲，公共政策执行需把握以下原一般来讲，公共政策执行需把握以下原则：则：1 1忠实执行与灵活运用相结合的原则忠实执行与灵活运用相结合的原则 公共政策是具有合法性与权威性的行为公共政策是具有合法性与权威性的行为规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要
14、的规范，因此，政策在贯彻时，必须保持必要的严肃性。政策实施的组织和人员必须认真。严肃性。政策实施的组织和人员必须认真。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬但是，忠实执行决不是不动脑筋的死搬硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题硬套。政策是用来解决社会中出现的政策问题的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，的。政策问题在社会各个层面的影响不一样，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，在社会各个区域、领域的表现不一样。而且，从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上从政策制定出来到付诸实施，也存在着时间上的滞后问题，即政策制定时的政策条
15、件、环境的滞后问题，即政策制定时的政策条件、环境与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同，与政策实施时的条件、环境已不可能完全相同，因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运因此，要忠实地执行政策，就必须采取灵活运用的原则。用的原则。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 2 2、实事求是与开拓创新相结合的原则、实事求是与开拓创新相结合的原则 公共政策是依据社会实际情况，包括一公共政策是依据社会实际情况，包括一定的环境、条件、资源。政府能力等因素制定定的环境、条件、资源。政府能力等因素制定出来的，其本身就是实事求是的产物。因此，出来的，其本身就是实事求是的产物。因此，在实施
16、政策时，必须遵循实事求是的原则。在实施政策时，必须遵循实事求是的原则。在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还在贯彻政策时遵循实事求是的原则，还要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执要求实施政策的组织和人员，能时刻从政策执行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资行时的具体环境、可能的条件、可以获得的资源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。源以及各种现实的技术、手段出发，量力而行。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 3 3、迅速果断与注重效益相结合的原则、迅速果断与注重效益相结合的原则 任何公共政策都是依据一定的客观形势任何公共政策都是依据一定的客观形势制定的，时间是政
17、策系统中极为重要的因素。制定的，时间是政策系统中极为重要的因素。一旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、一旦超过了一定的时间、空间，即使是很科学、合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，合理的政策也会变得无效。因此，抓住时机，迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。迅速果断地贯彻政策是一条重要原则。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 但是，政府之所以要花费各种力量制定、但是，政府之所以要花费各种力量制定、实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果实施政策，其目的最终还是为了达到预期效果即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，即解决社会问题，使公众利益得到平衡、协调，整个社
18、会公正、稳定。整个社会公正、稳定。4 4、强制执行与说服宣传相结合的原则、强制执行与说服宣传相结合的原则 公共政策是公共机构制定出来的，经过公共政策是公共机构制定出来的，经过法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而法定机构的审批，具有合法性、权威性，因而也具有了强制性。也具有了强制性。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 公共政策所规定的行为规范，要求人们公共政策所规定的行为规范，要求人们自觉去遵守。自觉去遵守。对于按政策要求去行动的公众，就会受对于按政策要求去行动的公众，就会受到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不到政策的保护，从而获得利益；反之，如果不按政策办事，
19、自行其事，必然会遭到政策的惩按政策办事，自行其事，必然会遭到政策的惩罚。罚。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 但是，公共政策说到底是为了解决社会但是，公共政策说到底是为了解决社会问题，是为了协调公众利益。问题，是为了协调公众利益。公共政策的制定要依靠公众的参与，政公共政策的制定要依靠公众的参与，政策的实施也要充分依靠公众的积极参与。策的实施也要充分依靠公众的积极参与。因此，在强调执行政策中的强制性这一因此，在强调执行政策中的强制性这一方面时，还必须强调说服教育的原则。方面时，还必须强调说服教育的原则。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 三、
20、公共政策执行的模型三、公共政策执行的模型 公共政策执行的模型一般包括以下几方公共政策执行的模型一般包括以下几方面。面。一、互动模型一、互动模型 互动模型是密特和霍恩在其代表作互动模型是密特和霍恩在其代表作政政策执行过程：一个概念架构策执行过程：一个概念架构与与政府间政策政府间政策之执行之执行中提出的：在其政策执行过程的模式中提出的：在其政策执行过程的模式中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策中，他们提出了六个重要的变项，来分析政策与执行之间的关联。与执行之间的关联。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 最先加以确认的两个变项是政策的标准最先加以确认的两个变项是政策的标
21、准与目标以及政策的资源。与目标以及政策的资源。其他四个变项分别是：其他四个变项分别是：组织间的沟通与有效执行；组织间的沟通与有效执行；执行机构的特质；执行机构的特质；经济、社会与政治条件；经济、社会与政治条件；执行者的意向。执行者的意向。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静虽然对模式中的关系，密特和霍恩是以静态的变项作为说明，但在执行的整个过程中却态的变项作为说明，但在执行的整个过程中却是动态的运作，这是研究他们的概念模式要特是动态的运作，这是研究他们的概念模式要特别注意的地方。别注意的地方。再就时间的进行来看，变项的作用也许再就时
22、间的进行来看，变项的作用也许在时间的一点来看没有影响，但就时间的延续在时间的一点来看没有影响，但就时间的延续面来看却是有影响的。面来看却是有影响的。这种关系我们可以用图这种关系我们可以用图4 41 1加以表明。加以表明。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的密特和霍恩特别强调，执行机构所面临的经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与经济、社会与政治环境对执行者的态度倾向与执行本身有密切的影响。执行本身有密切的影响。由于环境条件影响到组织对行政体系、专由于环境条件影响到组织对行政体系、专业能力与政治信任的意向三方面的关系，因此业能力与政
23、治信任的意向三方面的关系，因此环境条件可以影响执行者的心理倾向环境条件可以影响执行者的心理倾向。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 图图4 41 1 执行机关互动模型执行机关互动模型 二、组织模型二、组织模型 在这种模式中，在这种模式中，包括了四项内容，包括了四项内容，即：即：（一）系统管理模型（一）系统管理模型西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 此模式的基本前提是：组织是理性价值此模式的基本前提是：组织是理性价值的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成的最大化者，它必须设法提高组织效能，完成组织的目标，达成最佳的工作绩效，在此意义组织的目标
24、，达成最佳的工作绩效，在此意义下的组织行为必须是目标取向的行为。下的组织行为必须是目标取向的行为。同时，组织结构是按照阶层化控制原理同时，组织结构是按照阶层化控制原理而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定而建立的，最高阶层的管理者负责政策之制定与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配与整体工作绩效之完成，部属则依据上级分配的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者的任务与职责，负责执行组织的决策，执行者必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背必须遵从上级的指挥与命令，不能有所违背。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 （二）官僚过程模型（二）官僚过程模型 在分权化的组织中
25、，官僚过程模式为最具在分权化的组织中，官僚过程模式为最具实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成实用性的政策执行模式。此一模式假定组织成员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出员经由例行化的作业程序，久而久之便培养出自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁自主裁量权，在相当的职权范围内具有自我裁量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生量的权力，上级长官事实上很难对此权力发生作用。作用。因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯因之，组织的两项要素是自主裁量权与惯例化。例化。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 （三）组织发展模型（三）组织发展模型 系统管理模式过分强调阶层控制
26、，较适系统管理模式过分强调阶层控制，较适宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过宜于说明组织体系严密的集权化机构，官僚过程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明程模式则力主裁量权与惯例化，主要用于说明分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组分权化的组织，但这两种模式都倾向与认定组织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于织结构是确定不变的，在组织中，政策决定于上级，而执行则归于下级；上级，而执行则归于下级；上级领导者的能力与思想必须优于下级上级领导者的能力与思想必须优于下级的执行人员；的执行人员；西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 在政策执行上，执行者必须三缄其口，惟在
27、政策执行上，执行者必须三缄其口，惟命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模命是从，影响力相当有限。为了纠正这两种模式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方式的不足，组织发展模式乃应运而生，它一方面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一面强调员工的自主性、参与感及归属感，另一方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而方面则肯定组织是不断朝向最佳的阶层结构而发展的。发展的。此一模式的基本假定是：此一模式的基本假定是：组织之功能在于满足组织三种基本的心组织之功能在于满足组织三种基本的心理与社会需求：理与社会需求：西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 工作的自主权（工作的自由裁量
28、）、参工作的自主权（工作的自由裁量）、参与感（团体成员之间的协调、共识与支持）与与感（团体成员之间的协调、共识与支持）与涉入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部涉入感。组织结构之建立与改进亦是为了使部属的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水属的控制权、参与感与涉入感达到最佳化的水平。组织发展模式主张最佳的组织结构，应是平。组织发展模式主张最佳的组织结构，应是在不牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，在不牺牲部属权益原则下，既能减少层级筛选，又能授予工作的自主权，满足组织的参与感与又能授予工作的自主权，满足组织的参与感与涉入感。涉入感。（四）冲突妥协模型（四）冲突妥协模型西南民族大学西南民族大学
29、第一节公共政策执行的意义、原则与模型 组织发展模式把稳定、和谐和共识的政组织发展模式把稳定、和谐和共识的政策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因策环境作为前提，未能注意到环境中的冲突因素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，素对组织发展的影响。与组织发展模式相反，冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认冲突妥协模式肯定组织冲突存在的必然性，认为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与为组织成员具有潜在的冲突性，在资源有限与分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种分配不公的情形下，便容易发生冲突；但这种冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经冲突的存在并不足以威胁组织的生存，反而经由妥协的手段，
30、能使组织在不断地接受挑战中由妥协的手段，能使组织在不断地接受挑战中成长。成长。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 这种模式相当适合于环境变化迅速的社这种模式相当适合于环境变化迅速的社会，特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家会，特别是冲突与挑战经常发生的发展中国家更为适用。更为适用。冲突妥协模式的基本假定为：冲突妥协模式的基本假定为：组织中部属为争取稀少资源的分配与权组织中部属为争取稀少资源的分配与权力的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的力的施行必然发生冲突，组织结构设立之目的即在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。即在于妥协与调和这种冲突，以完成组织目标。西南民族
31、大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 在权力的支配上，组织内部无论如何均在权力的支配上，组织内部无论如何均无法达成平衡与稳定的分配状态，此乃因为组无法达成平衡与稳定的分配状态，此乃因为组织内的资源总是稀少（相对欲望而言）的，拥织内的资源总是稀少（相对欲望而言）的，拥有资源的部属往往因人因事而出现变化，并不有资源的部属往往因人因事而出现变化，并不能固定的享有支配某些资源的权力。而政策制能固定的享有支配某些资源的权力。而政策制定者则需借助妥协与协议的方式来对冲突予以定者则需借助妥协与协议的方式来对冲突予以平衡，并达成对政策目标一定程度的认可（并平衡，并达成对政策目标一定程度的认可（
32、并非完全意义上的接受），冲突各方也因此相应非完全意义上的接受），冲突各方也因此相应调适彼此的行为。调适彼此的行为。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 以上四种模式，每种模式都可以说明政以上四种模式，每种模式都可以说明政策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况策执行的部分情况，但每种模式所针对的情况大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不大不相同，因而，在实际运用中，一方面是不同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另同的情况需要使用不同的模式来予以研究，另外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执外此四种模式亦可相辅相成，对同一政策的执行也可以尝试从四种模式的角度予以研究
33、。行也可以尝试从四种模式的角度予以研究。三、执行过程理论模型三、执行过程理论模型西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 美国学者史密斯在美国学者史密斯在19731973年发表了年发表了政策政策执行过程执行过程一文，提出了影响政策执行的一文，提出了影响政策执行的“四四因素因素”理论。史密斯认为，政策执行过程中所理论。史密斯认为，政策执行过程中所涉及到的重大因素有四个：涉及到的重大因素有四个：第一，理想化政策，指理想的政策方案；第一，理想化政策，指理想的政策方案；第二，目标群体，是指受到政策影响的第二，目标群体，是指受到政策影响的团体，就政策执行而言，必须注意这些群体够团体，
34、就政策执行而言，必须注意这些群体够需求，以免遭遇抗议与挑战；需求，以免遭遇抗议与挑战；西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 第三，执行机构，通常是在政府机构中，第三，执行机构，通常是在政府机构中，实际负责政策执行的单位；实际负责政策执行的单位；第四，环境因素是指影响政策执行或受第四，环境因素是指影响政策执行或受政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政政策执行影响的环境因素，包括各种不同的政治、经济、文化与社会因素。治、经济、文化与社会因素。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 史密斯认为公共政策作为政府有目的的行史密斯认为公共政策作为政府有目的的
35、行为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式为，必须意味着要改变原有的处理问题的方式或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影或者建立新的处理方式，这就使受政策执行影响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，响的个体或群体原有的较平衡的关系被冲击，彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执彼此之间可能产生紧张、争议、冲突。政策执行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，行需要不断考虑政策面临的限制、压力及紧张，政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧政策执行实际上也是回应这些限制、压力及紧张的一个动态过程。张的一个动态过程。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 上述四项要素的互
36、上述四项要素的互动关系，如图动关系，如图4 42 2史史密斯政策执行过程模密斯政策执行过程模型型西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 四、循环理论模型四、循环理论模型 当代美国公共政策学者马丁当代美国公共政策学者马丁雷恩和弗朗雷恩和弗朗希希F F拉宾诺维茨在拉宾诺维茨在19781978年提出了执行循环的年提出了执行循环的理论。理论。他们把政策执行过程分为三个不同阶段：他们把政策执行过程分为三个不同阶段：第一，纲领发展阶段；第一，纲领发展阶段；第二，资源分配阶段第二，资源分配阶段 西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 第三，监督阶段。第三，监督阶段
37、。纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲纲领发展阶段政策制定机构须将政策纲领通过正式或非正式途径告知大众，这样受政领通过正式或非正式途径告知大众，这样受政策影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策影响的群体与人员可以反映他们的意见，政策纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的策纲领可以据此有所修正，以争取较为广泛的支持及减少可能存在的冲突。支持及减少可能存在的冲突。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 资源分配阶段是指将政策执行所需的资资源分配阶段是指将政策执行所需的资源公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的源公平地分配给执行者，在尽可能降低争议的情况下赋予执行者充分的权力推
38、行政策。情况下赋予执行者充分的权力推行政策。监督过程是指通过预算、审计、评估等监督过程是指通过预算、审计、评估等手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确手段对政策执行过程与成果的审视与评估，确认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行认执行者应担负的行政责任，以提高政策执行的成效。的成效。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 他们认为这三个阶段是相互循环的，而他们认为这三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程；非直线单向的过程；同时，循环过程亦必受到环境条件的冲同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。击与影响。他们还强调每一阶段必须奉行如下三项他们还强调每一阶段必须奉
39、行如下三项政策执行的原则：政策执行的原则：第一，合法原则，主要是指政策本身的第一，合法原则，主要是指政策本身的合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；合法性兼指政策执行者必须遵从法规行事；西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 第二，理性原则。主要指政策手段与政策第二，理性原则。主要指政策手段与政策所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；所依据的规范的一致以及政策手段的可行性；第三，共识原则。主要是指有影响力的第三，共识原则。主要是指有影响力的执行者在有争议的问题上要达成共识。执行者在有争议的问题上要达成共识。雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论，被雷恩和拉宾诺维茨的执行循环理论
40、，被认为既是政策执行研究的一个理论模式，又是认为既是政策执行研究的一个理论模式，又是政策执行的原理。政策执行的原理。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 作为政策执行的原理，必须针对适用的政作为政策执行的原理，必须针对适用的政策环境条件：策环境条件：第一，目标显明性，当政策目标越清晰、第一，目标显明性，当政策目标越清晰、时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古时机越急迫，则政策执行越可能采用集权的古典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意典执行模式，但当政策目标较为含糊，象征意味较强，则政策执行可能采用循环模式；味较强，则政策执行可能采用循环模式；西南民族大学西南民族大
41、学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 第二，程序复杂性，参与政策执行的各级第二，程序复杂性，参与政策执行的各级政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益政府、单位和人员越多，执行程序涉及的利益与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种与观点分歧越大，政策推行就越困难，在这种情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清情况下，反复运用循环执行模式，较容易理清问题，有助于问题的解决。问题，有助于问题的解决。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型五、搏弈模型五、搏弈模型 这一模式是以近代政治学中这一模式是以近代政治学中“搏弈搏弈”的的概念观察公共政策执行过程中相关参与者就政概念观察公
42、共政策执行过程中相关参与者就政策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动策目标的达成所作的谈判、评价与妥协的互动情形。情形。搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，搏弈模型认为，在冲突和竞争的情况下，每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把每一个参加者都在寻求得到最大的收获，并把损失减少到最低的限度。损失减少到最低的限度。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 美国公共政策学者尤金美国公共政策学者尤金巴得克是用巴得克是用“搏搏弈弈”概念来分析政策执行过程的主要代表。他概念来分析政策执行过程的主要代表。他把政策执行过程视为一种搏弈格局，其间包括把政策执行过程视为一种搏弈格局，其间
43、包括下列因素：下列因素：政策执行人员，即搏弈各方；政策执行人员，即搏弈各方；利害关系；利害关系；策略与技术；策略与技术；竞争的资源；竞争的资源；西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 搏弈规范（取胜的条件）；搏弈规范（取胜的条件）；公平竞争的原则（即不得作弊）；公平竞争的原则（即不得作弊）；竞争者之间信息沟通的状况；竞争者之间信息沟通的状况；所得结果的不稳定程度。所得结果的不稳定程度。巴得克认为，政策执行的有效与否，取决巴得克认为，政策执行的有效与否，取决于各方参加者的于各方参加者的“战略战略”选择。选择。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型 六、
44、综合模型六、综合模型 萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完萨巴蒂尔和马泽曼尼安他们建构了一个完整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为整的理论模式，姑且称为综合模型。他们认为影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三影响政策执行各个阶段的因素，主要可分成三大类：大类：第一，政策问题的可办性；第一，政策问题的可办性；第二，政策本身的规制能力；第二，政策本身的规制能力；第三，政策本身以外的变数。第三，政策本身以外的变数。每一大类又可细分成几个小类，如图每一大类又可细分成几个小类，如图4 43 3所示。所示。西南民族大学西南民族大学第一节公共政策执行的意义、原则与模型西南民族大学西南民族大学第一节公共
45、政策执行的意义、原则与模型七、系统模型七、系统模型 这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提这是米德和霍恩提出的模型。米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素：生的几个相关因素：（1 1）政策标准与目标；）政策标准与目标；（2 2）政策资源；）政策资源；（3 3）组织间的沟通与强化行动；）组织间的沟通与强化行动；（4 4）执行机构的环境；）执行机构的环境；（5 5）执行人员的意向。）执行人员的意向。西南民族大学西南民族大学第二节公共政策执行的过程与手段一、公共政策执行的过程一、公共政策执行的过程1 1、公共政策执行的过程的概
46、念、公共政策执行的过程的概念政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行政策执行过程是指政策在被采纳以后，执行机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，机构在该项政策指引下从事一系列活动过程，它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶它通常包括动员、执行与执行制度化这三个阶段。段。动员阶段一般包括这样一些内容：动员阶段一般包括这样一些内容：设计执行策略、制定执行措施和程序；设计执行策略、制定执行措施和程序；西南民族大学西南民族大学第二节公共政策执行的过程与手段确定和训练执行人员，并向他们沟通政策内确定和训练执行人员，并向他们沟通政策内容；容；准备所需的材料和资源；准备所需的材料和资源；通过各种宣传途径动
47、员人们支持该项新的政通过各种宣传途径动员人们支持该项新的政策。策。执行阶段是指执行机关按照已设计的执执行阶段是指执行机关按照已设计的执行策略和程序，执行新的任务，从事新的活动。行策略和程序，执行新的任务，从事新的活动。西南民族大学西南民族大学第二节公共政策执行的过程与手段若有些政策需要经过数个机构才能得以执若有些政策需要经过数个机构才能得以执行，那么在执行阶段开始之前就必须经过好几行，那么在执行阶段开始之前就必须经过好几个动员阶段。个动员阶段。执行制度化阶段又称执行的结束，意味执行制度化阶段又称执行的结束，意味着执行过程已经到了这种状况，即执行已变为着执行过程已经到了这种状况，即执行已变为一种
48、例行公事，其基本程序不再会有大的变动。一种例行公事，其基本程序不再会有大的变动。西南民族大学西南民族大学第二节公共政策执行的过程与手段此外，从动员到执行已成例行程序之间，此外，从动员到执行已成例行程序之间，还隐含着一个适应、调整的工作，它是指执行还隐含着一个适应、调整的工作，它是指执行过程中，由于种种末预料到的情况而使执行措过程中，由于种种末预料到的情况而使执行措施和程序必须进行适时的变化和调整。施和程序必须进行适时的变化和调整。2 2、政策执行过程的特点、政策执行过程的特点学者们强调，执行过程有这么几个特点应引学者们强调，执行过程有这么几个特点应引起人们的注意：起人们的注意：西南民族大学西南
49、民族大学第二节公共政策执行的过程与手段第一，政策执行过程在时间上是连续的，有第一，政策执行过程在时间上是连续的，有时几乎看不出它的不同阶段，阶段的划分只强时几乎看不出它的不同阶段，阶段的划分只强调执行过程中不同时间的不同重点。调执行过程中不同时间的不同重点。第二，政策执行过程是重新塑造政策的过程，第二，政策执行过程是重新塑造政策的过程，而不是简单的执行。而不是简单的执行。西南民族大学西南民族大学第二节公共政策执行的过程与手段执行机构在执行一项新的政策时，总是按执行机构在执行一项新的政策时，总是按照自己的立场来理解、宣传和执行新的政策，照自己的立场来理解、宣传和执行新的政策，它对政策长远目标和短
50、期目标的理解是否正确，它对政策长远目标和短期目标的理解是否正确，对政策目标的实现具有极重要的影响。对政策目标的实现具有极重要的影响。第三，执行过程是一个动态的过程。第三，执行过程是一个动态的过程。3 3、执行成功的判断标准、执行成功的判断标准西南民族大学西南民族大学第二节公共政策执行的过程与手段在政策执行研究中学者们经常遇到这样一在政策执行研究中学者们经常遇到这样一个棘手问题，就是用什么标准来判断一项政策个棘手问题，就是用什么标准来判断一项政策执行是否成功。执行是否成功。有些学者主张用下级服从上级的程度来衡有些学者主张用下级服从上级的程度来衡量执行是否成功；量执行是否成功；又有些学者认为，一项
