1、第二章 公共事业管理环境学习要点：学习要点：公共事业管理环境概念、特征和分类公共事业管理环境概念、特征和分类公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容公共事业管理的生态环境和文化环境公共事业管理的生态环境和文化环境公共事业管理的政治环境和经济环境公共事业管理的政治环境和经济环境 公共事业管理作为一定社会的公共服务公共事业管理作为一定社会的公共服务管理，是在该社会既有的条件下展开的。这管理，是在该社会既有的条件下展开的。这一既有条件就是公共事业管理的环境。一方一既有条件就是公共事业管理的环境。一方面，公共事业管理环境决定着相应的管理主面，公共事业
2、管理环境决定着相应的管理主体、客体、目标，决定着管理的方式和方法。体、客体、目标，决定着管理的方式和方法。另一方面，公共事业管理主体也对公共事业另一方面，公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。管理环境进行着能动地利用和改造。公共事业管理环境第一节 公共事业管理环境的基本问题第二节 公共事业管理环境类别分析之一：生态环境和文化环境第三节 公共事业管理环境类别分析之二：政治环境和经济环境第一节 公共事业管理环境的基本问题 一、公共事业管理环境的含义一、公共事业管理环境的含义 所谓环境环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。这一情况和条件的总和是既定的，具有自己基本性
3、质和特征。通常所说的公共事业管理环境公共事业管理环境，是指公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。二、公共事业管理环境的特征二、公共事业管理环境的特征三、公共事业管理环境分类三、公共事业管理环境分类 公共事业管理环境分类公共事业管理环境分类 层次层次l宏观公共事宏观公共事业管理环境业管理环境l 中观公共中观公共事业管理环境事业管理环境l 微观公共微观公共事业管理环境事业管理环境国别区域国别区域l国际公共事国际公共事业管理环境业管理环境l 国内公共国内公共事业管理环境事业管理环境影响影响l积极公共事积极公
4、共事业管理环境业管理环境（良性环境）（良性环境）l 消极公共消极公共事业管理环境事业管理环境（恶性环境（恶性环境）内容内容l 政治环境政治环境l 经济环境经济环境l 文化环境文化环境l 社会环境社会环境l 自然环境自然环境l 等等等等四、公共事业管理环境和公共事业管四、公共事业管理环境和公共事业管理的基本关系与内容理的基本关系与内容 任何一个国家或社会的公共事业管理系统，都是其国家上层建筑的重要组成部分，它建立在一定的经济基础之上，并与上层建筑的其他部分密切相关，而公共事业管理的环境则有的属于经济基础的范畴，有的与公共管理系统同属上层建筑领域。这样，公共事业管理与公共管理环境的关系，就是经济基
5、础与上层建筑的关系及上层建筑间相互作用的关系。公共事业管理在适应公共事业管理环境的同时，又能动地利用和改造公共事业管理环境，不仅仅是被动的适应环境。这种辩证关系体现在以下几个方面这种辩证关系体现在以下几个方面一、公共事业管理环境决定、制约公共事业管理公共事业管理要适应公共事业环境的性质 公共事业管理要适应公共事业管理环境的现状并能促其发展二、公共事业管理对公共事业管理环境的利用和改造从积极方面看，公共事业管理对从积极方面看，公共事业管理对环境的利用和改造具体表现环境的利用和改造具体表现（1）针对面临的问题，公共事业管理主体可以在解决问题的同时改造公共事业管理环境。（2）公共事业管理通过纠正调整
6、，从而形成公共事业管理与公共事业管理环境之间的良性互动，提高公共事业管理效率。第二节 公共事业管理环境类别分析之一生态环 境和文化环境 在构成公共事业管理的国内环境的诸要素中，生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素。而且，由于生态环境和文化环境中的诸多构成因素本身就是公共事业管理的对象，因此，生态环境和文化环境较之政治环境等对公共事业管理的影响也更为基础和直接。一、公共事业管理的生态环境一、公共事业管理的生态环境 公共事业管理的生态环境公共事业管理的生态环境，是指公共事业管理所处的自然环境和社会人文环境。自然环境包括土壤、气候、地理位置等，社会人文环境包括人口的数量
7、、年龄构成、人口的知识和文化程度、生理状况、社会科学、技术状况等。相比较而言，自然环境是较稳定的，而社会人文环境在不断变化发展。因此，社会人文环境更直接地影响着公共事业管理的性质和方向，具有更为实际的意义。自然环境和生态环境中对公共事自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素业管理影响较大的下列因素1.地理位置 地理位置对公共事业管理产生着直接的影响。这种影响主要表现在处在不同的地理置中的公共事业管理机构，面临着由不同的地理位置所产生的各不相同的公共问题。与地理位置密切相关的还有自然灾害，这也影响到公共事业管理。自然环境和生态环境中对公共事自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的
8、下列因素业管理影响较大的下列因素2.人口人口 在现实生活中，人口与公共事业管理关系十分密切。一方面，人是现实生活的主体，人的需求是社会最基本的需求，人口发生变化，社会需求也必然发生变化。另一方面，在当代的许多国家，人口本身即人口数量、质量等，就是作为公共事务予以管理的。所以，社会环境中的人口环境对公共事业管理具有长期性和整体性的影响。通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面来具体通常可以从人口的数量、素质、结构、分布等方面来具体分析人口环境与公共事业管理的关系分析人口环境与公共事业管理的关系人口数量。人口数量。人口数量，是指一定时期一定区域内所拥有的人的数量的多少。人口数量的变化直接影响着
9、公共事业管理。人口分布。人口分布。人口分布主要指人口的地理分布。城市化给流入地的社会和生活带来新的压力，不可避免地形成新的公共需求，构成重要要的公共事业管理问题。人口结构。人口结构。人口结构主要是指人口年龄结构，即不同年龄阶段的人在一定范围内的人群中所占的比例。当代，老龄化深刻地影响着公共事业管理。家庭状况。家庭状况。在一定条件下，家庭的变化（比如家庭规模、家庭成员构成、家庭观念等）会给社会造成一定影响，使得一些家庭内部的问题成为社会的问题，需社会公共组织来协调理。自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素因素3.公众日常生活的技术化
10、公众日常生活的技术化公众日常生活的技术化指现代科学技术在公众日常生活中的使用范围和程度。目前，这一公众日常生活技术化的新发展之于公共事业管理最突出的影响和要求，主要集中在两个方面：一是公共事业管理机构如政府，如何承担起信息服务和信息管理两方面的职责；二是如何管理好信息服务的价格。总体上看，技术渗入日常生活中既有利又有弊，而无论是利是弊都深刻地影响着公共事业管理。自然环境和生态环境中自然环境和生态环境中对公共事业管理影响较大的下列因素对公共事业管理影响较大的下列因素4.社会发展程度 社会发展程度社会发展程度即社会整体协调进步的程度，从公共事业管理环境的角度看，是生态环境的指标，是自然环境和文化环
11、境相互影响作用的一个结果，也是一定的公共事业管理的结果。公共事业管理的公共事业管理的目标目标是增加社会公共利益，提高人们的生活质量，协调社会整体进步，因此，公共事业管理具体目标的制定既要考虑现实的社会发展水平和未来发展趋势，也必须从社会发展程度的现状考虑采取何种管理方式以及这种方式可能的结果。需要注意的是需要注意的是：影响公共事业管理的自然环境和文化环境的因素是极为广泛和复杂的，一般很难也不需求将它们逐一列举分析，这就要求公共事业管理机构在对所在地区的生态环境有必须的较全面了解的基础上，形成一个生态环境对公共事业管理的影响和制约的基本认识或总体认识，然后制定出合理的公共事业管理对策实施管理。二
12、、公共事业管理的文化环境二、公共事业管理的文化环境 文化是“自然地”、长期地积淀下来的，它处于相对稳定的存在状态，影响和制约其中的人们的活动，它对置身于其中的人们来说是一个环境。公共事业管理机构和管理者是处于一定文化环境之中的，文化环境是公共事业管理的重要环境因素。（一）公共事业管理文化环境的概念及其发挥影响的基本方式1、公共事业管理文化环境的概念 所谓公共事业管理的文化环境公共事业管理的文化环境，指公共事业管理机构置身于其中的一定的社会思想意识、文化心态和观念形态的总和，它是一定区域内社会成员在社会化过程中长期积淀而形成的一种较为稳定的意识形态。2、文化环境影响公共事业管理的基本形式 一般来
13、说，作为公共事业管理机构和管理者背景的文化环境，即整个社会集体心理和价值观，对公共事业管理的影响主要表现下述方面：第一，影响着公共事业管理机构和公共事业管理 人员对周围环境的认识和解释。第二，决定着公共事业管理机构的管理价值取。第三，规定着公共事业管理方式方法的选择。（二）公共管理文化1、公共管理文化 公共管理文化公共管理文化，是指公共管理主体自身所具有的关于公共管理的思想、价值和相关的实践经验等。相对于整个社会文化这一宏观环境而言，公共管理文化是公共事业管理的直接环境，微观环境。公共管理文化作为一种环境因素来自两个方面：一是来自于历史连续过程中的公共管理文化，即前人有关公共事业管理的经验、价
14、值观等。二是来自于公共管理人员在管理过程中经过摸索所得的经验和价值观。2、公共管理文化的基本内容公共管理文化公共管理文化 公共管理的价值观公共管理的价值观 公共管理的实践观公共管理的实践观 公共管理的价值观，就是公共管理的价值观，就是公共管理的长期历史发展过程公共管理的长期历史发展过程中所形成的公共管理哲学、公中所形成的公共管理哲学、公共事务观、公共事务管理模式、共事务观、公共事务管理模式、定型化的制度等的总和，它是定型化的制度等的总和，它是相对稳定但又不断被更新和完相对稳定但又不断被更新和完善的观念体系。这其中，既包善的观念体系。这其中，既包括公共管理人员个人的价值观，括公共管理人员个人的价
15、值观，也包括着某些明显的阶级、集也包括着某些明显的阶级、集团或机构的公共管理价值观。团或机构的公共管理价值观。在公共管理的长期实践中，在公共管理的长期实践中，人们会总结出许多管理经验，人们会总结出许多管理经验，对有关公共问题如何处理、如对有关公共问题如何处理、如何开展公共活动等等，形成感何开展公共活动等等，形成感性的或理性的认识。实际中，性的或理性的认识。实际中，公共管理者正是不断地通过实公共管理者正是不断地通过实践获得经验、加深认识，并反践获得经验、加深认识，并反过来指导新公共管理实践活动过来指导新公共管理实践活动（三）公众的政治文化1、公众政治文化的概念 公众政治文化公众政治文化即通常所说
16、的政治文化，是指一个国家的社会成员在一定时期内所具有的政治价值倾向和政治心理倾向的总和.它包括包括社会成员普遍具有的政治价值、政治情感、政治认知和政治心理以及特定阶级、阶层和集团所具有的特定的政治意识和观念等。公众政治文化的主体，是社会公众或作为整体的社会成员。2、公众政治文化的基本内容（1）政治意识形态，即一定社会长期形成的政治观念体系，它由一整套价值倾向、行为准则和政治信仰所构成，反映了某一个阶级、阶层或集团的政治愿望或政治理想。（2）社会政治思想或政治思潮，即指一个国家一定时期内流行的较为普遍的政治见解和主张（3）社会政治心理，即社会成员对政治生活所具有的不系统、不定型和自发的反映形式，
17、表现为社会成员对政治现象的自然感情、习俗、习惯成见、自发的倾向或信念等。3、公共政治文化与公共事业管理 在当代，本质上是公共服务管理的公共事业管理，已不是一项政治活动，更多地与社会管理相连。但是随着阶级矛盾的相对减弱，在一个国家中发展经济以提高公众的生活质量已成为最大的政治任务。这样，公共事业管理就联系着政治，政治文化也影响着公共事业管理活动，实际上也会影响公共事业管理的决策、执行和评估。当然，并不是所有的政治文化因素都都强烈地影响着公共事业管理，政治文化中直接涉及公共事业管理活动的，主要是公众对公共事务的热情和参与程度，他们的公共管理观、公共意识等。公共政治文化主要包括以下几个方面的内容：公
18、共政治文化主要包括以下几个方面的内容：（1）公共政治认知因素公共政治认知因素。即一个国家或社会中公众对公共组织及其人员、公共管理活动和政策的知晓和了解程度，同时，还包括公众的公共管理观、公共管理意识或一定的公共管理思潮。（2)公共政治行为倾向因素公共政治行为倾向因素。即一定社会公众中普遍存在的对公共管理的行为倾向性。主要包括公众对包括公共事业管理活动在内的整个公共管理活动参与的热情、主动关心的程度、响应或反对的状况等。(3)公共政治评价因素公共政治评价因素。即一定社会中基于较为系统的公共事务管理理想、价值和思想所形成的对包括公共事业管理行为在内的整个公共管理行为评价的一种普遍的流行的评价标准。
19、公共政治文化中三个方面是相互关联、相互作用、不可分割的整体。第三节第三节 公共事业管理环境类别分公共事业管理环境类别分析之二政治环境和经济环境析之二政治环境和经济环境 任何社会的公共事业管理的展开还与既定的政治条件和经济条件息息相关。这就是公共事业管理的政治环境与经济环境。现代社会中，虽然政治因素和经济因素由于联系十分紧密，时常会共同影响和制约着公共事业管理，但两种环境对公共事业管理的影响大小及其发挥作用的方式是有区别的，同一政治和经济因素对不同的公共事业管理层次的影响也不相同。一、公共事业管理的政治环境一、公共事业管理的政治环境1、公共事业管理政治环境的概念 公共事业管理的政治环境，与政治体
20、系密切相关。所谓的公共事业管理的政治环境公共事业管理的政治环境，是指在一定政治体系中与公共事业管理主体发生相互作用的诸种政治因素之总和。这些政治因素从理论上看，主要是政治制度、政治结构、政治关系等等因素，其中也包括公共事业管理所拥有的政治权力，从现实中的实体看，主要是同一国家或社会中的立法机关、司法机关、政党等。2、影响公共事业管理的政治因素及其影响方式 第一，政治制度和政治结构的影响。政治制度和政治结构所形成的公共事业管理的外部环境，对公共事业管理来说是基础性的。第二，政治关系的影响。正因为政治关系的核心和基础是利益关系，因此，它必然会影响到以协调和增进社会公共利益为目标的公共事业管理的目标
21、选择和实现。在现代社会，政治关系对公共事业管理的影响，通常是通过在特定政治制度下的政治实体以一定的法定程序来形成的。第三，公共事业管理主体所拥有的权力的影响。公共事业管理主体所拥有的权力是指其管理者在进行管理过程中拥有的自决权。在现代社会，公共权力因法而产生，是法定权力，实际上是特定政治环境的产物。这种权力对公共事业管理有至关重要的影响。二、公共事业管理的经济环境二、公共事业管理的经济环境（一）公共事业管理经济环境的概念 所谓公共事业管理的经济环境公共事业管理的经济环境，就是公共事业管理所处的经济背景，是制约和影响公共事业管理一切经济因素的总和。一般来说，作为公共事业管理经济环境的构成因素是极
22、为广泛的，可以大致分为生产力发展水平、经济成分和经济体制三个方面。第一，生产力发展水平。社会生产力发展水平和公共组织如政府可控物质资源的多少，影响着公共事业管理的能力。第二，经济成分。经济成分的不同，也意味着政府经济职能、经济管理方式和经济政策的不同。第三，经济体制。在不同的经济体制中，公共组织如政府承担着不同的职能，扮演着不同的角色。三、政治环境和经济环境对不同层次三、政治环境和经济环境对不同层次公共事业管理影响公共事业管理影响1、政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响 政治环境和经济环境对高层次公共事业管理的影响是直接的，是社会性和全局性。政治和经济的大环境对高层次公共事业管理发挥其
23、影响作用机理，与市场场中企业的决策机制十分相似。2、政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响政治环境和经济环境对中低层公共事业管理的影响 政治环境和经济环境对中低层公共事业管理亦有影响，但就管理者而言，这种影响是间接的、迂回的，且相对小一些。其原因在于，在公共事业管理体系中，中低层管理者的职责是执行。同时，在公共事业管理过程中，公众对中低层管理者的要求并不是以需求的方式反映出来，而是反映在对其管理行为的评价上。需要指出的是：需要指出的是：本章对生态环境、文化环境、政治环境和经济环境的分析，主要是从国内的角度来展开的，但实际上，在当前的全球化、信息化的世界格局中，国际环境对一个国家和社会的公
24、共事业管理有着不可低估的影响，涉及上述的方方面面，并具体的表现为对特定的公共管理模式的形成，对这一模式下具体的公共需求的认同、公共事业管理基本政策的制定，以及相应的公共事业管理技术与方法的影响。公共管理模式和体制是随后章节要阐述的内容。本章小结本章小结 公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素。公共事业管理的环境是构成公共事业管理的重要因素。总体上看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的总体上看，公共事业管理环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。行着能动地利用和改造
25、。生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方生态环境和文化环境是影响公共事业管理主体及其行为方式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管式的基本环境要素，且其中的一些因素本身就是公共事业管理的对象。影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位理的对象。影响公共事业管理的生态环境因素主要是地理位置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响置、人口和公众日常生活的技术化，而文化环境中发生影响的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政的主要因素是管理主体的公共事业管理文化和公众的公共政治文化。治文化。政治因素和经济因素对公共事业管理活动产生极为重要的政治因素和经济因
26、素对公共事业管理活动产生极为重要的影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题影响和制约。政治因素和经济因素通常紧密结合，经济问题以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对以政治的方式表达出来，构成宏观的大背景。这一大背景对公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的公共事业管理不同层次的影响的程度和方式是不相同的。案例案例从教育外部环境及其对教育影响的视角解读上海教改纲要 教育事业与外部环境密切相关，发展教育必须充分考量外部环境的实际状况与演变趋势以及外部环境对教育的影响。上海市中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）（以下简称纲要）正是在充分考虑教育外部环
27、境的基础上，把外部环境对教育的要求有效体现在了纲要的制订中。1、上海在国家发展战略中的地位和作用，是上海教育未来发展最重要的外部目标。党的十七大提出了在2020年全面建成小康社会和创新型国家的战略目标。上海在全国经济社会发展中的战略地位决定了上海必须率先实现这一目标，并有效发挥示范效应，带动其他地区顺利实现目标。建设“四个中心”与实现“四个率先”以及构建社会主义现代化国际大都市的奋斗目标，是上海未来十年教育发展面临的最重要的外部环境。上海到2020年将基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，这从人力资源开发、高端人才培养、科技全面进步、文明程度提升等方面对教育发展提出了更高与更全面的要
28、求。纲要中提出的核心理念、工作方针与总体目标，突出反映了为实现国家发展战略目标，上海教育对自身的清醒认识与明确定位。与国家中长期教育改革和发展规划纲要（以下简称国家纲要）比较，上海的纲要教育改革和发展的总体目标更高。纲要在已有良好基础上明确提出了促进公平、追求卓越、推动创新与服务发展的工作方针，尤其是追求卓越、推动创新与服务发展更具有针对性与现实意义。这显然充分显示了上海发展在全国经济社会发展中的重要战略地位，也显示了上海教育改革和发展在实现上海率先转型和创新发展过程的重要地位和作用。正是充分认识到上海在实现国家发展战略中的地位和作用以及面临的重要任务和战略目标，纲要提出了符合实际需求的核心理
29、念、工作方针与总体目标，这对促进教育优质高效发展与实现有关目标具有关键作用。2、上海已经取得的现代化成就，是上海率先实现教育现代化的最重要的外部条件。上海率先转型和发展首先需要依靠教育率先实现现代化。纲要明确提出到2020年率先实现教育现代化的目标，这具有坚实的经济社会发展基础。纲要规定，到2020年全市0-3岁婴幼儿早期教养指导服务普遍开展，3-6岁儿童入园率达到99%，义务教育完成率达到99%，残疾儿童义务教育入学率达到99%，高中阶段入学率到达99%，每10万人口中在校大学生人数达到5200人，新增劳动力平均受教育年限达到15年（即大专水平），25-64岁人口大专及以上比例达到37%，建
30、成面向全民、伴随终身的教育体系等目标。这些目标是为了满足经济社会发展的要求提出的，既具有现实意义也完全可以实现并领先于全国的目标。此外，纲要对职业教育、特殊教育、继续教育、教育信息化等方面也做出了明确规定，要大力发展特殊教育，坚持按需施教，让残障和超常学生在理解、关爱中发展。3管理制度和公共政策方面还存在着的一些问题，是未来十年上海教育改革的重要内容。改革开放以来上海教育有了长足的进步，但是距经济社会全面发展以及实现国家战略目标的要求仍有一定的差距，突出表现在管理制度与公共政策方面存在着一些问题，如教育资源配置不均衡、进城务工人员子女教育等，纲要也充分认识到了教育发展中存在的问题并做出了明确的
31、规定。纲要针对教育资源配置不均衡问题，指出要增强市级教育经费统筹能力，增量经费中主要向经济困难、人口导入的远郊区（县）、薄弱学校和困难群体倾斜。纲要在全面把握2020年前国家战略目标对上海要求以及上海经济社会发展前景等外部环境的基础上，充分考虑了外部环境对教育发展的综合要求，并针对上海教育发展中存在的问题，从总体战略、重点任务、体制改革、重大项目、领导和保障、实施与评估六大部分对2010-2020年的上海教育发展做出了全面涵盖、重点突出、目标明确、措施得当的发展规划，这对有效促进上海经济社会全面发展、促进公平正义与构建社会主义和谐社会将发挥重要作用。资料来源：上海教育新闻网2010年3月31日思考问题：思考问题：（1）案例中哪些外部环境影响了上海市教育？（2）外部环境如何影响上海市教育目标的选择？（3）如何改进和完善管理制度和公共政策？
