1、公共政策分析 第四章第四章 公共政策问题的界定公共政策问题的界定 刘黎明刘黎明政策制定：政策制定：公共政策分析公共政策分析导入案例：中国导入案例：中国“三农三农”问题的实质问题的实质 关于中国关于中国“三农三农”问题的实质有两种问题的实质有两种截然不同的观点：一种认为截然不同的观点：一种认为“三农三农”问题问题本质上是农村人多地少、资源匮乏的问题，本质上是农村人多地少、资源匮乏的问题，解决的办法是实现农村劳动力向城市的转解决的办法是实现农村劳动力向城市的转移；另一种认为三农问题的实质是国家对移；另一种认为三农问题的实质是国家对农村的制度性剥削造成农村人才流失的问农村的制度性剥削造成农村人才流失
2、的问题，解决的办法是通过增加投入使优质人题，解决的办法是通过增加投入使优质人才回到农村。才回到农村。公共政策分析公共政策分析全球抗艾全球抗艾25载：从医学问题到政治问题载：从医学问题到政治问题 25年前，艾滋病仅仅是个医学问题，现在已年前，艾滋病仅仅是个医学问题，现在已由由“别人别人”的瘟疫发展为的瘟疫发展为“我们我们”身边的疾病，每身边的疾病，每天掠夺天掠夺8000条生命、感染条生命、感染1.4万人。艾滋病必然万人。艾滋病必然涉及性和毒品，这些难以解决的敏感问题让艾滋病涉及性和毒品，这些难以解决的敏感问题让艾滋病闯出医学健康领域，对经济发展、伦理道德、社会闯出医学健康领域，对经济发展、伦理道
3、德、社会稳定和国家安全产生了深远影响。稳定和国家安全产生了深远影响。25年了，疫情年了，疫情蔓延的步伐仍然快于人类防控的脚步，难就难在思蔓延的步伐仍然快于人类防控的脚步，难就难在思想不统一。一边是飞速蔓延的疾病不断吞噬着生命，想不统一。一边是飞速蔓延的疾病不断吞噬着生命，一边是政治和意识形态左右着有限资源的合理使用。一边是政治和意识形态左右着有限资源的合理使用。公共政策分析公共政策分析v文楼村文楼村是河南省东部一个偏僻的村庄，上世纪是河南省东部一个偏僻的村庄，上世纪9090年代初，当地有些血站在采血过程中进行不规年代初，当地有些血站在采血过程中进行不规范操作，导致村民大量的交叉感染。范操作，导
4、致村民大量的交叉感染。19971997年文楼村开始陆续有人高烧、腹泻，但没年文楼村开始陆续有人高烧、腹泻，但没有人知道他们得的是什么病，随后有人开始死去，有人知道他们得的是什么病，随后有人开始死去，更多的人开始发病。更多的人开始发病。19981998年，艾滋病专家年，艾滋病专家桂西恩桂西恩教授首次进入文楼教授首次进入文楼村调查，发现困扰当地村民数年的村调查，发现困扰当地村民数年的“怪病怪病”就是就是艾滋病，文楼村逐渐成为了让外界深感神秘和恐艾滋病，文楼村逐渐成为了让外界深感神秘和恐惧的惧的“艾滋病村艾滋病村”。公共政策分析公共政策分析v据河南省卫生厅统计，全村共有有偿供血者据河南省卫生厅统计，
5、全村共有有偿供血者14271427人，人，确诊感染艾滋病病毒者确诊感染艾滋病病毒者431431人，已死亡人，已死亡5252人，现有感人，现有感染者染者379379人，其中发病人，其中发病337337人，涉及人，涉及303303户，占全村总户，占全村总户数的户数的32327 7。公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析山西山西v19951995年报告发现首例艾滋病病毒（简称年报告发现首例艾滋病病毒（简称HIVHIV）感染）感染者，者，19981998年出现艾滋病病人（简称年出现艾滋病病人（简称AIDSAIDS）和死亡）和死亡病例。截至病例。截至20042004年年
6、1010月月3131日，全省累计报告艾滋日，全省累计报告艾滋病病人、感染者病病人、感染者917917例（本省籍例（本省籍804804例，外省籍例，外省籍113113例）；男性例）；男性571571例，女性例，女性346346例。其中死亡例。其中死亡248248例，例，占艾滋病病毒感染者总数的占艾滋病病毒感染者总数的272704%04%。全省。全省1111个市个市的的6767个县（市、区）有病例报告。疫情较重的前个县（市、区）有病例报告。疫情较重的前5 5个市分别为运城、临汾、晋城、长治和太原，其个市分别为运城、临汾、晋城、长治和太原，其中运城市为中运城市为629629例，占全省总数的例，占全省
7、总数的686859%59%。公共政策分析公共政策分析v爱滋病的影响爱滋病的影响v1.对个人、家庭的影响对个人、家庭的影响v 经济负担（使用进口药品，每人每年至少需经济负担（使用进口药品，每人每年至少需要人民币要人民币3-5万元，使用国产药品也需要万元，使用国产药品也需要3538元）、孤儿问题、精神压力和负担元）、孤儿问题、精神压力和负担公共政策分析公共政策分析v2、加大贫富差距，导致贫困人口增加；、加大贫富差距，导致贫困人口增加；v3、加剧社会不安定因素，造成社会恐慌；、加剧社会不安定因素，造成社会恐慌；v4、损害国家形象，造成政治危机。、损害国家形象，造成政治危机。公共政策分析公共政策分析温
8、家宝与爱滋病人握手温家宝与爱滋病人握手公共政策分析公共政策分析胡锦涛到佑安医院看望爱滋病患者公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析12月1日爱滋病防治宣传日社会各界的行动公共政策分析公共政策分析温家宝总理看望桂西恩教授公共政策分析公共政策分析公共政策分析公共政策分析 思考？思考？v在我国，爱滋病问题是如何从一个个人问在我国，爱滋病问题是如何从一个个人问题转变为公共政策问题的？它是如何进入题转变为公共政策问题的？它是如何进入政策议程的？政策议程的？公共政策分析公共政策分析第一节第一节 政策问题概述政策问题概述主观觉察与认同主观觉察与认同大多数人的感知大多数人的感
9、知价值、利益与要求的冲突价值、利益与要求的冲突需要、受剥夺和不满足感的产生需要、受剥夺和不满足感的产生团体的活动与力量团体的活动与力量公共政策问题的公共政策问题的基本要素基本要素政府的必要行动政府的必要行动客观现象或情况（贫困、污染、虐待子女）客观现象或情况（贫困、污染、虐待子女）P114公共政策分析公共政策分析什么是政策问题？什么是政策问题？政策问题是一种由相当数量的社会成员感政策问题是一种由相当数量的社会成员感觉到的，与人的利益、价值和要求相联系觉到的，与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及被政府的，并由团体活动所界定的，以及被政府认为必须加以解决的社会问题。认为必须加
10、以解决的社会问题。公共政策分析公共政策分析公共政策问题的特征公共政策问题的特征关联性关联性1主观性主观性2人为性人为性3动态性动态性4P116公共政策分析公共政策分析政策问题的类型政策问题的类型威廉威廉N 邓恩邓恩对政策问题对政策问题的分类的分类结构不良的政策问题结构不良的政策问题结构适度的政策问题结构适度的政策问题结构优良的政策问结构优良的政策问题题公共政策分析公共政策分析公共政策问题的结构类型公共政策问题的结构类型 质量状态质量状态结构要素结构要素结构优良结构优良结构适度结构适度结构不良结构不良问题性质问题性质清晰可辨清晰可辨清晰可辨清晰可辨模糊或有争议模糊或有争议资源投入资源投入少量可计
11、算少量可计算大量可计算大量可计算不可计算不可计算决策参与者决策参与者少量少量少量少量大量大量调试人数调试人数少量少量大量大量大量大量方案数量方案数量有限有限有限有限无限无限价值认识价值认识共识共识共识共识冲突冲突概率测算概率测算可把握可把握不宜把握不宜把握无法把握无法把握后果预测后果预测可确定可确定不易确定不易确定无法确定无法确定P118公共政策分析公共政策分析第二节第二节 公共政策问公共政策问题界定的过程题界定的过程v所谓问题界定就是分析者试图所谓问题界定就是分析者试图 孤立和定义一个特定的问题，孤立和定义一个特定的问题，以便使问题得以便使问题得 以解决。以解决。公共政策分析公共政策分析公共
12、政策问题界定的过程公共政策问题界定的过程对政策问题的界定经历一个从社会现象对政策问题的界定经历一个从社会现象到社会问题再到政策问题的过程。到社会问题再到政策问题的过程。社会现象社会现象社会问题社会问题政策问题政策问题公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v1920年春天，底特律城市的外围地区出现了一小年春天，底特律城市的外围地区出现了一小片拖车营地，大概住有片拖车营地，大概住有8户到户到10户人家。这些居住户人家。这些居住者大都是产业工人，他们以拖车为家，过着非常贫者大都是产业工人，他们以拖车为家，过着非常贫困的生活。当时在底特律并没有人觉得拖车居
13、民构困的生活。当时在底特律并没有人觉得拖车居民构成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道成了社会问题。底特律的三家主要报纸都没有报道这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机这方面的情况，市警察局、卫生部门、社会工作机构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这构的档案文件中对此也没有任何记载。尽管住在这个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那个营地附近的居民每天都可以看到住在拖车里的那些人，但他们坚持认为些人，但他们坚持认为“根本没有什么麻烦根本没有什么麻烦”。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v然而，到然而，到1930年城区范围内
14、已经有了年城区范围内已经有了4个象模象样个象模象样的拖车营区，的拖车营区，1935年上升为年上升为9个。在这个。在这9个营区中，个营区中，有有5个营区的居民看似准备永久性地居住下来。随个营区的居民看似准备永久性地居住下来。随着拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区着拖车式活动房屋居住者人数的不断增多及其营区的不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越的不断扩大，这一问题逐渐引起了社会公众越来越广泛的关注。从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们广泛的关注。从报刊的专栏、邻居的闲谈、居民们向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨、以及底特向新闻媒体和市政当局表达的正式抱怨、以及底特律市官方机构所发布的有关
15、言论来看，底特律市的律市官方机构所发布的有关言论来看，底特律市的拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些拖车居民问题已经成为一个社会关注的热点，这些迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经由此形成。迹象足以表明社会问题的察觉阶段已经由此形成。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v在在1936年年1937年间，报纸中一半以上的新年间，报纸中一半以上的新闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉闻报道和评论文章以及许许多多的读者来信都涉及拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些及拖车营地中的犯罪、疾病、火灾、事故和一些滑稽事件。给报社写读者来信的主要是
16、生活在拖滑稽事件。给报社写读者来信的主要是生活在拖车营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、车营地附近社区的居民、学校当局的有关人员、房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所房地产商以及社会工作者。居民们对拖车营地所带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德，各种犯带来的环境噪音、腥臊恶臭、不讲道德，各种犯罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，罪以及附近地区不动产的贬值表现出强烈的不满，他们的愤怒之声几乎随处可以听到。他们的愤怒之声几乎随处可以听到。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v几乎在当地居民团体提出抗议的同时，一些公共部几乎在当地居民团
17、体提出抗议的同时，一些公共部门也行动了起来，如卫生机构、警方和学校。门也行动了起来，如卫生机构、警方和学校。卫生卫生机构机构所收到的信息是由那些经常访问拖车营地并施所收到的信息是由那些经常访问拖车营地并施以救济的社会工作者们提供的：营地里平均每个家以救济的社会工作者们提供的：营地里平均每个家庭还拥有不了一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；庭还拥有不了一辆拖车，那里的居住条件极其恶劣；有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有些营地连一个厕所都没有，在这种情况下几乎没有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们有个人的隐私可言；营地里供水严重不足，居民们经常要到营地外去打水；冬天里的取暖条件非
18、常之经常要到营地外去打水；冬天里的取暖条件非常之差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且差，大部分拖车居住者只是靠小煤气炉取暖，而且有些家庭连这样的条件都不具备。有些家庭连这样的条件都不具备。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v作为与拖车问题直接相关的一个政府组织，作为与拖车问题直接相关的一个政府组织，警方警方也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，也同样将拖车居住者的营地视为潜在的危险地带，对其执行法律和维护秩序的工作造成一种新的挑对其执行法律和维护秩序的工作造成一种新的挑战。警察越来越多地被招去制止营地中发生的抢战。警察越来越多地被
19、招去制止营地中发生的抢劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及劫和斗殴事件，拘捕各种各样的犯罪嫌疑人以及调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。调查那些愤怒的邻居们所反映的情况。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v学校当局学校当局也开始意识到拖车营地所带来的问题，因也开始意识到拖车营地所带来的问题，因为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有为它对学校稳定的教学秩序造成了很大的冲击。有些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供些学校很难为不断涌来的拖车居住者的孩子们提供基本的食宿条件，而且几乎每天都可能会有新学生基本的食宿条件，而且几乎每天都可
20、能会有新学生入校，使学校正常的教学安排受到影响。而且因为入校，使学校正常的教学安排受到影响。而且因为拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一拖车居住者的营地并非是永久性的，许多孩子在一个学年尚未结束之前就不得不离开学校。个学年尚未结束之前就不得不离开学校。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v因此，不论是根据媒体的记载，还是根据市民和因此，不论是根据媒体的记载，还是根据市民和政府官员们的看法（他们普遍认为有关卫生、教政府官员们的看法（他们普遍认为有关卫生、教育、财产和道德方面的群体价值观受到这种客观育、财产和道德方面的群体价值观受到这种客观条
21、件的威胁），对于底特律地区拖车居住者的问条件的威胁），对于底特律地区拖车居住者的问题，问题察觉阶段的一步步深化是显而易见的，题，问题察觉阶段的一步步深化是显而易见的，这段时间大概是从这段时间大概是从1925年到年到1935年。年。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v 在问题觉察出现之后，紧接着就进入了在问题觉察出现之后，紧接着就进入了公众议程和政府议公众议程和政府议程程阶段。人们开始议论解决问题的具体方案，着重对政策阶段。人们开始议论解决问题的具体方案，着重对政策目标和手段进行讨论，而这时社会利益集团之间的矛盾就目标和手段进行讨论，而这时社会利
22、益集团之间的矛盾就会变得紧张和激烈起来。能够提出一些解决办法的人马上会变得紧张和激烈起来。能够提出一些解决办法的人马上就可能发现其他一些人并不容易接受他们的状议，即使他就可能发现其他一些人并不容易接受他们的状议，即使他们能够使其他人同意其基本的解决思路，但却发现要在具们能够使其他人同意其基本的解决思路，但却发现要在具体的执行手段上达成一致显得非常困难。这个阶段与问题体的执行手段上达成一致显得非常困难。这个阶段与问题觉察阶段有着非常显著的区别，因为现在利益集团主要关觉察阶段有着非常显著的区别，因为现在利益集团主要关心的已经是心的已经是“应该做什么和怎么去做应该做什么和怎么去做”这类问题。此时，这
23、类问题。此时，人们议论颇多的是人们议论颇多的是“应该做这件事或做那件事应该做这件事或做那件事”。人们的。人们的注意力集中到了具体的方案上，多方面的政策诉求会以各注意力集中到了具体的方案上，多方面的政策诉求会以各种形式被集中起来并通过一定的政策渠道得到反映。种形式被集中起来并通过一定的政策渠道得到反映。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v 对底特律的拖车居住者问题进行的讨论，至少在三个相互关对底特律的拖车居住者问题进行的讨论，至少在三个相互关联的层次上得以表现：联的层次上得以表现：第一个层次第一个层次是在邻居间和关注事态发是在邻居间和关注事态发展
24、的人们之间进行的讨论（零散的和无组织状态的群体讨展的人们之间进行的讨论（零散的和无组织状态的群体讨论）；论）；第二个层次第二个层次是在有组织的利益集团和压力集团之间进是在有组织的利益集团和压力集团之间进行的讨论，如纳税者、拖车制造商、房地产组织、家长行的讨论，如纳税者、拖车制造商、房地产组织、家长-教教师联合会、妇女俱乐部、男士俱乐部；师联合会、妇女俱乐部、男士俱乐部；第三个层次第三个层次是在有关是在有关专家和政府官员或准政府机构专家和政府官员或准政府机构警察、卫生官员、市议会、警察、卫生官员、市议会、社会工作者和校务委员会之间进行的讨论。这样一种广泛的社会工作者和校务委员会之间进行的讨论。这
25、样一种广泛的讨论能够使涉及其中的这三个层次相互影响、相互受益，同讨论能够使涉及其中的这三个层次相互影响、相互受益，同时这也意味着政策议程是一个动态的发展过程。时这也意味着政策议程是一个动态的发展过程。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v 站在其对立面的是另外一些站在其对立面的是另外一些社会组织社会组织，如拖车制造商协会，如拖车制造商协会这样的组织，它形成一个压力集团，不仅是为拖车居住者这样的组织，它形成一个压力集团，不仅是为拖车居住者的利益寻求保护，同时也是受个人和团体利益及高额利润的利益寻求保护，同时也是受个人和团体利益及高额利润的动机驱使；
26、那些以拖车为家的人同样也能够形成一个具的动机驱使；那些以拖车为家的人同样也能够形成一个具有一定影响力的利益集团。不仅如此，正是那些低收入的有一定影响力的利益集团。不仅如此，正是那些低收入的农业季工和临时工、偶尔和长期的失业者、依靠工厂工资农业季工和临时工、偶尔和长期的失业者、依靠工厂工资为生者等诸如此类的人组成了拖车居住者营地，他们也有为生者等诸如此类的人组成了拖车居住者营地，他们也有代表自已利益的集团代表自已利益的集团美国活动房屋居住者协会。这个美国活动房屋居住者协会。这个组织认为拖车式活动房屋是解决低收入家庭住房问题的有组织认为拖车式活动房屋是解决低收入家庭住房问题的有效方法。效方法。公共
27、政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v由于房产和租金的支出远远超过了这些家庭的收由于房产和租金的支出远远超过了这些家庭的收入，他们除了以拖车为家外还能有什么其他的选入，他们除了以拖车为家外还能有什么其他的选择呢？有些市民也非常同情拖车居住者的处境，择呢？有些市民也非常同情拖车居住者的处境，尽管他们赞成实施一些公共控制措施，但是他们尽管他们赞成实施一些公共控制措施，但是他们坚决反对取消拖车居住者营地。从工会、民权机坚决反对取消拖车居住者营地。从工会、民权机构及其他一些自由化组织的主张中也可以看到，构及其他一些自由化组织的主张中也可以看到，它们都曾为保留
28、拖车居住者营地而做出过一定的它们都曾为保留拖车居住者营地而做出过一定的努力。努力。公共政策分析公共政策分析案例：底特律拖车问题的建构过程案例：底特律拖车问题的建构过程v述情况似乎表明，大约在述情况似乎表明，大约在19351937年这个年这个时期，有关拖车居住者问题的政策争论变得更为时期，有关拖车居住者问题的政策争论变得更为激烈。这一动态的过程可以表现为某一个联盟激烈。这一动态的过程可以表现为某一个联盟（某种人道主义与一些组织利益的结盟）与另一（某种人道主义与一些组织利益的结盟）与另一个联盟（另一种人道主义和另一些组织利益的结个联盟（另一种人道主义和另一些组织利益的结盟）之间的论战。盟）之间的论
29、战。v v思考：请说出底特律拖车问题界定的各个阶段思考：请说出底特律拖车问题界定的各个阶段公共政策分析公共政策分析第三节第三节 公共政策议程的建立公共政策议程的建立两种基本的政策议程两种基本的政策议程 系统议程：又称公众议程，是指某个社会问题系统议程：又称公众议程，是指某个社会问题已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他已经引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加们向政府部门提出政策诉求，要求采取措施加以解决的政策议程。以解决的政策议程。正式议程：又称政府议程，是指某些社会问题正式议程：又称政府议程，是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感觉有必要已
30、经引起决策者的深切关注，他们感觉有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。政策范围这样一种政策议程。公共政策分析公共政策分析公共政策议程的确定v 公公众议程与政府议程众议程与政府议程新闻媒介分析社会个人议论社会团体议论国际有关议论政府机构议事专业人员分析政府官员表态公众议程政府议程形成形成问题产生库博和艾德尔公共政策分析公共政策分析案例分析：案例分析：北京市严格限制养犬规定北京市严格限制养犬规定出台始末出台始末v 由于由于“狗祸狗祸”危害日益严重，危害日益严重，1994年北京人大会上年北京人大会上59.4的的代表提出了限养或
31、禁养议案。北京市人民政府十分重视群众意代表提出了限养或禁养议案。北京市人民政府十分重视群众意见，推出了见，推出了北京市关于严格限制养犬的规定（草案）北京市关于严格限制养犬的规定（草案），但，但常委们对若干细节问题争执不下，决定广泛征求市民意见再作常委们对若干细节问题争执不下，决定广泛征求市民意见再作决定。市民纷纷来电来信，表示狗患虽然确实存在，但很多市决定。市民纷纷来电来信，表示狗患虽然确实存在，但很多市民养狗有很强的情感需求，而且管理费过高不符合工薪阶层的民养狗有很强的情感需求，而且管理费过高不符合工薪阶层的实际，应该低收费强管理。实际，应该低收费强管理。1994年年11月，北京市人大会议再
32、月，北京市人大会议再次展开辩论，但大多数原来支持禁养的代表转而支持限养，认次展开辩论，但大多数原来支持禁养的代表转而支持限养，认为应该降低费用加强管理。最后，会议通过了修改后的限养规为应该降低费用加强管理。最后，会议通过了修改后的限养规定，并决定从定，并决定从1995年年5月月1日起开始实行。日起开始实行。v 请指出该项公共政策问题建构中的公众议程和政府议程。请指出该项公共政策问题建构中的公众议程和政府议程。公共政策分析公共政策分析影响社会问题进入政策议程的因素影响社会问题进入政策议程的因素v公民个人的作用公民个人的作用v利益团体的利益团体的作用：作用：视频视频:重庆出租车大规模罢运的背后黑手
33、重庆出租车大规模罢运的背后黑手 http:/ 1外在提出模型外在提出模型v（1 1）政策问题的察觉和提出者是执政党和）政策问题的察觉和提出者是执政党和政府系统以外的个人或社会团体；政府系统以外的个人或社会团体；v（2 2）它表达或提出了某个要求；）它表达或提出了某个要求；v（3 3）企图把问题扩散到社会上其他的团体）企图把问题扩散到社会上其他的团体之中，使该问题获得公众议程的地位；之中，使该问题获得公众议程的地位；v（4 4）给决策者以足够的影响力，使问题能）给决策者以足够的影响力，使问题能够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。够进入正式议程，以引起决策者的慎重考虑。公共政策分析公共政策分析
34、建立政策议程的模型建立政策议程的模型v2 2动员模型动员模型政策议程的动员模型所描述的主要是政政策议程的动员模型所描述的主要是政治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策治领袖自己提出政策问题，并把它列入政策议程的过程。议程的过程。当政府宣布一个新政策时，就等于将这当政府宣布一个新政策时，就等于将这个问题列入了正式议程，而且它也可能就是个问题列入了正式议程，而且它也可能就是政府的最后决定。在此，政策已被决定，之政府的最后决定。在此，政策已被决定，之所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大所以还要建立政策议程，是为了寻求社会大众的理解和支持，以便更好地贯彻实施政策。众的理解和支持，以便更好地贯彻实施政
35、策。公共政策分析公共政策分析建立政策议程的模型建立政策议程的模型v3 3内在提出模型内在提出模型v（1 1）政策建议或政策方案起源于执政党和）政策建议或政策方案起源于执政党和政府内部的某个单位，或者起源于接近执政政府内部的某个单位，或者起源于接近执政党和政府的某个团体；党和政府的某个团体；v（2 2）问题扩散的对象是与这个团体或单位）问题扩散的对象是与这个团体或单位有关的团体或单位，而不是一般公众；有关的团体或单位，而不是一般公众；v（3 3）问题扩散的目的，是形成足够的压力）问题扩散的目的，是形成足够的压力或影响，促使政策制定者将问题列入正式议或影响，促使政策制定者将问题列入正式议程。程。公
36、共政策分析公共政策分析科布等人创立的议程设立模型科布等人创立的议程设立模型 特征特征模型模型政体特征政体特征发挥作用的主体发挥作用的主体进入议程的流程进入议程的流程外部推动模型外部推动模型自由民主自由民主 社会社会社会团体社会团体问题由非政府组织提出，问题由非政府组织提出，接着充分扩展，首先成为接着充分扩展，首先成为公共议程，最终进入正式公共议程，最终进入正式议程议程。动员模型动员模型社会主义一社会主义一党制党制决策者决策者政府直接将议案置于正式政府直接将议案置于正式议程中，决策者努力将某议程中，决策者努力将某个议案从正式议程提升到个议案从正式议程提升到公共议程，嬴取广泛的公公共议程，嬴取广泛
37、的公众支持。众支持。内部推动模型内部推动模型独裁的官僚独裁的官僚体制体制有影响力的团体有影响力的团体有影响力的团体拥有影响有影响力的团体拥有影响决策的专门通道，议案扩决策的专门通道，议案扩展范围仅限于特定的了解展范围仅限于特定的了解相关信息或有利益关系的相关信息或有利益关系的团体和机构。团体和机构。公共政策分析公共政策分析建立政策议程的模型建立政策议程的模型v4.4.约翰约翰W W金登的金登的“多源流框架多源流框架”模型模型v议程的建立是由三个独立的活动流在某一个关键议程的建立是由三个独立的活动流在某一个关键的时间点的时间点即在即在“政策之窗政策之窗”打开的短暂时间打开的短暂时间里里“汇合汇合
38、”，使得一个问题被提上政府议程。，使得一个问题被提上政府议程。v问题源流问题源流：政府内外部的人们希望政府采取行动：政府内外部的人们希望政府采取行动加以解决的问题。加以解决的问题。v政策源流政策源流：由官员、学者和研究人员等提出的政：由官员、学者和研究人员等提出的政策建议。策建议。v政治源流：政治源流：主要由国民情绪、利益集团、政党、主要由国民情绪、利益集团、政党、政府的变更等因素构成。政府的变更等因素构成。v政策之窗：政策之窗：重大的社会事件或政治事件。重大的社会事件或政治事件。公共政策分析公共政策分析 乙肝歧视问题如何进入乙肝歧视问题如何进入政府议程政府议程多源流分析模多源流分析模型的运用
39、型的运用案例分析案例分析公共政策分析公共政策分析1、背景、背景v 据估计，据估计，我国乙肝表面抗原呈阳性的群体我国乙肝表面抗原呈阳性的群体大约有大约有1.25 亿人，亿人，其中乙肝患者约其中乙肝患者约3000万万人。长期以来，这一庞大的群体在升学、就业、人。长期以来，这一庞大的群体在升学、就业、婚姻、社会交往等方面受到的歧视严重地影响婚姻、社会交往等方面受到的歧视严重地影响了他们生活质量。因此，关注这一社会群体的了他们生活质量。因此，关注这一社会群体的生存状况，争取和保障其作为公民应该享有的生存状况，争取和保障其作为公民应该享有的合法权利就显得刻不容缓。合法权利就显得刻不容缓。公共政策分析公共
40、政策分析2、案例分析的意义、案例分析的意义v 但与其他社会热点问题相比，但与其他社会热点问题相比，这一问题并未引起这一问题并未引起公众和政府的特别关注。公众和政府的特别关注。v 一个长期受到政府忽视的问题如何得以迅速地进一个长期受到政府忽视的问题如何得以迅速地进入政府议程的？直到入政府议程的？直到2003 年，年，两桩涉及公务员录用两桩涉及公务员录用案件的发生才使情况发生转机。之后在社会舆论的强大案件的发生才使情况发生转机。之后在社会舆论的强大压力和各方人士的奔走呼吁之下，压力和各方人士的奔走呼吁之下，国务院最终在国务院最终在2004 年底修订出台了新的公务员体检标准，取消了年底修订出台了新的
41、公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧视的条款。探讨这个问题对于更好地理其中涉嫌乙肝歧视的条款。探讨这个问题对于更好地理解当代中国的政策形成过程乃至政治民主化进程必将有解当代中国的政策形成过程乃至政治民主化进程必将有所裨益。所裨益。公共政策分析公共政策分析3、相关行为者的利益分析、相关行为者的利益分析v（1）社会行为者社会行为者 歧视乙肝患者和病毒携带者的行为者主要包括医歧视乙肝患者和病毒携带者的行为者主要包括医疗卫生部门、乙肝医药厂和公众三大部分疗卫生部门、乙肝医药厂和公众三大部分。主张消除乙肝歧视行为者主要包括乙肝患者及病主张消除乙肝歧视行为者主要包括乙肝患者及病毒携带者、以毒携带者、以“肝
42、胆相照肝胆相照”为代表的网络媒体、基为代表的网络媒体、基金会以及相关专家学者金会以及相关专家学者。v（2）国家行为者国家行为者:政府部门政府部门 社会对于乙肝的认识水平社会对于乙肝的认识水平 就业形势就业形势 现实利益现实利益 公共政策分析公共政策分析4、政策议程设置分析、政策议程设置分析“多源流分析模多源流分析模型型”v 基于以上分析可以看出，基于以上分析可以看出，正是基于实际的利益考正是基于实际的利益考量，长期以来，无论在政府内外，各方面排斥、歧视乙量，长期以来，无论在政府内外，各方面排斥、歧视乙肝患者和病毒携带者的力量一直居于优势地位。肝患者和病毒携带者的力量一直居于优势地位。v 与此同
43、时，虽然主张消除乙肝歧视的声音虽然一直与此同时，虽然主张消除乙肝歧视的声音虽然一直不绝于耳，不绝于耳，但在整个的大环境里面，始终缺少进入政但在整个的大环境里面，始终缺少进入政府议程的机会。而这种情况之所以能够发生逆转，则是府议程的机会。而这种情况之所以能够发生逆转，则是取决于一些特殊的条件。在这里借用取决于一些特殊的条件。在这里借用“多源流分析模型多源流分析模型”加以分析和说明。加以分析和说明。公共政策分析公共政策分析5、多源流分析、多源流分析v（1）在乙肝维权行动中在乙肝维权行动中，“问题流问题流”即歧视乙即歧视乙肝患者和病毒携带者的现象是一直存在的。肝患者和病毒携带者的现象是一直存在的。v
44、（2）“方案流方案流”方面。医学专家们和社会各界方面。医学专家们和社会各界人士为消除乙肝歧视现象提供了大量专业知识。人士为消除乙肝歧视现象提供了大量专业知识。提供的这一系列权威论证，使得解决提供的这一系列权威论证，使得解决“乙肝歧视乙肝歧视”的问题有了明晰的方法。的问题有了明晰的方法。公共政策分析公共政策分析5、多源流分析、多源流分析v（3）“政治流政治流”方面。方面。政治领导人的换届。政治领导人的换届。利利益集团的压力活动等因素。乙肝维权组织利用国家领益集团的压力活动等因素。乙肝维权组织利用国家领导人换届的时机，调动一切资源对国家立法、行政、导人换届的时机，调动一切资源对国家立法、行政、司法
45、机关施加压力，为他们的话语充分进入政府的议司法机关施加压力，为他们的话语充分进入政府的议程奠定了基础。程奠定了基础。v（4）引发机制。引发机制。引起社会轰动的两大重要案件。引起社会轰动的两大重要案件。非典危机唤起公众对公共卫生的重视非典危机唤起公众对公共卫生的重视。公共政策分析公共政策分析两大重要案件两大重要案件v 一是浙大学生周一超刺杀人事干部案。一是浙大学生周一超刺杀人事干部案。2003 年年,浙江大学学生周一超因查出乙肝浙江大学学生周一超因查出乙肝“小三阳小三阳”、体检不、体检不合格而落选公务员，一怒之下持刀刺死了经办人。各合格而落选公务员，一怒之下持刀刺死了经办人。各方在为之痛惜的同时
46、，方在为之痛惜的同时，也纷纷质疑现行体检标准的科也纷纷质疑现行体检标准的科学性。这一事件直接导致了我国学性。这一事件直接导致了我国1.2 亿乙肝携带者依亿乙肝携带者依法维权意识的觉醒。此后，一场法维权意识的觉醒。此后，一场“反乙肝歧视反乙肝歧视”的民的民间维权运动就轰轰烈烈地开展了起来，间维权运动就轰轰烈烈地开展了起来，而消除公务员而消除公务员招录过程中的乙肝歧视就成为这场运动的首要目标。招录过程中的乙肝歧视就成为这场运动的首要目标。v消除乙肝歧视消除乙肝歧视 周一超周一超 v http:/ 公共政策分析公共政策分析两大重要案件两大重要案件v v 二是二是“中国乙肝歧视第一案中国乙肝歧视第一案
47、”。同年，在安徽省。同年，在安徽省芜湖国家公务员考试中，大学毕业的张先著在笔试、芜湖国家公务员考试中，大学毕业的张先著在笔试、面试第一名的情况下，只因其在体检中被查出乙肝而面试第一名的情况下，只因其在体检中被查出乙肝而被取消录取资格。张向法院提起行政诉讼，被取消录取资格。张向法院提起行政诉讼，状告芜湖状告芜湖人事局在录用公务员过程中歧视乙肝患者。经过重重人事局在录用公务员过程中歧视乙肝患者。经过重重波折，波折，最后以法院做出最后以法院做出“芜湖市人事局取消张先著公芜湖市人事局取消张先著公务员考试资格证据不足务员考试资格证据不足”的判决、张先著胜诉告终。的判决、张先著胜诉告终。v视频视频:中国乙
48、肝歧视反诉第一案中国乙肝歧视反诉第一案 v http:/ 两大案件的巨大震撼，两大案件的巨大震撼，非典危机引起的恐慌以非典危机引起的恐慌以及对公共卫生的空前重视程度，使得消除乙肝歧视及对公共卫生的空前重视程度，使得消除乙肝歧视的问题流、政策流、政治流交叉汇合，政策窗口打的问题流、政策流、政治流交叉汇合，政策窗口打开，消除乙肝歧视被提至政府议程。而公务员录用开，消除乙肝歧视被提至政府议程。而公务员录用由于其示范作用及重大案件的集中发生地，成为人由于其示范作用及重大案件的集中发生地，成为人们的关注焦点，们的关注焦点，所以消除乙肝歧视就从所以消除乙肝歧视就从公务员体公务员体检标准检标准开始了。国务院
49、最终在开始了。国务院最终在2004 年底修订出年底修订出台了新的公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧台了新的公务员体检标准，取消了其中涉嫌乙肝歧视的条款视的条款v 公共政策分析公共政策分析6、尾声、尾声v 在此政策过程中，毫无疑问，政府最大在此政策过程中，毫无疑问，政府最大的体会莫过于我国公民社会的崛起及其力量的体会莫过于我国公民社会的崛起及其力量的增强。公务员体检标准的修改，民意是第的增强。公务员体检标准的修改，民意是第一推动力。在消除乙肝歧视的问题上，乙肝一推动力。在消除乙肝歧视的问题上，乙肝维权组织形成的政策网络成功的构造话语、维权组织形成的政策网络成功的构造话语、改变了政策的过程。改变
50、了政策的过程。公共政策分析公共政策分析7、思考、思考v 多源流分析模型经常只是描述一些政策的真实制多源流分析模型经常只是描述一些政策的真实制定过程，却不能提供政策制定的积极建议，因而不具定过程，却不能提供政策制定的积极建议，因而不具备建设性。备建设性。v 我们知道，等待时机，我们知道，等待时机，迫于社会压力才有改善迫于社会压力才有改善政策的觉悟，这是一种政策的觉悟，这是一种“外生性政策学习外生性政策学习”。社会压。社会压力只能作为政策改变的初始推动力，唤起政府的政策力只能作为政策改变的初始推动力，唤起政府的政策意识，更重要的是呼吁政府采取意识，更重要的是呼吁政府采取“内生性政策学习内生性政策学
