1、第四章第四章 国家行政制度（上）国家行政制度（上）本章基本要求：在比较视角下理解中国的政府形式；掌握中国行政组织的设置原则；分析中国行政组织的结构模式与领导体制；熟悉中国的行政监督体制；把握国务院的职权、构成与运作 重点讲解：当代世界的政府形式；中国行政组织的设置原则；中国的“条块关系”第四章第四章 国家行政制度（上）国家行政制度（上）第一节第一节 国家行政制度概述国家行政制度概述第二节第二节 行政组织体制行政组织体制第三节第三节 行政领导体制行政领导体制第四节第四节 行政监督体制行政监督体制第五节第五节 国务院国务院第一节第一节 国家行政制度概述国家行政制度概述“行政行政”的英文是的英文是A
2、dministration,Administration,源于拉丁源于拉丁文文AdministrareAdministrare，原意是，原意是“治理、执行事务治理、执行事务”。一、行政及国家行政制度一、行政及国家行政制度“行政行政”有有三层含义三层含义 广义广义中义中义各类国家机各类国家机关的管理关的管理 狭义狭义管管 理理除立法、司法以外的国家行除立法、司法以外的国家行政机关对社会事务的管理。政机关对社会事务的管理。我们这里使用的是狭我们这里使用的是狭义的义的“行政行政”概念。概念。1.现代学术界，一般将“行政”定位于国家对社会事务的管理。马克思对“行政”的定义：行政是国家的组织活动。该定义
3、明确了：第一，行政是一种国家活动第一，行政是一种国家活动，而不是个别人或一般社会组织的行为，这就使行政区别于企业管理、商业管理等非国家的管理活动；第二，行政是国家对社会事务的组织与管理第二，行政是国家对社会事务的组织与管理，这就使国家行政区别于立法、司法等国家机关的活动。2.概而言之，有三种意义上的“行政”广义的行政，即管理；动态的行政，即指国家行政机关对国家和社会公共事务的组织和管理；静态的行政，指除立法、司法机关以外的国家行政机关对社会事务的管理。本章学习采用静态的“行政”，为了强调其国家属性，故前置“国家”两字。3.国家行政：是指国家行政机关即政府依法对国国家行政：是指国家行政机关即政府
4、依法对国家和社会事务进行组织管理的活动。家和社会事务进行组织管理的活动。它是阶级统治与社会管理的结合，是国家职能两重性的具体体现。具有下特性：（1）行政主体的公共权威性）行政主体的公共权威性 国家行政的主体是带有公共权威性质的国家行政机关，国家行政权力只能由国家行政机关来依法行使。主体的公共权威性，决定了国家行政权力的行使要具有公共性，不能用来服务于个别团体和个人的特殊利益；另一方面，国家行政权力要依法行使，因为社会公共权威性质是由法律的普遍性和规范性体现出来的，依法行政是国家取得普遍权威认同的前提。在中国，国家行政主体是国务院和地方各级人民国家行政主体是国务院和地方各级人民政府政府，任何其他
5、个人和组织都不能取而代之。（2）国家行政活动兼具社会性与政治性）国家行政活动兼具社会性与政治性 国家行政是对国家意志的执行，因此国家行政活动必然受制于统治阶级的意志统治阶级的意志而带有浓厚的政治性，表现在国家行政机关履行国家政治职能；国家又作为整个社会的代表，在形式上不能仅仅服务于统治阶级的利益，必须同时以整个社会的社会的公共利益公共利益为目标，进行社会事务的管理，推动社会发展，表现在国家行政机关履行社会职能。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。国家职能的双重性决定了国家行政的双重性质。（3）行政体制的集权性）行政体制的集权性 国家以行政效率为首要目标，因而体制上强调以集权为主，行政机关
6、一般实行首长负责制。在中国，国家行政体制的集权化体现在两方面：一是中央与地方的集权模式中央与地方的集权模式，强调中央集权与发挥地方积极性相结合。二是行政组织内部，在权力领导体制上采取行政权力领导体制上采取行政首长负责制首长负责制。国务院实行总理负责制，地方各级人民政府实行首长负责制。（4）行政效力的强制性）行政效力的强制性 国家行政是国家意志的执行，使对国家制定的宪法和法律的全面贯彻和实施，因此国家行政机关在其法定的管辖范围内，其权力行使具有普遍的强制效力，任何个人、单位或社会团体必须服从。国家行政制度国家行政制度 指有关国家行政机关的组成、指有关国家行政机关的组成、体制、权限、活动方式等方面
7、体制、权限、活动方式等方面的一系列规范。的一系列规范。国家行政制度是国家政治制度的国家行政制度是国家政治制度的一项重要内容。一项重要内容。总统制：二元并行模式总统制：二元并行模式（）议会和总统分别由选民选举产生；（）议会与总统互不隶属；（）议会和总统相互制约：总统的立法否决权；议会的财政和人事同意权（）国家元首与政府首脑合二为一 议会制：一元融合模式议会制：一元融合模式（）选民产生议会，议会产生政府（）政府只有议会的一个分支，要对议会负责（）议会有权改组政府（倒阁权）；政府有权解散议会（）国家元首与政府首脑一分为二 半总统制：一元模式与二元模式的半总统制：一元模式与二元模式的混合混合（）议会与
8、总统由选民直接选举产生（）总统凌驾于立法，行政和司法权之上，只对宪法与选民承担责任（）国家元首和政府首脑一分为二（）政府首脑代替总统向议会承担责任 委员会制：一元模式与二元模式的混合委员会制：一元模式与二元模式的混合（）选民产生议会，议会产生政府（名委员）（）议会无权改组政府，政府无权解散议会（）国家元首与政府首脑合二为一（人委员会合议决策）（）名委员轮翻充任国家元首和政府代表（一）历史 苏维埃的执行委员会模式（合议制）陕甘宁边区的“二权半”模式（参议会、政府、法院）建国初年的中央人民政府及政务院模式 年宪法所确定的人民代表大会模式（二）现行模式：人民代表大会模式（二）现行模式：人民代表大会模
9、式 人民选举代表大会，代表大会产生政府 代表大会有权改组政府，但政府无权解散代表大会 代表大会闭会期间由常委会代行立法和监督权，但常委会不享有实质性的倒阁权，政府也无权解散常委会 国家元首与政府首脑一分为二二、当代中国国家行政制度的历史发展二、当代中国国家行政制度的历史发展 逐步形成阶段（逐步形成阶段（19491949年年19541954年）年）初步发展阶段（初步发展阶段（19541954年年19661966年）年）严重破坏阶段（严重破坏阶段（19661966年年19761976年）年）恢复与发展阶段（恢复与发展阶段（19771977年年至今）至今）中国的国家行政制度，是在马克思主义理论指导下
10、，总结革命和建设过程中行政制度建设的实践经验基础上逐步形成和发展起来的。1949年后，中华人民共和国的国家行政制度从形成到发展，大体经历了四个阶段：1.初步形成阶段（1949年至1954年）（1）1949年9月底中国人民政治协商会议通过的共同纲领，为新中国的行政制度创建确立了民主集中制、厉行节约、反对官僚主义等基本原则。（2）1949年10月1日，中央人民政府成立，随即设立政务院为国家政务的最高执行机关。（3）1949年12月，中央人民政府委员会颁布政务院及所属各机关组织通则，规定了政务院所属厅、司（局）、处、科、室等的职责，接着进行了地方政府的创建工作。（4）同年底，政务院通过了大行政区人民
11、政府委员会组织通则，确定大行政区人民政府委员会或军政委员会为一级地方政权，同时又作为政务院的代表机关（5）1950年，政务院先后公布了省、市、县、大城市的区、乡（行政村）人民政府组织通则。（6）1952年8月，中央人民政府委员会通过了民族区域自治实施纲要。由此，从中央到地方的国家行政制度已经初步形成。（7）1954年宪法规定，中华人民共和国国务院即中央人民政府和地方各级人民委员会为最高国家行政机关和地方各级国家行政机关。同时，宪法和组织法对各级国家行政机关的职权、组成以及主要活动程序都作了明确规定。这标志着中国国家行政制度的正式形成。2.初步发展阶段（1954年至1966年）1955年国务院颁
12、发监察部组织简则，确定了国家行政监督机关。国务院又分别制定各所属机构的组织条例，颁发了行政工作人员任免与奖惩的办法和暂行规定。以上规定，充实了当时中国的国家行政制度，使国家行政活动沿着正规化道路推进。3.严重破坏阶段（1966年至1976年）（1）1966年发动的“文化大革命”给中国的国家行政制度造成了严重的破坏。（2）在中央，“中央文革领导小组”一度凌驾于最高国家行政机关之上，使国务院各部门的工作基本上处于瘫痪状态。（3）在地方，“革命委员会”取代了各级国家行政机关，国家行政职能难以得到有效的履行，发展中的国家行政制度受到严重损害。这种状态一直持续到1975年四届人大召开才有所改变。4.恢复
13、与发展（1977年至1991年）文革结束后，原来比较好的行政制度逐步得到恢复。（1）1979年地方组织法的修订，尤其是1982年新宪法和新的国务院组织法的颁布，对国家行政组织、行政职权、行政领导体制等重新作了规定。以此为基础，中国国家行政制度进入了全面的改革和发展阶段。（2）1987年中共十三大规定了政治体制与行政体制改革的目标和步骤，提出行政体制改革的关键是转变政府职能。此后中国国家行政制度改革主要是沿着转变政府职能和建立国家公务员制度的方向前进。5.1992年以后我国行政管理体制发展，转向适应完善社会主义市场经济体制的需要。（1）1992年召开的中共十四大明确提出建立社会主义市场经济体制的
14、目标，为国家行政制度改革提供了新的思路和新的基础。（2）1993年国务院颁行了国家公务员暂行条例开辟了我国公务员制度建设的里程碑。（3）1997年召开的十五大明确提出“建立办事高效、运转协调、行为规范的行政管理体系”的改革目标。1998年，国务院进行了大规模的机构和人员裁减改革。（4）2002年，党的十六大提出了我国行政体制改革在新世纪的目标：a.进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。b.依法规范中央和地方的职能和权限，正确处理中央垂直管理部门和地方政府的关系。c.按照精简、统一、效能的原则和决策、
15、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题。d.按照政事分开原则，改革事业单位管理体制。(5)2006年，党的十六届六中全会召开，提出了我国建设社会主义和谐社会过程中，中国国家行政体制改革的方向是建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。明确了为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。a.按照转变职能、权责一致、强化服务、改进管理、提高效能的要求，深化行政管理体制改革，优化机构设置，更加注重履行社会管理和公共服注重履行社会管理和公共服务职能务
16、职能。b.以发展社会事业和解决民生问题为重点以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。c.创新公共服务体制创新公共服务体制，改进公共服务方式，加强公共设施建设。d.深化行政审批制度改革深化行政审批制度改革，进一步减少和规范行政审批事项，简化办事程序，创新管理制度，为群众和基层提供方便快捷优质服务。e.推行政务公开，加快电子政务建设推行政务公开，加快电子政务建设，推进公共服务信息化，及时发布公共信息，为群众生活和参与经济社会活动创造便利条件。d.完善公共服务政策体系完善公共服务政策体系，提高公共服务质量，增强政府公
17、信力。f.推进政事分开推进政事分开，支持社会组织参与社会管理和公共服务。g.加强市场监管加强市场监管，整顿和规范市场经济秩序。第二节第二节 行政组织体制行政组织体制一、设置原则一、设置原则需要原则需要原则精简原则精简原则统一原则统一原则依法原则依法原则效能效能原则原则 行政组织的设置与变更，必须适应政府管理社会事务的需要。一方面，组织管理社会事务的松紧程度，直接决定了行政组织的设置和变更。另一方面，政府本省的体制和权力运作方式，也影响行政组织体制结构的安排。2.精简原则精简原则 宪法规定，一切国家机关实行精简的原则。精简原则并不仅仅意味着机构和人员在数量上的减少，而要求在质量上和数量上达到既精
18、又简的目的。一方面，要简化行政层次简化行政层次，撤并多余的行政机构；另一方面，要人事结合、按事设岗、按岗定编、人事结合、按事设岗、按岗定编、按编择人按编择人。3.统一原则统一原则 建立合理的分工协作机制，避免“政出多门，多头指挥。”一方面，行政机构的设置要根据履行职能的需要基本实现配套，建立合理的分工协作机制建立合理的分工协作机制，避免形成权力、职能冲突，形成功能齐全、灵活高效的有机整体；另一方面，上下级的领导或指导关系要明确，上级布置的行政任务，下级机关一定要有相应的贯彻机构。同时，行政指挥要统一行政指挥要统一，下级机构只能由一个上级来领导，向一个上级负责。4.依法原则依法原则 行政机构的设
19、置一定要严格依法办事，实现规范化、法制化。依法建制包括三方面内容：一是行政组织体系、中央与地方的政府层级、各级政府工作部门的设置，都由各组织法规定；二是行政机构设置与撤销，必须严格按照法律规定的程序来进行；三是行政机构人员的编制由法律规定。5.效能原则效能原则 指行政行为要考量资源投入与产出之间的比例资源投入与产出之间的比例。衡量行政组织设置是否恰当的标准之一就在于它的行政效能，即该行政组织在多大程度上能以最少的行政资源投入来取得最大的社会综合效益。按效能原则，行政机构设置必须：一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因一是行政工作部门要因事、因职设置，而不可因人设置人设置；二是行政层级要精简
20、、避免官僚主义和效率低下二是行政层级要精简、避免官僚主义和效率低下；三是人员编制要适度，以免人浮于事三是人员编制要适度，以免人浮于事。(一一)设置原则设置原则1.民主集中制原则民主集中制原则:宪法第三条宪法第三条 中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则中华人民共和国国家机构实行民主集中制的原则2.精简、统一和效能原则精简、统一和效能原则宪法第二十七条宪法第二十七条:一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。反对官僚主
21、义。地方各级人民政府机构设置和编制管理条例（）第地方各级人民政府机构设置和编制管理条例（）第三条：三条：地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。简、统一、效能的原则。3.职权法定原则职权法定原则:宪法第85条,国务院的组织由法律规定.两种例外情况:(1)宪法第八十九条:国务院规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分；(2)国务院组织法第十一条:国务院可以根据工作需要和精简的
22、原则，设立若干直属机构主管各项专门业务，设立若干办事机构协助总理办理专门事项。4.层级节制原则层级节制原则:地方组织法第六十四条省、自治区、直辖市的人民政府的厅、局、委员会等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请国务院批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的局、科等工作部门的设立、增加、减少或者合并，由本级人民政府报请上一级人民政府批准，并报本级人民代表大会常务委员会备案。编制管理条例第四条：地方各级人民政府的机构编制工作，实行中央统一领导、地方分级管理的体制 三、结构模式三、结构模式金字塔式结构金字塔式结构纵向垂直结构纵向垂直结构横
23、向并列结构横向并列结构 1.金字塔式结构金字塔式结构（1）宪法第三条）宪法第三条 中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。（2）宪法第八十九条）宪法第八十九条 （国务院）统一领导全国地方各级国家行（国务院）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分。的职权的具体划分。全国各级人民政府的层级划分呈现此种结构。国务院中国有34个省级行政区，即4个
24、直辖市、23个省、5个自治区、2个特别行政区。；省级人民政府下辖市、县、区，根据基层政府形式不同而有不同的层级：省（自治区）地级市县（县级市）乡（镇）；直辖市区镇。我国大体是四级，正在向三级调整：省市区；省县（县级市）乡（镇）。2.纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构纵向垂直结构：政府职能部门的纵向分工结构 上下级政府职能部门的纵向结构，公安、安全、审计、监察等独立性较强的职能部门，上下级之间是领导与被领导关系；经济、文化和社会管理等部门，上下级之间是业务指导与被指导关系。（1）垂直管理部门）垂直管理部门 中央垂直管理：海关、国税、民航等 省级政府垂直管理：国土、工商等（2）职能部门内部垂
25、直管理部门）职能部门内部垂直管理部门 中央：部、委-司-局-处 省政府：委（办）-厅（局）-处 县政府：局-科（3）职能部门的纵向垂直指导体系）职能部门的纵向垂直指导体系 中央各部-省政府各厅-市县政府各局3.横向并列结构横向并列结构 同级政府机关之间和政府机关内部各部门之间的横向协作，呈现此种结构。一是不同行政区域的政府关系不同行政区域的政府关系，如省、自治区、直辖市政府之间的关系，各县（市）政府之间的关系，各乡镇之间的关系，以及不同管辖区内同级职能部门之间的关系。二是同一人民政府内部各职能部门之间的并列同一人民政府内部各职能部门之间的并列关系关系。处于横向并列结构中的各部门之间是平等协作关
26、系。4.条块关系与中国的行政体制改革条块关系与中国的行政体制改革 地方组织法 第六十六条 省、自治区、直辖市的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门的业务指导或者领导。（1）问题：中国的条块关系与条块矛盾（2）“条条专政”、放权让利与中国的改革开放（3）“块块收权”与地区主义的兴起（4）“破碎的权威主义”，“软权威主义”，还是强大的动员体系？（4）新集权主义，还是新放权体系？中共中央 国务院 国家林业部
27、广东省委 广东省政府 广东省林业厅 中山市委 中山市政府 市委组织部 广东省中山市林业局 组织（机构）设置原则组织（机构）设置原则 上下多级政府：上下多级政府：国务院 省、直辖市、自治区 （较大的）市、自治州、直辖市辖区 县、自治县、（较大的）市辖区、市 乡、民族乡、镇 政府内设机构政府内设机构：膨胀-精简-再膨胀-再精简第三节第三节 行政领导体制行政领导体制一、行政首长负责制的历史演变一、行政首长负责制的历史演变（一）行政（一）行政首长负责首长负责制产生的制产生的历史背景历史背景行政首长负责制作为一行政首长负责制作为一种政府责任形式种政府责任形式,产生产生于率先完成资产阶级革于率先完成资产阶
28、级革命的英国。命的英国。（二）行政首长负责制的建立与发展（二）行政首长负责制的建立与发展 二、行政首长负责制的内容二、行政首长负责制的内容（一）（一）行政首长负责制的涵义行政首长负责制的涵义 行政首长负责制，是指各级政府及其部行政首长负责制，是指各级政府及其部门的首长在民主讨论的基础上，对行政门的首长在民主讨论的基础上，对行政组织所管辖的重要事务具有最后的决策组织所管辖的重要事务具有最后的决策权，并对此全面负责。权，并对此全面负责。我国1982年宪法规定，各级国家行政机关实行首长负责制。1949-1982年实行的是合议制。宪法第八十八条：总理领导国务院的工作。副总理、国务委员协助总理工作。总理
29、、副总理、国务委员、秘书长组成国务院常务会议。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。宪法第九十条：国务院各部部长、各委员会主任负责本部门的工作；召集和主持部务会议或者委员会会议、委务会议，讨论决定本部门工作的重大问题。宪法第一百零五条：地方各级人民政府实行省长、市长、县长、区长、乡长、镇长负责制。（1）重大决策必须提交全体会议或者常务会议充分讨）重大决策必须提交全体会议或者常务会议充分讨论论 常务会议：总理、副总理、国务委员、秘书长 全体会议：总理、副总理、国务委员、秘书长、部长（中国人民银行行长）、委员会主任、审计长（2）国务院总理从法律上享有副职领导人的提名权，）国务院总理从法律上
30、享有副职领导人的提名权，但实际上政府领导人选均由执政党统一配置 宪法第六十二条，全国人民代表大会根据国务院总理的提名，决定国务院副总理的人选。地方行政首长甚至不享有副职领导人的提名权。正副地方行政首长甚至不享有副职领导人的提名权。正副领导人只能由主席团和代表联名提出领导人只能由主席团和代表联名提出1、是国家权力机关与国家行、是国家权力机关与国家行政机关联系的纽带政机关联系的纽带2 2、是以民主制为前提的个人是以民主制为前提的个人负责制负责制3、在制度上结合了合议制的、在制度上结合了合议制的特点特点 中国的首长负责制是在民主集中制基础上的建立起来的。与西方的首长负责制相比较具有以下特点：(1)首
31、长负责制是民主集中制在国家行政体制上的体现形式；（2）首长负责制是以民主制为前提的个人负责制首长负责制是以民主制为前提的个人负责制。行政首长只能在宪法和法律规定的范围内行使职权，由法定的民主程序产生，对国家权力机关以及上级国家行政机关负责，并受其监督。（3）在制度上结合了合议制的特点在制度上结合了合议制的特点。在决定本级政府行政事务中的重大问题时，行政首长都必须先提先提交有关会议进行民主讨论，然后集中正确意见，作交有关会议进行民主讨论，然后集中正确意见，作出最后决策。出最后决策。不同的是，这一决策不受少数服从多数原则的这一决策不受少数服从多数原则的限制。作出的决策最后由行政首长个人负责。限制。
32、作出的决策最后由行政首长个人负责。这既保证了在重大决策上充分的民主讨论和意见表达，又能使行政首长的权力得到实现。三、国务院总理负责制三、国务院总理负责制 1954年至年至1982年国务院实行集体负责制。年国务院实行集体负责制。1982年宪法规定，国务院实行总理负责制，总理领导国务院的工作，副总理、国务委员协助总理工作。总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议。国务院各部、各委员会实行部长、主任负责制。各部部长、各委员会主任领导本部门的工作，召集和主持部务会议或委员会会议、委务会议。国务院总理的国务院总理的“三权一责三权一责”全面领导权全面领导权：国务院总理领导国务院工作 最后决策权最后决策
33、权：总理对于全体会议和常务会议的最后决策权 人事提名权人事提名权：副总理及“部委行署”首长的提名 全面负责任全面负责任：国务院对外签发的文件只能由总理签署，对所作出的决策全面负责 四、地方人民政府首长负责制四、地方人民政府首长负责制 按照现行宪法和地方组织法规定，地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。地方各级人民政府负责制与国务院总理负责制具有共同的基本特征：一是地方人民政府行政首长的领导地位领导地位主要体现为全面领导权、最后决策权、人事提名权和全面全面领导权、最后决策权、人事提名权和全面负责任的负责任的“三权一责三权一责”模式模式；二是县级以上地
34、方各级人民政府对重要工作要经政府常务会议和全体会议讨论，由行政首长作出最后决策，并由其单独签署。1.地方行政首长的“三权一责”2.地方组织法的详细规定 第六十二条 地方各级人民政府分别实行省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长负责制。省长、自治区主席、市长、州长、县长、区长、乡长、镇长分别主持地方各级人民政府的工作 差异：组织法第六十三条政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定。第四节第四节 行政监督体制行政监督体制一、行政监督的涵义及分类一、行政监督的涵义及分类（一）行政监督的涵义（一）行政监督的涵义行政监督是指对国家行政机关行政监督是指对国家行政机关及其工作
35、人员的职务行动是否及其工作人员的职务行动是否合乎宪法和法律而实施的全面合乎宪法和法律而实施的全面监察与监督。监察与监督。（二）行政监督的分类（二）行政监督的分类外外 部部监监 督督 内内 部部监监 督督 1 1权力机关的监督权力机关的监督 2 2司法监督司法监督 3 3政党监督政党监督 4 4社会监督社会监督1 1上级监督上级监督 2 2行政监察行政监察 3 3审计监督审计监督(一一)权力机关的监督权力机关的监督1.涵涵 义义2.内容内容(1)(1)法律监督法律监督 (2)(2)政策和计划监督政策和计划监督 (3)人事监督人事监督二、外部监督的内容二、外部监督的内容司法监督司法监督1.检察机关
36、的监督检察机关的监督2.审判机关的监督审判机关的监督（四）社会监督（四）社会监督 1.人民政协人民政协的监督的监督2.人民团体和群人民团体和群众组织的监众组织的监督督3.公民公民 监督监督4.新闻舆新闻舆 论监督论监督（三）政党监督 中国共产党作为执政党、各民主党派作为参政党都有权对行政机关进行监督。中国共产党有权对政府机关执行党的路线、方针、政策情况进行监督，同时党组织对政府机关内的中国共产党员进行党纪监督。中国共产党通过的党的各级纪律检查委员会和设立在国家行政机关内部的党组，检查和处理行政机关中党组织和党员的违法乱纪行为。各民主党派也有权通过各级政治协商会议、人民政府参事会等方式对国家行政
37、活动进行监督。（四）社会监督，中国公民有权利通过工会、共工会、共青团、妇联青团、妇联等人民团体和群众组织，向政府提出批评和建议，也可以通过信访等活动对政府机关及其工作人员的问题进行批评和检举，还可以申诉、控告、举报行政违法违纪行为。（五）新闻媒体监督，我国当前新闻媒体的监督非常有限，但十分有效。1.立法与行政：单向的权力授予与监督关系 2.党委与政府：单向的领导关系 3.行政与司法：单向的监督关系 4.行政与社会：双向的制约关系2.行政监察行政监察 检查权行政处分权 检 查 权调查权 建议权三、内部监督三、内部监督的内容的内容3.3.审计监督审计监督1.1.上级监督上级监督内部监督包括：内部监
38、督包括：1.上级监督上级监督上级行政机或行政领导有权对下级行政机关及其人员实施监督。一般上级行政机关通过撤销下级不适当的决定、命令，考核、奖惩下级人员和指导、检查、督促下级工作来实施行政监督；另外，也可以通过行政复议撤销下级错误的行政决定来实行监督。2.审计监督审计监督 是指专门的国家审计机关通过对行政机关的财政、财务和经济活动进行全面监督和评价的方式，监督国家预算的分配与使用是否合法、合理和有效，以预防和纠正国家财政经济活动中的违法行为。1993年9月，国家审计署正式成立，县级以上地方各级人民政府相继设立审计局或科。审计机关在监督过程中，对违法乱纪的机关或个人具有一定的处理权，必要时依法移交
39、监察或司法机关处理并追究责任。3.监察监督监察监督 指专门的国家行政监察机关通过检查、调查与处理等方式，对国家行政机关及其工作人员所实施的监督。现今的监察部成立于1987年。1993年1月，根据中共中央和国务院的决定，中纪委和监察部“合署办公”，实行一套机构，两项职能（党纪检查和行政监督）1997年颁行的行政监察法，明确了行政监察机关的权限，标志着监察监督开始走上规范化道路。从总体上看，中国国家行政监督迄今已初步形成一个相对完整的体制。但真正要发挥监督效能，还要充分发挥民主，健全监督法律，密切内部监督与外部监督的联系，形成恢弘的监督网络，才能树立监督的权威和威力。四、完善行政监督的对策分析四、
40、完善行政监督的对策分析（一）我国现行行政监督体制存在的问题 （二）完善行政监督体制的对策分析1.1.过多的监督主体，使监督工作反而难以真过多的监督主体，使监督工作反而难以真正落实正落实2.2.监督主体受制于监督客体，使主体难以发监督主体受制于监督客体，使主体难以发挥监督职能挥监督职能3.3.监督内容的单一性监督内容的单一性4.4.监督法规不完备，使监督标准难以准确把监督法规不完备，使监督标准难以准确把握握1、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱、多元化的监督力量缺乏有力度的整合，监督的合力较弱2、行政监督法制化程度低，监督弹性大、行政监督法制化程度低，监督弹性大3 3、行政监督偏重
41、于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性、行政监督偏重于事后的追惩性监督，忽视了事前预防性监督及事中的过程性监督监督及事中的过程性监督 4、在现行的双重领导体制下，专职监督机构缺乏应有的地、在现行的双重领导体制下，专职监督机构缺乏应有的地位和必要的独立性位和必要的独立性5、在各种行政监督中，权力机关的监督和社会监督的作用、在各种行政监督中，权力机关的监督和社会监督的作用发挥还不够充分发挥还不够充分1、改革行政监督的双重领导体制，、改革行政监督的双重领导体制，建立起行政监督的垂直领导体制。建立起行政监督的垂直领导体制。重视和加强行政监督立法，重视和加强行政监督立法，实行行政监督的法制化。实行行政监督
42、的法制化。3、进一步提高行政机关的公开性和透明度，、进一步提高行政机关的公开性和透明度，以强化社会及新闻媒体的外部监督。以强化社会及新闻媒体的外部监督。提高行政监督人员提高行政监督人员的素质的素质对 策对 策四四“不不”思路思路香港廉署、香港廉署、新加坡等启示新加坡等启示?行政监督制度行政监督制度与与“四不四不”关系关系提高行政监督提高行政监督实效的路径实效的路径第五节第五节 国务院国务院一、性质与地位二、组成和任期三、职 权中华人民共和国中华人民共和国国务院，即中央国务院，即中央人民政府，是最人民政府，是最高国家权力机关高国家权力机关的执行机关，是的执行机关，是最高国家行政机最高国家行政机关
43、。这就是国务关。这就是国务院的性质以及它院的性质以及它在国家机构体系在国家机构体系中的地位。中的地位。国务院即中央人民政府国务院即中央人民政府国务院是最高国家权力机国务院是最高国家权力机 关的执行机关关的执行机关国务院是最高国家行政机国务院是最高国家行政机关关组 成任 期 按照按照19821982年制定的现行宪法规定，年制定的现行宪法规定，国务院由国务院由总理、副总理总理、副总理若干人、国务若干人、国务委员若干人、各部部长、各委员会主委员若干人、各部部长、各委员会主任、审计长和秘书长组成。任、审计长和秘书长组成。根据现行宪法规定，国务院每根据现行宪法规定，国务院每届任期与全国人民代表大会每届任
44、届任期与全国人民代表大会每届任期相同，均为五年一届。总理、副期相同，均为五年一届。总理、副总理和国务委员连续任职不得超过总理和国务委员连续任职不得超过两届。两届。职 权（一）行政立法权（二）行政制令权（三）行政提案权（四）行政领导权（五）行政监督权（六）管 理 权（七）戒 严 权（八）人 事 权（九）全国人大和全国人大常委会授予的其他职权完完1.行政立法权：制定行政法规（地位）2.行政命令权：规定行政措施，发布决定和命令3.提案和预算的编、执行权（直接行使）4.行政领导和管理权：领导各部委，领导地方政府领导和和管理：经济工作和城乡建设，教科文卫体和计划生育，民政、公安、司法行政和监察，国防建设
45、事业，民族事务管理：对外事务，同外国缔国条约和协定，5.行政监督权：两个改革或撤销，6.决定紧急状态权7.人事权：审定机构编制，任免人员8.全国人大及其常委会授予的其他职权一、国务院行政机构发展沿革一、国务院行政机构发展沿革1、1949年至1954年政务院建制，政务院设立35个行政机构，其中包括1个秘书厅、30个部级机关以及政治法律、财政经济、文化教育、人民监察四个存在于政务院与部级机关间的一级组织实体。2、1954年9月，政务院改为国务院，撤销了四个委员会，增设了8个办公厅，作为国务院所属35个部委的归口管理单位。第一次设立国家统计局、计量局等20个直属机构（副部级），主办各项专门业务。3、
46、1955年1959年国务院机构精简、调整，中央政府部分权力下放地方；4、1961年至1966年，中央重新强调集中与统一，把1958年下放给地方的管理权陆续收归中央。5、1966年至1976年，国务院行政工作几乎瘫痪，机构和人员大量裁减。6、1980年至1992年，膨胀精简膨胀的改革怪圈。7、1992年至今，适应社会主义市场经济体制的行政体制改革。（一）法定机构1.组成部门：部委行署(27+办公厅)（1）.宏观调控：发改委、财政部、中国人民银行（2.）专业管理部门：工业和信息化部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部（3.）社会保障和资源管理：人力资源和社会保障部、国土资源部、环境保护部、
47、住房和城乡建设部、人口和计划生育委员会（4.）政务部门：外交部、国防部、司法部、公安部、国家安全部、国家民族事务委员会、民政部、监察部、审计署（5.）教育科学和文化卫生管理：教育部、科学技术部、文化部、卫生部（6.）国务院办公厅：秘书长领导下的综合性办公机构讨论：大部制改革对中国行政体制的影响 2.国务院直属机构（1.）涉及：中华人民共和国+署或局（2.）独立性强：国家+局（新增国家能源局）（3.）独立性小：国务院+室局 特点：不属于国务院组成部门 主管某一专门性业务 首长由总理任免 3.办事机构 名称：国务院+办公室 特点：协助总理办理专门事项 地位：由总理任免（二）没有明确法定依据，但长期
48、存在的机构 1.部委管理的国家局（仅根据全国人大批准的机构改革方案而设立）2.直属事业单位：各种总会和研究机构 3.议事协调机构和临时机构 4.全国性大型国有公司49年：35个（1万人）52年：42个（2.3万人）54年：64个56年：81个（5.2万人）58年：68个59年：60个（3.5万人）65年：79个（4.1万人）70年：32个（1万人）1975年：52个78年：76个（2.3万人）81年：100个（4.9万人）82年：61个（3.2万人）84年：65个86年：72个（5.28万人）88年：66个（4.48万人）92年：86个（3.7万人）93年：59个（3.3万人）98年：53个（
49、1.6万人）国（政）务院内设机构增减曲线图 课堂小讨论课堂小讨论如何看待国务院机构增减曲线图如何看待国务院机构增减曲线图?降低行政成本，减轻社会负担降低行政成本，减轻社会负担下放中央权力，扩大地方权限下放中央权力，扩大地方权限克服官僚主义，提高行政效率克服官僚主义，提高行政效率上世纪八十年代中期强调第四股精简力上世纪八十年代中期强调第四股精简力1.按照民主集中制原则，理顺中央与地方的按照民主集中制原则，理顺中央与地方的关系关系2.转变政府职能，理顺政府与企事业单位的转变政府职能，理顺政府与企事业单位的关系关系3.精简政府工作机构，提高行政管理水平精简政府工作机构，提高行政管理水平4.推进和完善
50、国家公务员制度推进和完善国家公务员制度1.政府与政党、人大的关系将进一步理政府与政党、人大的关系将进一步理顺顺2.进一步转变政府职能进一步转变政府职能3.加强政府活动的法制化建设加强政府活动的法制化建设 课堂小讨论：课堂小讨论：为何为何80年代中期才提出年代中期才提出“第四股精简力第四股精简力”?“转变职能转变职能”与与“精简机构精简机构”有何种关系？有何种关系？国务院机构及类别简图：二、类别二、类别 1.部、委、行、署 部、委、行、署是国务院的职能机构。在国务院统一领导下，负责领导和管理政府某一方面的行政事务，并相对独立地行使这一方面的国家行政权力。按照其担负的职能和管理领域的不同可分为：宏
