1、公共管理学（第3版）第七章 公共政策的设计、执行与评估 一个有为有效的政府应当具有回应性(responsiveness)、代表性(representation)、责任性(responsibility)及可靠性(reliability)。回应性是指政府必须回应民众的需求；代表性是指政府的所作所为须代表大多数民众的需求；责任性是指政府应承担义务，履行职责；可靠性是指政府的施政措施必须具有执行的可靠性及可能性，使民众对政府有信心，政府具有公信力。而此四性的实现，与政府的公共政策关系甚密。目 录/CONTENTS公共政策的性质、类型与周期01公共政策规划03公共政策问题的建构02公共政策执行0405公
2、共政策评估06公共政策制定的现代化公共政策的性质、类型与周期Part.017.1.1公共政策的性质n有学者从广义的角度去界定公共政策，认为“公共政策是政府所选择去做或不做的任何事情”。有学者从狭义的角度去界定公共政策，认为公共政策是“执行公共计划以实现社会目标的政治决定”。n政治学家伊斯顿则认为，公共政策是政府对社会上的价值所做的权威性的分配(authoritative allocation of value)。此外，所谓的“价值”系社会上一般人认为有价值、想得到的有形或无形的东西，诸如权力、财富、技能、知识、安全与声誉等。n在本书中，我们倾向于这样去界定公共政策：公共政策是公共权威当局为解决
3、某项公共问题或满足某项公众需要，所选择的行动方案或不行动。由此定义，我们可以理解公共政策的性质为：n 公共政策乃是公共权威当局所进行的活动n 公共政策的选择行动是一种有意识的行动n 公共政策是问题导向的n 公共政策包括公共权威当局的作为或不作为的行动7.1.2公共政策的类型n为了帮助政府政策制定者了解不同政策的性质与特色，提高政策制定的品质，通过类型建构(typology construction)对公共政策进行分类乃是必要的。n公共政策学者罗威(Lowi)将公共政策分为管制性政策、分配性政策、再分配性政策。另外，索尔兹伯里(Robert Salisbury)再加上自我管制性政策。现将四种类型
4、的公共政策介绍如下：n管制性政策：这种政策类型是指政府设定一致性的管制规划和规范，以指导政府机关和标的团体(target groups)从事某种活动和处理不同利益的政策。n分配性政策：这种政策是指政策将利益、服务和成本，义务分配给不同的政府机关和标的团体享受和承担的政策。n再分配性政策：这种政策是指政府将某一标的团体的利益或义务，转移给另一标的团体享受或承担的政策。n自我管制性政策：这类政策是指政府并未设定严格的、一致性的管制规划和规范，而仅仅设定原则性的游戏规则，由各政府机关和标的团体自行决定采取何种行动，而政府不加干预的政策类型。7.1.3公共政策的周期（1）n从20世纪50年代起，在政策
5、分析领域，许多学者将公共政策的过程视为由不同阶段所构成的一个政策周期或政策。n政策周期框架或主张为人们理解公共政策过程提供了一个基本模板或启发性的范式。n将政策视为由不同阶段所构成的一个过程，最早是由拉斯韦尔（Lasswell）提出的，其初衷在于建立一门跨学科性质的政策科学。他将政策过程划分为七个阶段，即情报、推广、处方、启用、应用、终止和评估，这一模型在政策分析领域影响巨大，成为以后各种政策过程理论研究的起点。n在此之后，人们提出了各种关于政策阶段的理论，如梅和瓦尔达夫斯基的政策循环理论、詹金斯的政策循环理论等。如今，议程设定、政策制定、政策执行与政策评估等已经成为基本的政策过程。7.1.3
6、公共政策的周期（2）n公共政策周期包括了下述几个主要的阶段：公共政策问题的建构Part.02n何谓政策问题，对此人们一直存在着争论。政策分析学者琼斯(CDJones)认为，问题是人们的需要、受剥夺或不满，可由自己认定或他人代为认定，且要加以解决。学者史密斯(Smith)认为，问题系某种状况或情境，造成当事人提出某种需求，或因而引起损失与不满，导致采取可行措施予以解决的现象。学者斯佩克特(Spector)与基苏斯(Kitsuse)将公共问题界定为“向某些认知情景发出抱怨或要求的一组活动”。简单而言，所谓的政策问题，就是经由政策制定者（或分析者）认定，进入政府议程而欲加以解决的公共问题。n对于政策
7、问题的性质，传统的政策分析者通常将公共问题视为封闭问题(close ended problem)或第一类问题(first type problem)，或称之为“温顺的问题”(tame problem)。n对此，学者里特尔(Rittle)认为，这类问题具有下列特征：n事实上，当代政府所遇到的治理或政策问题，其性质是复杂的，在范围上亦日益广泛。依政策分析学家邓恩(Dunn)的看法，当代的政策问题的性质有下列特性：n当代政策科学家通常认为政策问题是一种开放问题(open ended problem)、复杂的问题(complex problem)或者是“恶劣的问题”(wicked problem)。学
8、者里特尔认为这类问题的特性为：7.2.1政策问题的性质学者里特尔(Rittle)认为，这类问题具有下列特征：（1）有明确的问题形成与界定；（2）问题解决阶段可以明确划分；（3）解决问题的答案可加以考验，故能分辨出解决方案的对与错；（4）能针对任何问题找到最后的答案，问题解决过程可以找到确定的结束点；（5）可以列举所有解决方案；（6）可以针对应然与实然间的差距进行清晰的诠释；（7）每个问题皆能从现实世界中加以抽离，并予以解决；（8）每个问题都能有明确的、可以认定的与自然的分析形式；（9）温顺的问题可以复制；（10）纵使解决问题会得到某些人的支持，但当问题解决失效时，则没有人需要负责政策分析学家邓
9、恩认为当代的政策问题的性质有下列特性：（1）互赖性(interdependence)。政策问题并非是单独存在的孤立实体，事实上，某一领域的政策问题经常影响另一领域的政策问题，因而发生纵横交错的复杂关系，增加了解决问题的难度。在解决政策问题时，必须采取整体的观点，将问题视为整体问题不可分割的一个组成部分。（2）主观性(subjectivity)。政策问题是人类对环境所采取行动的思考产物。虽然政策问题有其客观情势，但它更是人类以概念诠释问题情景的感觉产物，是人类心智的产物(mental artifacts)。由于政策问题的主观性，政策问题的解决必须有人文的关怀，政策问题解决的方法和知识也必须重视心
10、灵的感受和设身处地的理解。（3）人为性(artificiality)。政策问题是人类主观判断的产物，它不能脱离那些试图界定该问题的利害关系人；因此，政策问题是基于社会需求而建构的、维持的与改变的。政策问题的人为性使得我们重视政策利害关系人的重要性，当我们分析一项政策时，千万不能忘记公共政策的制定可能影响人民的权益，也有人、企业影响公共政策。（4）动态性(dynamics)。政策问题的情境不同，问题自然也不同。一个政策问题可能具有不同的答案，答案本身也很可能转变成一个问题，因此，问题与解决方案经常互相流动。如果问题未被正确加以陈述，则解决问题的方案会逐渐失去其时效。学者里特尔认为这类问题的特性为
11、：（1）没有明确的问题形成与界定；（2）问题形成即是解决方案的分析，了解问题就是解决问题；（3）没有单一的标准能辨别出解决方案的对与错；（4）恶劣的问题没有停止的规则；（5）无法列举所有解决方案；（6）应然与实然间的差距可能有许多不同的诠释；（7）每一个问题欠缺明确的与自然的分析层次；（8）每一个问题必须有一箭中的的运作，没有尝试错误的机会；（9）问题是独特的、无法复制的；（10）解决问题者没有错误的权利(no right to be wrong)。7.2.2政策问题建构的方法（1）n公共政策所处理的问题大多数是结构不良的问题，今天政府所面对的也多属于结构不良的政策问题。结构不良的政策问题，实
12、际上无法加以解决，充其量只能认定出其真正的性质，因此，必须采用革新性的问题建构方法。这种分析方法的特质是：政策科学家在认定政策问题时，必须扮演相当积极的角色，以具有创意的判断力和洞察力体会问题的情境，以掌握解决问题的基本方向。n当认定政策问题时，我们所感受到的政策情境必须符合人类的认知与感受，我们所搜索到的问题特征也必须与实际问题的性质相符合。如果在这些过程中，发生了认定错误的现象，将是相当可怕的，政策学者雷发(Raiffa)把这称为第三类型错误(errors of the third type)。雷发认为：第三类型错误乃是政策分析与规划过程中相当致命的错误，因此，一位好的政策制定者与政策分析
13、家，必须尽量避免陷入此种错误。我们究竟如何建构政策问题？我们可以从分析方法与实质内涵两个角度加以说明：(1)四种分析方法：问题感知(problem sensing)、问题搜索(problem search)、问题界定(problem definition)与问题陈述(problem specification)；(2)四种实质内涵：问题情境、后设问题、实质问题与形式问题。结合方法和内涵，问题建构的程序如下：1.以以“问题感知问题感知”体悟体悟“问题情境问题情境”：此阶段中，我们的目标并不是发现一个单独存在的政策问题，而是企图发现政策利害关系人所共同感受到的问题情境形态。2.以以“问题搜索问题搜
14、索”认定认定“后设问题后设问题”：此阶段中系以公共政策概念诠释问题情境，使之成为政策分析家所能处理的后设问题。政策分析家经常面对着相互纠葛的问题系统，他必须依据政策科学的理论找出结构不良的政策问题，以形成政策分析家感兴趣的后设问题。3.以以“问题界定问题界定”发现发现“实质问题实质问题”：此阶段系以专业知识来判断究竟该问题是属于哪一个政策领域；若是属于经济学的范畴，则从供需法则的角度加以分析；若是属于政治学的范畴，则从权力与影响力的角度加以分析。不论是选择哪一种概念架构，这个阶段反映出政策分析家的世界观、观点或意识形态。4.以以“问题陈述问题陈述”建立建立“形式问题形式问题”：此阶段须以建构语
15、言的方式，将实质问题转化为以数学语句或专业术语为表达方式的形式问题，但这种形式问题必须明确反映政策问题本身的性质。7.2.2政策问题建构的方法（2）常言道，理解和把握问题便是成功地解决问题的一半。而在现实中，政策问题在诊断时，可能遭遇到许多误差，从而导致对政策问题不能正确地分析与了解。公共政策学者斯塔林(Starling)曾指出，问题诊断时可能遭遇到的误差因素有以下九个来源：1.组织结构(organization structure)2.意识形态(ideology)3.无知(ignorance)4.信息太多(babel)5.噪声干扰(noise)6.时间落差(lag)7.逃避问题(avoida
16、nce)8.隐蔽问题(masking problem)9.虚假问题(pseudo problem)7.2.3政策问题诊断的误差公共政策规划Part.037.3.1政策规划的特性n政策规划乃是政府为了解决公共问题，采取科学方法，广泛收集各种信息，设定一套未来行动选择方案的动态过程。依据政策专家罗伯特迈耶(Robert Mayer)的看法，政策规划主要有以下五个特性：n 政策规划的目标取向n 政策规划的变革取向n 政策规划的选择取向n 政策规划的理性取向n 政策规划的群体取向n由此我们可以看出，政策的规划与设计是公共政策适应政治环境的过程，是系统思考的过程，是发明政策方案的过程，也是可行性分析的过
17、程。7.3.2政策规划的原则（1）n政策规划人员在进行政策方案的设计时，应遵循一定的原则，以便获得可行的方案。学者卡普兰(Arabam Kaplan)曾提出以下政策规划的原则：（1）公正无偏的原则。即从事政策规划时，应持无私无偏的态度，对当事人、利害关系人、社会大众等，均应予以通盘谨慎的考虑。（2）个人受益原则。即在从事政策规划时，无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者都必须落实到一般人民的身上。（3）劣势者利益最大化原则。即从事政策规划时，应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益。（4）分配普遍原则。即从事政策规划时，应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及
18、于一般人，而非仅仅局限于少数人。（5）持续进行原则。即从事政策规划时，应考虑事务的延续性，对事务及解决问题的方案，从过去、现在及未来的角度研究可行性，不能使三者相互脱节，否则就不切合实际。（6）人民自主原则。即从事政策规划时，应考虑该政策问题是否可交由社会处理，如果社会愿意且有能力处理该问题，基本上应由其来处理。（7）紧急处理原则。即从事政策规划时，应考虑各项公共问题的轻重缓急，对于较紧急的问题，应即刻加以处理解决。7.3.2政策规划的原则（2）n公共管理和政策学者斯塔林(Starling)认为，一项周全的政策设计，应把握以下六个方面的原则:（1）集中性。即不能将原本稀少的资源浪费于无优先性的
19、项目上，而必须集中应用于策略性的因素。所谓策略性因素是指政策设计所涉及的关键性的、主要的及基本的因素（包括优点、缺点、机会与威胁等）。（2）清晰性。目标必须清楚简明，才能得到民众的共鸣与支持。同样，进行的步骤越明确，就越有利于政策规划的执行。（3）变迁性。政策必须有足够的弹性或缓冲以保证能够随着环境条件的改变而调整。要使政策具有适应性，就须通过以下途径或活动加以推动：第一，建立“水平侦测性活动”以确认政策可能遭遇的机会或威胁之一般性本质及程度；第二，创造充分的缓冲性资源，以有效回应未预期事件发生的需要；第三，发展并赋予地位给负责推动政策者，使其在心理上承诺“于适当时机，愿意把握机会并弹性地推动
20、政策”。（4）挑战性。挑战性是指政策目标的设定必须稍高于政府机关现有的能力和资源，但又不能脱离现实。（5）协调性。协调性是指应从系统整体的观点出发，使达成政策目标间的各政策手段形成网络而相互协调。（6）一致性。有三种一致性是政策设计者所不能忽略的：第一，目标和目的的一致性及目的与行动的一致性；第二，目标内在的一致性，即一项政策所包含的目标不能相互冲突；第三，政策外在的一致性，即政策不能与经济、社会等政策相冲突。7.3.3理性政策规划的基本步骤政策规划与设计是一个系统过程，在此过程中应把握一些关键的环节。政策学者迈耶(Mayer，1985)在政策方案规划：发展的观点一书中，曾提出理性政策规划的九
21、个步骤：决定目标估计需要确定目的设计方案评定后果选定方案设计执行评估回馈公共政策执行Part.047.4.1政策执行的理论模式n自20世纪70年代以后，政策执行的研究成为公共政策研究的热点，学者们提出了不少政策执行的理论。萨巴蒂尔(Sabatier)曾指出：当代政策执行研究有两种途径，自上而下(top-down approach)与自下而上(bottom-up approach)。自上而下的政策执行模式自上而下的政策执行模式的理论来源于古典行政理论，古典行政理论认为行政组织为集权、层级的和“金字塔”形的，上下级之间形成指挥与命令关系，上级负责政策制定，下级负责执行；政治与行政分离，政治负责政策
22、制定，行政则负责政策执行；行政管理必须遵循科学管理的原则，以提高行政效率。自下而上的政策执行模式自下而上的政策执行模式强调应该给予基层官员或地方执行机关自主裁量权，使之能够适应复杂的政策情境；中央的政策决定者，其核心任务并不是设定政策执行的架构，而是提供一个充分的自主空间，使基层官员或地方执行机关能够采取适当的权宜措施，重新建构一个更能适应执行环境的政策执行过程。公共政策执行的绩效并非是单一因素决定的，而是诸多因素交互影响的产物。对于哪些因素影响着公共政策的执行与绩效，政策学者们建立了不同的模型予以分析。史密斯认为政策执行力是理想化政策、标的团体、执行组织、环境因素互动的结果，爱德华兹(Geo
23、rge C.Edwards)从沟通、资源、执行者意向即行政组织结构方面予以探讨。戈金(Malcolm L.Goggin)则从信息沟通的观点探讨执行力。概括各家观点，影响政策执行力与绩效的因素很多，主要有以下几个方面：政策问题的性质政策执行的资源政策沟通政策执行人员的意向政府组织结构政策标的团体的配合程度社会、经济与政治环境7.4.2影响政策执行力的因素分析公共政策评估Part.057.5.1政策评估的意义、特质与功能n政策评估是指政策评估人员利用科学的方法和技术，系统地收集相关信息，评估政策方案的内容、规划与执行过程以及执行结果的活动。依评估学家罗西与弗里曼(Rossi and Freeman
24、,1982)的看法，政策评估是指系统运用社会研究程序，以评估社会干预计划的概念化、设计、执行与效果。基于上述观点，政策评估的内涵包括：评估的对象为足以影响社会发展的公共政策与计划；评估的方法为多元的社会科学研究方法；政策评估者包括官方的与非官方的评估者；政策评估的内容包括政策产出和政策结果，其中尤以政策结果为要。n政策评估有以下四个基本特质(Dunn,1994)：以价值为焦点(value focus)；价值与事实的互赖性(valuefact interdependence)；目前与过去取向(present and past orientation)；价值的双重性(value duality)。
25、n关于为什么要进行政策评估，其目的与功能何在，政策评估专家韦斯(Carol Weiss)对政策评估的积极作用做了说明：继续或停止政策的实施；改善政策的实施与程序；增删特殊的政策执行策略与技术；作为他处推动类似政策的参考；作为分配各竞争政策资源的根据；作为接受或拒绝某一政策所涉及途径或理论的基础。n总之，政策评估的基本功能在于向政府及社会提供政策绩效的资讯；重新检视政策目标及政策方案，以谋求政策改进之道。同时，政策评估还可以作为形成政策问题或政策建议的基础。7.5.2政策评估的一般标准n简单而论，政策评估的标准乃是评估政策结果(policy outcome)的特殊规则或标准。此处所谓的政策结果包
26、括政策产出(policy output)与政策影响(policy impact)。前者指的是人口或受益者接受的政府给予的财货、服务或资源，而后者是指政策执行以后造成的有形与无形、预期与非预期的实际情况的改变。对于具体的不同的公共政策的评估，其具体标准和指标可能不尽相同，但从一般意义上而言，政策评估要注意以下标准：n效能效能(effectiveness)(effectiveness)n效率效率(efficiency)(efficiency)n充分充分(adequacy)(adequacy)n公正公正(equity)(equity)n回应性回应性(responsiveness)(responsiv
27、eness)n适当性适当性(appropriateness)(appropriateness)7.5.3政策评估可能遇到的问题和困难n政策评估在现实中可能遇到不少的问题和困难。这些问题和困难产生的原因是多方面的，既有政策本身的，亦有政策环境的。根据学者的研究和经验，政策评估可能遇到的问题和困难有以下几个方面：政策目标不易确定政策成功与否的标准不易界定政策效果、影响与政策行动之间的因果关系不易确定政策影响涉及多个层面，政策评估需要仔细、全面，务求客观，否则将陷入评估的陷阱政策评估所需信息资料不易获取评估的方法问题政治上的阻力政策评估的成本7.5.4政策评估结果的处理方式n邓恩认为，政策评估结果的
28、处理方式，归纳起来大致有以下四种：政策方案调整政策方案调整(adjustment)(adjustment)：政策执行的情况在经过监测与评估之后，发现执行有困难或是环境已发生变化，或者是人力、经费等资源不足时，就必须调整方案执行的方法、技术或程序等。政策方案持续政策方案持续(continuation)(continuation)：政策执行的情况在经过监测与评估后，经推测已初步满足标的人口的需求、价值观及机会等，即政策方案的执行已达成基本的目的，即可继续执行政策方案，不用修改政策问题、标的人口或执行人员及经费等。政策方案终止政策方案终止(termination)(termination)：政策执行
29、的情况在经过监测与评估后，经推论原先的问题已获得解决或问题未获解决反而产生更多问题时，应终止该政策方案的执行。政策方案重组政策方案重组(restructuring)(restructuring)：政策执行的情况在经过监测与评估后，发现问题未获解决，乃是由当初对问题界定不当、目标不明确、解决问题的方法不妥当等所引起，就应重新建构问题，了解问题的症结，设计新的目标及新的解决方案，于是造成“政策循环”的情况。公共政策制定的现代化Part.067.6公共政策制定的现代化n公共政策的制定，乃是政府将其政治的意愿转化为计划和行动，促进社会变革，实现预期目标的过程。解决公共问题，回应社会和民众的需要，提供公
30、共服务，乃是政府的基本职能。政策的制定乃是政府的职责。高质量的公共服务完全取决于政府部门设计和执行有效的公共政策。在当今时代和社会，政策制定者所面临的环境发生了巨大的变化，这主要表现为：政府面临的政策环境更加动荡不安；公共问题更加复杂；公民的期望增加；政府资源的限制。n政策制定现代化的关键乃是政府的政策支持体系适应变化了的环境，提升政府的政策能力，提高政策的质量，以最有效的方式回应和解决公共政策问题。n经验和研究均表明，政策制定的过程是十分复杂的，高质量的政策制定涉及体制、机制、能力、资源、环境等诸多因素。在我们看来，现代化的公共政策和公共政策制定要经得起以下几个方面的考验或检验：公共利益的考
31、验；政策干预正当性的考验；公共政策的可靠性检验；公共政策的系统性和协同性检验；公共政策公平性和包容性的考验；公共政策的国际化检验。本章小节n公共政策是公共权威当局为解决某项公共问题或满足某项公共需要，所选择的行动方案或不行动。公共政策主要有管制性政策、分配性政策、再分配性政策和自我管制性政策四种类型。n公共政策周期是由不同阶段所构成的一个政策过程。政策周期框架主要由问题的识别和定义、议程设定、政策制定、政策合法化、政策执行、政策评估六个阶段构成。n政策问题的建构是政策分析的关键。公共政策问题有结构优良的问题与结构不良的问题。n政策规划乃是寻求解决公共问题方案的过程。政策规划要遵循科学的原则和方
32、法。n良法美策贵在能行。政策执行问题在理论上有“自上而下”和“自下而上”两种研究途径。n政策评估乃是政策循环的重要一环。政策评估的一般标准包括：效能、效率、充分、公正、回应性和适当性等。n政策评估遇到的困难和问题主要表现为评估的目标、标准、因果关系、资料获取方面的困难以及政治上的阻力和评估成本问题等。n现代化的公共政策和公共政策制定要经得起公共利益、政策干预正当性、公共政策的可靠性、公共政策的系统性和协同性、公共政策公平性和包容性、公共政策的国际化的考验或检验。复 习 思 考 题1.何谓公共政策？公共政策有哪些主要类型？2.试述公共政策周期的构成阶段及核心议题。3.何谓政策问题？政策问题的特性为何？4.政策问题的认定可能遇到哪些误差因素，如何才能避免这些误差？5.说明政策规划的特质。6.政策规划应该遵循什么样的准则？7.试说明政策执行模式。8.影响政策执行的因素有很多，试分别予以分析。9.何谓政策评估？政策评估有什么价值？10.政策评估的标准是什么？11.现实生活中，政策评估可能会遇到的困难与问题有哪些？12.请选择你所在地区政府制定的一项公共政策，对其效果和影响予以系统的评估，并写出评估报告。13.试论公共政策制定的现代化及其实现途径。谢谢观看2023年1月28日星期六
