1、 第一节第一节 中国财政支出分析中国财政支出分析 第二节第二节 中国财政收入分析中国财政收入分析 第三节第三节 中国财政体制中国财政体制 第四节第四节 中国税制中国税制本章主要内容本章主要内容本章主要内容本章主要内容本章主要内容本章主要内容 在社会主义市场经济体制下，中国同其他大多数国家一样，是一种混合经济，政府作为一个重要的经济部门，运用财政与税收等宏观调控工具参与市场经济的运行，弥补市场缺陷。因此，了解中国财政和税收的基本情况，有助于全面理解中国的经济发展。任何一项影响资源配置的公共政策，公共部门所从事的经济活动以及规制社会经济运行的管理方法都具有一定的成本。财政支出就是政府活动的成本。衡
2、量政府活动规模大小的指标有两个：财政收入比率（财政收入/GDP）和财政支出比率（财政支出/GDP）。一般国家都选择后者，主要因为：财政支出比率表示财政对GDP的实际使用和支配的规模。财政支出直接影响社会再生产的规模和结构。政府的各项职能是通过财政支出来执行的。由于经济发展阶段的差别，各国财政支出比率（财政支出/GDP）及增长水平差异很大，发达国家财政支出比率大约在45%左右，发展中国家的这一比率大约为20-30%。从全球范围来看，财政支出无论是绝对量还是相对量都有不断增长的从全球范围来看，财政支出无论是绝对量还是相对量都有不断增长的趋势。趋势。世界各国财政支出比率（财政支出世界各国财政支出比率
3、（财政支出/GDP/GDP）呈上升趋势。）呈上升趋势。19801980年代以年代以前财政支出比率上升较快。之后增长率放慢，可能是各国政策有所前财政支出比率上升较快。之后增长率放慢，可能是各国政策有所变化，也许更可能是财政支出规模趋于上限。变化，也许更可能是财政支出规模趋于上限。经济发达国家财政支出比率比发展中国家高。经济发达国家财政支出比率比发展中国家高。对于这一趋势的探讨形成了四个实证理论对于这一趋势的探讨形成了四个实证理论政府扩张活动论政府扩张活动论。即工业化。即工业化-人均收入增加人均收入增加-政府活动扩张政府活动扩张-财政支财政支出比率提高。出比率提高。内外因素论内外因素论。内因是人均
4、收入提高可增加税收，所以财政收入提高，。内因是人均收入提高可增加税收，所以财政收入提高，为财政支出扩张提供了基础；外因是社会动荡要求财政支出增长的为财政支出扩张提供了基础；外因是社会动荡要求财政支出增长的压力。压力。发展阶段论发展阶段论。经济发展的不同阶段，经济性支出和公共支出的增长。经济发展的不同阶段，经济性支出和公共支出的增长情况各异。情况各异。官僚行为增长论官僚行为增长论。官僚追求机构最大化，导致财政支出扩张。官僚追求机构最大化，导致财政支出扩张总之，出现这一趋势的原因可归纳为总之，出现这一趋势的原因可归纳为3 3点：经济因素；政治因素；社会点：经济因素；政治因素；社会因素。因素。自自1
5、9781978年以来，中国经济体制的改革充分调动了生产要素的积极性，年以来，中国经济体制的改革充分调动了生产要素的积极性，生产率不断提高，人均生产率不断提高，人均GDPGDP大幅增加，经济持续增长。财政支出规大幅增加，经济持续增长。财政支出规模也不断扩张。自模也不断扩张。自1978-20031978-2003财政支出总额增加了近财政支出总额增加了近2222倍。除个别倍。除个别年份外，财政支出的增长率都在两位数。从这一角度看，与其他国年份外，财政支出的增长率都在两位数。从这一角度看，与其他国家的变化较接近。家的变化较接近。但财政支出比率（财政支出但财政支出比率（财政支出/GDP/GDP）增长趋势
6、较复杂。中国财政支出）增长趋势较复杂。中国财政支出比率的变化与其他国家的现实有很大出入，甚至相反，前面提到的比率的变化与其他国家的现实有很大出入，甚至相反，前面提到的四个实证理论在很大程度上不能解释这种现象。四个实证理论在很大程度上不能解释这种现象。19781978年以来，中国财政支出比率一直下降，年以来，中国财政支出比率一直下降，1980-19901980-1990年财政年财政支出比率几乎每年下降支出比率几乎每年下降1%1%。而这一时期中国经济持续增长，人。而这一时期中国经济持续增长，人均均 GDPGDP不断提高，与实证分析不符（人均收入的增长，伴随财不断提高，与实证分析不符（人均收入的增长
7、，伴随财政支出增加）。政支出增加）。到到19961996年财政支出比率下降的趋势才有所缓解。年财政支出比率下降的趋势才有所缓解。参见参见 表表1-11-1资料来源：中国统计年鉴2003年份年份财政支出总额财政支出总额（亿元）（亿元）财政支出增长率财政支出增长率财政支出占财政支出占GDP比重（比重（%）税收收入占税收收入占GDP比重（比重（%）19801228.8-4.239.512.6519821229.98.037.313.3519841701.020.739.323.0319862204.910.037.120.4919882491.210.131.116.0119903083.69.23
8、1.215.2119923742.210.527.812.3819945792.624.816.010.9619967937.616.317.311.27199810798.216.917.511.30200015886.520.516.513.60200222053.016.621.2816.40200324607.011.621.7618.10外生原因外生原因：经济管理体制的变化。：经济管理体制的变化。中国过去实行高度集中的计划管理体制，一方面是中国过去实行高度集中的计划管理体制，一方面是“低工资，高低工资，高就业就业”政策，初次分配中个人所占比重小，很多个人生活必需品政策，初次分配中个人
9、所占比重小，很多个人生活必需品由国家低价甚至无偿配给。另一方面，国有企业及折旧基金全部由国家低价甚至无偿配给。另一方面，国有企业及折旧基金全部上缴，其固定资产投资、流动资金乃至更新改造资金都由国家拔上缴，其固定资产投资、流动资金乃至更新改造资金都由国家拔付。政府调动几乎所有的资源用于生产及再生产。这种统收统支付。政府调动几乎所有的资源用于生产及再生产。这种统收统支体制下，财政支出比率必然高，随着经济体制改革的推进，政府体制下，财政支出比率必然高，随着经济体制改革的推进，政府从很多竞争性领域退出，财政支出比率下降有一定合理性。从很多竞争性领域退出，财政支出比率下降有一定合理性。财政支出比率的下降
10、持续到财政支出比率的下降持续到19961996年。此时市场经济体制已确立，年。此时市场经济体制已确立，需要大量投资基础设施和基础产业以发展经济，要求支出增加而需要大量投资基础设施和基础产业以发展经济，要求支出增加而不是减少。不是减少。根本原因根本原因：税收限制。：税收限制。税收是财政支出的基本来源，税收收入增长的能力从根本上决定了财税收是财政支出的基本来源，税收收入增长的能力从根本上决定了财政支出增长的空间。财政支出比率下降的同时，税收收入占政支出增长的空间。财政支出比率下降的同时，税收收入占GDPGDP的比的比重也在降低（表重也在降低（表1-11-1）。而当）。而当19961996年税收收入
11、的比重提高时，财政支年税收收入的比重提高时，财政支出比率也上升。因此，增加税收收入是提高财政支出比率的根本途径。出比率也上升。因此，增加税收收入是提高财政支出比率的根本途径。就目前看，中国财政支出比率仍低于很多发展中国家。更低于就目前看，中国财政支出比率仍低于很多发展中国家。更低于发达国家平均发达国家平均45%45%左右的财政支出比率。（表左右的财政支出比率。（表 1-21-2、表、表1-31-3）尽管如此，并不表示中国没必要控制财政支出的增长。从以下尽管如此，并不表示中国没必要控制财政支出的增长。从以下因素分析，中国财政支出增长的潜在压力很大。因素分析，中国财政支出增长的潜在压力很大。中国正
12、处于社会主义经济发展的初级阶段，而且地区经济中国正处于社会主义经济发展的初级阶段，而且地区经济发展极不平衡，政府必须加大基础设施的投资，缩小地区发展极不平衡，政府必须加大基础设施的投资，缩小地区经济发展的差距。同时，人均收入的提高，又要求增加对经济发展的差距。同时，人均收入的提高，又要求增加对教育、文化、体育、医疗等的支出。教育、文化、体育、医疗等的支出。公债利息支付也在不断增加。公债利息支付也在不断增加。中国尚未全面建立社会保障制度，在财政支出中这类支出中国尚未全面建立社会保障制度，在财政支出中这类支出很少（仅有社会保障补助支出，用于对国企下岗工人的补很少（仅有社会保障补助支出，用于对国企下
13、岗工人的补贴）。目前，社会保障支出已经成为很多国家政府的沉重贴）。目前，社会保障支出已经成为很多国家政府的沉重负担（表负担（表1-61-6）。中国人口众多，又面临社会老龄化。可以）。中国人口众多，又面临社会老龄化。可以预见，将来社会保障支出会对中国财政支出增长产生很大预见，将来社会保障支出会对中国财政支出增长产生很大的压力。的压力。国家国家年份年份印度印度马来西亚马来西亚巴基斯坦巴基斯坦菲律宾菲律宾巴西巴西韩国韩国197913.922.218.611.717.426.7198013.328.517.512.319.027.3198113.128.419.212.719.526.9198213.
14、828.617.112.020.828.6198313.931.219.411.720.926.7198415.227.619.711.821.326.4188516.429.619.810.524.926.5198617.730.623.313.127.526.0198718.030.022.315.124.125.6198818.127.123.215.629.526.2资料来源：世界银行政府财政统计年报。年份年份1880191319291938195019601974198719901996澳大利亚澳大利亚192132373837加拿大加拿大242938474947法国法国1591923
15、283539515055德国德国10183142303245474650日本日本11141930201825333237瑞典瑞典68163148596165英国英国10132429343245434243美国美国881020222732363635郭庆旺、赵志耘著财政学2002版。简单来说，财政支出结构是指各类财政支出占总支出的比重。与财政支出规模相比，财政支出结构对市场经济运行的影响更大。财政支出的不同分类形成了不同的财政支出结构。从两个角度对财政支出进行分类，用现实数据简要分析财政支出的构成，了解中国财政支出的现状及变化。中国财政支出结构与其他国家财政支出结构的比较。财政支出结构与政府职能
16、存在着紧密的对应关系。如果把政府职能划分为两大类，即经济管理职能和社会管理职能，那么国家财政支出就形成了经济管理支出和社会管理支出，两类分别包括：(1)经济管理支出：经济建设费；(2)社会管理支出：社会文教费、国防费、行政管理费及其它。随着社会主义市场经济体制的确立，政府的经济管理职能逐步弱化，社会管理职能日益加强。伴随着政府职能的转变，财政支出结构发生了很大的变化：经济建设支出占财政支出的比重从改革开放前的近60%，下降为现在的30%多，下降了20多个百分点；相反，社会管理支出则大幅增加。财政支出结构的变化表明，中国政府职能变化大致经历了三个阶段：解放初侧重安全职能，1953年到改革开放前以
17、经济建设职能为主，之后社会管理职能日益重要。经济建设支出比重下降（表1-4）流动资金支出下降。除少数国有企业，绝大多数国有企业的流动资金供应从财政拔款改为由银行贷款。基本建设支出下降。投资主体及资金来源呈多元化。经济建设支出比重下降不尽合理目前，经济增长是中国政府的主要目标，从财政支出的角度看，主要的政策工具是财政投资。根据世界银行对发展中国家的一项抽样调查，用于基础设施方面的政府投资占全社会总投资的比重一般为20%，占GDP的比重为4%。由于经济性支出比重的下降，中国2001年预算内安排的投资比重低于这一水平。更多是领先公债，导致债务余额不断膨胀。中国的中、西部地区经济发展比较落后，尤其基础
18、设施投资严重不足，而这些地区民间财力及地方政府收入有限，国家财政应加大投资力度，缓解地区经济发展的不平衡，保证经济的可持续发展。但经济支出的下降使中央政府对地区经济的调节捉襟见肘。社会管理支出比重上升（表1-4）社会文教费的比重稳定上升行政管理费比重提高国防费比重在解放初较高，之后持续下降，近10年几乎没什么变化社会管理支出变化的不合理方面行政管理支出增长过快。与改革开放前相比，提高了12%多，行政管理支出是一种经常性支出，应由经常性收入（税收收入）来负担，从表1-1可看出，中国税收收入占GDP的比重在下降，经常性支出理应受到限制，但实际情况相反。因此，许多经济落后地区的财政变成了“吃饭”财政
19、，根本无力发挥其经济职能。虽然中国在走向市场经济，但国企改革还有很长的路；尽管中国政府职能在转变，但基础设施的建设仍然需要政府的大量投资。社会管理支出的增加，侵蚀了一部分经济建设支出。政府要加大财政投资，只能依靠大量的公债发行，增加了财政风险。年份年份经济建设费经济建设费社会文教费社会文教费国防费国防费行政管理费行政管理费其它其它1950-195234.711.638.312.72.71953-195750.814.523.88.52.41958-196266.613.512.26.01.71963-196553.815.219.16.45.51966-197056.111.121.85.45
20、.61971-197557.710.919.25.07.21976-198059.914.416.45.34.01981-198556.119.711.97.94.41986-199048.423.29.111.87.51991-199541.525.79.513.89.51996-199839.626.88.814.710.11999-200335.027.47.817.512.3资料来源：楼继伟主编资料来源：楼继伟主编新中国新中国5050年财政统计年财政统计，经济科学出版社；，经济科学出版社；中国统计年鉴中国统计年鉴20032003。按经济性质财政支出可分为购买性支出和转移性支出购买性支出
21、直接表现为政府购买商品和服务的活动，如政府各部门的事业费和投资拔款。转移性支出直接表现为政府资金无偿的、单方面的支付。这类支出主要有社会保障支出、补贴支出、捐赠支出和债务利息支出。在各种名目下安排的财政支出，虽然无一例外都表现资金从政府手中流出，但不同财政支出对国民经济的影响却存在差异，通过这种分类可以了解财政支出对不同经济领域的影响。购买性支出的经济分析意义对于这类支出，政府的角色是商品和服务的购买者，支出的项目和规模直接影响生产和就业。在安排这类支出时，政府要按市场规律进行交易，资金的使用必须考虑成本与效益，这对政府行为形成了强有力的效益约束。美国1936年防洪法案中出现了成本收益分析法，
22、来评估政府项目的效率。现在这一方法在许多国家的中央政府、各级地方政府以及世界银行等国际组织中得到广泛运用。中国政府一些财政支出项目的决策也在运用成本收益分析法。购买性支出体现了政府的市场性再分配活动。在政府财政支出总额中，购买性支出所占的比重大，则财政活动对生产和就业的直接影响就大。转移性支出的经济分析意义转移性支出的对象是特定而明确的，尤其是社会福利、补贴支出和社会保障支出，是领受者收入来源的一部分，他们可以自由地作出消费何种物品的决策，能一定程度上缓解社会收入分配的不公平。对于转移性支出的安排，没有一以贯之的原则，政府可能根据经济的变化而改变支出标准，这其中也会有政府同各种势力的讨价还价。
23、因此，转移性支出对政府支出的预算约束是软的。转移性支出有利于调节社会成员的收入分配，尤其是社会保障支出被称为社会稳定的“安全阀”。转移性支出体现了政府的非市场性再分配活动。在政府财政支出总额中，转移性支出所占的比重大，则财政活动对收入分配的直接影响就大。购买性支出的比重在下降1980年以前，购买性支出平均为96.6%，政府对就业和生产影响极大之后购买性支出比重迅速下降，但仍保持较高比例转移性支出的比重提高1980年以前转移性支出微乎其微1981年起比重大幅提高1991年转移性支出比重又下降，因为价格补贴和企业亏损补贴减少转移性支出中，社会保障支出比重过小（表1-6），债务支出比重高，支出结构不
24、合理一般说，经济发达国家由于政府较少直接参与生产活动，财政职能侧重于收入分配和经济稳定，因而转移性支出的比重大。发展中国家财政较多地参与经济和生产，购买性支出的比重较大。与大部分发展中国家相比，目前中国财政支出中购买性支出和转移性支出的比重较适当。参见：（表1-5）年份年份财政支出总额财政支出总额(亿元亿元)购买性支出总购买性支出总额额(亿元亿元)转移性支出总转移性支出总额额(亿元亿元)购买性支出比购买性支出比重（重（%）转移性支出比转移性支出比重（重（%）1950-1952366.6359.27.497.982.021953-19571345.71294.950.896.223.781958
25、-19622288.72204.484.396.323.681963-19651205.01147.757.395.244.781966-19702518.52474.444.198.251.751971-19753919.43878.540.998.761.241976-19805311.04970.1340.993.586.421981-19857712.55843.61868.975.7724.231986-199013334.98697.64637.365.2234.781991-199526791.420233.36558.175.5224.481996-199835357.0265
26、31.98825.175.0424.961999-200270009.951037.218972.772.8427.16资料来源：楼继伟主编资料来源：楼继伟主编新中国新中国5050年财政统计年财政统计，经济科学出版社；，经济科学出版社；中国统计年鉴中国统计年鉴20032003。按国际惯例，政府提供的服务分为三类：维持性服务：保证了国家机器存在和政府基本职能的实现，为社会成员的正常生产和生活提供基本条件。经济性服务：在现代社会，提供经济性服务是政府的一个重要职能。社会性服务：提高全民素质和健康水平、消除贫困、增进福利。财政支出可相应分为：维持性支出：行政管理费和国防费，是政府提供纯公共物品的必要
27、支出。经济性支出：财政投资和公共投资等，在政府各类支出中，经济性支出与民间部门经济活动的联系最为密切，对社会资源的配置力度也是最大、最直接的。社会性支出：教育、保健、社会保障和福利支出等。从世界经济发展史来看，各国政府的活动扩张和财政支出结构演变大致如下：从维持性服务开始，先扩展到经济性服务领域，再进一步扩展到社会性服务领域。与政府提供的服务变迁相适应，维持性支出比重逐渐下降，经济性支出比重提高，然后两者都逐渐下降，而社会性支出比重明显提高。在现实中，不同发达程度国家的财政支出结构的变化也是如此（表1-6）维持性支出占财政支出比重随着经济发展阶段的上升呈明显的递减趋势。经济性支出占财政支出比重
28、随人均收入的提高而降低。社会性支出占财政支出的比重随经济发展阶段的上升而迅速提高。中国财政支出结构更多类似于低收入国家经济性支出比重较高社会性支出比重较低维持性支出比重远没有低收入国家那么高。（资料来源不同，有些数据不可比）中国确立市场经济体制后，近年来支出结构的变化情况：经济性支出比重仍有下降趋势，但下降速度很慢维持性支出比重提高社会性支出比重持续上升。随着社会保障制度的完善，社会性支出比重上升的趋势将加快 中国财政支出结构的变化不完全符合前面所描述的变化轨迹。由于各国国情不同，不能简单类比。中国还处于经济体制改革与政府职能转变的动态过程中，财政支出结构的变化也将持续。项目项目高收入国家高收
29、入国家1983-1993中等收入国家中等收入国家1983-1993低收入国家低收入国家1983-1993中国中国1981-1995中国中国1996-2003维持性支出维持性支出26.228.337.721.324.4 行政管理费行政管理费14.015.126.811.216.1 国防支出国防支出12.213.210.910.18.3经济性支出经济性支出14.020.422.248.637.3社会性支出社会性支出49.542.127.522.827.1 教育教育11.014.914.710.412.8 社会保障福利社会保障福利27.515.74.21.04.9 其他其他 11.011.58.61
30、1.49.4资料来源：资料来源：International Monetary Fund,”Government Finance Statistics Year International Monetary Fund,”Government Finance Statistics Year Book”,1995,IMF.Book”,1995,IMF.和和中国统计年鉴中国统计年鉴20032003。人均收入以。人均收入以19921992年年GNPGNP划分：划分：675675美元为低收入；美元为低收入；676-8335676-8335美元为中等收入；美元为中等收入；83368336美元以上为高收入。美
31、元以上为高收入。财政收入是政府活动的物质基础中国一直执行以收定支的原则财政收入的规模对政府的经济和社会活动有较强的影响 中国财政收入的规模1978年以来，中国财政收入总量不断增加财政收入占GDP比重变化呈波动 中国财政收入的结构预算内收入难以满足政府支出需要乱收费现象严重，财政资金被肢解债务规模扩大概况（表2-1）财政收入总额不断增长，1878年到2003年，财政收入增加了18倍，慢于财政支出的增长（22倍）。除各别年份外，增长率保持两位数，增长速度较快。1978-1994年财政收入比率（财政收入/GDP）不断下降，1996年后缓慢回升。与财政支出比率（财政支出/GDP）的变化大致相符。除各别
32、年度财政收支有盈余，绝大部分年度财政收入难以满足支出需要。收支缺口扩大。2002年的收支缺口是1980年的46倍。原因统收统支体制的变化使政府集中的收入减少预算外各种收费使财政资金分散，大量财政资金以预算外收入形式存在，未纳入国库统一管理税收收入不足。税制不健全，税收征管漏洞大，偷税漏税严重资料来源：中国统计年鉴2003年份年份财政收入（亿元）财政收入（亿元）比上年增长比上年增长%占占GDP比重比重%财政收支差额财政收支差额（亿元）（亿元）19781132.329.531.210.219801159.91.225.7-68.919852004.822.022.40.619902937.110.
33、215.8-146.519956242.219.610.7-581.519967408.018.710.8-529.619978651.116.811.6-582.419989876.014.212.6-922.2199911444.115.913.9-1743.6200013395.217.015.0-2491.3200116386.022.317.1-2516.6200218904.015.418.2-3149.5200321691.014.719.1-2916.0 财政收入不同的分类形式构成了不同的财政结构。中国是发展中的社会主义国家，国民经济结构有其自身的特点。中国财政收入分类一般采用
34、两个不同的标准：以财政收入的形式为标准划分。主要反映取得财政收入的不同方式及各类收入在总收入中所占的比重。中国预算就是按这一标准来列举财政收入的。以财政收入的来源为标准划分。如财政收入的所有制构成和财政收入的部门构成。财政收入的结构变化是财政收入制度变化的指针。中国财政收入从建国到1984年依靠企业利润上缴，到以税收收入为主，反映了财政收入制度走向科学化、法制化、规范化。预算内收入税收收入：各项税收企业收入：国有企业的利润上缴专项收入：排污费、教育费附加、机场费收入等其他收入：利息收入、基本建设贷款归还收入、基本建设收入、捐赠收入、规费收入等预算外收入地方财政部门管理的预算外资金。有各项附加收
35、入、地方政府集中的企业资金、统管的事业收入和其他杂项收入等行政事业单位管理的预算外资金。主要有工、交、商事业收入；农、林、水、气象事业收入；文、都、科、卫事业收入；城市公用事业收入；社会福利事业收入；工商管理收入和行政机关收入等预算内收入中税收收入比重提高，目前占预算内收入的90%以上1978年之前税收收入的比重不到50%自1980年税收收入比重超过企业收入比重1984年两次“利改税”后，税收收入比重大幅提高1994年税制改革之后，税收收入比重达到90%以上。仍有上升空间企业收入的比重与税收收入的比重此消彼长1978年之前，预算收入以企业收入为主1979-1993年逐渐减少1994年后，这类收
36、入不复存在由于税收的强制性、固定性和无偿性，能保证财政收入连续、稳定地取得，因而成为国家经常性收入的最主要来源。参见：表2-2中国建国之初实行高度集中的统收统支体制。进入第一个五年计划时期后，为调动地方积极性，开始把原来预算内的一部分收入，放到预算外管理，允许地方政府自收自支，国家预算资金开始分为预算内和预算外两部分，这才形成预算外收入这个特殊的范畴。1980-1993年预算外收入大幅增加 （表2-2）1994年之后预算外收入逐渐下降 （表2-2）综观世界各国财政收入都是由税收和收费二者构成，以税为主，以费为辅，一般税收收入占财政收入的90%以上。而中国税收收入占财政收入的比重只有70%多。（
37、表2-2）预算外收入随意性大，规模不易控制。因此，应减少它在财政收入中的比重。税费改革。开征新的税种或扩大征收范围代替收费加强对预算外收入的管理调整收入范围，分步纳入国家预算资料来源：中国统计年鉴2003年份年份 税收收入比重税收收入比重企业收入比重企业收入比重其它收入比重其它收入比重预算外收入预算外收入占财政收入占财政收入比重比重占预算内收占预算内收入入占财政收入占财政收入占预算内收占预算内收入入占财政收入占财政收入占预算内收占预算内收入入占财政收占财政收入入197845.935.150.538.73.62.823.5198049.333.347.525.313.28.932.5198257
38、.734.724.514.717.810.739.9198457.733.516.99.825.514.842.0198685.550.01.71.012.87.541.5198885.346.31.81.012.97.045.7199080.345.32.21.317.59.943.5199283.942.31.50.814.67.349.5199491.868.90.00.08.26.125.0199689.259.40.00.010.87.233.5199890.769.70.00.09.37.123.2199991.070.60.00.09.07.022.4200092.071.50.
39、00.08.06.222.3 财政赤字是指某一财政年度计划的财政收支是平衡的，而在预算执行过程中由于主、客观不可预测因素的影响，致使决算出现收支差额。古往今来，财政赤字时断时续地伴随着政府的财政活动。赤字的出现主要是基于3个目的：为战争融资；拯救经济衰退；促进经济发展。财政赤字的历史渊源就是为战争融资。在1930年代的经济危机之后，赤字主要用于经济发展的目的 对发展中国家而言，利用赤字扩大财政支出有可能把未加利用或利用不足的资源动用起来。因为这些国家和地区的税制大都不完善，税收收入规模有限。发达国家主要运用赤字来维持充分就业水平，因为与增加税收相比，利用赤字扩大支出见效较快，公众的反对情绪较小
40、。财政赤字规模过大易引发通货膨胀，因而倍受关注。国际上评价财政赤字风险通常有两个指标：赤字依存度和赤字比率。赤字依依存度：财政赤字占财政支出的比例。国际警戒线为60%。大于这一比例可能产生财政危机。赤字依存度越高，说明在财政支出需要很大的前提下，税收收入和非税收入相对短缺。两种情况会产生这一现象：财政支出需要过大现行收入制度（主要是税收制度）筹措收入的能力不足 如果赤字依存度太高，超过国际警戒线时，政府应采取以下措施：政府应重新衡量财政支出的规模，削减财政支出如果财政支出规模与国家经济发展相适应，政府就应考虑现行收入制度（主要是税收制度）是否完善，提高财政收入 赤字依存度说明的是财政本身的问题
41、，特别是说明了财政支出的需要与财政收入供给的能力之间的缺口。赤字比率：财政赤字占GDP的比重。国际警戒线为3%。赤字比率过高的影响：赤字比率过高会扰乱正常的国民经济运行，特别是可能形成通货膨胀压力高的赤字比率必然成为沉重的财务负担，会影响未来财政年度的财政状况，使其难以好转甚至财政状况恶化 如果赤字比率过高，政府应采取下列措施：在在经济增长率不变的情况下，政府应从财政管理本身入手，分析各类财政支出项目，压缩不合理的支出从经济运行着手，调整经济结构，提高经济效率，促进经济增长，增加GDP 赤字比率说明的是财政与经济的关系，表明了国民经济现状对财政赤字的承受能力。中国赤字比率适中。赤字比率(-2.
42、05%)低于最发达国家（-3.77%）、赤字规模较大的发展中国家（-6.01%）及经济转型国家（-5.03%）。中国赤字依存度较高（-22.92%）。与赤字规模较大的发展中国家（-23.23%）接近，高于经济转型国家（-14.50%）、发达国家（-11.09%），比新兴工业化亚洲国家高29.73%，说明财政状况欠佳，但尚在安全线内。中国年的赤字水平（3098 亿元）相当于年的，亦即年时间翻了两番，年均增长高达。而在此期间中国的增长一直是个位数，在今后相当一段时间也不可能再以两位数的速度增长。以此推算在新一届政府主政期间，以近的财政支出增长率和超过的赤字增长率来支持左右的总需求增长率，不是一种可
43、持续的增长方式。中国应压缩赤字规模，以改善财政状况，降低财政风险。参见：表2-3和表2-4资料来源：中国统计年鉴2003年份年份财政赤字额均财政赤字额均值（亿元）值（亿元）赤字依存度赤字依存度(%)赤字比率赤字比率(%)1979-1985129.69.12.61986-1990301.411.72.11991-1995735.422.92.11996-20001253.822.51.62001-20032860.721.12.2资料来源：IMF政府统计年鉴1997、国际金融统计年鉴1998国家国家赤字依存度赤字依存度赤字比率赤字比率国家国家赤字依存度赤字依存度赤字比率赤字比率最发达国家最发达国
44、家1990-19951991-1995经济转型国家经济转型国家1992-19961992-1996美国美国-15.953.64俄罗斯俄罗斯-28.95-5.55法国法国-9.054.58波兰波兰-4.99-2.20英国英国-8.95-4.57匈牙利匈牙利-11.30-5.92平均平均-11.09-3.77平均平均-14.50-5.03赤字规模较大赤字规模较大的发展中国家的发展中国家1990-19951991-1995新兴工业化亚新兴工业化亚洲国家洲国家1990-19951990-1995印度印度-32.04-6.13韩国韩国-1.4-0.26巴西巴西-13.26印度尼西亚印度尼西亚4.300.
45、82土尔其土尔其-20.92-4.72泰国泰国20.873.16平均平均-23.23-6.01平均平均6.811.17中国中国-22.92-2.05 公债是政府向个人、企业、社会事业单位及它国政府的借债。公债种类很多：按地域划分：国内公债和国外公债按偿还期限来划分：短期公债、中期公债、长期公债和永久公债 中国公债的发行情况：中国历史上第一次发行的公债是1894年的“息借商款”有新中国成立后，中央政府于1951、1952年发行了“人民胜利折实公债”1954-1958年发行“国家经济建设公债”，1974年全部还本付息1959-1980年间未发行公债1981年起恢复公债发行 从政府角度讲，公债有3个
46、特点：自愿性。公债认购原则上应以购买者自愿承受为前提有偿性。政府按期还本付息灵活性。政府可根据需要选择发行不同偿还期限的公债 从购买者角度讲，公债有3个特点：安全性。公债以国家信用为基础，投资风险较小，常被称为“金边债券”收益性。购买者在公债到期时可收回本息，且收益可预测流动性。购买者可随时把公债在证券市场变现 公债偿还本息的资金来源：设立偿债基金（日本）；通过预算列支，以税收收入偿还（实践中很难做到）；发新债（中国）中国公债负担率（公债余额占GDP的比重）低于其它国家，不会对经济产生不良影响。中国政府大规模发债时间短，而表中所列国家的高负担率是债务余额滚动几十年甚至上百年的结果。如果中国公债
47、发行规模就此发展下去，再过几十年，公债负担率也会非常高。中国公债依存度（当年公债发行额占当年中央财政支出的比率）相当高，财政支出过多依赖债务，财政状况欠佳。一个重要原因是中国中央政府财政支出比重过低，从而在计算公债依存度时，会使该比率提高。公债毕竟是一种有偿性的收入，只能作为补偿性收入，财政支出应主要依靠无偿性的税收收入。公债余额增长速度快，中国处于非经济衰退的正常经济运行时期，应适度控制公债发行规模，积极调整财政政策，同时提高中央政府财政支出的比重。参见：表2-5和表2-6资料来源：资料来源：IMFIMF政府统计年鉴政府统计年鉴19971997、国际金融统计年鉴国际金融统计年鉴1998199
48、8国家国家公债负担率公债负担率公债依存度公债依存度最发达国家最发达国家1990-19951991-1995美国美国40.710.1英国英国28.113.0平均平均30.110.0赤字规模较大的发展中国家赤字规模较大的发展中国家1990-19951991-1995印度印度48.228土尔其土尔其8.122.7平均平均33.524.5新兴工业化亚洲国家新兴工业化亚洲国家1990-19951990-1995韩国韩国8.51.9印度尼西亚印度尼西亚1.2-1.8平均平均15.3-1.6中国中国5.9934.19资料来源：中国统计年鉴2003年份年份公债发行额（亿元）公债发行额（亿元）公债余额（亿元）公
49、债余额（亿元）公债负担率公债负担率%公债依存度公债依存度%1991281.271337.716.1921.031992460.771545.445.8028.641993381.321844.705.3323.1319941028.572832.856.0645.6419951510.863829.466.5552.4919961847.774945.727.2952.7019972476.826074.518.1654.1919983310.937862.3310.0458.9419993715.0310410.6012.6961.2820004180.0013010.8814.5475.7
50、220014604.0015607.1516.2783.4120025979.0019022.8718.3688.29 财政管理体制是处理中央和地方及地方各级政府之间的财政关系的基本制度，其核心是各级预算主体的独立自主程度以及集权和分权的关系问题。财政管理体制包括四项内容:确定预算管理主体和级次，一般是一级政权即构成一级预算管理主体预算收支的划分原则和方法预算管理权限的划分预算调节制度和方法 建国到1993年，中国先后实行过三种类型的财政体制：1949-1952年：统收统支体制（这是一种高度集中的财政体制，主要收入集中上缴中央金库，地方开支由中央核准，统一拔付，只给地方留少许机动财力）1953
