1、第第5章章 确定目标与评估标准确定目标与评估标准一、目标、标准与测量指标一、目标、标准与测量指标二、确定政策目标和评估标准的程序二、确定政策目标和评估标准的程序三、基本的政策目标三、基本的政策目标四、评估标准与测量指标四、评估标准与测量指标一、目标、标准与测量指标一、目标、标准与测量指标l 政策目标政策目标/总体目标总体目标（goals）：委托人期望通过政策行动（政策实施）达到的目的和效果的任务陈述。l 具体目标具体目标（objectives）：对最终状态所做的更集中更具体的言词陈述，大部分都有明确的时间范围和委托人总体数量。l 评估标准评估标准（criteria）：具体目标的测量维度，用于衡
2、量政策方案在多大程度上能够达到政策目标，评估标准为分析和比较各政策方案的优劣设置了统一的规则。l 测量指标测量指标（measures）：评估标准的具体化或可操作化（量或质的尺度）。概念辨析概念辨析l 某地政府准备实施一项水资源管理政策，它宣称的政策目标是“通过加强水资源管理提高当地群众的生活水平”，我们将这一总体目标分解为具体目标，并为每一具体目标设置相应的评估标准和测量指标。查洛奇查洛奇（Challoochee）河流水污染治理河流水污染治理l 总体目标总体目标/政策目标政策目标：清除净化我们的河流，使其安全、清洁、适用。l 具体目标：具体目标：使Challoochee河安全到足以养鱼和游泳
3、比如，使河从城乡分界线以北至比弗尔大坝（Beaver Dam）的这一河段适合非野生鱼（如杜文鱼、鲤鱼和太阳鱼）生长。l 评估标准：评估标准：水质的改变，水流量大小，水流变化，水的其他用途，河流的堤坝 成本（实施某一方案需要花费多大代价？）、收益（该方案实施后能产生多大的效益？），也可以是技术的（我们有实施这一方案的设备吗？）、政治的（该方案在政治上能否被接受？）l 测量指标：测量指标：某河段水的含氧量大小（如将每公斤水含氧量5毫克确定为那些非野生鱼生存所必须的最低限度）成本（实施某一方案需要花费多少美金？）、收益（该方案实施后能够使每升水中的污染物减少多少毫克？）、技术的（实施这一方案所的所需
4、设备是可获得的吗？）和政治的（该州达到投票年龄的人口支持这一方案的百分比为多少？）二、确定政策目标和评估标准的程序二、确定政策目标和评估标准的程序 政策目标和评估标准的功能 政策目标与评估标准的确定过程 多重和冲突目标的处理二、确定政策目标和评估标准的程序二、确定政策目标和评估标准的程序l（一）政策目标和评估标准的功能（一）政策目标和评估标准的功能l 使政策问题的解决方向化和具体化l 为评估和论证政策方案提供了依据l 为政策的执行监测和效果评估提供了参照标准l 政策目标和评估标准限定了方案设计的思路环境保护政策的目标环境保护政策的目标l 环境容量环境容量是一种重要的经济资源，对环境资源的过度利
5、用可能使环境容量受到损害，因而是资源配置的低效率或无效率。l 对环境资源的不利用或利用不足，也是资源配置的低效率或无效率。l 环境保护政策目标环境保护政策目标是有效利用环境容量，实现有效率的污染水平。l 有效率的污染水平有效率的污染水平是指边际治污成本等于边际损害成本，即E点。（二）政策目标与评估标准的确定过程（二）政策目标与评估标准的确定过程l 1.明确的政策目标和评估标准是政策分析的结果明确的政策目标和评估标准是政策分析的结果 政策目标和评估标准不能来自分析人员的主观设定，而必须源于委托人并由委托人最终认定，但“认定什么”是政策分析的结果。韦默和维宁：韦默和维宁：分析人员从一开始就要努力抵
6、制“明确委托人目标”的诱惑，而应当把处理含糊的、多元的和相互冲突的政策目标作为政策分析过程的一部分。也就是说，将政策目标的确定作为政策分析的“产出”，而不是“投入”；区分了“实质性目标”（substantive goals）和“工具性目标”（instrumental goals）；澄清和区分“目标”（政策寻求和推进的实质性价值）与“政策”（促进实质性价值实现的手段、策略和具体方法），避免以政策手段替代政策目标会导致政策分析的错误。l 问题：问题：l“为了实现原油储备战略，我们的目标是每天增加10万桶！”政策目标是什么？l 2.从政策问题本身无法推导出政策目标从政策问题本身无法推导出政策目标 “
7、休谟剃刀”：从“是”无法推导出“应该”。对于任何具体的政策问题而言，所谓“解决”只是一个抽象的目标，可能是“彻底解决”也可能是“部分缓解”该问题。l 3.明确政策目标的过程，既是科学分析过程，也是政治过程明确政策目标的过程，既是科学分析过程，也是政治过程4.4.政策目标确定过程政策目标确定过程l（1）政策目标的提出）政策目标的提出l 研制潜在政策目标l 确定总体目标l 建立目标体系l（2）政策目标的量化）政策目标的量化l 目标的指标化l 目标值的确定l（3）政策目标的确定）政策目标的确定（1）政策目标的提出l 研制潜在政策目标。研制潜在政策目标。任何一个政策问题都是多个因素共同作用的结果，针对
8、每一因素都可形成一个政策目标，针对若干影响因素则可形成多个政策目标，因而政策目标的总数量应当等于所有影响因素排列组合的数量l 政策目标的数量虽然很多，但从理想类型（ideal type）的意义上可将其划分为3类：l 针对政策问题根源（部分或全部）的治本型治本型政策目标l 将针对政策问题影响因素（直接或间接）的治标型治标型政策目标l 针对政策问题根源和影响因素的标本兼治型标本兼治型政策目标。l 不同的政策目标解决政策问题的能力差别很大，最为理想的是标本兼治型政策目标，然而受人类“有限理性”和政策资源的制约，政策行动在绝大多数情况下只能根除或缓解其中的部分因素，因而任何政策目标都是在一定程度上解决
9、政策问题。（1）政策目标的提出l 确定总目标。确定总目标。委托人通常没有明确、清晰的预设目标，但一般会有一个主观上的预期（将政策问题解决到何种程度）。在代表不同政策问题解决思路的潜在目标中，可能存在一个或多个与委托人的预期相吻合（“令人满意的令人满意的”政策政策目标目标），但也可能有一个或若干个高于委托人的预期却能从更大范围和程度上解决政策问题（接近于“最优最优的的”政策政策目标目标）。还有可能存在所有潜在目标都低于委托人预期的情况，此时，需要重新研制并最终确定政策目标。l 建立目标体系。建立目标体系。建立目标体系是分解政策总目标的过程，或者说是政策目标具体化、明确化过程。如果将那些旨在消除政
10、策问题根源的目标称为“一级子目标”，将那些旨在控制与问题根源密切相关的直接影响因素的目标称为“二级子目标”，将那些旨在控制通过直接影响因素发挥作用的间接影响因素的目标称为“三级子目标”，那么这些不同层次的子目标与总目标一起就可以构成一个层次分明的目标体系。（2）政策目标的量化l 政策目标体系是一种定性描述，需要使政策总目标和各子目标能够精确到一定数值的水平上（政策目标的定量化）才能得出特定政策目标体系的指标体系、各指标的现值和目标值。有了这些，分析人员或委托人就可以判断出政策目标是否达成，通过指标数值的升降程度来判别所对应的政策问题影响因素是否已经被消除或缓解及其程度。l 目标的指标化目标的指
11、标化。水质改善的度量指标可以是“每公斤水含氧量为5毫克（这是非野生鱼生存所必须的最低限度）”l 怎样构建科学的政策指标和指标体系？概念/构念（construct）操作化可将概念所指涉的经验内涵转化为可进行把握和观察的指标；吸收和借鉴经典指标，如基尼系数、恩格尔系数、CPI指数、PM2.5、发案率、破案率、失业率；专家咨询、德尔菲法等多重论证后选用指标；对于缺乏代表性指标的部分必须专门选取或者建立指标；而对于重大政策项目则需要采用程式分析法单独建立指标体系。（2）政策目标的量化l 目标值的确定目标值的确定。目标值相对于现值而言，各指标在现值基础上应当达到的程度和水平。目标值可以是二分变量（“有”
12、或“无”），也可以是指标数量。l 政策目标与手段无法分离的，追求何种目标取决于是否有可行的方法保目标的实现。l 确定目标值可以采取定性方法，也可以采用定量法或定性与定量相结合的方法。l 要了解和明确各指标的现值现值就必须进行深入的调查研究，收集一系列资料并进行分析。（3）政策目标的确定l 对初具雏形的政策目标体系、代表目标体系的指标体系和目标值在合理性、可行性方面进行的再分析和再确定。目的在于最大限度地避免可能出现的偏差与失误，实现子目标作用方向上的协调一致，并将其相互间可能发生的冲突和不利影响降到最低点。l 主要工作主要工作：核实各子目标在特定政策总目标约束下能否成为现实的程度、各指标是否具
13、有针对性、各指标与其相应约束的吻合程度，目标值的范围是否合理以及能否被利害相关人和公众所认同等。如果必要，分析人员要运用风险分析、机会损失分析等方法，对政策目标的可能效果（包括积极的和消极的、预期或非预期的）进行预估，以进一步核查政策目标的可行程度。为了使政策目标体系易于为委托人所理解，分析人员可借助“箭形图”等方式来完成这一过程。政策目标确定后，分析人员通常要提出政策目标分析的结论性建议。5.多重和冲突目标的处理多重和冲突目标的处理l 绝大多数政策都有多个目标。然而，只要一个目标必须被一个以上的人接受，对这个目标达成共识就会遇到问题，个人目标的认知是其在社会中的角色、个人价值观和偏好的函数。
14、如果存在多重目标时，其中的一些目标必然是冲突的，目标的表述可能会引起次优化（suboptimization）问题，即次级目标的优化可能会损害总目标。l 奎德：奎德：如果在政策目标问题上存在争论，就应努力寻找一个能取得共识的更高一级或更一般性的目标，通过更高层次的目标分析或通过原初目标的一致性检验做出选择。如果这种达成单一目标的努力失败可以采取两种另外途径来确定一个偏好的目标。一是最优化途径一是最优化途径，在目标之间确立一个相对价值和交易的系统；确定目标的偏好顺序和优化序列；在最低限度上的目标达成共识的基础上，将其他目标转变为约束或限制。二是二是“令人满意令人满意”途径途径。现实世界存在太多的不
15、确定性和价值冲突，不要指望获得任何“最优化”东西，最可能的是找出“足够好的”东西。公平与效率的替代公平与效率的替代l 韦默和维宁：韦默和维宁：假设委托人考虑的只有效率和公平两种目标，他对于公平和效率的无差异曲线是如图。l 政策边界有赖于可行政策集的识别，它的信息决定了公平和效率之间可能的边际平衡。政策目标、标准与指标举例政策目标、标准与指标举例l 某街道办有5支清洁队。下表是这五支清洁队于2013年7月的某一周所清运的垃圾吨数以及市民的投诉次数。如果你负责对这五支清洁队的工作绩效进行考核和评估，你该怎样办？l 本案例涉及2个政策评估指标：清运垃圾的量（吨）、居民的满意度（投诉数量）l 将两个不
16、同的指标简单加总无疑是“关公战秦琼”，需要将2个指标复合成为一个综合反映清洁工人业绩大小的指标。l 正态分数与正态分数与z z分数可解决这类问题：将任何不同的变量转化为具有相同计分数可解决这类问题：将任何不同的变量转化为具有相同计量单位的变量，达到将多个变量进行综合，形成单一的复合性测度。量单位的变量，达到将多个变量进行综合，形成单一的复合性测度。标准正态分布标准正态分布l 正态分布正态分布（normal distribution）：以标准差为单位度量的钟型分布以标准差为单位度量的钟型分布l 正态分布适合于描述绝大多数现象，也是最为常见的概率分布。人的身高、体重，IQ等都是正态分布。因此，在公
17、共管理中经常使用。l 正态曲线正态曲线（normal curve）：以平均数为中心，并在平均数所在位置形成以平均数为中心，并在平均数所在位置形成一个单峰的一个单峰的“山山”形分布形分布。标准正态分布曲线标准正态分布曲线标准正态分布的四个特征标准正态分布的四个特征l 正态曲线是单峰、完全对称的钟型分布正态曲线是单峰、完全对称的钟型分布（大于、小于平均数的变量值出现的概率各占12，众数、中位数、均值是相同的）l 绝大部分数值集中在平均数附近，越向绝大部分数值集中在平均数附近，越向两两端或端或“尾部尾部”，正态曲线与变量，正态曲线与变量轴所围成的面积越小轴所围成的面积越小（变量值距离平均数越远，则其
18、出现的概率就越小）平均数、中位数、众数l 正态曲线与横轴不相交正态曲线与横轴不相交（尽管有些极端值出现的概率很小，但还是有可能发生，但是，当变量值越来越趋于极端时，其概率也就越来越趋于微乎其微）l 正态曲线面积由其平均正态曲线面积由其平均值值 与标准差与标准差 确定。确定。l 68.26的变量分布在以平均的变量分布在以平均值值为中心的为中心的1个标准差范围个标准差范围内内 l 95.42的变量分布在以平均的变量分布在以平均值值为中心的为中心的2个标准差范围内个标准差范围内l 99.72的变量分布在以平均的变量分布在以平均值值为中心的为中心的3个标准差范围内个标准差范围内nii1XN2nii1X
19、N（）正态分布正态分布l 所有正态分布的概率都可利用标准正态分布来计算，即对于一个具有任意均值 和标准差 的正态分布，首先可通过将其转化为标准正态分布，然后计算其概率。l 把具有均值 和标准差 的正态随机变量x转化为标准正态分布的公式：xz转化方法转化方法l 第第1 1步：步：计算每个变量的均值 和标准差 l 第第2 2步：步：将原始变量转化为z值，得到表1、表2。l由于投诉案件数为逆指标（投诉越多则业绩越差），因此需要将其转化为负值（将其z统计量乘以1）。l 第第3 3步：步：将每一组的垃圾清运量与投诉案件数的z分数相加，得到反映各自业绩大小的变量值。如表3。表3 如何利用这些数据评估呢？如
20、何利用这些数据评估呢？（1）如果你认为2个变量的重要性相同，则各赋予其0.5的权数。如表4：l 排序结果：E队第一，D队第二，C队第三，A队第四，最差的是B队。l（2）如果你认为垃圾清运量的重要性是投诉案件数的2倍，则将垃圾清运量的各个z值乘2再与投诉案件的z值相加。表5 排序结果：D队第一，E队第二，A队第三，C队第四，最差的是B队。结论：在公共政策评估中，即使纯粹的技术评估，也掺杂着人为的政治因素。如果要使评估的结果能够广泛接受，则需要对权属进行政治、伦理考量。利用z分数对变量进行复合处理时，对指标的多少没有限制。管理者可使用250多个指标，通过对其z值进行加总，将它们复合在一起，形成一个
21、综合指标。但是，z分数技术只能在所测度的概念为一维的场合下使用。否则，就需要使用因素分析法。如何完成由“概念”到“指标”的转化 东海市曾实施了一项“安居工程”（把生活在贫困线以下、65岁以上的老年人迁入由市政府基金资助建造的住房里，以改善其生活质量）。但该工程最终以失败而告终。当地媒体将该工程失败的原因归咎于市长其属下的无能，理由是，在工程实施中市长没有给予更多的关注，而将自己的管理职责交给在了缺乏知识的下属，导致该项目的受益对象未能得到公正对待。在搜集了大量有关该工程的资料后，市长准备召开记者招待会，对舆论批评进行回击。但是，他的这一决定遭到市政府秘书长的反对。秘书长的理由是：（1）回击批评
22、可能引起更多的社会关注，甚至可能引致省政府对该工程进行调查。（2）即使驳斥了媒体的歪曲报道，但并未解决根本性问题。因为，如果不是市长及其下属的原因，那么是什么因素导致该公共项目的失败？最后，市长被说服了，同意由秘书长对该工程进行调查并评估。秘书长首先到省政府了解到西海市（与东海在土地面积、人口以及其他重要特征上都非常相似，在对工程的关注程度、官员能力等方面也大致相同）也实施了同样的项目，但是省政府对西海市的工程却非常满意。那么，西海市的成功与东海市的失败到底由什么因素决定的？根据自己的经验，秘书长认为：资金是一个重要因素：资金越充裕，则成功的可能性越大。于是，他重新研究了两个市的资料，发现在该
23、工程实施中，西海市得到的资金比东海市多得多。因而，秘书长形成了自己的设想：“安居工程”在东海市的失败不是因为市长及其下属的无能，而是由于资金投入不足。经过调查，秘书长将研究的结果递交给市长。市长召开了一个记者招待会，采用秘书长的调研结果，收到了预期效果。评估首先遇到的是评估首先遇到的是“概念概念”（conceptconcept）在上例中，“工程失败工程失败”、政府官员的“管理能力管理能力”、“资金投入水平资金投入水平”是两个独立的概念，是两个独立的概念，这两个概念可解释所有社会项目的成败。但这两个概念在项目之间（同类事件的不同个体）存在程度上的差异。概念：概念：人们对特定事物的意义（meani
24、ng）或特性（characteristics）进行沟通的共同基础。概念概念可以是具体的（工厂），也可是抽象的（关系）。抽象的概念（抽象的概念（constructsconstructs）通常翻译为“构念构念”（出于科学目的而有意经过审慎考虑后发明或采用的concept）。一个一个constructconstruct可以是一个concept（顾客），也可以是由若干个concept组成（组织规模）。概念界定的两种类型概念界定的两种类型 操作性定义（工作型定义）：将名义定义转化为可被实证地进行测度（指标与变量）的定义。比如“社交”可以用个人参加俱乐部、团体、协会的 数量定义。在上例中，“工程失败”（概
25、念）的操作化定义是：公共住房居民对项目的认知满意度（通过问卷调查测度）；新建的住房单元数；每平方米的造价；住房符合联邦标准的程度，等。等。概念操作化的结果就是变量概念操作化的结果就是变量（variables）对“性别”（概念）进行操作化处理后，转化为”男性”、“女性”（变量）；对“年龄”（概念）进行操作化处理后，转化为有“老”、“中”、“青”（变量）；对“民族”（概念）进行操作化处理后，转化为“汉”、“蒙”、“回”、“藏”等（变量）。变量的两种类型：变量的两种类型：自变量：自变量：导致或引起因变量发生变化的变量。在上例中，当地媒体发现了两个自变量：政府官员对工程的兴趣程度、受训情况；秘书长发现
26、了一个自变量：联邦资金。因变量：因变量：被解释、说明的变量。在上例中，安居工程的失败。指标（指标（IndexIndex）我们如何知道被评估的对象在变量上的值？要测量变量，就要选择指标指标，作为资料收集的基础。也可以用其他年份的大学入学率作为测量指标，还可以用高考平均成绩作为测量指标。由于一个概念可以用不同的多个指标来测量，因此，在政策评估中，要对指标加以说明。2008年考上大学的毕业生人数高中的办学成就当年全体毕业生人数一级指标一级指标权重（）权重（）二级指标二级指标指标权指标权重（）重（）声誉声誉1515两院院士、知名学者、专家、大学校长和中学校长调查结两院院士、知名学者、专家、大学校长和中
27、学校长调查结果果15.015.0学术资源学术资源2020博士点数（对本科学位点的比例）博士点数（对本科学位点的比例）4.44.4硕士点数（对本科学位点的比例）硕士点数（对本科学位点的比例）2.42.4国家重点学科数（对本科学位点的比例）国家重点学科数（对本科学位点的比例）4.64.6国家重点实验室与国家工程（技术）研究中心数（对本科国家重点实验室与国家工程（技术）研究中心数（对本科学位点的比例）学位点的比例）4.24.2国家人文社科重点研究基地数（对本科学位点的比例）国家人文社科重点研究基地数（对本科学位点的比例）4.44.4学术成果学术成果2222科学引文索引科学引文索引SCI（总量和人均）
28、（总量和人均）8.18.1工程索引工程索引EI（总量和人均）（总量和人均）5.55.5社会科学引文索引社会科学引文索引SSCI（总量和人均）（总量和人均）6.26.2中国科学引文索引中国科学引文索引ICSSCI（总量和人均）（总量和人均）2.22.2学生情况学生情况1212录取新生质量（高考成绩）录取新生质量（高考成绩）5.95.9全校学生总研究生的比例全校学生总研究生的比例6.16.1教师资源教师资源1919专任教师中副高以上人员的比例专任教师中副高以上人员的比例8.08.0两院院士人数两院院士人数5.05.0长江学者特聘教授人数长江学者特聘教授人数4.04.0师生比（专任教师人数师生比（专
29、任教师人数/学生人数）学生人数）2.02.0物质资源物质资源1212科研经费总量及专任教师和科研机构人员人均科研经费科研经费总量及专任教师和科研机构人员人均科研经费6.06.0图书总量及生均图数量图书总量及生均图数量3.03.0校舍面积及生均面积校舍面积及生均面积3.03.0三、基本的政策目标三、基本的政策目标l 自由自由l“消极自由”/“现代人的自由”（negative freedom），不接受某些事物的自由古典自由主义理念。l“积极自由”（positive freedom）：做某些事情或索取某些事物的自由权现代自由主义理念。l 安全与和平安全与和平l 安全意味着人们的一种信心，相信在可以预
30、见的未来，其生命和自由不会受到暴力和非法的干预，并且环境中也不会有意外的、不可抗拒的变化。安全是一种长期的自由。l 和平即没有共同体内部强权和外部强权强加的纷争和暴力，也没有失控的政治对抗等。l 繁荣繁荣l 繁荣或经济福利不仅要求纯物质性满足，也要求文化和精神的充实以及保健、养老和其它舒适生活。三、基本的政策目标三、基本的政策目标l 公正公正l 公正意味着“无歧视”的社会规则，对同样环境中的人一视同仁，同样的标准应适用于所有的人，而不论他属哪个阶层、何种身份。l 无歧视要求的是程序公正或形式公正，比如对司法程序和行政程序的规定，不得因个人或机构的财产、权势等不同而有所变化。l 总结：总结：l
31、基本的政策目标对于任何一个社会都是极为重要的；这些基本政策目标不是单一的，而是一种复杂的相互依赖关系，既冲突又互补。l 政策分析人员应当从价值和目标相互依赖的角度理解价值与目标的冲突，最大限度地把它们有机地兼顾起来。政策目标和标准重要吗？政策目标和标准重要吗？可选政策下的个人效用选择性社会福利函数个人1个人2个人3功利主义（U1U2U3）罗尔斯最大化最小（U1，U2，U3）政策A80804020040政策B70705019050政策C100803021030最优政策选择？四、评估标准与测量指标四、评估标准与测量指标l 评估标准的具体内容是由政策问题的性质、内容以及政策目标决定的。评估标准的含义
32、是，构成行动建议基础的明确陈述的价值观。邓恩的评估标准类型标准类型问题说明性指标效益结果是否有价值？服务的单位数效率为得到这个有价值的结果付出了多大代价？单位成本、净利益、成本收益比充分性这个有价值的结果的完成在多大程度上解决了目标问题？固定成本、固定效果公平性成本和效益在不同集团之间是否等量分配？帕累托准则、卡尔多希克斯准则、罗尔斯准则回应性政策运行结果是否符合特定集团的需要、偏好或价值观念？与民意测验的一致性适宜性所需结果（目标）是否真正有价值或者值得去做？公共计划应该效率与公平兼顾四、评估标准与测量指标四、评估标准与测量指标帕顿和沙维奇的评估标准类型l 这4种可行性只是一种类型划分，不能
33、将其与评估标准相混淆。l 韦默和维宁：我们可将评估标准称为工具性目标，亦即那些有助于实现实质性目标（人们通常所说的政策目标）的约束条件，一个约束不过是一个必须达到某种特定标准的目标，超出了这个标准就没有价值了。l 下面，我们对这四类评估标准及其测量指标逐一进行介绍。标准类型问题测量指标技术可行性政策产出是否达到了预期目的？效力、充分（适度）经济和财政可行政策成本是多少？政策收益是多少？净资产变更、经济效率、成本效力政治可行性性政策方案能否被政策相关者所接受？可接受性、适当性、反应、法定、公正、公正行政可操作性实施既定政策有多大的可能性？权威、制度的约定、能力、组织支持技术可行性技术可行性l 技
34、术可行性技术可行性（technical feasibity）：主要关注成本约束下的政策手段及其实现预期目标、取得预期效果的程度。l 主要标准：效力（effectiveness，有效性、效能），它关注的焦点是政策方案能否取得预期效果。关心的核心问题是，备选方案将在何种程度上实现预期目标。备选方案的效力可能是相当具体的，因而其测量尺度也非常容易制定。经济与财政可行性经济与财政可行性l 经济与财政可行性经济与财政可行性（economic and financial possibility）主要关注备选方案的成本以及方案实施后产生的社会总收益。l 使用的经常是一些“硬性”测量指标，如成本（cost）、
35、收益（benefits）、效率（efficiency）、效益（effectiveness）等。l 成本与收益的概念成本与收益的概念l 成本是政策分析的中心，成本总是与行为、决策和选择联系在一起的，而与“事物”本身没有任何联系；成本从来都不独立于需求，因而任何成本都不是“客观”的，而是对特定主体而言的，这使成本常常具有伦理和政治的维度。l 总成本、平均成本、长期成本、固定成本、机会成本（opportunity cost）、沉淀成本（sunk cost、边际成本（marginal cost）、显性成本（explicit costl 总收益、经济效益、社会效益；长期的和短期的；私人收益和社会收益。成
36、本与收益的类型成本与收益的类型l 内部的与外部的。l 有形的与无形的。l 直接的与间接的。l 可货币化的与不可货币化的。l 真实的与货币的。收益成本有形的直接的水力发电建设设备、维修间接地航行、灌溉、防洪、旅游淹没土地使生态平衡破坏无形的直接的水库风景美化（对居民、旅游者）破坏自然环境（淹没历史古迹、破坏自然珍奇）间接地风景美化（画报、对非居民或旅游者）高压线影响电视清晰度成本与收益的测量成本与收益的测量l 成本和收益通常不能在市场价格体系中得到很好地反映，特别是政策行为具有很强的外部性，因而要测量政策成本和收益绝非容易。l 消费者剩余消费者剩余l 一项政府灌溉工程能够将农业生产的边际成本减低
37、到足以使食品的市场价格下降的程度。如果市场价格发生了变化，怎样对增加的食品进行估价？是按照其原来的价格，还是按项目建成后的价格，抑或按照前两者之间的某一个价格？l 消费者剩余难以直接观察到，这时就需要采取其他一些变通方法，根据观察到得数据推导人们从某一方案中获得的收益。成本与收益的测量成本与收益的测量l 调整后的价格：影子价格影子价格（shadow price），针对无价可循、有价不当的商品或劳务所规定的较合理的替代价格。理想的“影子价格”应为不存在市场失灵时的帕累托效率均衡价格，它是一种真正的社会价格。l 时间因素的考虑：贴现贴现（discount）：对不同时间（年度）发生的收益和成本，按照
38、一定的贴现率，换算成同一时间点上的成本与收益，即“现值”（Present Value，简称PV）。如果令贴现率为r，n年底的一笔钱Sn（终值）的现值为：l 根据经济行为推断根据经济行为推断。l 时间的价值：“休闲收入选择”理论，即闲暇的主观价值恰好等于从多工作1小时多获得收入（税后的工资率），税后工资就可以用来评估所节省时间的价值。l 生命的价值。第1种方法是直接方法，以损失的收入为基础，即生命的价值等于一个人一生净收入的现值。第2种方法是间接方法，以死亡概率为基础，实际上是估计社会的支付意愿，即社会愿意花多少钱把统计意义上的死亡率降下来。r)(1SPVnn成本与收益的测量成本与收益的测量l
39、对无形物品的估计对无形物品的估计。比如，航天计划项目的收益之一就是提升国家的国际威望和地位，创建国家公园的收益之一就是让人们能够欣赏到美丽的自然风光。对无形物品的估计要非常慎重，否则，完全有可能推翻整个成本收益分析技术。因为，如果无形物品的价值非常大，任何项目方案都必然是可行的。政治可行性政治可行性l 政治可行性政治可行性（political viability）：政策分析的每一步都必须考虑政治因素和政治可行性问题。政治可行性分析在某种意义上就是政治分析（political analysis）。l 3层含义：层含义：帮助委托人发现政治机会；分析政治体制对备选方案的反应；研究其他政策参与者在政治
40、上接受推荐的政策方案的可能性与应对策略。l 主要关注点：主要关注点：备选方案对相关权力或利益集团的影响，涉及的概念主要有：可接受性、适当性、回应性、法定性、公平性。l 涉及的主要问题涉及的主要问题：哪些方案适合于不同的权力集团，某一方案要获得支持必须做出哪些让步，决策者拥有哪些在必要时可以调度和使用的资源，什么样的交换条件能够被各方所接受。l 涉及的主要价值类型：涉及的主要价值类型：公平、可接受性、适当性、回应性、合法性公平公平l 公平公平（equity）l 经济与财政可行性标准关注的问题是“如何使社会获益更多？”，公平标准关注的是“更多的获益到底为了谁？”l 4种公平观种公平观：平均主义的公
41、平观、功利主义的公平观、分配主义的公平观以及市场主义的公平观，前3类属于实质正义观，后1类属于程序正义观。l 平均主义的公平观是人类所追求的一种“乌托邦”。l 功利主义的公平观是西方主流经济学理论的价值观基础，由英国哲学家边沁（Jeremy Bentham）和穆勒（John Mill）创立，到英国经济学家庇古（A Pigou）那里已发展成为一套系统的理论，并构成旧福利经济学的价值观基础。人生的目的是趋利避害，追求效用最大化（最大的个人幸福）。l 分配主义的公平观由美国政治哲学家罗尔斯（John Rawls）于1971年提出来的：“无知面纱”之后的“原初状态”（the original posi
42、tion）。功利主义的个人效用最大化是非正义的，只有“最大化最小”原则才是公平的。l 市场主义的公平观由美国政治哲学家诺齐克（Robert Nozick）于1974年提出，自由权利和自由是至高无上和不可侵犯的，任何利益和福利的转移只能基于自愿的原则，否则最善意的动机都将导致最卑鄙的恶行，因此他反对罗尔斯为最底层的改善而向富人征税，也反对功利主义的个人效用总和说，强调机会平等才符合程序正义的基本理念。公平公平l 通常使用洛伦茨曲线（Lorenz Curve）和基尼系数（Gini Coefficient）作为测量公平的指标，但“没有一个是令人满意的。因为公平、公正是政治问题，受社会中权力分配和权力
43、合法化过程的影响。l“公平”一般是指公共产品和服务在社会个人和次级组织中的分配，分配可以指分配现状，也可以指方案将要实现的分配，公平既包括政策消费方面（“谁受益”），也包括政策产出方面（“谁支出”）。l 4种公平：种公平：横向公平（对同样的人一视同仁）、纵向公平（对不同的人差别对待）、过渡性公平、代际公平。其它政治标准其它政治标准l 回应性回应性（responsibility）是一个指向性标准，是指公共方案满足特定社会群体的需要、偏好和价值的程度。l 可接受性可接受性（acceptability）指特定政策方案能否被政治过程中的相关行为者所接受，又指明确委托人和其他行为者是否乐于接受新政策。l
44、 合法性合法性（legal）或法定标准可以放在政治标准的类别中予以考虑，因为政治行为能够制定、修改法律。在分析开始时我们就要调查现行法律、规则和章程将对方案设计工作产生的影响。l 适当性适当性（appropriateness）是关于政策方案评估的综合性标准，它经常要在上述几种政策目标和评估标准之间进行权衡和取舍，特别是在平等与效率、公平与权利、自由与秩序等几组主要矛盾之间进行艰难选择。设置适当性标准的目的目的在于，对政策目标的价值以及支持这些政策目标的前提假设是否可靠进行反思，并从总体上判断政策目标和某项备选方案对社会是否适当、合理、必要。由于适当性标准是超越任何一套现存的标准，是衡量公共政策
45、的元标准，因此不存在适当性标准的标准定义与衡量指标。来自于来自于“人人”的有利或不利因素的有利或不利因素l 政治可行性分析主要处理人的问题，即政策相关者的利益、信念、资源和策略等问题。l 梅尔茨奈（Arnold Meltsener）认为分析人员可以从以下5个角度来分析。l 行动者（涉及的人物）行动者（涉及的人物）。关心特定政策问题的个人或团体是些什么人，他们可能会支持还是反对该项政策。l 动力动力。这些行动者的动机、需要、愿望、目的和目标是什么，他们想要什么，要采取什么方法去满足不同行动者的需要。l 信念信念。每一个重要的行动者对特定政策问题的信念是什么，不同参与者所持的态度和价值观是什么，他
46、们将什么看作满足的手段和目的，他们愿意接受什么，那些东西是不能商榷的。l 资源资源。每一行动者所拥有的资源是什么，这里所说的资源可以是金钱，也可以是管理技巧或把握时机的能力与效率。l 地点地点。决策在什么地方做出，由谁，什么时候？分析人员可以从立法机关的意图、行政管理的程序以及过去发生的冲突中认定决策的地点。l 行政可操作性行政可操作性l 行政可操作性行政可操作性（administrative operability）l 政策方案不仅应当能够解决政策问题，还应当能够被实施，因此，行政可操作性是政策分析的一个重要组成部分（通常被称为“实施分析”）。l 在政策分析实践中，实施分析有时是在政策方案被完全采纳之后才开始的；一项政策方案即使被广泛接受，在实施中仍可能遇到麻烦，因此，在进行方案预测时，必须预测实施中可能会出现的错误，使实施可能性成为评估政策的一个指标。l 主要关注在特定的社会环境，特别是行政环境中实施某项政策规划的可能性。l 所涉及的概念主要有：权威性（authority）、制度化的责任约定（institutional commitment）、能力（capability）和组织支持（organizational support）。
