1、第第3讲讲 政策工具及其选择政策工具及其选择主要内容 政策科学的工具观 政策工具的作用机制 环保政策工具的选择 政策工具选择的影响因素1、政策科学的工具观 最早起源于社会科学领域。研究：个人或公共组织通过什么样的方式和途径来有目的地影响和作用于社会进步。以此为基础，政策工具的研究大量存在于社会科学的各个领域。政治学政治学公共行政学公共行政学法学法学政策工具政策工具 领域领域经济学经济学 公共组织如何作用和影响社会的进步：经济学：为了实现既定的经济利益，工资、价格及社会福利政策一直被当成工具使用。法学：法律是一种社会控制的工具。政治学：注重对工具的政治属性的研究，是政府的手段。1.1 研究的兴起
2、与发展 80年代 胡德政府工具（1983，1986）90年代 彼得斯和尼斯潘公共政策工具（1998）近几年 政策工具研究开始盛行 大本营：德国、荷兰、美国。陈振明盛行原因理论与实践相结合的产物政策执行的现实需要得到政治和意识形态方面的支持1.2 政策工具的概念 因果论观点：因果论观点：系统性地探讨问题症结与解决方案之因果关系的过程。系统性地探讨问题症结与解决方案之因果关系的过程。目的论观点目的论观点 是目的导向的，它朝问题得以解决的方案发展。是目的导向的，它朝问题得以解决的方案发展。机制论观点机制论观点 将政府目标转化为具体政府行动的机制作用。将政府目标转化为具体政府行动的机制作用。制度安排论
3、制度安排论 政府提供物品和服务的制度安排政府提供物品和服务的制度安排。我们的观点：政策工具政策工具是政府用以实现特定政策目标的手是政府用以实现特定政策目标的手段或活动方式。段或活动方式。是政策问题与政策理想目标之间的链接是政策问题与政策理想目标之间的链接 本质是政府采取的活动（作为与不作为，各种不本质是政府采取的活动（作为与不作为，各种不同方式的作为）同方式的作为）是政府针对目标群体而采取的活动是政府针对目标群体而采取的活动 研究政府的活动方式研究政府的活动方式,而非活动本身而非活动本身 1.3 政策工具的认识 萨拉蒙：按政府活动性质分类 无条件的金钱支付：包括政府对个人的支付，对地方政府的资
4、助和政府采购。提供物品和服务：包括信息。法律保护：如专利、担保、免除义务等，其目的在于减少活动的风险，降低成本，或刺激活动。限制/惩罚：强迫某人为或不为某些活动。包括管制、刑法等。Ostrom:按物品和服务的性质分类 安排者（供应者）安排者（供应者）公公私私生生产产者者公公政府服务政府间协议政府出售私私合 同特 许许 可自由市场志愿服务自我服务担 保政府介入的强度政府介入的强度弱弱强强强制性工具强制性工具混合性工具混合性工具自愿性工具自愿性工具管制管制公共企业公共企业直接提供直接提供家庭和社区家庭和社区志愿者志愿者市场市场信息和规劝信息和规劝补贴补贴产权拍卖产权拍卖税收和使用者付费税收和使用者
5、付费2 政策工具的作用机制 主要按照政府与市场的观点 注重其中的逻辑线索 韦默维宁纠正市场与政府失灵 市场机制（market mechanism）诱导(incentive)管制(rule)非市场供给(nonmarket supply)社会保险与救助（social insurance and cushions）2.1市场机制 基本考虑：如果市场失灵不是某一种公共政策问题的固有特征（不存在市场失灵），那么，建立（或者重建）市场就成为一种潜在的方案。并不等于简单地允许私人交易。为了建立市场，政府通常需要扮演更加积极的角色。解放市场 创造市场 激励市场（2）创造市场 所谓推动市场，是指在原先不存在市场
6、的地方通过建立物品的产权或者创造可交易物品来建立市场的过程 通过产权分配现有物品 非排他性是由于制度性原因造成，那么，通过建立产权就有可能避免市场失灵的发生。创造新的可交易物品 环境治理中有关排放量的交易许可。（3）激励市场 如果市场本身存在严重的市场失灵，政府可以通过激励市场来提高效率（或者达到一定的分配性目标）。拍卖或招标 应用于共有的自然资源开采权分配中2.2 经济性诱导 与市场手段相比，补贴与市场手段相比，补贴和税收是一种更具干预和税收是一种更具干预性的政策性的政策 补贴和税收可以诱导而补贴和税收可以诱导而不是命令人们采取某种不是命令人们采取某种行为，因此，它是一种行为，因此，它是一种
7、干预和市场兼容的政策干预和市场兼容的政策形式。形式。方式方式 供给方税收供给方税收 供给方补贴供给方补贴 需求方补贴需求方补贴 需求方税收需求方税收 供给方税收供给方税收 产出税产出税作为解决外部性（尤其负作为解决外部性（尤其负外部性）的政策工具。外部性）的政策工具。产出税可以用来减少开放产出税可以用来减少开放性进入资源的过度消费性进入资源的过度消费 关税关税幼稚产业论；幼稚产业论；垄断效应垄断效应 供给方补贴供给方补贴 配套拨款配套拨款中央政府为地方政府增加中央政府为地方政府增加公共物品的行为提供配公共物品的行为提供配套拨款。其作用相当于套拨款。其作用相当于降低了投资的边际成本降低了投资的边
8、际成本 税收优惠税收优惠固定资本投资的税收抵免；固定资本投资的税收抵免；R&D的税收优惠的税收优惠 需求方补贴需求方补贴 非现金补贴非现金补贴如政府购买某种物品并直接分如政府购买某种物品并直接分配给消费者配给消费者 优惠券优惠券包括：食品、初等教育、住房包括：食品、初等教育、住房 税收优惠税收优惠用于刺激个人对住房、教育、用于刺激个人对住房、教育、医疗卫生、儿童保育等方面医疗卫生、儿童保育等方面的需求的需求 需求方税收需求方税收 消费税消费税减少具有负外部性物品的消费，减少具有负外部性物品的消费，或者不良物品的消费。或者不良物品的消费。使用费使用费如执照费、停车费、拥挤税等如执照费、停车费、拥
9、挤税等 从效率的角度看目的：一是从效率的角度看目的：一是使外部性内部化；二是为公使外部性内部化；二是为公共物品合理定价共物品合理定价2.3管制管制 建立规则的作用是强制而不是诱导；当然，建立规则的作用是强制而不是诱导；当然，并不是说二者之间存在绝对的界限并不是说二者之间存在绝对的界限 与激励的方法相比，建立规则的方法在很多与激励的方法相比，建立规则的方法在很多情况下更容易造成效率损失，但在一定条件情况下更容易造成效率损失，但在一定条件下，建立规则的方法可能是最好的方法。下，建立规则的方法可能是最好的方法。法律性规则法律性规则 为建立制度框架而制定为建立制度框架而制定的规则。目的：的规则。目的：
10、维护公共物品的供给维护公共物品的供给 防止外部成本的产生防止外部成本的产生 消除信息不对称消除信息不对称 如宪法、合同法、民法如宪法、合同法、民法 管制种类管制种类 价格管制价格管制 数量管制数量管制 达标技术、配额限制、完达标技术、配额限制、完全禁止全禁止 品质管制品质管制 产品质量特性、组织信息产品质量特性、组织信息（就业率）（就业率）服务品质管制服务品质管制 间接信息提供间接信息提供 许可证或者从业证书许可证或者从业证书2.42.4非市场机制供应非市场机制供应 直接供应直接供应 独立机构独立机构 国营企业国营企业 专区（特区）专区（特区）承包出让承包出让 营利性企业营利性企业 非营利组织
11、非营利组织2.5 2.5 社会保险与救助社会保险与救助 保险保险 强制性保险强制性保险 利用其权威来强制全民保利用其权威来强制全民保险，防止逆向选择险，防止逆向选择 外部性，比如开车人的个外部性，比如开车人的个人资产未必能够完全补偿人资产未必能够完全补偿严重交通事故中受到损害严重交通事故中受到损害的人的人 家长作风家长作风 补贴性保险补贴性保险 以补贴保险金的方式提供以补贴保险金的方式提供保险保险 救助救助 储备储备 自然资源或农产品自然资源或农产品 过渡型援助过渡型援助 买空存货、拆迁补助买空存货、拆迁补助 现金或实物补贴现金或实物补贴 生活、医疗、危机、灾难、生活、医疗、危机、灾难、流浪人
12、员流浪人员3、政策工具的比较 依据政府干预的强度，分为：组织类工具 管制性工具 经济诱因性工具 信息类工具 自愿性工具 定义：政府依靠自身的力量直接来解决政策问题的活动方式。形式：国家计划；政府机构；公共事业；公共企业；政府间协议和合作 特征：直接；独立；科层控制方式；充足的资源（权力、经济和信息）优势：直接效果；阻力小；行动快；责任明确；公平 缺陷：经济上的低效；财政压力大；缺乏民主；造成机构和人员的膨胀 适用条件：政府行动意愿强且资源充足；市场和社会不愿或无力采取行动3.1 组织性工具 定义：政府依靠强制力要求目标群体采取某种行动来来解决政策问题的活动方式。形式：经济管制；社会管制；特征：
13、直接和间接相结合；强制性；法规方式；充足的权力资源 优势：直接效果；直接执行成本小；行动快；责任明确 缺陷：资源配置效率的扭曲；阻力大；缺乏民主；监督成本高；可能的腐败 适用条件：政府行动意愿强且权力资源充足；市场失灵3.2 政府管制工具 定义：政府依靠经济诱因引导目标群体采取某种行动来解决政策问题的活动方式。形式：税收；直接间接支付或补贴；费；券；担保；合同；贷款；产权确定和交易 特征：间接；一定的弹性；经济利益的变更方式；充足的经济资源 优势：局部资源配置效率的优化；标的群体的动力；阻力小 缺陷：整体资源配置效率的扭曲；可能的腐败；财政压力大 适用条件：政府行动意愿强且经济资源充足；市场意
14、愿不强或能力有限3.3 经济诱因性工具 定义：政府不直接作为，而是通过提供一定的信息 发动标的群体的行动来解决政策问题的活动方式。形式：行政指导；各种信息发布；认证；意识形态;仪式、象征等 特征：间接；弹性；知识的作用 优势：成本最小化；持久的行动；公众自由度大 缺陷：有时候无效;直接效果差 适用条件：政府行动意愿强但资源匮乏；市场或社会意愿不强但行动能力强3.4 信息性工具 定义：政府不作为，而是依靠市场机制或自愿性组织机制来解决政策问题的活动方式。形式：市场；团体自治或自我管制；志愿性行动；慈善组织等 特征：间接；弹性；“看不见的手”或利他主义；优势：资源配置效率的优化；政府成本最小化；公
15、众自由度大 缺陷：市场失灵和自愿行动的稀缺；政府责任的逃避；适用条件：政府行动意愿弱或资源匮乏；市场或社会意愿强且行动能力强3.5 自愿性（市场与志愿性）工具环保问题的解决思路：组织性工具：政府建立机构直接控制和处理 管制性工具：指令/法规控制或直接管制方法 经济诱因性工具：排污标准、排污费（环境税）和排污权交易。信息性工具：给予必要的信息指导 自由市场和志愿性工具：由市场或自愿性组织来解决问题。如（产权交易）。4 环保问题的政策工具设计4.1 组织性工具 建立垃圾填埋场 建立污水处理厂 城市清洁队 命令公共企业执行标准4.2 管制性工具 排污标准。排污标准通常与惩罚相联系，超过标准排污者将受
16、到惩罚。强制性改造 停产与关闭 派发许可证制度 关停污染企业 环境影响评价制度 “三同时”制度 4.3 经济诱因性工具 税收：包括污染税、产品税、出口税、进口税、资源税、税率差、免税等；收费：包括排污费、使用者费、资源（生态环境）补偿费等，针对排污者向空气、水、土壤排放废弃物或产生噪音而征收的费。罚款:包括违法罚款、违约罚款等；金融：如贴息贷款、优惠贷款、商业贷款；财政：如财政拔款、部门基金、专项基金；4.4 信息性工具的应用 环保标志 空气污染指数 信息公开 卫生先进城市评奖活动4.5 市场和自愿性工具志愿性工具：地球村自由市场工具：解放市场 创造市场 激励市场政策工具政策问题政府能力政策目
17、标目标群体5.5.工具选择的要求与标准工具选择的要求与标准 标准：政策工具的标准：政策工具的选择要有利于最大选择要有利于最大化地实现预定的政化地实现预定的政策目标。策目标。如果要进行资源配置如果要进行资源配置:则则:自由市场工具或自由市场工具或经济诱因工具经济诱因工具 如果进行再分配如果进行再分配:管管制性工具制性工具 实现社会保障实现社会保障:管制管制工具或补贴工具或补贴5.1 与政策目标相匹配目标的多元化与政策工具选择 策略：采用目标策略：采用目标组合组合 例子：经济增长例子：经济增长财政收入财政收入百姓百姓福利福利 目标多元化：公目标多元化：公共政策经常面临共政策经常面临着多元化目标着多
18、元化目标 如北京私人轿车如北京私人轿车发展政策的目标：发展政策的目标：地区形象、地方地区形象、地方经济经济 公共政策的目标经常存在着冲突。如北京市私人轿车的发展政策：经济增长VS环境保护 资源优化VS政府财政收入 策略：对目标进行排序，然后根据优先目标选择政策工具 如发展私人轿车的目标排序：经济增长财政收入环境保护资源优化 政策工具：政府投资收费社会管制自由市场目标的冲突与政策工具选择 政策问题：政策理想与社会现实之间的差距。特征：公共性；主观性；紧迫性；进入议程；本质：公共物品和服务的提供问题5.2与政策问题相匹配 政策工具的选择必须政策工具的选择必须考虑到政府的能力考虑到政府的能力 政府能
19、力：政府能力：（1）官僚机构的能力（2）权力与权威（3）经济性资源（4）信息和道德资源例如 政府财政能力强，可选用经济诱因工具 政府的道德感召力大，可采用劝诫工具 政府能力弱，可采用市场和信息类工具5.3与政府能力相匹配 目标群体：公共政策所目标群体：公共政策所指向的企业、团体和个指向的企业、团体和个人人 标的群体的重要性：政标的群体的重要性：政策的目的就是要实现标策的目的就是要实现标的群体身上的某些变化的群体身上的某些变化 标的群体的指标：组织标的群体的指标：组织性；资源；自主性；与性；资源；自主性；与政府的传统关系政府的传统关系 目标群体的资源愈多，政府愈不宜采用强制性的工具 目标群体的自主性愈强，愈宜采用弹性的政策工具 目标群体组织性愈强，愈适宜采用非强制性的政策工具 目标群体与政府传统关系愈好，愈宜采用传统的工具5.4 与目标群体相匹配政策工具的选择标准效能：最大程度上实现其预定目标效率：效益和成本比率最大公平：分配和过程公正管理和执行的难易程度：首要原则合法性和政治适应性：公众和政治领导的支持 5.5 政策工具选择的标准
