1、第一节第一节 社会行政体制的构成社会行政体制的构成n一、社会行政体制的含义及建构原则一、社会行政体制的含义及建构原则n（一）社会行政体制的含义（一）社会行政体制的含义n对对“行政体制行政体制”的概念，学界有不同的理解。的概念，学界有不同的理解。n“行政体制行政体制”是一个系统概念，它包括了行政是一个系统概念，它包括了行政机关的设置、权力的划分及运行等内容机关的设置、权力的划分及运行等内容 。n社会行政体制是指国家或权力建构实施社会政社会行政体制是指国家或权力建构实施社会政策的制度化的架构，它包括了政治制度、福利策的制度化的架构，它包括了政治制度、福利体系、组织体系等内容。体系、组织体系等内容。
2、社社 会会 行行 政政 n（二）社会行政体制的建构原则（二）社会行政体制的建构原则n1.1.政府有保障供应人民所需要社会服务的责任，政府有保障供应人民所需要社会服务的责任，这种服务不管由政府机关或非政府组织承担都这种服务不管由政府机关或非政府组织承担都可以。可以。n2.2.社会服务是政府职责中的一个特定领域。社会服务是政府职责中的一个特定领域。n3.3.社会服务行政应集中于一个独立的部门。社会服务行政应集中于一个独立的部门。n4.4.不论采取何种行政体制，社会服务领域内的不论采取何种行政体制，社会服务领域内的工作乃至和其他部门的社会性计划，在计划方工作乃至和其他部门的社会性计划，在计划方面和执
3、行方面都要相互协调配合。面和执行方面都要相互协调配合。社社 会会 行行 政政 二、社会行政体系的构成二、社会行政体系的构成n社会行政体系是国家对社会福利事业的组织规社会行政体系是国家对社会福利事业的组织规划，纵观全球范围内，社会行政体系的划分主划，纵观全球范围内，社会行政体系的划分主要有以下三种类型。要有以下三种类型。n（一）依据服务对象：（一）依据服务对象：n1、以社会特殊群体为对象：如针对老人、残、以社会特殊群体为对象：如针对老人、残疾人、妇女、儿童等群体而设计的社会服务体疾人、妇女、儿童等群体而设计的社会服务体系。比如，婴幼儿的保健与营养、残疾人的康系。比如，婴幼儿的保健与营养、残疾人的
4、康复、经济困难群体的就业协助等。复、经济困难群体的就业协助等。n2、以全体公民为服务对象：比如社会保障体、以全体公民为服务对象：比如社会保障体系的建立。系的建立。社社 会会 行行 政政（二）依据社会问题的种类：n1、以解决贫困问题为目标的生活与经济保障体系。比如，面向城市居民的最低生活保障，面向灾民生活和困难人群的社会救济；对城市三无（无劳动能力、无生活来源、生活无人照顾）老人的供养，对农村三无老人的五保制度等。n2、以保护儿童各项权益为目标的儿童社会福利事业。n3、以保障妇女权益为目标的妇女保护事业。n4、以老年人社会问题为工作目标的老年社会福利事业。n5、以残疾人社会问题为工作目标的残疾人
5、社会福利事业n6、以犯罪问题为工作目标的矫治社会工作体系。（三）依据功能n1、有关保健问题的社会福利。如，母婴访问、儿童保健、生殖健康、康复训练、精神病人社会工作等。n2、有关教育问题的社会福利。如，未成年人的权益保护、面向残疾儿童的特殊教育、贫困学生的勤工助学、面向学生的课外活动等。n3、有关营养问题的社会福利。比如，儿童食品的生产与检查、学校伙食（营养搭配、卫生）、工人伙食、给食服务、健康咨询等。n4、有关社会保障问题的社会福利。就业培训与指导、对劳动者的家庭访问、工人的权益保障（追讨工资）、工会体系的社会福利以及与就业有关的各类保险等。n5、有关住宅与城市规划的社会福利。比如，面向低收入
6、者的廉租房、购房补贴、市政设施的完善程度等。n6、有关司法工作的社会福利。矫治社会工作、法律援助、犯罪预防（普法宣传、法律辅导等）、犯人假释与探访、对犯人家庭的支持性服务等。三、我国社会行政体制的分析n（一）中国大陆n1社会福利政策与法规n2社会工作行政组织n3社会福利经费n4社会工作员制度（二）中国香港的社会工作行政体制n1社会福利政策n1965年，香港政府发表题为香港社会福利工作之目标与政策白皮书，标志着香港社会福利政策的开端。n1973年，香港政府发表题为香港福利未来发展计划白皮书，并于同年出版社会福利五年发展计划，以配合白皮书的建议。n1977年，香港政府接连发表三部与社会福利有关的绿
7、皮书，即社会保障为最不能自助者提供帮助、老人服务及青少年个人辅导社会工作，这三部绿皮书其后成为1979年发表的进入八十年代的社会福利白皮书的主要部分。n1991年，香港政府发表题为跨越九十年代香港社会福利白皮书。受全球社会服务民营化浪潮的影响，政府开始反思原有的“资源投入控制”为本的资助制度以及服务的私营化方向，认为有必要重新厘定政府与志愿机构的角色。n2019年，在一系列咨询的基础上，香港特区政府推出了三大福利改革措施：第一，整笔过拨款制度。第二，服务表现监察制度。第三，公开竞投制度。（二）中国香港的社会工作行政体制n2社会工作行政组织n社会福利署于1958年成立时，主要依功能划分为儿童福利
8、、感化、救济、特别福利服务、妇女及青年福利等六个组，每组设一名总社会福利主任。社会福利署的署长由政务官担任，在两位助理署长中，其中一位指定需由受过社会工作训练的长官担任。n1973年更成立社会保障部，积极推进老弱伤残津贴，并设立社会保障部的分区办事处n1979年，为应对社会的发展和转变，社会福利署进行全面改组，采取全面分区化的行政制度，把全香港分为四大区，即香港区、东九龙区、西九龙区及新界区，每区设福利专员，负责区内一切福利服务的统筹和执行。（二）中国香港的社会工作行政体制n3社会福利经费n(1)社会福利整体支出。由19942019年到20192019年度的十年内，社会福利署的经常开支总额由1
9、01亿元增长至328亿元，使社会福利服务在经常性公共开支中所占比例由87增长至147。n(2)社会福利开支分类。社会福利署的经常性开支共分为三类，分别是社会福利署部门开支、对非政府机构的津助(包括合约服务)，以及社会保障计划。n(3)用于各社会服务范畴的开支。社会福利署所提供的服务共分为七个领域，分别是家庭及儿童福利(17287亿元，占53)、社会保障(230478亿元，占701)、安老服务(35579亿元，占108)、康复及医务社会服务(26617亿元，占81)、违法者服务(2935亿元，占09)、社区发展(2843亿元，占09)，以及青少年服务(12950亿元，占39)。这些服务直接由社会
10、福利署及受政府资助的180家非政府机构提供。n4社会工作员制度（三）中国大陆改革前社会福利体制的特点n按照苏联的模式进行社会管理。政府在社会运行中居于主导地位，既进行决策、分配资源，又具体操作。在社会福利事业的发展上，逐渐形成了国家统管，政府部门和企事业单位分块负责的社会福利体系。n从构成上看，从构成上看，三大块构成：城镇单位制福利、农村社城镇单位制福利、农村社区型福利、民政系统的社会福利事业区型福利、民政系统的社会福利事业。n从运行机制上看从运行机制上看，有着鲜明的条块色彩条块色彩：民政部门民政部门分管极其有限的一部分特殊人群的社会福利工作；劳动劳动部门部门管理全民所有制单位职工的社会福利；
11、人事部门人事部门负责管理国家干部的社会福利；卫生部门卫生部门负责国家职工的医疗保健工作；工会、妇联、残联工会、妇联、残联等作为官方系统的群众团体在推进福利、维护权益方面提供协助。构成了条块分割的局面。1、是一种典型的城镇福利制度。n在城市中，政府机关、企事业单位（端铁饭碗的、吃端铁饭碗的、吃商品粮的、国家干部商品粮的、国家干部）承担着提供福利的主要职能，主要依靠政府的财政拨款进行运作，为职工提供住房、医疗等单位福利。在城市，对于三无人员，国家有民政系统提供社会福利。主要实行集中供养。n国家每年投入在社会福利事业方面的资金绝大部分都用于城镇，而非农村。在80年代初期，我国每年在城镇社会福利方面的
12、投入每年约在700亿元左右，但是，投入农村的不到10亿元。占总人口20%的城镇居民得到了国家的经济保障，而占总人口80%的农村人却处于自生自灭的状态，只有50余万孤老得到供养。在农村，这些人被纳入“五保体系”（保吃、穿、住、医、吃、穿、住、医、葬葬）。所以，在这种情况下，城乡差别逐渐加大。2、与就业相关联，有着鲜明的身份限制。n无论是从福利项目的设置与覆盖面来看，还是从福利支出的水平与规模看，改革前的社会福利体系都是为城镇就业者设计的，以单位为本位组织实施的。在这种模式下，城镇就业人口不仅通过单位获得工资收入，而且通过就业获得住房、教育、公费医疗、生活服务并享受到集体设立的福利设施。这种与就业
13、相关联的福利体系虽然改善、提高了社会成员的生活质量，但是，这种制度无疑是非常不公平的，因为它受到严格的身份限制。农村人口、城镇中没有固定工作单位或是单位太小无力建设福利的人与如此高水平的社会福利是无缘的。国家虽然对孤老进行供养，但水平很低。可以说，国家每年由国民收入再分配中拿出的用于社会福利事业的资金用在了不到总人口1/4的人的身上。3、工资与福利混淆不清。n在计划经济体制下，我国企事业单位职工的工资虽然不高，但是福利收入却很高（比如，单位以货币或实物形式发放的各种酬劳；为方便职工生活而兴办的福利设施；）。而且，这种福利因单位不同、行业不同有着很大的差异（单位人）。因此其消极后果之一后果之一体
14、现为造成了行业、职业壁垒，阻碍了劳动力资源的流动；消极后果之二后果之二体现为加重了单位的负担。既然单位要承担职工福利，就要花大量资源举办各种福利（单位办社会），这使得单位的生产经营职能受到了很大削弱。国有企业长期处于无利可获的境地，靠政府财政干预维持，管理体制的僵化、官僚化、隐性失业等现象非常严重。4、板块结构、缺乏活力。n改革前，我国的社会福利体系呈现出条块特点，条与条之间、块与块之间相互独立，在客观上造成了：各单位之间福利水平差异很大，职工和单位之间是一种难以割舍的关系。各单位都举办福利，耗费了大量资源，且利用率较低。孤老、孤儿、残疾人等真正需要关注、保护的弱势群体并没有得到很好的保障。再
15、者，由于国家在微观管理层面介入太多、干预太多，第三部门没有发展的空间。另一方面，由于社会福利事业的发展过多依靠政府，也导致了政府财政的紧张，因而，官办社会福利机构的设施落后、观念落后，供养水平低、效益低。结果：n从国家角度看：吃力不讨好。从城镇职工看：形成了“单位情结”。从弱势群体看：仅仅维持生存。从农村人口看：社会福利是贫困生活中的神话，是城里人的事情。所以，我国的社会福利既不是世界上流行的社会化福利，也不是有些人所谓的“有中国特色的福利多元主义”，而是一种覆盖面小、分配严重失衡、效益低下，有着严重缺陷的社会福利制度。四、我国社会福利运行机制存在的问题n（一）政府统揽缺乏社会中介。n（二）从
16、业者整体素质偏低。n（三）社会福利资金短缺，经济效益差。n（四）行政作用突出，法律配套不够。（一）政府统揽缺乏社会中介n我国政府在社会福利领域既是裁判员又是运动员，从政策制定到组织落实都有较深的卷入。不可避免的影响到政府宏观管理能力的发展，使之经常纠缠于微观服务。另一方面，它使得企业背上了沉重的社会包袱，养成了就业人口的单位情结，也阻碍了劳动力市场的发育，这些因素的存在使改革的步履非常沉重。（一）政府统揽缺乏社会中介n1、路径依赖。这个概念是道格拉斯诺斯在研究经济制度变迁时提出来的，他认为制度的变迁方向与制度的历史有着直接关系。当人们认为在某些方面改良现有的制度框架比完全打破、重建新的制度更有
17、利、风险更小时，人们就会倾向于做渐进式的变革，就会在遵循既有路径的前提下作局部调适。我国推行的是渐进式的改革。由于社会行政的主体及福利传递的渠道没发生根本性的变化，因此，当前我国社会行政模式明显的表现出对原有组织体系和运行机制的路径依赖。n2、替代物缺乏。从国外社会行政体制建构的经验来看，如果在政府和市场以外存在着数量可观、素质精良的非营利组织，其服务绩效又优于政府体系，就有可能替代非专业化的、效率不良的政府行政体系。在这种情况下，政府可以通过委托、承包等方式把社会服务职能转移给社会。但是，从我国的社会现实来看，第三部门的成长才刚起步，而且，在第三部门和政府的关系中，政府又居于主导地位，政府对
18、第三部门的发展有着较多的控制。换句话说，政府对第三部门的能力及性质还没有很高的信任度。这样，一方面是政府对社会稳定的追求，另一方是第三部门的成长不够、能力不足，所以，在替代物缺乏的情况下，政府会倾向于通过原有的行政体系提供社会服务。（二）从业者整体素质偏低。n90年代以前，我国社会行政组织中的工作人员主要有这样四类人：一是建国后培养出来的民政工作人员；二是政府安置的一些军队转业人员；三是政府为加强民政工作而从其他部门调入的行政管理人员和业务骨干；四是大专院校分配来的毕业生。n这些人的共同特点是：政治素质高：靠得住，服从领导、工作踏实、甘于奉献。但是，文化素质参差不齐，低学历人员较多，大都没有接
19、受过相关的专业教育（民政系统培养的大专毕业生除外）。n90年代以后，随着社会服务需求的增加、第三部门的成长和社会工作教育的发展，我国的社会行政体系开始注重引入具有专业背景的从业人员。表现为：n1、建立了社会工作教育体系，培养了一批专司社会服务的工作员和管理者。n2、建立了不同层次的社会工作者队伍。（三）社会福利资金短缺，经济效益差。n当前，我国社会福利资金来源有五个渠道。n1、政府的财政预算。我国每年投入到社会福利事业方面的资金是非常有限的。根据有关数据显示，我国每年投入在社会福利事业方面的资金占国家财政支出的比重约在2%左右。n2、地方各级部门自筹的预算外经费。n3、社会志愿捐赠。4、社会工
20、作机构通过生产经营所获得的收入。按照非营利性的要求，这些收入不得用于组织内员工的分成，必须投入社会福利事业，所以，这些收入也是社会福利资金的重要补充。n5、社会统筹保险收入。也遇到了诸多困难。比如，由于企业的亏损面大，在保险金的征缴和扩面中遇到了许多阻力。再比如，以养老保险为例，现行的是社会统筹和个人账户相结合的部分积累式养老保险制度，由于个人账户上的资金用于支付退休人员的养老金，使个人账户成为空账。（四）行政作用突出，法律配套不够。n我国目前的社会福利管理直接建立在政府强大的行政推动力之上，但是政府往往只有相关政策规定，却没有及时建立相配套的法律法规。而社会福利社会化的推进必须要有完善的法律
21、法规相配套。现在，发达国家的社会福利立法已经达到了非常完备的程度。英、美、日、法等国除了有较为完善的社会保障法之外，还有非常详尽的、针对具体领域的专门性法规。比如，日本有身体残疾福利法、精神衰弱病福利法、老人福利法、母子及寡妇福利法和社会福利事业法等。相比之下，我国的社会福利立法却非常落后。一些具有普遍约束力、适用性的社会福利法、社会救济法、社会捐赠法都没有出台。已经出台的一些政策、法规又过于粗糙，操作性较差。这使得社会行政的开展缺乏制约与保障。也容易造成政府、企业、社会团体的职能混淆不清。同样，由于对社会行政主体的权利和义务缺乏法律界定，社会工作行政难以适应工作要求，社会也难以对其进行有效的
22、监督与制约。第二节第二节 社会行政体制的类型社会行政体制的类型n（一）制度与体制n制度，一系列规则构成的体系，人们在共同的社会生活中形成的、指导人们的社会活动的相对稳定的规范体系。n广义制度指的是一个社会为确定人们的相互关系而人为设定的一些约束规则，一般包括非正式约束和正式约束。n非正式约束是人们在长期的社会交往中无意识地形成的。n正式约束是指人们有意识创造的一系列带有强制性的规则。n狭义的制度指的就是正式约束及其结构化的形式。一 相关概念辨析第二节第二节 社会行政体制的类型社会行政体制的类型n体制：组织机构形式及其相应法律与需遵守规则，它是制度的重要体现形式，为制度服务。n制度具有相对稳定性
23、和单一性，而体制则具有多样性和灵活性。n（二）国体与政体n1、国体即国家的阶级性质，社会各阶级在国家中所处的地位。n2、政体国家政权的组织形式，即统治者以何种方式组织自己政权机关。政治体制是政治制度运用的形式。n3、国体与政体的关系是内容与形式的关系，国体决定政体，政体反映国体，适当的健全的政体对维护统治阶级的统治具有重要作用。n我国人民民主专政的国体，这就决定了要实行人民代表大会制度的政体。西方国家政体类型君主政体共和政体君君主主专专制制君君主主立立宪宪是指由君主一人掌握国家最高权力的政体，一人至尊，王权至上。沙特阿拉伯、南非的莱索托 二元君主制二元君主制议会君主制议会君主制世袭君主为国家元
24、首，拥有世袭君主为国家元首，拥有实权，由君主任命内阁成实权，由君主任命内阁成员，政府对君主负责，议会员，政府对君主负责，议会行使立法权但君主有否决权。行使立法权但君主有否决权。约旦、尼泊尔、摩洛哥约旦、尼泊尔、摩洛哥 议会实行立法权，内阁由议议会实行立法权，内阁由议会产生，对议会负责。君主会产生，对议会负责。君主的实际权力减弱，其职责大的实际权力减弱，其职责大多是礼仪性的多是礼仪性的。英国、西班牙英国、西班牙、葡萄牙、荷兰、日本、泰国、葡萄牙、荷兰、日本、泰国 议议会会制制共共和和总总统统制制共共和和国家元首只有虚位没有实权，议会拥有立法、组织国家元首只有虚位没有实权，议会拥有立法、组织和监督
25、政府等权力，政府由占议会多数席位的政党和监督政府等权力，政府由占议会多数席位的政党或政党联盟来组织，政府对议会负责。或政党联盟来组织，政府对议会负责。法国、意大利、德国法国、意大利、德国、印度、新加坡、印度、新加坡 国家元首、政府首脑，总揽行政大权统率三军，立法国家元首、政府首脑，总揽行政大权统率三军，立法机关，与行政机关互相独立，有弹劾总统的权力。由机关，与行政机关互相独立，有弹劾总统的权力。由当选的总统组织政府，能否执政在于总统在选举中能当选的总统组织政府，能否执政在于总统在选举中能否获胜。否获胜。美国、韩国、菲律宾美国、韩国、菲律宾 n（三）行政体制与社会工作行政体制n行政体制是行政系统
26、的权力划分、组织结构、职能配置、运行机制等的关系模式n社会工作行政体制是国家为实施社会政策而建构的制度性框架，包含社会政策体系、组织运作体系、福利资源体系、服务对象体系。n社会工作行政体制构建的原则：主体多元原则、职能特定原则、部门独立原则、整体协调原则。n（四）社会行政体制的基本架构n1、社会政策与社会立法n社会政策的确定是社会工作行政的指导方针、最高原则，社会工作行政是社会政策的执行与发展。n社会立法的制定也是社会工作行政体制的重要内容之一，将社会政策转变为社会立法，有利于社会政策得以有效地、强有力地执行。n2、组织机构n全国性机构n负责全国社会福利事业的立法、政策拟定、全盘规划、监督与考
27、核等最高决策；n地方性机构n主要职能是执行全国性机构的指示，拟定地方性计划，推行地方各种社会福利事务；n单一性机构n包括公、私立社会工作行政机构，只从事某项专业性的服务活动。n3、人员管理n从事社会福利工作者必须接受专业教育与训练n人员管理的主要内容：人力资源规划工作分析招聘录用绩效管理薪酬管理培训开发员工关系管理n4、经费管理n社会工作行政体制的良性运行，必须重视其财务管理，促使财源有效利用n依靠可靠的经费来源，以便能周详计划并有效地推动各项服务措施n经费管理的主要内容：经费筹集经费安排经费管理财务记录财务规划与预测二 社会工作行政体制的类型n（一）艾斯平安德森的三分法n1990年，艾斯平安
28、德森根据去商品化程度与社会阶层化程度将欧美福利体制作划分为三大类型n“去商品化程度”指社会福利是否是一种权利的程度、人民维持生活不需要依赖市场的程度；n“社会阶层化程度”是指社会政策促成社会阶层形成的程度；n“自由主义”福利体制n“保守主义”福利体制n“社会民主主义”福利体制1、“自由主义”福利体制n去商品化程度低，分层化程度则比较高，低收入者依赖国家，而经济能力较好者可从市场购买服务。n福利制度安排更多地贯彻了市场交易原则，使获得福利保障或福利供给的条件变得较为苛刻。n因此，在自由主义的社会工作行政体制下，社会福利保障水平不高，其福利支出水平也相应较低。n包括美国、加拿大、澳大利亚等国家。n
29、2、“保守主义”福利体制n去商品化程度中等，政府给付取得的资格主要是依据个人过去所缴社会保险费及职业身份。n该制度类型的特点是社会权利的资格以工作业绩为计算基础，即以参与劳动市场和社保缴费记录为前提条件，带有保险的精算性质。n包括德国、法国、意大利等国家n3、“社会民主主义”福利体制n高度去商品化，分层化程度则最低，普及式的政府给付，高度均等的给付水平。n在社会民主主义福利体制中，由于私人部门的福利市场相对发展不足，慷慨的福利供给可以满足不同阶层的各种需求，使传统的工人阶级和新中产阶级都能从中受益。n包括挪威、瑞典、丹麦等国家（二）“发展型”福利体制东亚社会行政体制n具有明显的补救主义性质，家
30、庭和市场是满足福利需求的基本形式。n东亚福利政策是服从于经济发展的，较重视经济增长，社会福利居于次要地位，社会支出的规模都比较小；n政府提供的收入安全网较为薄弱，社会福利对工作诱因有正负影响；n不鼓励对政府的依赖，重视其他部门（如家庭、社区、雇主等）的角色。n以儒家文化（义、忠）为背景的政治意识形态有力地支持了一些东亚政府的保守主义。n包括日本、韩国等国家三、各国社会工作行政体制及比较三、各国社会工作行政体制及比较n 英国的社会工作行政体制n 美国的社会工作行政体制n 欧洲大陆的社会工作行政体制n 瑞典的社会工作行政体制n 各国社会工作行政体制比较（一）英国的社会工作行政体制（一）英国的社会工
31、作行政体制n1 1、英国社会工作行政体制的性质、英国社会工作行政体制的性质“自由主义”福利国家n不纯粹，福利制度设计采取普遍主义原则n2 2、英国社会工作行政体制的构成、英国社会工作行政体制的构成（1 1）社会福利政策与法规）社会福利政策与法规 1946年，国民保险法和国民医疗保健法 1948年，国民救济法（2 2）社会工作行政组织）社会工作行政组织 1988年以前，“卫生与社会保障部”主管 1988年以后，分拆为“卫生部”和“社会保障部”n（3 3）社会福利经费）社会福利经费n 20192000年，福利开支1630亿英镑，达到公共开支总额的46n 在社会保障资金结构中，国家负担4成，雇员与雇
32、主分担6成。n（4 4）社会工作者制度）社会工作者制度n 2.5万社工，90在地方政府的公共服务部门，很少人从事私营社会工作。n 有英国社会工作者协会,大部分人参加白领职业工会n 刊物今日社会工作和社区照顾新自由主义社会福利制度n进入20世纪70年代以后，发达资本主义国家面临着“滞胀”局面，社会福利制度也陷入了重重困境。西欧发生“福利国家危机”，美国出现“福利困境”，日本惊呼21世纪年金制度将要“崩溃”，经济合作与发展组织发出了“福利国家在危机中”的警告。n1979年撒切尔夫人领导的保守党上台，由此开始对英国长达16年的新自由主义改革用“选择性原则”替代“普遍性原则”n新自由主义改革的基本思路
33、是用“选择性原则”替代“普遍性原则”，主要举措是对社会福利项目进行私有化改革。n新自由主义的福利制度改革对英国的社会工作和社会行政体制产生了重要影响在实践中，社会工作要求不断增加社会福利，反对政府削减服务与困难资助计划。社会工作者支持、维护他们的工作对象，为受压迫者和社会弱势群体而呐喊，呼吁国家机构提供良好的服务和更多的资源。而新自由主义则批评社会工作者对服务对象太宽大、太仁慈，认为社会工作者是从奋发向上、成功有为的人那里拿钱来给懒惰者、失败者以及无所事事的人们。新自由主义的特点和主要内容 n市场是完全自由的竞争n实质上是撇开人们的社会属性和在生产关系中的地位不谈，制造一种抽象的“理想市场”作
34、为理论前提。n倡导个人主义n 认为每个人在经济活动中首先是利己的，其次才是利他的动机和行为。n提倡自由放任的市场经济n 认为自由选择是经济和政治活动最基本的原则。应当自由地拥有私人财产，自由地交易、消费和自由地就业。n崇拜“看不见的手”的力量 n 认为市场的自动调节是最优越和最完善的机制，通过市场进行自由竞争，是实现资源最佳配置和实现充分就业的惟一途径。n反对国家干预经济n 认为由国家来计划经济、调节分配，破坏了经济自由，扼杀了“经济人”的积极性，只有让市场自行其是才会产生最好的结果。n主张私有化n认为私有化是保证市场机制得以充分发挥作用的基础，私人企业是最有效率的企业，要求对现有公共资源进行
35、私有化改革。n新自由主义认为，社会上许多人之所以处在艰难困苦中，是因为他们不遵纪守法，不好好干活，缺乏道德，甚至胡作非为。社会工作者帮助穷人和弱者，似乎使后者感到不遵守规矩也过得去。这样的做法对兢业者是不公平的，对于社会是没有好处的。n新自由主义试图使社会工作者成为国家控制社会的代言人和纪律的约束者。社会工作者常常被迫去扮演纠纷调节者调节者和所谓的“懂道理懂道理”的人的角色，而不是真心实意的服务提供者“第三条道路”的社会福利制度改革n2019年，工党政府上台后，将“第三条道路”作为自己的施政意识形态，希望建立一个有活力的福利国家，以取代传统的消极的福利制度n主要政策：将机会平等和公义结合，让个
36、人有更多的发挥空间及更积极地参与；以工作为核心的福利政策，让个人甚至社会可以更积极地提升其福利水平；将教育训练视为重要的社会投资，让个人拥有更多的发展才能和经济竞争能力；扩大个人的责任及私人体系的参与，建立个人、私人组织和机构间的新伙伴关系，重建有效的公民社会n“第三条道路”对社会保障问题持如下基本观点：国家仍然在福利领域起重要作用，并认为稳定与秩序是全部社会生活的基础，而不公平和贫穷对国家和社会的稳定构成了威胁和挑战。因此，国家需要提供相应的社会保障。n中间道路者又不赞成国家提供过多的福利，认为这侵蚀了人们的生活意志和自我负责的精神。因此，他们认为福利的提供应当是政府、非政府组织和个人的共同
37、参与。国家不仅应该提供适当水平的养老金，而且应支持强制性的养老储蓄。提倡把国家资金和私人资金结合起来为老年人提供养老金的制度。n从正面来看，这种做法有利于加强个人、地方政府、志愿组织的参与，有利于全社会建构新型伙伴关系。但是，如果这些政策措施在推行时被扭曲或滥用，导致放弃政府尤其是中央政府对社会福利所应承担的责任，那么改革的结果有可能向积极福利的反面，导致一个二元化的结局：穷人靠国家；余下的人靠市场。（二）美国的社会工作行政体制n1 1、美国社会工作行政体制的性质、美国社会工作行政体制的性质n 典型的典型的“自由主义自由主义”福利模式福利模式n运用经济调查和家计调查式的社会救助，辅以少量的普救
38、式转移支付或作用有限的社会保险计划。n2 2、美国社会工作行政体制的构成、美国社会工作行政体制的构成n（1 1）社会福利政策与法规）社会福利政策与法规n 1935年，社会保障法n 20世纪60年代，“伟大社会”（Great Society）n（2 2）社会工作行政组织）社会工作行政组织n1953年，卫生教育福利部n目前美国社会行政体系包括：卫生暨人群服务部，教育部，劳工部，住宅暨都市发展部，经济机会局（后改组为社区服务局）等。n（3 3）社会福利经费）社会福利经费n联邦政府承担大部分（决定权），地方政府进行有限承担联邦政府承担大部分（决定权），地方政府进行有限承担n19901990年，社会福利
39、支出达年，社会福利支出达1045410454亿美元，占亿美元，占GDPGDP的的19.119.1n（4 4）社会工作者制度）社会工作者制度n领先的社会工作专业教育（学士、硕士、博士）领先的社会工作专业教育（学士、硕士、博士）n19921992年，年，484000484000名社工名社工n 有社工学士学位，年薪有社工学士学位，年薪2 2万美元；万美元；n 有社工硕士学位，年薪有社工硕士学位，年薪3 3万美元；万美元；n 19931993年，医院社工年，医院社工25600256003870038700美元；美元；n 联邦政府部门的社工，平均联邦政府部门的社工，平均4140041400美元。美元。（
40、三）欧洲大陆的社会行政体制n欧洲大陆的社会行政体制的性质n 保守/合作主义的社会行政体制n代表国家：奥地利、法国、德国、意大利n特点：社会权利的资格以工作业绩为计算基础，即以参与劳动市场和社保缴费记录为前提条件，带有保险的精算性质。n重视传统的家庭关系、教会等在社会保障中的重要作用；重视在雇员组织、雇主组织和国家三方之间建构协商合作的社会伙伴关系机制。n国家的作用是维护社会阶级和地位的差异，保护既有的阶级分化现状（四）瑞典的社会行政体制n1、瑞典的社会行政体制的性质n社会民主主义福利制度n特点：去商品化程度最高，分层化程度则最低。福利供给的普救主义和对市场作用的否定n由于私人部门的福利市场相对
41、发展不足，慷慨的福利供给可以满足不同层次的各种需求，使传统的工人阶级和新中产阶级都能从中获益。n2、瑞典社会行政体制制度的构成n（1）社会立法n社会福利法律尊重当事人的意愿及隐私权，要求地方政府公平对待所有国民，不分性别与年龄，残障的程度及居住地，均须提供舒适的生活环境n使每一位国民从出生到死亡，在其一生中，均能在最适当的每一人生阶段，完成所需的任务。n（2）社会行政组织n多元性：社会福利服务部、社会问题部、教育部、劳动部、住宅部、地方政府部等共同承担n地方政府具有强有力且广泛的行政权限，开征社会福利税n（3）社会福利经费n雇主须负担很高的比例，给付上不问国籍、性别的平等待遇，以期达成收入的再
42、分配（五）各国社会工作行政体制比较（1 1）西方国家社会工作行政体制的共同性方面）西方国家社会工作行政体制的共同性方面 社会工作行政的法制化 社会工作行政职权的集中化 社会福利供给机构的多元化（志愿机构）社会行政人员的专业化 社会福利经费以公款为主（由国库支出）n 主要经费来源：公共税收，保险费收入，志愿捐赠n 财务支出应遵循的原则：在公款与私款之间，以公款为主 在中央政府与地方政府之间，以中央政府为主（2）西方国家社会工作行政体制的差异性方面 基本价值取向的差异 积极与消极（政府充当是“剩余者”角色）之分 没有一个统一的、标准的社会工作行政体制 各国社会工作行政体制的有效性在于它们的独特性和
43、适应性 运行机制的差异 法令、规章（正式制度安排）惯例、风俗、习惯、社会资本、人际关系网络（非正式制度补充）对于穷人及后发展国家尤其重要 第三节第三节 社会行政改革社会行政改革n一、社会工作行政改革的内涵及类型n社会工作行政改革，从广义角度看，“是指各级各类社会工作机构为适应环境的变化，对与社会工作行政活动有关的各个环节、各种因素进行调整和变革，以提高社会工作行政效率，更好地执行与落实国家社会福利改革措施，满足社会公众对社会福利的各种需求，促进社会进步与发展”。从狭义角度看，社会工作行政改革又可以理解为社会工作机构的改革。这里从广义的角度来探讨社会工作行政改革问题。(一)激进式改革与渐进式改革
44、n激进式改革是在较短的时间内，通过自上而下的改革方式，实现新旧行政模式的转轨。激进式改革行动迅速，如果顺利进行，能较快完成目标。但是，激进式改革面临的风险大，容易造成强烈的社会心理震动。一般来说，激进式改革要想取得成功，必须具备以下客观条件：组织内外都有强烈的变革愿望；改革必须有一套全面、优良的一揽子计划；政治环境稳定；组织可以策动起丰厚的资源；改革所触及的群体有较强的心理承受能力。n渐进式改革，是在较长的时间内，通过逐个实现阶段性目标和进行阶段性调适来实现改革的目标。这种类型的改革较之激进式改革，具有四个明显特征：改革是一个由若干改革阶段紧密联系而构成的连续带；注重渐进调适；社会心理震动较小
45、；需要较长时间，见效缓慢。渐进式改革常用于进行深入、广泛、大规模的变革，它因注重调适与环境之间的关系，故改革所承担的风险不如激进式改革那样大。(二)外延型改革与内涵型改革n若依据改革的内容及目标，可以将改革分为外延型改革和内涵型改革。外延型改革，是指以改变社会工作行政机构的外部规模为主要内容的改革，通常表现为机构的增设、撤销、合并以及人员的增减等。这种改革适合于在职权分配、领导体制都比较适宜的情况下，用于解决机构臃肿、人浮于事、开支过大和资源浪费等较为单一的问题。一般而言，外延型改革以控制社会行政组织的规模为主要目的，对行政体制本身却并不触及。n内涵型改革，是指以调整行政职能、权力结构、制度规
46、范等为主要内容的改革。它触及行政管理体制的方方面，其目的在于使行政体系结构更合理、功能更适当、运转更灵活、协调、高效。因此，内涵型改革无论是从规模、难度，还是从所需的投入上看,均要比外延型改革大得多。(三)单一型改革与复合型改革n若从改革涉及的范围来看，改革又可以分为单一型与复合型。单一型改革，是指一般不与行政体制改革以外的事情发生直接关系而独立进行的改革，如政府机构改革。这种改革一般不会引起强烈的社会心理震动和其他连锁反应。n复合型改革，是指行政系统内部的改革要与系统外其他改革相配套的改革。因此，复合型改革往往涉及到整个社会的全面变革。二、西方社会行政改革的源起与措施n(一)西方社会工作行政
47、改革的原因n1、公共政策学研究的兴起n面对社会突飞猛进的变革与发展，西方各国政府常面临着政策的制定滞后于实践的尴尬境地。20世纪50年代，美国兴起了公共政策学的研究。1951年，美国政治学家拉斯韦尔与勒纳合著出版了政策科学一书，宣告了政策科学的诞生。1968年至1974年，Y德罗尔相继出版了三部论著公共政策制定的再审视、政策科学的构想和政策科学的进展，较为系统地探讨了诸如决策模式和政策分析等问题，确立了政策科学的主导范式。在此基础上，随着众多研究者的加入，西方国家公共政策学得到了较快发展。“公共政策学是以多学科的知识为基础，研究公共政策的性质、原因与效果，研究政策系统和过程以及政策制定系统的改
48、进”。公共政策是政府进行行政管理的指导依据和行为准则，良好的政策能为优良的行政管理奠定基础。因此，公共政策学的兴起深化了人们对社会工作行政的认识，推动了对传统行政模式的改革。n(一)西方社会工作行政改革的原因n2、福利国家理论的发展n福利制度是战后发达资本主义国家以税收的形式把一部分国民收入集中起来,而后用于社会上收入不高的居民,以部分改善他们在初次分配中收入过低状况的一种制度。它是当代资本主义社会最主要的分配方式。作为一种社会分配制度,它是资产阶级政府采取的重要改良主义措施,是资本主义社会调节生产关系的重要手段,也是战后资本主义社会相对稳定、阶级矛盾趋于缓和的重要原因之一。(一)西方社会工作
49、行政改革的原因 现代福利国家制度的建立和完善是人类社会的一大进步。首先，它缩小了贫富差距，维护了社会的稳定。西欧各国的高福利是通过高税收来实现的。各国政府通过对不同收入的阶层实行有差别的税收政策，特别是累进税减少了由所有权产生的分配不合理，缩小了贫富差别，在一定程度上缓和了不同利益集团之间的矛盾。其次，在一定程度上扩大了公民个人的自由。社会保障制度具有普遍性，几乎惠及所有的公民。从生到死的保障增强了社会中下阶层对失业、疾病等风险的抵御能力，有助于将个人从僵化的制度中解放出来，从而扩大了公民个人自我设计、自我选择的自由。再者，体现了团结相助的精神。福利国家的特点就是把大量的财富从就业者方面向正在
50、成长的一代和老的一代再分配，从高收入者向低收入者再分配，从强者向弱者再分配。尽管这种帮助是以国家立法的形式出现的，但它至少也体现了一种“强制的”团结。n(一)西方社会工作行政改革的原因n这一制度导致的最为直接的消极后果有三：一是国家社会福利开支大、负担重。二是企业成本上升，竞争力降低。三是增加了个人对国家和社会的依赖，使整个社会缺乏活力。完善的社会保障制度在西欧各国造就了一批寄生于该制度的“食利”阶层，他们依托既得福利，不愿积极寻找工作，逃避劳动力市场的风险。这批“游民”的存在，不仅破坏了福利制度建立的初衷，而且酿成了各种新的社会问题。在某种程度上，情况恰如新自由主义所说的那样：福利国家“削弱
