1、 公共管理与私人管理的相似与区别相似之处：两者在一般性管理职能、管理方法和管理技术上有类似性。区别之处：1.管理使命不同2.公共管理是为公众服务，追求公共利益；3.私人管理以营利为目的 公共管理是行政官僚为了帮助由选举产生的政治家满足公众对公共服务的需求而产生的；私人部门管理最终依靠获利而生存 2.相较私人部门，公共管理的效率意识不强 3.公共管理强调责任性 4.公共组织中的人事管理较私人部门的人事管理要复杂得多。三、公共物品 概念 公共物品的划分：1.纯公共产品与准公共产品 2.有形公共产品和无形公共产品（法律、政府服务）3.全国性公共产品与地方性公共产品 四、治理和善治 治理（govern
2、ance）：泛指任何一种活动的协调方式 善治（good governance)的基本要素：合法、法治、负责、透明、有效第三节 什么是公共管理学 一、对公共管理学的三种不同理解 1.公共管理学等同于公共行政学 2.公共管理学是公共行政学的一个分支学科 3.公共管理学是一种新的研究途径、研究范式或新的研究框架 二、公共管理的研究对象 公共管理学是一门综合运用各种学科知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学科，其目标是促进公共组织(主要是政府）更有效地提供公共产品的学问。传统的公共行政关注点是政府行政机关的行政管理活动。三、公共管理学的学科特征 1.研究对象超越了传统的政府行政机关，
3、扩展到其他政府机关和非营利组织 2.公共管理学具有跨学科、综合性的特征 更多地依赖于经济学理论和方法，并日益和工商管理学相融合 3.公共管理学的研究焦点由公共组织的“内部”转向“外部”，由重视公共组织内部的执行和程序问题转向重视公共项目的结果和绩效（Result，Outcomes and Performance）4.公共管理学也涉及到其他一些重大的主题 如公共选择、集体行动的逻辑、委托代理问题、产权、交易成本、交换范式、制度安排与创新、政府失灵等等。5.公共管理学既是实证研究也带有规范研究的特征 6.公共管理学具有实践性格假定人们在行动中总是寻求回报并避免支出；回报在社会系统中是稀缺的并且不衡
4、分布；人们通过交换获取回报 五、公共管理学的研究路径和方法 1.研究路径 早期研究方法：描述性的，对政府制度、法规和机构进行研究；1920年代以后，侧重于行政管理原则的探索和概括；19301940 年代，采用经验科学研究方法，如观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查等 当前，更多地采用经济学的理论假定、概念框架和分析方法、技术 受到公共选择理论和新制度经济学较大的影响。公共选择理论的研究假定：“经济人”假说，交换范式，方法论个人主义 政治行动者个人都是被自利的动机所引导而选择一项对其最有利的行动方案。新制度经济学的主要观点：强调制度在社会经济生活中的决定性作用 认为制度自身是人类设计的产物 制度之
5、所以存在是由于它们可以克服社会组织中的信息障碍和减少交易成本 在社会中，两种能最小化交易成本的组织是市场和等级制 制度可以分为正式制度和非正式制度 制度规定了行为角色、约束行为和形成期望，不仅增加或减少交易成本，也能形成偏好。六、研究方法 系统研究 比较分析 实验分析 案例分析第四节 市场经济与公共管理 一、历史透视中的公共管理 农业社会：政府规模小，结构简单，管理目标单一化 工业社会：政府职能增多，走向专业化和职业化 现代社会：政府组织扩张，行政权力相对扩大 二、公共管理的实践与不同模式 1.在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的。自由经济时代，政府经济政策奉行的
6、三个原则:私有财产神圣不可侵犯 契约原则 自我负责原则 “大萧条”以后，政府对经济的干预加强罗斯福新政的3R 政策：第一阶段经济复兴政策，出台紧急银行法、农业调整法、全国工业复兴法第二阶段社会改革措施，制定最低工资和最高工时；联邦紧急救济法（1933）；社会保险法、全国劳工关系法、公用事业法、公平劳动法、税收法（1935）1970年代以后，新自由主义经济思潮兴起，政府管理改革开始发轫调整政府与社会、政府与市场的关系，减少政府职能利用市场和社会力量提供公共服务改革政府内部管理体制 2.由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理模式也是迥异的：英美市场主导模式
7、欧洲或莱茵模式 东亚政府主导模式 三、我国政府管理的改革 完成从计划经济到市场经济的转变，适应现代市场经济。主要任务：1.建立完善的市场经济体制 2.行政管理体制改革 3.建立高效廉洁的公务员队伍第二章 公共组织理论 组织优势的一个案例：公司 股份有限责任公司是近代人类历史中一项最重要的发明；如果没有它，连蒸汽机、电力技术发明的重要性也得大打折扣。巴特勒 （20世纪初美国著名经济学家、哥伦比亚大学校长）西洋诸国，开物成务，往往有萃千万人之力，而尚虞其薄且弱者，则合通国之力以为之。于是有鸠集公司之一法。官绅商民，各随贫富为买股多寡。利害相共，故人无异心，上下相维，故举无败事。由是纠众智以为智，众
8、能以为能，众财以为财。其端始于工商，其究可赞造化。尽其能事，移山可也，填海可也，驱驾风电、制御水火，亦可也。西洋诸国，所以横绝四海，莫之能御者，其不以此也哉 薛福成第二章 公共组织理论 第一节 公共组织的概述 第二节 公共组织的结构 第三节 公共组织的过程和行为第二章 公共组织理论第一节 公共组织概述一、公共组织的共性1.组织是人们在相互交往中形成的一定的行为关系（例如，哈耶克的自发扩张秩序【自由、竞争和规则】）2.组织有特定的目标3.组织有一定的结构和行为方式4.组织有其内在的精神意识，系统化为组织文化5.组织是一个开放系统，随组织环境的变化而有机发展 组织的定义：指一定的社会环境中，人们通
9、过相互交往而形成的具有共同心理意识、并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。其中组织目标和行为是组织的本质特征。公共组织的定义：以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，既包括政府组织，也包括第三部门组织。二、组织的构成要素1.组织成员（人和人际关系）2.组织目标3.职能范围(明确组织的工作任务和活动领域）4.机构设置（即内部如何分工，如何确立承载权力的机构）5.职位设置 （保证权力的流动和组织资源的整合和分配）6.权力与职位（认可与职位相对应的权力)7.权责划分(确认组织内部各部门、层次、成员之间的相互关系）8.规章制度 9.团体意识（共同的心理基础）10.组织设
10、计 (组织结构的分化、整合以及组织目标的修正）11.支持硬件 12.技术和信息（科学技术和“政治技术”）三、公共组织的类型 1.财务会计标准类型 2.公共权力标准分类 强制性组织：权力来源是宪法和法律，依靠公共权力对公共事务进行强制性管理。半强制性组织：以市场为手段，对当事人进行强制性管理，这种强制性是可以对抗的。非强制性组织：其最大特点是非强制性和服务性3.权威与等级机构标准分类 这种分类的“灵感”来源于企业车间或作业面的微观管理而产生的科学管理理论古典模型（主要特征）u古典模型中组织具有四个要素：目标、过程、顾客、领域u上述四个要素，必有一个是居于优先位置u行政部门是为了主要目标而设置的，
11、每个部门都有助于目标的实现u任何上级职能有效监督数量有限的下属u行政权威和责任授予单一行政人员而非委员会u垂直领导活动和参谋活动被严格加以区分 官僚模型 官僚模型组织的基础是理性和合法权威，即根据组织内所处地位而产生职权，职权依理性建立的标准、法律和规章制度内确立。官僚理论坚信稳定的服从必须依靠对合法性的信念和对系统命令的服从。在官僚模型中对个体的服从是依靠非人格化的规则，理性即意味着效率 官僚模型的特点：基于职能专业化的劳动分工有明确的职权等级制有与任职者和职责相关的规章制度有处理工作的程序系统人与人之间的关系非人格化雇员的选择和提升以其技术能力为基础 第三部门行政管理u 公共事务由多人的董
12、事会或委员会来管理u 政府的许多工作通过合同委托给其它部门来完成u 政府不能随意利用等级命令来管理代理商u 行政组织不是孤立地处理公共事务，而是往往和其它公共组织形成一个网络，由网络来实现目标。第二节 公共组织的结构 一、管理层级和管理幅度 管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。管理幅度是指一名上级管理者或者一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数量。一般说，管理层级和管理幅度在一定规模的组织内呈反比关系。管理层次多、管理幅度小的组织结构称之为尖形结构。优点是权力集中、分工明确 缺点是信息链长，工作缺乏灵活性。管理层级少，管理幅度大的组织结构称之为扁平结构，优点是下级有较大自主权，决策执
13、行面广、灵活，信息传递迅速；缺点是组织较松散，集体行动难以协调。二、公共组织的一般结构形式 1.直线结构 单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，每个层级中的个人或者组织只有一个领导，不与相邻个人或组织发生命令与服从关系。2.职能结构 在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级实行领导。每个上级部门并没有单一服从自己的下级部门，每个下级部门也不是单一只服从一个上级部门。3.直线职能制 这种结构综合了直线制和职能制的特征，加强水平层次的协调领导，同时，在每一个下级部门只有一个明确的上级领导的基础上，接受其它相关上级部门的指导和监督。4.矩阵结构 矩阵结构是以完成某项工作为核心，从有关部门抽调人
14、员组成临时机构履行工作任务的结构。这种组织结构中垂直领导与水平领导是并重的，即保持了组织成员的稳定性，又有助于充分发挥组织成员的综合优势，组织效率相对较高。矩阵式组织结构的案例 1987年，加州伯克利大学电子工程专业出身的叶成辉在美国加入IBM旧金山公司，成为一名程序员。因为不喜欢编程等技术类的工作，梦想着做生意(DO BUSINESS)、当经理(比较喜欢跟人沟通)，他便主动请缨到销售部门去做，经过了差不多5年时间的努力，获得提升，成为一线的经理。随后，叶先生回到IBM香港公司，做产品经理。由于个人斗志旺盛，业绩不错，而且官运亨通，差不多每两年他都能够蹦一个台阶，如今，叶成辉已经是IBM大中华
15、区服务器系统事业部AS/400产品的总经理。IBM既按地域分区，如亚太区、中国区、华南区等；又按产品体系划分事业部，如PC、服务器、软件等事业部；既按照银行、电信、中小企业等行业划分；也有销售、渠道、支持等不同的职能划分；等等，所有这些纵横交错的部门划分有机地结合成为一体。对于这个矩阵中的某一位员工比如叶成辉经理而言，他就既是IBM大中华区的一员，又是IBM公司AS/400产品体系中的一员，当然还可以按照另外的标准把他划分在其他的部门里。矩阵组织能够弥补对企业进行单一划分带来的不足，把各种企业划分的好处充分发挥出来。显然，如果不对企业进行地域上的细分，比如说只有大中华而没有华南、华东、香港、台
16、湾，就无法针对各地区市场的特点把工作深入下去。而如果只进行地域上的划分，对某一种产品比如AS/400而言，就不会有一个人能够非常了解这个产品在各地表现出来的特点，因为每个地区都会只看重该地区整盘的生意。再比如按照行业划分，就会专门有人来研究各个行业客户对IBM产品的需求，从而更加有效地把握住各种产品的重点市场。三、我国政府组织的结构（一）、纵向结构 宏观纵向结构 1.两级制 2.三级制 3.四级制 微观纵向结构 微观纵向结构指行政组织内部的工作层次（二）横向结构 横向结构是反映同级新政组织之间和各行政组织构成部门之间分工协作的来往关系。四、行政组织体制的基本类型 1.首长制与委员制度首长制与委
17、员制度 划分依据是行政组织中最高决策权所属人数。首长制是指行政组织的法定最高决策权归一个行政首长执掌的组织体制。如美国总统、我国的国务院总理 优点：权力集中，责任明确，指挥灵敏有力，易于保守秘密，减少组织摩擦和损耗 缺点：容易导致滥用权力，独断权力，压制民主 委员会制：行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌。优点：集思广益，容纳多方面意见，有利于权力监督 缺点：责任不明确，委员间相互协调不易，力量难以集中，决策迟缓。首长制适于执行与指导事务，委员制适于政策寻求与决定事务 2.层级制和职能制 划分依据是行政组织构成单位的功能和性质 层级制指行政组织纵向分为若干层次，上下级业
18、务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。优点:便于沟通；权力集中 缺点：上级任务繁杂，往往顾此失彼 缺乏专业分工，工作弹性小 行政首长权力集中，容易造成独断专行。职能制指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同 优点：分工明确，行政效率高 缺点：分工单位无力进行全局协调 3.集权制和分权制 划分依据是行政权力的使用特点。集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，必须依靠上级机关的指令办事的组织体制。优点：政令统一，集中力量，统筹兼顾 缺点：层级节制过严，下级的行为带有被动性，积极性得不到发挥
19、。分权制：下级组织在其管辖范围内有较大的裁量权，上级组织不予干涉。优点：各级行政组织可以因地制宜发挥特长 各层级有自己的权力和责任，能激励工作人员的积极性 防止上级组织和个人的独断专行 缺点：权力分散，上级组织的目标和意图难以实现；下级组织机关彼此分离，中央无力调控，形成地方之间的冲突。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权与地方分权。孙中山国民政府建设大纲 4.完整制和分离制 划分依据是同一层级中各部门所受的指挥和控制。完整制指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的行政组织体制。优点：权责集中分明，组织结构简单统一，有利于统
20、筹兼顾和行政命令贯彻执行，人尽其用，发挥专业优势 缺点：行政首长权力集中，下级单位缺乏自主性，容易因循守旧 分离制：同一层的各机关，受两个以上的机关或行政首长的指挥、监督。优点：行政机关独立性大，措施灵活 缺点：机构间难以协调第三节 公共组织的过程和行为 公共组织的过程包括两部分内容：组织权力及其运作 组织冲突与协调 公共组织的行为研究指公共组织中个体行为模式和组织行为模式 一、组织权力及其运作 在公共组织中，权力的运用是组织过程的核心，几乎所有组织都是在权力与政治活动的规则下运行。权力运作的过程与决策过程是一致的。1.权力的来源 权力在本质上是一种影响力，“它表示一种潜能，而不是现实的现象”
21、。权力的来源分为纵向权力来源和横向权力来源。其中，纵向权力来源体现了组织层级制的特征。l组织高层管理者的权力来源自四个方面：正式的职位 所控制的资源 对决策前提和信息的控制 居于组织中心位置l组织中层管理者的权力主要取决于组织设计对他们的定位，主要影响因素是具体任务和组织网络的相互作用。l组织中低层管理者的权力来源可分为两大类：一是与个人资源有关，二是与职位资源有关。2.权力的运行自上而下的权力运作目的是控制下属。其表现形式包括：上级监督下级并予以反馈 对下层单位的资源进行投入控制 对下级进行行为控制（例如通过组织程序、绩效标准、技术、个体、群体活动的结构化）实施产出控制（对组织产出进行监督和
22、评估）当某种规范和价值观内化于组织时，进行选择和社会化 改变任务环境来进行环境控制 自下而上的权力运行目的是控制上级，其表现形式有辞职、罢工、怠工、只履行最低表现、只照字面意义执行工作等等。横向权力运行的目的是控制处在左右的同级成员或部门。其表现形式有 控制权力流或信息流、掌握组织资源、具有不可替代或处理复杂突发任务的能力 3.组织授权 外部授权：组织间授权，例如中央对地方的授权、政府合同授权 内部授权：上级把权力委派给下级 组织授权的优点：提高组织效能，增强下级的工作积极性、主动性和适应性，增进组织活力。组织授权的障碍：上级组织担心权力被弱化，视授权为零和博弈。二、组织冲突与协调1.组织冲突
23、的三种形式 目标与顾客冲突 功能与领域冲突 目标间的冲突 2.组织协调 水平协调，即组织水平方向上的合作，主要形式有：a.利益相关的组织通过协商达成协议，明确相互边界b.成立机构间委会会进行协调c.根据组织领导原则，指定一个机构来协调d.建立一定的决策程序，使利益相关者都有机会进行审议其它组织的提议。垂直协调，依靠组织的等级权威，由上级对下级组织的冲突进行协调。这种协调的缺点是如果下级组织数量众多则相应增加协调成本，减少上下级沟通机会。3.组织合作模型 主要特征：小团体控制 发展高参与度的组织文化 效率竞争 成立自我管理团队 三、个体行为与组织行为 早期人们对个体行为的认识：组织内个体的行为是
24、整齐划一的 严厉的制度能够使个体遵从组织的意愿 马斯洛的需求层级理论真正拓展了对个体行为的认识空间Maslows Hierarchy of Needs 1.X理论和Y理论 X理论的内容：人是厌恶、倾向逃避工作的 必须采用惩罚的措施来鞭策个体努力实现组织的目标 人愿意接受指挥，希望逃避责任，缺乏进取心，看着安全 X理论解释了古典模型组织中人的行为。2.Y理论的内容：人并非天生不喜欢工作的 外界控制未必是引导个人努力的唯一手段 对任务承诺对组织目标实现有很大帮助 在适当条件下，人会寻求责任而不是逃避责任 组织问题解决需要组织成员高水平的想象力和创造力 现代工业生活条件下，一般人的潜能没有得到充分利
25、用 Y理论奠定了社会心理学的人性论 3.公共行政人员的行为模型 成人发展模型 20岁左右阶段，工作满意感查，承受能力差 30岁左右，能克服现实冲击和不满意感，进入“安定期”或“职业稳固期”30岁晚期至40岁中期面临中年危机，工作满意感下降 40岁晚期至50岁期间，工作满意感又重新恢复。“文化行为模型”民族文化决定行政人员行为 文化有五个维度：权力距离：社会接受组织机构内权力不平等的程度 避免不确定性：文化受到不明确威胁的程度 个体主义-集体主义 刚性气质-柔性气质 长期取向-短期取向”政治行为模型”乡村型与都市型 制式型官僚、专才型人员、混合型人士 公共选择理论与组织行为 第一阶段：个体行为具
26、有就“经济人”的特征 经济人是理性的，总是做出有利于自身利益的选择 经济人追求自身利益因而加入组织 结论：个体行为的目标和组织目标是一致的，组织利益的扩大意味着个体利益的扩大 第二阶段：正是由于个体“经济人”的性质，个体行为与集体行为更不容易达成一致。因为组织行为产生的收益超过了个体从中享受的收益。结论：经济人不会为组织的共同利益而主动采取行为，反而会指望能“免费搭车”奥尔森将集体利益分为两种：相容性集体利益和排他性集体利益。相容性指个体在追求集体利益时，相互利益不发生冲突，是相容的。排他性指个体在追求集体利益时，相互利益会竞争冲突、相互排斥。政策含义：组织设计者要采取有效手段，激励组织成员为
27、组织目标而一致行动。第四节 组织环境 公共组织环境是公共组织身处所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和 一、公共组织的生态环境 在行政生态学的视野中，公共组织如同人在生物圈中处于食物链的一个环节，既受到生态环境影响，同时又影响生态环境，公共组织是一个有机体。公共组织的生态环境也可以划分为三个层次：微观环境：组织系统自身，包括组织的目的、结构、人员、权力系统、规章、政策等因素。宏观环境：组织运行的外部环境 中介环境：方便组织与环境联系的环境因素 二、组织环境的构成要素 1.政治环境 政治环境的基本要素；政治体制：决定公共组织在社会政治生活中的地位和作用 政治权力划分：赋予公共组织
28、或多或少的影响力和约束性，勾勒不同组织间的政治关系 国家结构形式：决定各类公共组织的活动范围 政府机构：行政组织拥有较大的权力 政党制度：部分公共组织可以采取强有力的集体行动参与公共决策 公共政策：是组织政治活动的结果，也是公共组织施加影响的工具，公共政策为公共组织与公共组织、公共组织与其他组织之间提供了相互影响、进行妥和解的通道。2.经济环境 经济体制：决定公共组织的行为方式 经济利益：决定公共组织的目标 经济实力：为公共组织提供了权力来源 产业结构：影响着公共组织的发展 3.文化环境：认知：决定公共组织对公共问题的确定和处理问题的方式 价值：左右公共组织对社会事务的态度 意识形态：使公共组
29、织的政治、经济利益目标更加鲜明 行为规范：决定公共组织如何与其他组织以合法合理的方式进行沟通交流 道德传统：使公共组织能够不依靠国家强制力而自愿扮演特定的社会角色，发挥角色功能 4.技术环境 不同类型的技术对组织结构和行为有很大的影响。农业型技术支持农业型组织 工业型技术支持工业型组织 信息技术对组织的影响主要表现在以下方面：a.信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的趋向（结构松散，内部部门彼此之间直接控制程度非常小的组织），使大规模的集权化的层级组织让位于扁平化网络。b.信息技术的应用使公共组织管理方式发生了变化，科层制的上级控制管理正逐步转向下级自我管理。c.信息技术使其它新技术不
30、断采用，组织过程缩短、组织效率提高 d.技术开发和创新使组织内部分化，产生专门进行技术创新的部门 三、组织的变革和发展 公共组织是不断与其环境发生作用的开放系统，通过与环境的相互作用，组织能够 建立新陈代谢机制和具备再生功能。1.公共组织生命周期 产生（创业）阶段：组织规模小，组织结构不规范，科层结构不健全，组织管理以个人创造方式为主，组织与环境间物质、信息、人员交换活跃。存在问题：缺乏有效管理者和管理机制，组织目标不够清晰，组织驾驭内部规模扩张和应对外部环境变化的能力不够强，提供的公共产品单一化 集体化阶段：组织规模迅速扩大，组织目标清晰化，科层结构更加健全，组织管理具有规范化程序，出现新的
31、专业化分工模式，授权管理模式开始代替直接管理模式，注重公共产品的质量，组织应对环境挑战能力较强。存在的问题：官僚习气形成，组织效率下降，创新受到限制 规范化阶段：组织规模处于相对稳定状态，科层结构更加完善，组织管理具有一整套规范化的程序，出现新的专业化分工，开始采用授权管理方式来取代直接管理方式，更注重所提供公共产品或服务的质量，并与相关组织进行协调生产，组织应对环境挑战的能力较强。主要问题：严密的规章制度导致官僚习气的形成，组织过程的繁文缛节降低了效率，创新受到限制。精细化阶段：科层结构应用达到极限，管理者尝试改变组织结构以提高组织效率，组织内部进一步细化，出现项目小组和跨部门团队，管理权进
32、一步下放，公共产品多样化。主要存在问题：官僚习气严重，组织僵化，对环境变化反应迟缓。2.组织变革的过程 感知危机，即组织成员感到组织变革的必要性 确定变革方向，通过分析环境变化，确定组织变革的目标及方案 变革，实施变革方案，进行组织成员沟通，推行新的组织观念、制度和行为模式 监督调整，即根据变革调整相关措施，将变革成果固定下来。3.组织变革的趋势 着眼于知识经济时代组织特征及内部个体作用的变化。如“学习型组织”。“学习型组织”理论认为新的组织依赖的不是以机器为主，而是以知识为基础，组织设计是用来处理知识和信息的，组织成员的首要任务不是追求单一的效率，而是如何识别和解决新的问题。着眼于组织结构的
33、变化 如“无缝隙组织”论、“网络组织”论、“虚拟组织”着眼于组织功能的变化 如“政府再造”论 “政府再造”论认为公共体制和公共组织需要进行根本性的转型，以大幅度提高效率、效能、适应性和创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。第三章 政府改革和治理 政府能力构成了一个国家和地区的竞争力的一个核心或主导的方面。第一节 治理理论 第二节 当代西方政府改革 第三节 转轨时期我国的行政体制改革波特的钻石模型第一节 治理理论一、治理的涵义 治理（governance）来自拉丁文（gubenare），有掌舵、导航的意思，指有关指导的活动，组织引导自身的过程
34、。治理与统治的相同之处:治理与统治追求的目标相通，都需借助公共权力维持社会秩序和处理公共事务，以促进公共利益的最大化。两者的区别之处存在于实现公共利益的过程中，表现在：管理主体不同。统治是政府垄断公共事务管理的活动，而治理是政府、企业、社会团体和个人等公共行动者共同处理公共事物的活动管理客体不同。治理的对象更多，范围更广，治理除了要处理公共问题、管理公共资源外，还要解决涉及人群较少的集体事务管理机制不同，统治主要靠政府的权威，由科层官僚制组织对公共事务进行由上而下；单向度的管理；治理则依靠网络的权威，由公共行动者在互动过程中运用非强制性权力进行协作。统治机制是控制，治理机制是信任。管理手段不同
35、，统治的手段主要是强制性手段；治理则是开发了新的管理工具，如合同外包、内部市场。管理的重点不同，统治是以满足统治阶级的整体利益出发，强调国家的作用，官僚组织的能力；而治理以满足公民的需要为出发点，强调国家与社会、政府与市场、私域与公域的合作。二、研究治理理论的研究途径 1.政府管理的途径 这一研究途径将治理等同于政府管理，侧重从政府部门的管理来理解市场化条件下的公共管理改革。该途径下典型的理论流派：新公共管理运动：核心是商业化管理手段和引入市场化机制 “治理危机”理论，世界银行认为治理等同于单个国家的可统治性。“善治”理论，世界银行认为“善治”就是规范政治权力；新自由主义认为“善治”就是提高政
36、府效率，如财政紧缩、鼓励竞争、市场化、私有化、分权和发展非政府组织 华盛顿共识财政政策：加强财政纪律；把政府支出的重点转向经济回报高和有利于改善收入分配的领域，如基本医疗保健、基础教育和基础设施；改革税收，降低边际税率和扩大税基；货币政策：利率自由化；采用具有竞争性的汇率制度；贸易和资金政策：贸易自由化；资本准入、特别是外国直接投资进入自由化；宏观产业政策：私有化；放松政府管制，消除市场准入和退出的障碍；保护产权 2.公民社会途径公民社会途径 该途径认为治理是公民社会的“自组织网络”，是公民社会部门（或称第三部门）在自主追求共同利益过程中创造的秩序。在该途径看来，自治的公民社会是共同利益的自愿
37、结合，通过不受国家支配的公民团体或民间组织，社会的各个部分完全可以自我建设、自我协调、自我联系、自我整合和自我满足，从而形成一个制度化的、不需要借助政府及其资源的的公共领域；组织成员也完全可以在这一领域中通过公共讨论和公共对话，自主地治理生活领域的公共事务。这既是保护公民权利、促进社会参与的途径，也是制衡政治权力、防止国家威胁的机制。3.合作网络的途径 该途径认为非政府部门与政府部门联结起相互依存和合作关系（即网络关系），就共同关心的问题采取着集体行动。这一新途径的特征有：多中心的公共行动体系 合作网络途径认为在相互依赖的环境中，没有哪个机构拥有充足的资源和知识可以独自解决所遇的问题，所以在解
38、决公共事务中，相互依赖的行动者通过相互交换资源，共享知识，和进行谈判，采取有效的集体行动。反思理性的“复杂人”假设 合作网络的研究途径认为，公共行动者由于不确定的社会条件、不可能获得有关公共问题的所有信息、不可能拥有处理信息的完全能力、不可能绝对理性地进行选择，所以是“有限理性”的；公共行动者有着复杂的动机，既有逐利的一面，也有追求社会效用的一面；公共行动者之间既有利益分歧，也有共同利益。所以完全理性或者“道德人”假设不能有效地诠释公共行为主体。在合作网络的视角下，公共行动者可以通过不断的对话交流信息，以克服有限理性的先天不足；通过不同形式的合作，将行动者锁定在利害相关的网络中，从而减少机会主
39、义行为的动机；通过持续的学习，积累经验，改进过去的行为模式，进而提高适应社会的能力 通过反思，政府部门和非政府部门学会约束自己的不合理要求，在相互尊重对方利益的基础上采取合作行为实现共同利益。合作互惠的行动策略 合作网络途径认为公共行动者之间通过重复博弈可以实现合作；此外，有效制度的安排可以达成行动者之间的合作 共同学习的政策过程 合作网络途径认为在公共政策形成过程中，各行动者交流信息、谈判、共享资源、减少分歧以达成各方都能接受的政策方案。三、合作网络的实践 1.全球治理 2.民族国家治理 3.社区治理 四、网络治理的多重困境 1.可治理的问题 合作网络治理并非是解决市场失灵和政府失灵的灵丹妙
40、药，其自身也存在着局限性，例如合作网络治理下的合作与竞争的矛盾、开放与封闭的矛盾、原则性与灵活性的矛盾 解决之道：分析具体社会问题基础上，选择具有比较优势的解决方案，一般讲，合作网络在解决城市复兴、社会排斥、犯罪与社区安全、可持续发展和环境保护等棘手问题上较有优势。2.合法性问题 在相互依赖的条件下，社会公众对网络治理产生认同危机 解决之道：改造公民文化 提高合作网络的有效性 3.有效性问题 治理环境不断变动，公众需求不断变动，而合作网络的资源有限，所以产生有效性问题。解决之道：明确网络的能力限度 开发新的管理工具 培养网络管理者 相互尊重和理解 4.责任性问题 合作网络治理模式可能带来公私界
41、限模糊、责任认定的困难 解决之道：加强行政伦理建设 完善公共责任机制 明确政府责任 第二节 当代西方政府改革一、当代西方政府改革的浪潮1.西方政府改革的概况及特点 北大西洋和南太平洋诸国在不同程度上推行新公共管理改革 欧洲大陆诸国的连续或不连续的渐进主义改革 南欧诸国的争取行政合法性或强制性制度化的改革2.改革的背景和原因 经济和政治因素是政府改革的根本原因 经济全球化是政府改革的推动力 新技术革命是政府改革的催化剂 传统官僚制失效和商业管理模式的示范是政府改革的另一原因 二、主要的改革内容和措施 1.政府职能优化 政府从大量社会事务中解脱出来，将这些职能交给或归还给社会，由社会经济组织或中介
42、组织去承担，而政府则专注于制定法律和规章制度、监督和执行法律和法规。2.公共服务的市场化、社会化 政府业务合同出租 以私补公，建立政府部门和私人企业间的伙伴关系 公共服务社会化 3.分权 中央和地方间的分权 政府内部上下级的分权 上级对下级的控制由着眼于工作过程转变到着眼于工作结果，体现决策与执行分离和分权制度化的趋势。4.引入现代化管理技术 例如战略管理、全面质量管理、成本管理、标杆管理5.人力资源管理改革 放松管制、增强灵活性 公共管理者的非职业化 绩效评估以及灵活的付酬制度 6.机构重组 三、政府治理的新模式 休斯把新公共管理模式概括为六个要点 1.注重结果的实现和管理者负个人责任 2.
43、脱离官僚制 3.明确组织和人事的目标 4.公共管理人员具有政治色彩 5.政府职能要经受市场检验 6.减少政府职能 第三节 我国政府的改革 一、历次政府机构改革的回顾 二、历次机构改革的成就、经验和教训 我国政府改革存在的缺陷：1.被动适应性大于主动的前瞻性2.改革视角狭窄，局限于机构和人员的调整3.缺乏改革理论上的反思4.政府改革孤立于政治和社会系统5.效率主义取向的局限三、我国行政体制改革的新趋势1.大方向：明确职能定位 规范中央与地方的关系 合理设置机构 深化人力资源改革2.大部制改革与治理 内部改革为主 强化内部治理 政府转型3.城市公共行政体制改革第四章 政府间的关系第一节 政府间关系
44、的概述一、什么是政府间关系1.政府间的关系本质上是实施公共政策的手段2.政府间关系的两种理解 政府间关系主体是中央政府和各级地方政府间的关系（事权、财权、人事权）府际关系：指中央政府与地方之间、地方政府之间、政府部门之间、各地区政府之间的关系 3.政府间关系的定义 政府间关系指中央政府与各级地方政府之间纵横交错的网络关系，既包括纵向的中央政府与地方政府、各级地方政府之间的关系，也包括同级地方政府之间以及不存在行政隶属关系的非同级地方政府间的关系。二、政府间关系研究的现状与新进展1.加深了对政府间关系的认识2.研究视野得到扩大3.分析方法不断深化4.博弈论和交易成本理论 研究的不足之处:对中央和
45、地方政府以外的关系研究较少 对政治和行政关系分析较少 模式分析较少 三、政府间关系研究的三种途径 1、中央控制模式 以等级制来审视中央和地方关系，在这种研究模式中，中央政府掌控一切，从等级制的顶端对政府间体系进行管理，不是着眼于整个体系；地方政府处于被控制的地位，对中央政府有依赖性，而不是自治的 2.地方自治模式 强调高度的地方分权和自主治理；强调中央政府从公共领域退缩，同时应给予地方政府更多的资源 在中央控制模式下，政策成功的标志是地方能否有效实施国家的目标，在地方自治模式下政策成功的标志是确保地方政府拥有必需的政策自主权、资源以及自主权 3.政府间关系的网络模式 网络模式的三大特征 行动者
46、的多样性与等级制色彩的弱化 行动者在地位上是平等的,每个行动者包括中央政府都是网络中的一个角色,不存在占据终极性垄断地位的行动者。降低了政府组织一体化的程度 相互依赖与分权 各级政府之间需要彼此的资源以达到各自的目标。这些资源包括合法性权威、资金、专项技能、知识以及信息等等。政府间权力的分享才能实现资源在各级政府间的均衡配置 策略性活动与合作 各级政府政策目标的实现需要相关各方的互动和调适，因此行动者会进行识别，并主动联系那些掌握着与目标实现有关的资源的相关各方。第二节 西方政府间关系的历史与现实 一、政府间关系的演进 集权分权集权分权 两次世界性的中央集权态势 二、西方政府间关系的若干模式
47、1.拉焦尔模式 政治性分权 行政性分权 行政权的转让 2.赖特模式 3.罗斯构想 4.松村歧夫模式 5.罗茨模式三、西方政府间关系发展的新趋势1.政府间关系等级色彩的弱化 大都市管辖区单位的“碎片化”城市地位上升 2.中央与地方的分权倾向“分层蛋糕”式的联邦主义 “分类补助”、管制、无预算的项目“分块蛋糕”式的联邦主义 3.地方政府间的横向合作日渐普遍 合作的最初的动机是经济以及社会原因 最近发展是提高地方政府在政府间关系中的政治影响。例如 澳大利亚的COAG，使联邦政策在很大程度上成为联邦、州与地方相互妥协的产物。第三节 我国政府间关系的现状与改革一、我国政府间关系的传统模式1.政府间结构关
48、系主要为层级隶属关系2.金字塔型结构3.不同层级政府只有大小之分，无行为之分4.2.政府间权力分配上实行中央高度集权5.财政管理体制6.事务管理权限7.干部管理权限 3.政府间横向关系阻隔多而联系少 缺乏政府间横向合作的内在动力与需求 缺乏合作的物质基础二、政府间关系的新发展1.等级结构制的变化 准层级的取消 中心城市日趋重要 计划单列市和副省级城市 市管县体制 2.地方分权改革 中央与地方经济关系调整中的权力下放 财政权力方面 第一阶段是打破了中央“统收统支”财政局面，明确规定了地方政府的责任和权力，是地方拥有了一定的财政自主权 第二阶段是实行分税制。在分税制下，地方发展的总体方向是更具有独
49、立性和自主性。相对独立的税收体系和有法律保障的职权体系，将使地方政府逐渐成为一个更具有自足性的主体 年我国财政收入增长，年增长，年增长，年增长，年增长，年增长，年增长，年增长，年增长，2003增长，比上年同期增长亿元，这样年的时间里财政收入翻了两番。经济管理权限方面 基本建设计划权、物价管理权、利用外资和外贸的等方面的权力下放。地方政府不仅成为地区经济的主宰而且成为地方利益的代表；在政企没有完全分开之前，造成地方政府间的恶性竞争。中央与地方政治关系调整中的地方分权 行政管理权限 干部管理权 行政领导体制3.横向联系增强 横向合作密切了地方之间的经济关系，增强了地方政府间的依赖性 其次改变了中央
50、政府与地方政府的博弈格局，由过去的一对一的博弈格局转变为一对联合体的博弈。三、我国政府间关系的进一步调整1.进一步调整的必然性 信息技术的发展 政治民主化的发展 中央与地方分权，一方面为公民参与国家管理和社会管理创造了更多的机会和可能，使他们有更多的途径表达自己的意愿和需求，另一方面也使公民更有可能对政府实施有效监控，制约专制和腐败。市场经济发展的内在要求两个原因：a.市场经济要求国家和市场的统一，打破市场分割，是要素和资源自由流动b.社会发展促使地方政府间合作2.进一步调整的措施 简化政府组织间的层级结构 市县平级 乡、镇自治 地方的合理分权 a.地方性“公共事务”应由地方政府做出决策 b.
