1、三鹿奶粉风波与政府战略三鹿奶粉风波与政府战略案例案例第六章第六章 公共部门战略管理公共部门战略管理第一节第一节 公共部门战略管理的性质公共部门战略管理的性质第二节第二节 公共部门战略管理过程公共部门战略管理过程第三节第三节 公共部门战略规划与战略管理公共部门战略规划与战略管理第四节第四节 公共部门战略管理的问题与改进公共部门战略管理的问题与改进第一节第一节 公共部门战略管理的性质公共部门战略管理的性质一、战略管理概述一、战略管理概述二、公共部门战略管理二、公共部门战略管理一、战略管理概述一、战略管理概述战略一词，最早起源于军事领域，意指赢得战战略一词，最早起源于军事领域，意指赢得战争胜利的目标
2、。争胜利的目标。战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理战略一词后来被运用于管理领域，在一般管理领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一领域，战略就是一个组织的总目标，它涉及到一个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任个时期内带动全局发展的方针、主要政策与任务。务。（一）战略管理概念界定（一）战略管理概念界定战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或
3、科使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。学。（二）与战略管理相区别的几个概念（二）与战略管理相区别的几个概念1 1战略管理与战略规划。战略规划仅是战略管战略管理与战略规划。战略规划仅是战略管理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估理的一个组成部分，并不涉及战略的执行与评估问题。问题。2 2战略管理与功能管理。战略管理与功能管理。（三）战略管理的基本特征（三）战略管理的基本特征1 1战略管理是未来导向的。战略管理为组织未战略管理是未来导向的。战略管理为组织未来的发展设立愿景，规划蓝图。来的发展设立愿景，规划蓝图。2 2战略管理着重于较长远的、总体的谋略。战略管理着重于较长远的、总体的谋
4、略。3 3战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。识别威胁的过程。4 4战略管理是直觉和理性分析的结合。战略管理是直觉和理性分析的结合。5 5战略管理是持续性与循环性的过程。战略管理是持续性与循环性的过程。6 6战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲战略管理是前瞻性思考和由外而内的管理哲学。学。二、公共部门战略管理二、公共部门战略管理（一）公共部门战略管理概念（一）公共部门战略管理概念在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分在符合和保证公共部门宗旨的条件下，在充分利用环境中存在的各种机会并创造新机会的基础利用环境中存在的各种机会并创造新机会的
5、基础上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的上确定公共部门同环境的关系，使得公共部门的职能范围和发展方向得到合理的调整，公共部门职能范围和发展方向得到合理的调整，公共部门资源目标和对策选择更为合理，以更好的向社会资源目标和对策选择更为合理，以更好的向社会公众提供公共服务而进行的整体性谋划。公众提供公共服务而进行的整体性谋划。（二）公共部门重视战略管理的原因（二）公共部门重视战略管理的原因1 1更加复杂和不确定的环境。更加复杂和不确定的环境。2 2公共部门角色的变化。公共部门角色的变化。3 3国际化和国际竞争力的挑战。国际化和国际竞争力的挑战。4 4公共利益的挑战。公共利益的挑战。5 5私人部
6、门战略管理的示范性影响。私人部门战略管理的示范性影响。（三）公共部门战略管理途径的形成（三）公共部门战略管理途径的形成公共部门战略管理的兴起大致经历了二个阶公共部门战略管理的兴起大致经历了二个阶段。段。1 1战略规划阶段战略规划阶段(20(20世纪世纪8080年代初年代初9090年代年代)2 2战略管理阶段战略管理阶段(20(20世纪世纪8080年代末到现在年代末到现在)（四）公共部门战略管理的特征（四）公共部门战略管理的特征1 1公共部门与私部门的差异。公共部门与私部公共部门与私部门的差异。公共部门与私部门存在着很大的差异，这种差异决定了私部门战门存在着很大的差异，这种差异决定了私部门战略管
7、理的理论和方法不能直接照搬、运用到公共略管理的理论和方法不能直接照搬、运用到公共部门。部门。表表6l 6l 公共部门与私部门的差异公共部门与私部门的差异因素因素公共部门公共部门私部门私部门组织组织环境环境 市场市场市场由监督机构和公众市场由监督机构和公众构成构成人们的购买行为决定了市人们的购买行为决定了市场场资金来源资金来源预算拨款、服务收费、预算拨款、服务收费、社会捐助社会捐助出售产品和服务所获得的出售产品和服务所获得的利润利润市场信号市场信号市场信号弱、数据缺乏市场信号弱、数据缺乏信号清晰，数据充分信号清晰，数据充分制约制约指令和义务限制了自主指令和义务限制了自主权和灵活性权和灵活性自主权
8、和灵活性只受到法自主权和灵活性只受到法律和内部多数人意见限制律和内部多数人意见限制政治影响政治影响易遭受到直接的、巨大易遭受到直接的、巨大的政治威胁的政治威胁政治影响是间接的政治影响是间接的表表6l6l续续 公共部门与私部门的差异公共部门与私部门的差异因素因素公共部门公共部门私部门私部门交易交易因素因素 强制力强制力人们必须资助和消费组人们必须资助和消费组织的服务织的服务消费是自愿的，依据所用消费是自愿的，依据所用情况付费情况付费影响范围影响范围具有较大社会影响的大具有较大社会影响的大范围问题范围问题具有较小社会影响的窄范具有较小社会影响的窄范围的关注围的关注内内部部程程序序 目标目标含糊不清
9、，复杂且不断含糊不清，复杂且不断变化变化清楚的，大家认同的目标清楚的，大家认同的目标最关注公平最关注公平最关注效率最关注效率自主性自主性受到诸多制约，具有高受到诸多制约，具有高度依赖性度依赖性具有很大的自主权，能迅具有很大的自主权，能迅速将思想化为计划并实施速将思想化为计划并实施绩效考核绩效考核和激励和激励稳定的工作，赞同，任稳定的工作，赞同，任务和角色务和角色金钱金钱2 2公共部门战略管理特征公共部门战略管理特征（1 1）公共性。公共部门的发展目标是为了提供）公共性。公共部门的发展目标是为了提供公共服务以及实现和发展公共利益，因而公共部公共服务以及实现和发展公共利益，因而公共部门战略管理产生
10、、存在的目的是为了公共利益、门战略管理产生、存在的目的是为了公共利益、公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意公共目标、公共服务以及创造具有公益精神的意识形态等。识形态等。2 2公共部门战略管理特征公共部门战略管理特征（2 2）权威性。公共部门战略管理必须受到政治）权威性。公共部门战略管理必须受到政治权威的影响，政府权力具有垄断性，因而在其实权威的影响，政府权力具有垄断性，因而在其实施战略管理时会带有以国家为后盾的政治权威。施战略管理时会带有以国家为后盾的政治权威。（3 3）模糊性。）模糊性。（4 4）参与性。）参与性。第二节第二节 公共部门战略管理过程公共部门战略管理过程一、战略规划一、战
11、略规划 二、战略实施二、战略实施三、战略评估三、战略评估 一、战略规划一、战略规划 战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过战略规划是在环境分析的基础上研拟战略的过程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。程，也是将战略意图转化为战略决策的过程。(1)(1)展现愿景和确认、陈述任务；展现愿景和确认、陈述任务；(2)(2)确认重要的环境变化及趋势的议题；确认重要的环境变化及趋势的议题；(3)(3)决定机关要强调的主要价值；决定机关要强调的主要价值；(4)(4)选择重大的关切性议题领域；选择重大的关切性议题领域；(5)(5)设定基本的、明确的策略方向；设定基本的、明确的策略方向；(6)(6)选择恰当
12、的策略；选择恰当的策略；(7)(7)创设执行这些策略方向的行动议程。创设执行这些策略方向的行动议程。二、战略实施二、战略实施 战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略实施是建立和发展行动的能力和机制，将战略构想转化为现实绩效的过程。战略实施主要战略构想转化为现实绩效的过程。战略实施主要包括以下几个方面的活动：包括以下几个方面的活动：(1)(1)明确实际目标与进展的指标；明确实际目标与进展的指标；(2)(2)进行有效的资源配置；进行有效的资源配置；(3)(3)建立有效的组织结构，使组织结构与战略相建立有效的组织结构，使组织结构与战略相匹配；匹配；(4)(4)建立和发展有效的沟通与协调机制；建
13、立和发展有效的沟通与协调机制；(5)(5)促进变革，克服变革的阻力；促进变革，克服变革的阻力；(6)(6)通过社会及政府营销，促进战略实施。通过社会及政府营销，促进战略实施。三、战略评估三、战略评估 战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩战略评估是监控战略实施，并对战略实施的绩效进行系统性评估的过程。战略评估主要涉及以效进行系统性评估的过程。战略评估主要涉及以下几个方面的活动：下几个方面的活动：(1)(1)检查战略基础，以了解构成现行战略的机会检查战略基础，以了解构成现行战略的机会与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何与威胁、优势与弱点等是否发生变化，发生了何种变化，因何发生变化。种变化
14、，因何发生变化。(2)(2)衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行衡量战略绩效。将预期目标与实际结果进行比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。比较，研究在实现战略目标过程中已取得的成绩。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。其中的关键是确立明确的绩效评价指标。(3)(3)战略的修正与调整。战略的修正与调整。知识、方法知识、方法思维模式思维模式人生观、价值观、生命观、宇宙观人生观、价值观、生命观、宇宙观公共部门战略管理分析三角模型公共部门战略管理分析三角模型 运营管理运营管理公共公共价值价值使命、目标使命、目标政治管理政治管理过程过程过程第三节第三节 公共部门战略规划与战略管理公共部门战略规
15、划与战略管理 一、战略规划的性质一、战略规划的性质 二、战略规划的过程二、战略规划的过程 三、三、SWOTSWOT分析与战略规划分析与战略规划 一、战略规划的性质一、战略规划的性质 战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，战略规划的目的在于识别环境对组织的挑战，并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争并指导组织对此作出反应，以获取更长期的竞争优势。优势。战略规划的议题具有三个基本属性：战略规划的议题具有三个基本属性：(1)(1)稀少稀少性；性；(2)(2)重大性；重大性；(3)(3)指导性和长远性。指导性和长远性。一个好的战略计划包含四个方面的内容：一个好的战略计划包含四个方面的内容：(1)
16、(1)战战略范围；略范围；(2)(2)资源部署；资源部署；(3)(3)战略应该说明本身战战略应该说明本身战略范围的机会与威胁；略范围的机会与威胁；(4)(4)最佳协调作用。最佳协调作用。二、战略规划的过程二、战略规划的过程 战略规划的过程包括以下几个步骤：战略规划的过程包括以下几个步骤：(1)(1)发展初步共识。发展初步共识。(2)(2)确认组织的法规及使命。确认组织的法规及使命。(3)(3)进行环境分析。进行环境分析。(4)(4)确认组织所面临的战略议题。确认组织所面临的战略议题。(5)(5)战略选择。战略选择。图图6 6一一l l展示了一个规范性的战略规划模式。展示了一个规范性的战略规划模
17、式。使使 命命法令规章法令规章策略议题策略议题策略声明策略声明可行方案可行方案障障 碍碍未来发展的未来发展的愿景愿景行行 动动初期共识初期共识结结 果果经济经济政治政治科技科技社会社会驱动力驱动力内内部部环环境境外外部部环环境境现现行行策策略略资资源源绩绩效效顾客顾客合作合作对象对象竞争者竞争者策策略略形形成成实实施施图图6 6一一l l 三、三、SWOTSWOT分析与战略规划分析与战略规划 SWOT SWOT分析是目前战略规划领域广泛使用的分析分析是目前战略规划领域广泛使用的分析工具。工具。SWOTSWOT分析是通过了解自己组织的优势分析是通过了解自己组织的优势(strength)(stre
18、ngth)与弱势与弱势(weakness)(weakness)，掌握外部机会，掌握外部机会(opportunity)(opportunity)，规避威胁，规避威胁(threat)(threat)，从而制定良，从而制定良好战略的方法。好战略的方法。SWOTSWOT分析的主旨在于给出一个有分析的主旨在于给出一个有关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织关组织内外环境、问题的集中图画，并激励组织调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风调动其优势，以便最大限度利用机会，规避风险。险。表表62 SWOT62 SWOT矩阵表矩阵表优势优势SS列出优势列出优势 弱势弱势WW列出弱点列出弱点 机会机会OO列
19、出机会列出机会 SOSO战略战略发挥优势发挥优势利用机会利用机会WOWO战略战略利用机会利用机会克服弱点克服弱点威胁威胁TT列出威胁列出威胁 STST战略战略利用优势利用优势规避威胁规避威胁WTWT战略战略减少弱点减少弱点规避威胁规避威胁 SWOT SWOT分析后的战略匹配和选择分析后的战略匹配和选择 优势一机会优势一机会(SO)(SO)战略。战略。组织及管理者都期望可以利用自组织及管理者都期望可以利用自己的优势，并抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过己的优势，并抓住外部环境所提供的机会，组织往往通过采用采用WOWO、STST或或WTWT战略而达到能够采用战略而达到能够采用SOSO战略的状况
20、。战略的状况。弱点一机会弱点一机会(WO)(WO)战略。战略。WOWO战略的目标是利用外部机会来战略的目标是利用外部机会来弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是：组织存在着弥补内部的弱点。运用于这一战略的情况是：组织存在着外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。外部机会，但内部存在着弱点，妨碍着外部机会的实现。优势一威胁优势一威胁(ST)(ST)战略。战略。STST战略是利用优势回避或减轻外战略是利用优势回避或减轻外部威胁的影响。部威胁的影响。弱点一威胁弱点一威胁(WT)(WT)战略。战略。WTWT战略是一种旨在减少内部弱点战略是一种旨在减少内部弱点的同时规避外部环境威胁的防御性战略
21、。的同时规避外部环境威胁的防御性战略。第四节第四节 公共部门战略管理的问题与改进公共部门战略管理的问题与改进 一、战略管理在公共部门应用的正面效果一、战略管理在公共部门应用的正面效果 二、公共部门战略管理的问题以及限制二、公共部门战略管理的问题以及限制 三、公共部门战略管理的改进思路三、公共部门战略管理的改进思路 一、战略管理在公共部门应用的正面效果一、战略管理在公共部门应用的正面效果 (1)(1)提供战略性发展方向。提供战略性发展方向。(2)(2)指导资源配置的优先顺序。指导资源配置的优先顺序。(3)(3)强化组织对环境的适应能力。强化组织对环境的适应能力。(4)(4)设定了追求卓越的标准。
22、设定了追求卓越的标准。(5)(5)提供了控制和评估的基础。提供了控制和评估的基础。二、公共部门战略管理的问题以及限制二、公共部门战略管理的问题以及限制 学者托夫特认为，公共部门运用战略管理有许多限制，学者托夫特认为，公共部门运用战略管理有许多限制，主要包括：主要包括：(1)(1)政府任期的短期性和行动取向。政府任期的短期性和行动取向。(2)(2)公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。公共管理战略的许多方面都是立法者所确立的。(3)(3)选民、媒介等的参与冲淡了战略的焦点议题。选民、媒介等的参与冲淡了战略的焦点议题。(4)(4)可靠性分析通常是费力又费钱。可靠性分析通常是费力又费钱。(5)(
23、5)公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政公共机构对问题解决的非正式群体过程不太熟悉，政府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。府机构习惯于层级的、下达文件报告的过程。(6)(6)公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。公共战略规划者的工作通常很难证明是合理的。(7)(7)与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算与私部门相比，公共战略通常是通过组织设计、预算和财务控制、人事制度和政策来实现的。和财务控制、人事制度和政策来实现的。三、公共部门战略管理的改进思路三、公共部门战略管理的改进思路 (1)(1)公共管理者必须树立长期观，打破短期主义的思考，公共管理者必须树立长期观，打破短
24、期主义的思考，发展前瞻性思考。发展前瞻性思考。(2)(2)政府部门必须打破职责的限制，克服政府部门必须打破职责的限制，克服“功能性短视功能性短视”，打破部门主义的限制，发展一种全局观，强调整合的管理打破部门主义的限制，发展一种全局观，强调整合的管理途径。途径。(3)(3)在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的在重大问题的战略决策和规划过程中提供政治参与的权利与机会。权利与机会。(4)(4)重视更高层次的问题。重视更高层次的问题。(5)(5)追求满意。追求满意。(6)(6)殊途同归。殊途同归。应用应用SWOTSWOT分析法作一个大学四年的学习规划分析法作一个大学四年的学习规划课堂作业课堂作业
