1、第一节第一节 财务行政概述财务行政概述 一、财务行政的含义与特点（一）含义 财务行政是国家各级行政管理部门为履行行政职能，对公共财政资金的收入和支出实施管理和监督的行政管理活动。为政府有效履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能提供经济基础和保障。n“百政之举，非财不行”-（清）康有为n“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之 所以成败，常必由之。”-(宋)苏辙n“财政乃庶政之母”-（英国）亚当斯密（二）财务行政的特点 基础性。基础性。财务行政是国家的政治、经济、社会和文化等众多行政管理领域的基础与根本。公共性。公共性。财务行政以满足社会公共需要为主导目标和工作重心。非营利性。非
2、营利性。财务行政的动机不是取得相应的报偿或盈利，而是满足社会公共需要，追求社会公共利益。连续性。连续性。财务行政作为政府的财政收支计划，具有很强的周期性和连续性。二、财务行政的功能资源配置收入分配经济调节绩效监督马斯格雷夫(Richard Abel Musgrave）财政预算是指经法定程序审核批准的具有法律效力的政府年度财政收支计划，是政府筹集、分配和管理财政资金的重要工具。包括预算编制、批准、执行、决算和审计等环节，反映了公共部门的所有经济活动，是现代国家政府进行公共财政管理所必需的一种管理工具。第一节第一节 财政预算财政预算 财政预算是财政行政发展到一定历史阶段的产物，从预算的产生到发展为
3、现代预算制度，内涵得到了不断的完善和充实。毛泽东同志曾经深刻指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向。”一、财政预算的特点与类别（一）财政预算的特点1.公共性 财政预算分配的内容和目的都要满足社会公共需要，预算的运行方式要实现公开、透明和规范。2.计划性 计划性是指财政预算体现了对财政收支规模、收入来源和支出用途的事先设想和预计。3.法律性 法律性是指财政预算的形成和执行结果都要经过立法机构审查批准，是现代预算的一个鲜明特征。4.统一性 预算资金作为集中性的政府财政资金，其规模、来源、去向和收支结构由国家进行统一安排。（二）财政预算的类别1.
4、单一预算与复式预算 单一预算又称单式预算，是指在预算年度内，将全部公共收入和支出编入一个预算，是一种传统的预算编制方式。复式预算是20世纪30年代在单式预算的基础上发展演变而来，主要是指在预算年度内将全部预算收支按经济性质归类，分别汇编成.两个或两个以上的预算，以特定的预算收入来源保证特定的预算支出，并使两者具有相对稳定的对应关系。一般分为经常预算、资本预算和专项基金预算。2.增量预算和零基预算 增量预算，是指财政收支计划指标是在以前财政年度的基础上，按新的财政年度的经济发展情况加以调整之后确定的预算形式。零基预算，是指对所有的财政收支，完全不考虑以前的水平，重新以零为起点而编制的预算形式。3
5、.项目预算与绩效预算 项目预算，是指只反映项目的用途和支出金额，而不考虑其支出经济效果的预算形式。绩效预算是指根据成本效益比较的原则，决定支出项目是否必要及其金额大小的预算形式。财政预算还有一些其他分类方法，n按照收支管理范围可分为总预算和单位预算，n按照预算级次可分为中央预算和地方预算，n根据预算的执行可分为经常预算和追加预算，n根据预算作用的时间可分为年度预算和中长期预算等。二、财政预算的程序 财政预算的程序一般包括预算编制、预算审批、预算执行、决算编制和预算监督几个过程。我国的预算管理实行统一领导、分级管理和权责相结合的原则，分为中央、省、市、县和乡共5级预算，省级及其以下预算称为地方预
6、算。（一）预算编制（二）预算审批（三）预算执行（四）决算编制（五）预算监督 财政资金的收入和支出管理是财务行政的主要内容，通过财政收入将社会资源集中到政府手中，再通过财政支出由政府支配使用。曾有人做过形象的比喻，说政府要思考的就两件事：如何收税+如何把钱花出去？第三节第三节 财政收入与支出财政收入与支出一、财政收入 财政收入是国家为满足行政职能需要，通过一定形式和渠道集中起来的货币资金，是国家占有的以货币表现的一定量的国民总收入。按收入形式分为税收收入、政府收费收入和债务收入；按是否纳入预算体系分为预算内收入和预算外收入；另外还有经常性收入和临时性收入等分类方法。国际货币基金组织把政府的财政收
7、入分为税收收入社会交款收入赠与收入和其他收入4类 影响财政收入水平的因素包括经济发展水平、收入分配体制以及价格水平等。经济发展水平反映了一个国家生产消费的丰裕程度和经济效益高低，一般而言，财政收入规模和经济发展水平成正比。（一）税收收入 按照通常的定义，税收收入是国家为了实现其职能，凭借政治权力，按照法律规定的标准，强制取得的财政收入。马克思曾深刻指出，“国家存在的经济体现就是捐税”。税收收入是世界各国财政收入的主要形式，一般具有强制性、无偿性和固定性的特点。1.税收要素 纳税人。又称纳税主体，指税法规定的负有纳税义务的单位和个人，可以是公民或居民等自然人，也包括依法成立的能独立行使法定权利和
8、承担法定义务的社会组织等法人。课税对象。或称税收客体，是税法规定的征税目的物，也是税种之间区别的主要标志。现代国家的课税对象主要包括所得、商品和财产三大类。课税标准。征税时的实际依据，对于纷繁复杂的课税对象而言，税收需要统一的标准对课税对象进行计量。税率。税率是对课税对象征税的比例，是国家税收制度的核心，反映征税的深度，体现国家的税收政策。2.税收分类 从不同的角度可以对税收进行不同的分类。按照课税对象的性质可分为商品税、所得税和财产税，按照税源可分为直接税和间接税，按照课税标准可分为从量税和从价税，以及中央税和地方税的划分等。（1）商品税。商品税泛指所有以商品为征税对象的税类，课税对象普遍，
9、以商品和非商品的流转额为计税依据，大多使用比例税率，计征简便。商品税主要包括增值税、营业税、消费税、关税、土地增值税及一些地方性工商税种。增值税是对商品价值中增值额部分课征的税收，是在许多国家广泛采用的一个税种，增值额指企业生产商品过程中新创造的价值，分为生产型、收入型和消费型3种类型。消费税的课税对象是消费品的消费收入，从事生产和进口应税消费品的单位和个人均为消费税的纳税人，消费税采取从价定率和从量定额的征税办法。关税是世界各国普遍征收的一个税种，是指一国海关对进出境的货物或者物品征收的一种税。按征收方法分为从价关税和从量关税，按征税商品流向分为对进口和出口商品征收的进口税和出口税。营业税是
10、以纳税人从事经营活动的营业额为课税对象的税种，包括提供应税劳动和服务、转让无形资产或销售不动产等营业行为。（2）所得税。所得税是对所有以所得额为课税对象的税种的总称，是国家筹措资金的重要手段，也是促进社会公平分配和稳定经济的重要手段。所得课税备受各国重视，是有效的再分配手段和稳定经济的重要工具，被称为“内在稳定器”，构成了西方发达国家财政政策的核心内容。所得税主要包括企业所得税、个人所得税。n（3）财产税。n财产税是对纳税人拥有或支配的应税财产就其数量或价值额征收的税收。n财产税是历史最悠久的税收，以财产价值或财产收益为计税依据，是一个税收体系。n财产税课税较为公平，有利于促进社会资源合理配置
11、，但因财产和资源的生成和增长速度较慢，一般不是一个国家的主要税种，多为地方税种。（二）政府收费 1.政府收费的范畴 政府收费是指政府因履行直接服务职责或者提供公共物品和设施而向社会公众收取的费用，也是国家财政收入的组成部分。政府收费主要包括使用费和规费。2.政府收费的种类 我国政府收费的种类和项目较多，按收费的内容大致可以分为以下几类：n第一类是政府专项收入，包括排污费收入、水资源费收入、教育费附加收入、矿产资源补偿费收入、探矿权采矿权使用费及价款收入、国家留成油销售后上缴收入等。n二类是政府行政事业性收费收入，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律、行政法规、地方性
12、法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在向公民、法人提供特定服务的过程中，按照成本补偿和非盈利原则向特定服务对象收取的费用，如公安、农业、交通和建设等行政事业性收费收入。n第三类是政府罚没收入，指执法、司法机关依照法律、法规、规章的规定，对违法违章者实施经济罚款的款项、没收的赃款和赃物变价款，如一般罚没收入和缉毒缉私罚没收入等。n第四类是国有资本经营收入。第五类是国有资源（资产）的有偿使用收入。最后一类是其他政府收费收入。3.政府收费与税收的关系n一是税收与政府提供的商品和服务没有直接联系，而收费与政府提供的特定商品和服务有直接联系。n二是税收是政府一般的筹资手段，而收费往往是作为部门和地方
13、政府特定用途的筹资手段。n三是税收收入作为政府的主要收入，必须纳入预算内统筹使用，而收费有所不同。n四是税收的法治性和规范性强，而收费的法治性和规范性相对较差。（三）公债收入n公债收入是政府举借的债务收入，或者说是政府取得财政收入的一种有偿形式，包括中央政府和地方政府的债务收入，通常将中央政府的债务收入称为国债收入。n国债收入是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务收入。被称为“金边债务”。1.公债的政策功能n弥补财政赤字。n筹集建设资金。n调节经济运行。2.公债负担与偿还n公债都会形成一种社会负担，其衡量指标包括：n一是历年累计的公债余额占国内生产总值的比重，称为公
14、债负担率。n二是债务依存度，指当年公债发行额占中央财政支出的比重，体现了中央支出对债务的依赖程度。n三是当年国债债息支付额占中央财政经常收入的比重，用来衡量政府的偿还能力。二、财政支出 财政支出是指在市场经济条件下，政府为提供公共物品和服务、履行管理职能、满足社会共同需要而进行的财政资金的支付，是国家将通过各种形式筹集的财政收入进行分配和使用的过程。财政支出的规模和结构既反映着政府介入社会生活和经济生活的范围、领域和力度，也反映着财政在经济生活和社会生活中的地位。n国际货币基金组织则把财政支出具体分为一般公共服务、国防、教育、保健、社会保障和福利、住房和社区生活设施、其他社区和社会服务、经济服
15、务以及无法归类的其他支出等。n按照财政支出的性质一般分为购买性支出和转移性支出。（一）购买性支出 购买性支出又称消耗性支出，是指政府购买商品和劳务，包括购买进行日常政务活动所需要的或者进行政府投资所需要的各种物品和劳务的支出，由社会消费性支出和财政投资性支出组成。1.社会消费性支出 社会消费性支出是政府直接在市场上购买并消耗商品和服务所形成的财政支出。n国防支出。n行政管理支出。n教科文体卫支出。2.财政投资性支出 财政投资性支出是政府将从国民收入中筹集起来的财政资金用于国民经济各部门的一种集中性、政策性投资。（二）转移性支出 转移性支出是指政府按照一定方式，将一部分财政资金无偿地、单方面转移
16、给居民和其他受益者，主要由社会保障支出、补贴支出和税收支出等组成。1.社会保障支出 社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称，作为社会性事业，政府的介入和财政支出不仅有助于弥补市场失灵，也能增强社会抗拒风险的能力，提高整个社会的福利水平。2.财政补贴支出 财政补贴是一种影响相对价格结构，能够改变资源配置结构的政府无偿支出，主要是为了实现特定的经济和社会目标而向企业或个人提供的一种补偿。从政府角度看，支付是无偿的，从领取补贴者角度看，则意味着实际收入的增加。3.税收支出 税收支出是以特定的法律条款规定的、给予特定类型的活动或纳税人以各种税收优惠待遇而形成的财政收入
17、损失或放弃的财政收入，也可以从另一角度看成财政支出，因此西方发达国家将税收支出列入财政预算支出，属于政府的间接性支出，实质上也是财政补贴支出。税收支出分为照顾性税收支出和刺激性税收支出，第四节第四节 财务行政改革财务行政改革n新中国成立以来，适应不同时期政治经济形势发展的需要，我国的财务行政管理也从体制的层面进行了多次变革，从建国初期的高度集中管理逐步转向统一领导、分散管理，变革的重点主要是围绕中央政府和地方政府的财政收支范围和权限展开。一、财务行政改革历程n新中国成立后，在计划经济体制下我国实行高度集中统一的财务行政管理。1950年中央政府颁发了关于统一国家财政经济工作的决定，建立了统收统支
18、的财务行政体制，在全国范围内统一管理财政收支，各地方的主要收入一律结缴中央金库，地方开支由中央核定并按月支付，建立了统一的预决算、审计和财政监察制度。n1978年党的十一届三中全会后我国进行了经济体制的全面改革，财务行政由高度集中趋向逐步放开，形成相对分散的局面。（一）收支包干的财务行政 1980年起我国开始实行划分收支、分级包干、分灶吃饭的财务行政体制。明确了中央政府和地方政府的收支范围，财政收入实行分类分成包干，分为中央财政固定收入、地方财政固定收入、固定比例分成收入和调剂收入，财政支出按企事业单位的行政隶属关系划分，地方政府在划定的收支范围内自求收支平衡。n（二）分税制的财务行政n分税制
19、是根据市场经济的原则和财政理论确立的一种分级财政管理制度，它将国家的全部税种在中央政府和地方政府之间进行划分，以此确定中央财政和地方财政的收入范围。二、财务行政改革的方向n我国的财务行政目标是建立以满足社会公共需要为主旨的公共财政管理制度，更好地履行服务型政府职能。财务行政改革的方向是根据事权所确定的支出责任合理界定中央与地方各级财政的支出需求，按照事权与财力相匹配的原则调整各级政府的财权划分和转移支付安排，合理安排地方政府财力与责任，逐步明确各级政府对收入的立法权。案例：地方政府的土地财政问题案例：地方政府的土地财政问题n近些年来，全国各地土地出让金收入增长迅速，2001年全国土地出让收入占
20、地方财政收入的比重只有16.6%，2009年该比例已上升为48.8%，全国土地出让金也高达1.6万亿元。有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占GDP的32%，期间该比例甚至一度超过50%。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。土地财政，从收入来源看，主要包含两大类：一是与土地有关的税收，如耕地占用税、房地产和建筑业的营业税、土地增值税，等等。目前，地方政府重点征收的是房地产税和建筑税，有些地方这两项税收甚至占地方总税收收入的百分之三四十。二是与土地有关的政府非税收入，如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开
21、垦费、新菜地建设基金，等等。目前，地方政府主要看重的是土地出让金，出让金占地方预算内收入的比重已达百分之四五十，少数地方甚至超过预算内收入。以上两部分收入有内在的联系：政府出让土地，获得非税收收入出让金，企业特别是房地产企业得到土地搞开发，又可增加政府的税收房地产税和建筑税。对地方政府来说，这似乎是个良性循环。在这个循环中，源头是出让国有土地使用权。显然，要维持这个循环，就必须不断出让土地。而要不断出让土地，就要不断征收农民的集体土地。可见，土地财政是一种土地扩张与征占的机制。从理论上看，土地出让金是若干年期的土地使用权价格，实际上是政府向企业一次性收取若干年的地租。土地财政的形成，就内因而言，主要是现行土地管理制度。反思中国土地管理的制度安排，一个突出的问题，是政府有关部门既负责土地管理，又负责国有土地的经营，所谓集“裁判员”与“运动员”于一身。经营是市场主体的活动，具体到国有土地的经营，就是要保值增值，追求土地收益最大化。把这个作为政府的职责，客观上使各级地方政府成了市场竞争的主体，这是土地财政形成的主要制度基础。对经济的宏观调控，西方国家表现为政府调控企业和个人，而中国则更多是中央政府调控地方政府。任何经营活动，都是以追求收益最大化为目的，政府如果从事经营活动，也不可能例外。政府经营土地的收入，来源于农地转化为建设用地的级差收益。
