1、公共政策配套全册教学课件公共政策配套全册教学课件 第一章 引论：制定中国公共政策的背 景 第一节 公共政策与意识形态 第二节 公共政策与经济政策 第三节 公共政策与社会政策 第一节：意识形态与公共政策第一节：意识形态与公共政策 中国道路的再认识中国道路的再认识 （一）意识形态、观念、价值、共识 等对制定公共政策的影响 （二）观念制度行动（政策） （三）通过近百年的中国道路的总结 和中俄道路模式的对比分析解释意识 形态与公共政策之间的关系 这一案例分析的重点和要解决的问题，以 及引发的进一步思考：以一种新的学术观 点来解读“大跃进”与“文化大革命”期 间的毛泽东，分析毛所走的道路与邓所选 择的道
2、路的关联性，看出六十年来中国道 路的延续性，以及与延安道路和江村经济 之间的关联性，从而通过中俄道路的对比 分析，说明为什么中国道路取得成功而俄 罗斯道路走向失败。 其中可以得出的重要结论： 如何利用基层、如何发动群众，处理好技术如何利用基层、如何发动群众，处理好技术 专家、社会精英和政治精英与普通民众之间的关专家、社会精英和政治精英与普通民众之间的关 系。道路选择的根源不同，直接决定着未来的政系。道路选择的根源不同，直接决定着未来的政 策选择的总体趋向。策选择的总体趋向。 “俄罗斯道路”与“中国道路”的比较：为 什么在西方学者看来同是高度计划的经济 体制，同是走社会主义道路，俄罗斯一夜 之间
3、顷刻坍塌，而中国经济却持续三十多 年的高速增长？ 苏联俄罗斯走的是上层路线、精英路 线、高度集中 中国走的是发动群众、利用基层、统一战 线、有集有分 毛泽东路线与邓小平方针之间的关联性： （1）否认一个看法：毛搞的就是高度计划的经 济体制，邓搞的就是社会主义市场经济体制，二 者之间断裂、对立 （2）邓小平多次强调毛泽东思想的精髓就是： 实事求是，一切依靠群众。他们都走的是群众路 线，发动基层的力量。 （3）毛泽东“创造性的破坏”，使得没有 形成像苏联那样的高度集权的中央政府， 使地方的活力在邓小平时代一旦有政策的 支持就迅速释放出来。 “江村经济” 进一步追本溯源：费孝通的“江村经济” 与邓小
4、平的乡镇企业 客观条件一旦具备，梦想成为现实，中国 经济的活力很大程度来源于分布广泛的大 量的民营企业的支撑。 延安道路： 毛泽东的法宝，利用基层，依靠群众 小结： （1）意识形态作为政策有时很“务虚”， 一旦“务实”起来，带来的是社会的质变， 要么坍塌，要么飞跃。对于搞政治的来说， 举什么旗，走什么路，意识形态的选择非 常重要，也即是在大是大非面前，您能否 把握得住方向？能否站准队伍？ （2）一个公共政策的出台不是空穴来风，有其 历史的来龙去脉，历史也是有其延续性的，不是 像我们经常以简单的标准来人为分割的，要想制 定一个影响深远的公共政策，就看您穿透历史的 时空隧道，对历史的脉络掌握的程度
5、了。即对政 策的历史延续性要保持高度清醒地认识。 你能看准十年、还是看准三五十年、还是 确立起一套完整地封闭自恰的思想流派， 那就的看您的学养和理论潜质了，在思想 大家那里，一方面，时空隧道是可以任由 其驰骋的；另一方面，又都有着深厚的时 代烙印，为解决时代问题而闻名，“时势 造英雄” （3）如何看待公共政策的科学性？ 我们是要为了科学而科学呢？还是科学源于人 对“知与行”关系正确判断与把握。因为可能有同 学有种误区：只有能理性计算、能客观评估、能运 用数学、运筹学、工程学等科学方法解决的才是科 学，而依据传统、凭靠历史的东西就显得难以捉摸， 就不科学。公共政策依靠有知识有专长的专家学者 制定
6、的才是科学的，而由于广大民众知识有限、小 农意识，再加上人人参与决策也是难以实现的，而 否认普通民众参与决策的科学性，如何做出科学的 公共政策也是伴随着这门课一直需要大家思考的问 题。 （4 4）公共政策两个维度，一个是科学性，）公共政策两个维度，一个是科学性， 另一个是民主性，科学决策的本意也是为另一个是民主性，科学决策的本意也是为 了民主的需要，如何理解公共政策科学化了民主的需要，如何理解公共政策科学化 和民主化也是这门课要解决的核心问题。和民主化也是这门课要解决的核心问题。 意识形态与公共政策的关系：意识形态与公共政策的关系： 作为上层建筑的意识形态，可以是统治者主动选择的安作为上层建筑
7、的意识形态，可以是统治者主动选择的安 排，也可能是多种意识形态竞争之后历史选择的结果，排，也可能是多种意识形态竞争之后历史选择的结果， 只有符合国情的意识形态才能推动社会进步、造福于人只有符合国情的意识形态才能推动社会进步、造福于人 们们 意识形态提供总体目标、原则和路线，可能务虚，也可意识形态提供总体目标、原则和路线，可能务虚，也可 能很务实，意识形态塑造公共政策的整体共识，但也难能很务实，意识形态塑造公共政策的整体共识，但也难 以完全封闭，那是不可能的，也是不应该的，否则，就以完全封闭，那是不可能的，也是不应该的，否则，就 是教条化意识形态是教条化意识形态 意识形态的整体目标与现实中地方多
8、样性的政策选择共意识形态的整体目标与现实中地方多样性的政策选择共 存，这是客观事实，相对自主的政策创新空间也有助于存，这是客观事实，相对自主的政策创新空间也有助于 修补和完善公共政策修补和完善公共政策 例如为了让中国领导干部坚持社会主义道 路，经常爱去三个国家考察： 不能乱搞：要去朝鲜看教训 不能不搞：要去印度找自信 搞就要搞好：要去俄罗斯找优越性 第二节：从经济政策如何看研究政治问题的重第二节：从经济政策如何看研究政治问题的重 要性要性 这一案例分析主要解决的问题是：透过改这一案例分析主要解决的问题是：透过改 革开放三十年来经济建设的回顾，每次经革开放三十年来经济建设的回顾，每次经 济政策改
9、革背后与政治权力有何种瓜葛？济政策改革背后与政治权力有何种瓜葛？ 经济权力又是如何与政治权力相博弈，每经济权力又是如何与政治权力相博弈，每 一次经济改革向前推进一步，都提出了对一次经济改革向前推进一步，都提出了对 政治改革需求，我们的政治改革又该如何政治改革需求，我们的政治改革又该如何 进行？进行？ （一）改革开放三十年来经济建设的回顾（一）改革开放三十年来经济建设的回顾 （二）从企业家群体的转变看经济权力如（二）从企业家群体的转变看经济权力如 何与政治权力相博弈何与政治权力相博弈 （三）（三） “资本雇佣劳动资本雇佣劳动” 八十年代主要解决八十年代主要解决“价格双轨制价格双轨制”问题；问题；
10、 九十年代主要解决国企改革问题，而国企改革的九十年代主要解决国企改革问题，而国企改革的 出路在民营化，（国企改革与民营化关系），建出路在民营化，（国企改革与民营化关系），建 立如何适应市场规律的现代企业制度；立如何适应市场规律的现代企业制度； 改革开放这三十年我国企业家群体发生的转变，改革开放这三十年我国企业家群体发生的转变， 如何真正使资本回到应该拥有的劳动者身上来，如何真正使资本回到应该拥有的劳动者身上来， 完成经济改革的使命（完成经济改革的使命（“资本雇佣劳动资本雇佣劳动”） “价格双轨制改革价格双轨制改革”：为什么要选择这作为：为什么要选择这作为 经济改革的突破口？双轨制的主要特征？经
11、济改革的突破口？双轨制的主要特征？ 双轨制带来的政治风险？双轨制的未来？双轨制带来的政治风险？双轨制的未来？ 改革的规律：追求达到的是改革的规律：追求达到的是“帕雷托最帕雷托最 优优”，至少也应该是，至少也应该是“卡尔多卡尔多希多斯改希多斯改 进进”，尽可能把蛋糕做大，尽可能把蛋糕做大 国企改革和民营化道路：为什么说国企改国企改革和民营化道路：为什么说国企改 革必然是走民营化道路？那为什么民营化革必然是走民营化道路？那为什么民营化 发展到一定阶段，一些垄断部门的国企改发展到一定阶段，一些垄断部门的国企改 革的动力机制越来越弱呢？如何做到政企革的动力机制越来越弱呢？如何做到政企 分开？培养真正的
12、企业家？分开？培养真正的企业家？ 国有企业的唯一出路是把选择经营者的权国有企业的唯一出路是把选择经营者的权 力从政府官员手中转移到真正的资产所有力从政府官员手中转移到真正的资产所有 者手中，即实施民营化改革。这是政府部者手中，即实施民营化改革。这是政府部 门、企业界和学界在相互碰撞当中逐步形门、企业界和学界在相互碰撞当中逐步形 成的一种思路。如果说要在国有体制下摆成的一种思路。如果说要在国有体制下摆 脱困境，我们能想到的唯一出路是回到国脱困境，我们能想到的唯一出路是回到国 家垄断。家垄断。 那么如何培养中国的企业家群体？即追问真正的那么如何培养中国的企业家群体？即追问真正的 资产拥有者是怎么形
13、成的呢？资产拥有者是怎么形成的呢？ 中国企业家面临的艰难生存空间与他们的生存之中国企业家面临的艰难生存空间与他们的生存之 道：企业面临的最大问题是政策风险，而不是市道：企业面临的最大问题是政策风险，而不是市 场风险，所以预测政府的变化比预测市场的变化场风险，所以预测政府的变化比预测市场的变化 更为重要，但预测政府政策比预测市场更难。先更为重要，但预测政府政策比预测市场更难。先 捞政治资本，再求企业发展。捞政治资本，再求企业发展。 中国企业家群体发展的三个阶段中国企业家群体发展的三个阶段 第一代企业家群体的特征：农民、被边缘第一代企业家群体的特征：农民、被边缘 的个体、从事加工制造业、建筑业、商
14、品的个体、从事加工制造业、建筑业、商品 流通业，行业门槛低、戴稳流通业，行业门槛低、戴稳“红帽子红帽子”才才 行，市场风险要低于政治风险行，市场风险要低于政治风险 第二代企业家群体的特征：下海的知识分第二代企业家群体的特征：下海的知识分 子和官员，以及与权力部门相关的人，如子和官员，以及与权力部门相关的人，如 权力审批相关性强的金融、房地产业等，权力审批相关性强的金融、房地产业等， 知识层次较高，政治风险与市场风险并重知识层次较高，政治风险与市场风险并重 第三代企业家群体的特征：海归、高级知第三代企业家群体的特征：海归、高级知 识分子，识分子，IT、网络经济，海外上市，比较、网络经济，海外上市
15、，比较 清白，比较正规，市场风险越来越重清白，比较正规，市场风险越来越重 小结：（小结：（1）改革每前进一步，是多重主体）改革每前进一步，是多重主体 权力博弈的结果，改革与其说是制度设计权力博弈的结果，改革与其说是制度设计 的结果，不如说是制度演进与制度变迁的的结果，不如说是制度演进与制度变迁的 结果。因为很多后来的改革都是时代的产结果。因为很多后来的改革都是时代的产 物，如民营化道路物，如民营化道路 （2）经济改革每深化一步，都越来越从与）经济改革每深化一步，都越来越从与 政治权力妥协（价格双轨制）、到越来越政治权力妥协（价格双轨制）、到越来越 要政治权力释放出经济权力（政企分开），要政治权
16、力释放出经济权力（政企分开）， 经济改革的核心在产权问题，优秀企业家经济改革的核心在产权问题，优秀企业家 的产生也来源于产权的清晰，的产生也来源于产权的清晰，“资本雇佣资本雇佣 劳动劳动”。政治权力只有适应经济规律的要。政治权力只有适应经济规律的要 求，经济规律才能更好地为政治服务。求，经济规律才能更好地为政治服务。 （3）政治改革的方向在于就要依靠法治，规范）政治改革的方向在于就要依靠法治，规范 政府行为，以法治来切实保护个人产权。政治改政府行为，以法治来切实保护个人产权。政治改 革的目的无非就是把政府的行为纳入法律的框架革的目的无非就是把政府的行为纳入法律的框架 内嘛，减少政府的权力，加强
17、司法对政府行为的内嘛，减少政府的权力，加强司法对政府行为的 约束，这本身就是最重要的政治体制改革，政府约束，这本身就是最重要的政治体制改革，政府 的权力少了，你才能真正约束政府，如果政府的的权力少了，你才能真正约束政府，如果政府的 权力很多，你怎么约束它？通过不断削减政府权权力很多，你怎么约束它？通过不断削减政府权 力，很多原来是个人创业的自由应该还给个人，力，很多原来是个人创业的自由应该还给个人， 让那些经济增长的让那些经济增长的“国王国王”们真正成为们真正成为“国王国王”。 （4）中国的改革需要新的思想解放运动，）中国的改革需要新的思想解放运动， 要澄清国家和政府的目的是什么。政府的要澄清
18、国家和政府的目的是什么。政府的 目标应该是最大化全民的福利，而不是最目标应该是最大化全民的福利，而不是最 大化政府财政收入，也不是最大化政府控大化政府财政收入，也不是最大化政府控 制的资产。这些观念如果不能在社会中形制的资产。这些观念如果不能在社会中形 成共识的话，好多其他的讨论都难以进行。成共识的话，好多其他的讨论都难以进行。 第三节：社会保障与公共政策 （一）西方三种不同类型的福利国家（一）西方三种不同类型的福利国家 （二）责任政府、市场经济和计划社会（二）责任政府、市场经济和计划社会 （三）社会福利政策转化的原因分析（三）社会福利政策转化的原因分析 有三种不同的体制存在于西方福利国家之中
19、：有三种不同的体制存在于西方福利国家之中： 美国、加拿大、澳大利亚及英国等建立的美国、加拿大、澳大利亚及英国等建立的 是一种鼓励市场、承诺最小福利计划的是一种鼓励市场、承诺最小福利计划的 自由的福利国家；自由的福利国家； 德国、法国、意大利、奥地利等国家的福德国、法国、意大利、奥地利等国家的福 利体制表现出关注权力平衡的社团主义利体制表现出关注权力平衡的社团主义 的性质；的性质； 而北欧国家则形成了普遍主义的社会民而北欧国家则形成了普遍主义的社会民 主主义的福利体制。主主义的福利体制。 责任政府、市场经济和计划社会责任政府、市场经济和计划社会 计划社会计划社会的提出就是要强调社会运行（包的提出
20、就是要强调社会运行（包 括社会政策）不能以市场化的方式运行，括社会政策）不能以市场化的方式运行， 而应该在政府主导下，以公共财政为支撑，而应该在政府主导下，以公共财政为支撑， 通过全面的社会规划来运行。通过全面的社会规划来运行。 实现实现基本公共服务均等化原则下基本公共服务均等化原则下的社会政策应该的社会政策应该 注重从注重从选择型福利为主选择型福利为主的社会政策模式向的社会政策模式向适度普适度普 惠型惠型社会政策模式转化。社会政策模式转化。 社会福利政策转化的原因分析：社会福利政策转化的原因分析： 一、社会政策是否应该以维护更广泛的社会公平一、社会政策是否应该以维护更广泛的社会公平 为其目标
21、。为其目标。 二、社会政策的公正观不能只停留在政府二、社会政策的公正观不能只停留在政府 在解决基本民生方面的“底线公平”，而在解决基本民生方面的“底线公平”，而 且还应该强调所有公共资源分配中的全面且还应该强调所有公共资源分配中的全面 性公平。性公平。 三、公平和效率问题一直是社会政策理论三、公平和效率问题一直是社会政策理论 中的基本问题之一，如何把握社会政策维中的基本问题之一，如何把握社会政策维 护社会公平的目标，同时提高社会政策行护社会公平的目标，同时提高社会政策行 动的效率。动的效率。 如何协调如何协调社会保护社会保护与与经济发展经济发展的关系是我的关系是我 国新时期社会政策建构与发展中
22、的又一项国新时期社会政策建构与发展中的又一项 重要难题。重要难题。 一个基本原则：一个基本原则： 坚持发展型的社会政策道路，即在社会政坚持发展型的社会政策道路，即在社会政 策的建构和发展上始终策的建构和发展上始终坚持福利与发展相坚持福利与发展相 协调协调的原则。的原则。 两个基本思路：两个基本思路： 一是建立在社会保护水平和经济发展速度一是建立在社会保护水平和经济发展速度 之间的平衡模式；之间的平衡模式； 二是寻求社会保护与经济发展的双赢模式，二是寻求社会保护与经济发展的双赢模式， 即通过社会政策合理的制度及结构设计而即通过社会政策合理的制度及结构设计而 实现社会保护与经济发展的同时最大化，实
23、现社会保护与经济发展的同时最大化， 通过建构更好地社会保护体系而避免经济通过建构更好地社会保护体系而避免经济 发展方式转型给部分劳动者带来的损害和发展方式转型给部分劳动者带来的损害和 由此可能带来的社会动荡，在更加激烈的由此可能带来的社会动荡，在更加激烈的 经济竞争中有效保护不同劳动者和弱势群经济竞争中有效保护不同劳动者和弱势群 体的民生和福利，从而也为经济发展方式体的民生和福利，从而也为经济发展方式 的快速转变构筑坚实的社会基础。的快速转变构筑坚实的社会基础。 尤其是在当前和未来我国社会福利水平不尤其是在当前和未来我国社会福利水平不 断提高，强调断提高，强调基本公共服务均等化基本公共服务均等
24、化和建立和建立 适应适应普惠型福利体系普惠型福利体系的背景下，加强制度的背景下，加强制度 建设就显得尤其重要。建设就显得尤其重要。 社会政策更能说明打江山不易，守江山更难的道理。社会政策更能说明打江山不易，守江山更难的道理。 雍正皇帝做了那么多康熙大帝留下的乱摊子：国库雍正皇帝做了那么多康熙大帝留下的乱摊子：国库 亏空、吏治腐败与朋党之争、治理漕运。为乾隆亏空、吏治腐败与朋党之争、治理漕运。为乾隆 皇帝开创崭新的局面，也才有乾隆帝时大清的空皇帝开创崭新的局面，也才有乾隆帝时大清的空 间强盛。而自己却留下损誉参半的历史评价，其间强盛。而自己却留下损誉参半的历史评价，其 实更多是骂名。实更多是骂名
25、。 对于社会弊病的治理很难取得立竿见影的成效，盘对于社会弊病的治理很难取得立竿见影的成效，盘 根错节，总要动用一部分既得利益集团的利益，根错节，总要动用一部分既得利益集团的利益， 社会保护与促进发展之间存在内在的矛盾的。社会保护与促进发展之间存在内在的矛盾的。 意识形态意识形态塑造共识塑造共识 经济发展经济发展追求效率追求效率 社会福利社会福利实现公平实现公平 公共政策概论 主讲：陈 毅 联系方式： 15821458465 邮箱: 第二章 公共政策学研究的历史、 流派及意义 在这一章要讲清楚四个问题在这一章要讲清楚四个问题 一一、公共政策研究发展的几个阶段公共政策研究发展的几个阶段 及特征及特
26、征 二二、政策科学与政策分析的比较政策科学与政策分析的比较 三三、政策指导论与政策建议论的比较政策指导论与政策建议论的比较 四四、政策研究的意义政策研究的意义 公共政策概论 公共管理核心课程系列教材 从科学角度而言，分析公共政策的成因与 结果，有助于增进和提高社会领域的知识， 从而加深对公共政策本质和规律的认识。 从专业角度而言，掌握公共政策的理论 与方法能够使人们应用科学知识解决实 际问题。 从政治角度而言，政策不仅是为了科学和 专业而存在，而且在政治领域也具有举足 轻重的地位和作用。 科学科学 角度角度 专业专业 角度角度 政治政治 角度角度 研究公共研究公共 政策的缘政策的缘 由由 第一
27、节第一节 公共政策研究发展的公共政策研究发展的 几几 个阶段及特征个阶段及特征 一、 政策研究溯源 1. 渊源渊源 政策研究源远流长，几乎与人类文明同样古 老。当对政策分析过程中的知识被人类有意识的 发展时，即追求政策相关知识的时候，人类开始 自觉地反思知识与行动的政策科学及政策分析就 发端了。即对知识与行动间的联系能够进行明确 的和反省式检验，政策已初见端倪。 对知识与行动间关系的逐渐认识产生了专门提供 政策相关知识的知识阶层，早期被称之为“符号 专家”。 多用神秘主义、宗教仪式或魔法来预测未来，这 些方法在一定程度上依赖于经验中获得的证据。 早期专门知识提供者的权威主要基于他们的建议 是否
28、产生了较好的政策及效果，而不是仅以提供 这些建议的方法程序为基础。 2. 演化演化 中世纪的城市文明的扩展与分化带来了有利 于专门知识发展的职业结构，政策相关知识及这 种知识的产生者的角色在缓慢地发生演化，统治 者召集各种专家来提供公共领域的政策建议，特 别是那些统治者自己难以做出决策的领域。根据 韦伯的说法，这些领域主要是金融、战争和法律。 3. 先导先导 启蒙思想、自由主义、工业革命、工具理性 到了近代，随着工业革命的来临和经验研究的 成长，政策研究或政策相关知识的产生逐步变成 一种相对自主的、由它自己的特殊程序所指导的 活动，并逐步建立在系统的经验数据的基础上。 以经验的多样性来挑战知识
29、权威，从而也极大地 增进了知识增长和科技创新。 在远古和中世纪时期，政策相关知识的发展是紧 随城市文明的发展与区域性国家的出现与扩展的。 但是直到18世纪后期发生了工业革命，提供政策 相关知识才成为一个由专门方法指导并不受日常 政治利益与偏见影响的相对独立的活动。工业革 命时期也是启蒙运动时期，一个相信通过科学和 技术可以促进人类进步的观点在政策制定者及为 政策提供建议的人中间比以前更占主导地位。 19世纪的新发展是：用以理解社会和社会问题的方法有 了根本的变化，这一变化反映在经验的、定量的和政策相 关研究发展中。 19世纪，提供政策相关知识的方法经历了重大变革。自 然与社会知识不再根据它们是
30、否与权威、巫术或哲学原则 一致来判断，而是根据它们是否与经验观察一致来判断。 然而，这个变革与其说是公开遵循经验主义总原则和科学 方法的结果，还不如说是伴随着农业文明向工业文明的转 变出现了日益增加的不确定性的结果。 4 .成熟成熟 进入20世纪，政策研究领域出现了一个明显的变 化，即主要的社会科学学科如经济学、社会学和 政治学及行政学的职业化，已经积累起相当丰富 的政策研究的理论和方法。 到20世纪中后期，工程技术专家、数学家、自然 科学家也加入到政策分析研究的行列中来 政策科学制度化、政策分析职业化 20世纪政策相关知识的提供者不再是对早期统计协会和 其它政策研究机构有影响的由银行家、企业
31、家、记者和学 者组成的混合群体，而是一些专门从事教学与研究的大学 教授，政府逐渐号召他们提供关于政策制定与政府行政的 实际建议。在资历、经验与动机上，他们是社会科学界的 专业成员。委员会被认为是“收集与分析事实，观察政策 的执行与相互关系，在全面调查与深思熟虑的基础上，经 常提出国家办事程序的可替代方针建议的全体参谋人员”。 第二次世界大战后，政策分析发展的最大 推动力不是来自于社会科学家的活动，而 主要是工程师、一线研究人员、系统分析 家和应用数学家活动的结果，这些人受到 社会科学领域外的正规训练。“分析”这 一想法开始与把问题分解成基本成分的尝 试联系在了一起。 5、反思期 后现代主义、直
32、接民主、一种述说、讲故 事 又一次挑战权威在政策制定中的作用，要 求个人参与决策 技术支撑的新媒体（自媒体）时代、知识 碎片化、信息瞬即化、信息收集的悖论 小结： （1）公共政策的研究起源于知识与行动关系的 反省式检验。特殊领域对相关知识的需要催生了 职业化的政策研究群体。 （2）19世纪政策研究的迅速扩展，特征：研 究人员一般不具专门的学科指向，缺少职业特征， 注重数据与实证研究，政策研究的科学性越来越 强，权威的力量大大削减，但从业者数量相当较 少，对政策制定者的建议也相当有限。 （3 ）20世纪上半期科学家从事政策制定 主要是对社会、经济和政治危机作出的反 应。在从1930年到20世纪4
33、0年代后期的社 会混乱、经济萧条的战争年代，社会科学 和其他专家只是政府临时的非常规的参与 者。 （4）20世纪后半期，“政策分析”兴起， 科学家和其他专家社会工作公共管理、 计划和政策分析领域的在政府和学术 团体中承担了习以为常的角色。在“知识 社会”时代，公共政策制定和社会指导尤 其依赖于各种专家创造和应用的专门知识 与技术。 （5）提供政策相关知识的新的经验性方 法与其说是自然科学有意识参与竞争的结 果，还不如说是对客观形势的一种自觉反 应，当时国家需要可靠的信息，政策制定 者借这些信息影响立法和管理社会公共事 务。“客观需求”和“危机驱动”，加速 了公共政策的实证研究和提供政策相关知
34、识。 新的探询方法发展与其说是希望获得新的 科学“真理”或“客观性”的结果，还不 如说是有影响的社会群体用科学研究的结 果进行政治和行政控制的尝试。 （6）进入后现代主义时期，人们又开始反 思权威、反思现代性所代表的理性和确定 性，直接民主的回流、新媒体的支撑，个 体越来越要求参与到决策中去。 从公共政策的发展历程来看： 1、从依赖神秘化权威到依靠经验数据和个 人知识再到提供公共政策的专业化权威和制 度化机构后现代主义挑战权威（正反 合） 2、验证政策合法性的标准是真理、科学还是经 验？（社会客观需求和危机驱动带来人们对不确 定性世界的政治与行政的新尝试） 3、公共政策的优化渴求政策研究的专业
35、化 和制度化。（相对而言，政策专家提出科 学的政策有助于减低决策成本，更准确地 说，有助于提供给民众多种政策选择的可 能性，从而有助于政策的完善和择优。当 然，也存在对于技术精英与基层民众关系 的拷问） 4、当公共政策被精英、技术官僚所垄断的 弊病越来越凸现之后，也是受到后现代主 义思潮的影响，人们又开始质疑权威、反 对机构的强制，强调述说、阐释、讲故事， 寻求多样性话语权的意见表达。使公共政 策制定者的权威又一次面临着解构，如何 看待当下人们的后现代思想革命对公共政 策的影响？ 第二节第二节 政策科学与政策分析的比政策科学与政策分析的比 较较 “政策科学”概念是美国政治科学家拉斯韦 尔（Ha
36、rold Lasswell）首先提出的。 “政策分析”一词则是美国经济学家林德 布洛姆(Charles E Lindblom)首先使用的。 （一）政策科学的传统 1、拉斯韦尔在政策科学：研究领域与方法的 最新发展序言中说：“政策科学不只限于科学 的理论目标，而且也有基本的实际目标。此外， 政策科学的目的不仅仅是帮助制定更有效的政策， 而且也要提供改善民主实践所需要的知识。总之， 这里特别强调的是民主的政策科学，它的最终目 标是在理论和现实中认识到人的尊严”。 拉斯维尔列举了政策科学具有的几个基本特征： （1）政策科学是关于民主主义的学问，它涉及 个人的选择，必须以民主体制为前提； （2）政策科
37、学的目标是追求政策的“合理性”， 它必须使用数学公式和实证数据建立起可检验的 经验理论；（3）政策科学是一门对于时间和空 间都非常敏感的学问，即他所选择的政策分析模 型必须在时间和空间上加以明确地记录； （4）政策科学是具有跨学科的特征，它要依靠 政治学、社会学、心理学等学科的知识来确立自 己崭新的学术体系； （5）政策科学是一门需要学者和政府官员共同 研究的学问，后者的实践经验对于政策科学的发 展具有重大意义； （6）政策科学必须具有“发展建构”的概念， 它以社会的变化为研究对象，所以必须建立起动 态模型。 2. 德洛尔的政策科学德洛尔的政策科学“三部曲三部曲” 德洛尔是现代政策科学发展上的
38、另一个关键人物。他 在1968-1971年短短的几年里,出版了政策科学的“三部 曲”：公共政策制定检讨(1968年)、政策科学构想 (1971年)、政策科学进展(1971年)。在这些著作中， 他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论，对政策科学的 对象、性质、理论和方法等问题作了进一步具体而详尽的 论证，使政策科学的“范式”趋于完善，从而形成了拉斯 韦尔德洛尔的政策科学传统。 3政策科学的兴起政策科学的兴起 到了20世纪70年代中期, 拉斯韦尔所倡 导的政策科学或社会科学的政策方向在美 国已体制化了，特别是它成为美国大学的 一个独立的社会科学的科研与教学领域。 （二二）政策分析的范式政策分析的范式
39、 1 1. . 政策分析范式的出现政策分析范式的出现 这导致了许多学者离开拉斯韦尔德洛尔的 传统，转而提倡作为一个应用社会科学学科的独 立的政策分析。其实，如果这种朝着政策分析的 新方向只是给政策科学传统加上对检验备选方案 的严格程序的话，那么，这种转变也可以看作对 已经确立起来的政策科学传统的一种一致的和潜 在的有用补充。 第二次世界大战后，政策分析发展的最大推动力不是来自 于社会科学家的活动，而主要是工程师、一线研究人员、 系统分析家和应用数学家活动的结果，这些人受到社会科 学领域外的正规训练。“分析”这一想法开始与把问题分 解成基本成分的尝试联系在了一起。最好把新的分析形式 看作是对在1
40、9世纪确立、20世纪获得发展的传统观点的 一种扬弃。然而，如果说这一对政策分析的新定位只是在 传统考虑中加入了严格的检验选择的方法（如兰德公司的 严格检验政策选择的系统方法），那么，最近的变化可以 看作是对已确立的传统观点的一贯的和可能有用的补充。 案例：兰德公司，朝鲜战争前夕，兰德公司组织大批专家 对朝鲜战争进行评估，并对“中国是否出兵朝鲜”进行预 测，得出结论只有一句话：“中国将出兵朝鲜”。当时， 兰德公司欲以200万美元将研究报告转让给五角大楼。但 美国军界高层对兰德的报告并不感兴趣。在他们看来，当 时的新中国无论从人力财力都不具备出兵的可能性。然而， 战争的发展和结局却被兰德准确言中。
41、这一事件让美国政 界、军界乃至世界都对兰德公司刮目相看。 二战结束后，美苏称雄世界。美国一直想了解苏 联的卫星发展状况。1957年，兰德公司在预测报 告中详细地推测出苏联发射第一颗人造卫星的时 间，结果与实际发射时间仅差两周，这令五角大 楼震惊不已，兰德公司也从此真正确立了自己在 美国的地位。此后，兰德公司又对中美建交、古 巴导弹危机、美国经济大萧条和德国统一等重大 事件进行了成功预测，这些预测使兰德公司的名 声如日中天，成为美国政界、军界的首席智囊机 构。 当然，政策分析也受到制约，制约来自于以支持 社会科学和人类学研究的为宗旨的私人基金会的 迅速发展。例如，把国家防御的问题分解成相互 排斥
42、的选择项（人造轰炸机、常规地面部队、核 导弹）这些选项对既定目标的实现可以预测。不 足之处在于：这种狭义的“分析中心论”在某种 意义上限制了人们对公共政策在政治、社会和管 理方面所具有的影响例如，对选择的政治可 行性或对保持民主进程的影响。 在华盛顿和大部分州政府所在地，“政策 分析者”成了一个政府职位的表述，而整 个联邦政府、大部分州和一些较大的自治 州都成立了专门从事政策分析的机构，专 门的政策分析机构已被像国家统治者协会 和国家和城市联盟这些团体发展了。政策 分析在20世纪后期美国确立的知识行业之 一。 （三）小结：两种分析范式之间的关系 拉斯韦尔代表的政策科学研究传统，多是 社会科学家
43、，从整体角度出发，兼顾政策 的科学性与价值判断；政策分析把政策分 解成不同组成部分，更侧重严格的检验选 择的可续方法的运用，很多自然科学家也 加入到这个行列。 第三节第三节 政策决定论与政策建议论政策决定论与政策建议论 的比较的比较 （一）政策决定论的观点 （二）政策建议轮的观点 （三）二者之间的区别与联系 （一）按照专家决定论的观点，政策相关知识日 益成为稀缺资源，占有它就能提高政策分析者的 权力与影响。 诸如法国思想家萨特、布莱尔政府时期的吉登斯、 施得罗时期的哈贝马斯、罗尔斯等人的功绩 专家决定论的观点可以概括为： 1、现代社会日益增长的相互依赖性、复杂 性和变动性使现存的知识过时了，因
44、而急 需新形式的政策相关知识。 2、当前社会的问题可以用职业政策分析家 提供的专门知识解决。 3、政策选择的技术复杂性推动了职业政策 分析家更高程度的直接参与。 4、职业政策分析家的高度直接参与提高了 他们制定和影响重要政策的权力。 5、政治家对职业政策分析家依赖性的增加 削弱了他们的政治权力。 （二）专家建议论源于这样的假定：职业 政策分析家的操作背景是：作为专业知识 接受者的政策制定者在很大程度上决定着 提供者的活动。在这种背景下，政策分析 家的主要作用是使权力真正掌握者的政策 决定合法化，即用科学的和技术的术语来 对政策进行证明。专家建议论的观点也可 以概括为： 1、主要的政策选择反映了
45、社会中不同部分 所持的相互冲突的价值观。 2、价值冲突和政治系统中政治权力的不对 等有关。 3、既定政策的选定意味着团体中一个群体 对另一个群体的胜利。 4、政策制定者用政策分析家提供的科学和技术 的理由反驳分歧，使其在政治基础上做出的选择 合理化。 5、有效地运用科学与技术理由要求保持政策分 析的价值中立、公正和不干预政治的技术形象。 6、职业政策分析家作为科学和技术理由的来源 是可被牺牲的，因此可作为失败政策的合适的替 罪羊。 问题： 卡罗 韦斯和另外几个人已经对几种政策相关知 识影响政策制定的方法模式作了对比：（1）知 识驱动模式认为新知识对政策制定有强烈影响。 （2）决策驱动模式认为对
46、政策制定相关知识的 需要对新知识的创新有强烈影响。（3）社会互 动模式认为多种知识来源和政策制定者不断地相 互影响。这三种模式是如何帮助评价“专家指导 论”和“专家建议论”的观点的优劣的？ 总之，有理由相信，专家决定论的观点反映 了对职业政策分析者的权力与影响的高估。但是 专家建议论的观点也有自身的片面性。专家指导 论的观点高估了政策分析家对政策选择的影响， 而专家建议论却错误地估计了政策分析者在使建 立在政治基础上的政策决定合法化时所具有的象 征性意义，过于依附于政策决策者的政策决定。 思考题： 作为政府决策外脑的智囊团在公共政策的 决策中扮演什么作用？ 第四节 公共政策研究的作用或功能 公
47、共政策的作用 公共政策的功能 一、公共政策的作用 导向功能导向功能 管制功能管制功能 分配功能分配功能 调控功能调控功能 公共政策作为规范公众行为的社会准则，其对公众行为具有 重要的引导作用，这种引导既包括行为的引导也包括观念的 引导，它告诉人们应该做哪些事和不该做哪些事。 为避免一些影响社会良性运行的不利因素出现，公共政策就 要发挥对目标群体的约束和管制职能。(1)积极性管制；(2)消 极性管制。 公共政策的调控功能是指政府运用政策手段对社会生活中出 现的利益冲突进行调节与控制。 对社会公共利益进行分配是公共政策的本质特征。每一项具 体政策都会涉及“把利益分配给谁”这样一个问题，换句话 讲，
48、就是都要面临一个“政策使谁受益的问题”。 二二 、公共政策的功能、公共政策的功能 分配社会资源分配社会资源 规范社会行为规范社会行为 解决社会问题解决社会问题 促进社会发展促进社会发展 （一）（一） 分配社会资源分配社会资源 公共政策作为政府或社会公共权威公共政策作为政府或社会公共权威 的政治行为和管理活动，实际上是的政治行为和管理活动，实际上是 一种利益调节杠杆。一种利益调节杠杆。 英国的社会学家拉尔夫英国的社会学家拉尔夫 达伦达伦 多夫多夫:“生存机会的分配从来就不是均生存机会的分配从来就不是均 衡的，我们没有看见过一个社会，衡的，我们没有看见过一个社会， 在那里所有的男人、妇女和儿童都在
49、那里所有的男人、妇女和儿童都 有同样的应得的权利和同样的供给有同样的应得的权利和同样的供给 。”。” 20052005年中国电力、电年中国电力、电 信、石油、金融、保险、水电信、石油、金融、保险、水电 气供应、烟草等国有行业共有气供应、烟草等国有行业共有 职工职工833833万人，不足全国职工万人，不足全国职工 总数的，但工资和工资外总数的，但工资和工资外 收入总额估算相当于当年全国收入总额估算相当于当年全国 职工工资总额的职工工资总额的55%55%。 20062006年世界银行报告称年世界银行报告称 ，中国，中国0.4% 0.4% 的人口掌握了的人口掌握了70%70% 的财富，美国是的财富，美国是5% 5% 的人口掌的人口掌 握握60%60%的财富，中国的财富集的财富，中国的财富集 中度世界第一，成为世界两极中度世界第一，成为世界两极 分化最严重的国家。分化最严重的国家。 在美国，高尔夫已经逐渐成为一种在美国，高尔夫已经逐渐成为一种 大众化运动，在美国有大众化运动，在美国有32003200万人打高尔夫万人打高尔夫 ，占美国人口数的，占美国人口数的10%10%，相比之下，中国只，相比之下，中国只 有有2525万人打高尔夫。高尔夫球俱乐部也就万人打高尔夫。高尔夫球俱乐部也就 是名副其实的富人俱乐部。例如上海汤臣是名副其实的富人俱乐部。例如上海汤臣 浦东高尔夫俱乐部和佘山国际高尔夫俱
