1、第六章第六章 土地整治规划土地整治规划一、一、 土地整治规划概念土地整治规划概念 土地整治土地整治: 是指通过采取生物措施和工程技术措是指通过采取生物措施和工程技术措施，改变土地利用中不利的生态环境条件，以建施，改变土地利用中不利的生态环境条件，以建立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡，提立新的有利于人类生产活动的生态系统平衡，提高土地利用率和产出率，使土地资源能持续利用。高土地利用率和产出率，使土地资源能持续利用。 土地整治主要包括：土地整治主要包括：水土流失地的整治、盐碱地水土流失地的整治、盐碱地的整治、风沙地的整治、沼泽化土地整治、红黄的整治、风沙地的整治、沼泽化土地整治、红黄壤综合整
2、治等类型。壤综合整治等类型。 土地整治规划：土地整治规划：是以土地整治为核心内容的规划。是以土地整治为核心内容的规划。 二、首次在政府文件中提出土地整治二、首次在政府文件中提出土地整治 中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进中共十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定（农村改革发展若干重大问题的决定（2008.10）提出：提出： 加强农业基础设施建设。以农田水利为重点的农加强农业基础设施建设。以农田水利为重点的农业基础设施是现代农业的重要物质条件。业基础设施是现代农业的重要物质条件。大规模大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，实施土地整治，搞好规划、统筹
3、安排、连片推进，加快中低产田改造，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。大幅度增加高产稳产农田比重。 决定提出，大规模实施土地整治，搞好规划、决定提出，大规模实施土地整治，搞好规划、统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，鼓励统筹安排、连片推进，加快中低产田改造，鼓励农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性农民开展土壤改良，推广测土配方施肥和保护性耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田耕作，提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重。比重。这是基于以下几
4、点考虑：这是基于以下几点考虑： 一是积极应对水土资源不断减少而农产品需求持一是积极应对水土资源不断减少而农产品需求持续增加的需要。续增加的需要。 自20世纪90年代中期以来，我国总人口增加了1.1亿，城镇化水平由29.04提高到44.94%，经济社会发展对粮食等农产品的需求呈现刚性增长。但是，随着工业化和城镇化进程的加快，我国耕地不断减少，过去10年全国耕地面积净减少1.25亿亩，到2007年我国人均耕地面积已减少到1.38亩，只相当于世界平均水平的40%。 同时，我国人多水少，水土资源不匹配，水资源供求形势越来越紧张。淮河流域以北地区耕地占全国的62%，水资源总量不足全国20% 据测算，目前
5、我国土地整理复垦开发补充耕地的据测算，目前我国土地整理复垦开发补充耕地的总潜力为总潜力为2亿亩，其中土地整理可补充约亿亩，其中土地整理可补充约9000万万亩，复垦可补充约亩，复垦可补充约2300万亩，开发可补充约万亩，开发可补充约8800万亩。根据国务院审议通过的全国土地利万亩。根据国务院审议通过的全国土地利用总体规划纲要（用总体规划纲要（20062020），对农村地），对农村地区田、水、路、林、村进行综合整治和对工矿废区田、水、路、林、村进行综合整治和对工矿废弃地复垦，将是弃地复垦，将是2020年前全国土地整理复垦开发年前全国土地整理复垦开发工作的重点。工作的重点。 二是积极应对耕地质量不断
6、下降而社会要求农业持二是积极应对耕地质量不断下降而社会要求农业持续提高综合生产能力的需要。续提高综合生产能力的需要。 多年来由于农业资源的超负荷利用、水土流失和荒多年来由于农业资源的超负荷利用、水土流失和荒漠化，我国的土地质量不断下降。目前我国中低产漠化，我国的土地质量不断下降。目前我国中低产田面积占耕地面积的田面积占耕地面积的2/3以上，耕地土壤有机质含以上，耕地土壤有机质含量平均仅为量平均仅为1.8，这些耕地产量只有高产田的，这些耕地产量只有高产田的4060。 据有关部门测算，今后如果我国通过中低产田改造，据有关部门测算，今后如果我国通过中低产田改造，增加亿亩灌溉面积、改善亿亩中低产田，就
7、可增加亿亩灌溉面积、改善亿亩中低产田，就可新增粮食综合生产能力新增粮食综合生产能力500亿公斤以上。亿公斤以上。 因此，加快中低产田改造，采取多种措施提高耕地因此，加快中低产田改造，采取多种措施提高耕地质量，大幅度增加高产稳产农田比重，是持续提高质量，大幅度增加高产稳产农田比重，是持续提高农业综合生产能力的主要途径。农业综合生产能力的主要途径。 三是有效应对全球气候变化和持续提高农业防灾三是有效应对全球气候变化和持续提高农业防灾减灾能力的需要。减灾能力的需要。 近年来我国极端天气频繁发生，洪涝、干旱、台近年来我国极端天气频繁发生，洪涝、干旱、台风、山洪以及病虫害多发并发，使得农业灾害损风、山洪
8、以及病虫害多发并发，使得农业灾害损失呈上升趋势。失呈上升趋势。 要应对气候变化，减少因自然灾害对农业带来的要应对气候变化，减少因自然灾害对农业带来的损失，就必须加大对农用土地的综合治理，集中损失，就必须加大对农用土地的综合治理，集中必要财力，调动一切力量，积极开展土地平整、必要财力，调动一切力量，积极开展土地平整、侵蚀沟治理、淤地坝修筑、田间设施配套、农技侵蚀沟治理、淤地坝修筑、田间设施配套、农技推广、气象预报、病虫害检测预警和防控等，切推广、气象预报、病虫害检测预警和防控等，切实提高农业防灾减灾能力。实提高农业防灾减灾能力。 大规模实施土地整治、加快中低产田改造，是一大规模实施土地整治、加快
9、中低产田改造，是一项综合性的系统工程，既涉及财政、规划、科技、项综合性的系统工程，既涉及财政、规划、科技、农业、林业、水利、交通、气象等多个部门的工农业、林业、水利、交通、气象等多个部门的工作，又与各级地方政府、农民的利益紧密相联。作，又与各级地方政府、农民的利益紧密相联。 在大规模实施土地整治、加快中低产田改造过程在大规模实施土地整治、加快中低产田改造过程中，一定要建立起相关部门与地方联动的工作机中，一定要建立起相关部门与地方联动的工作机制，统筹规划，确保投入，突出重点，积极推进，制，统筹规划，确保投入，突出重点，积极推进，将决定提出的此项战略举措进一步落到实处。将决定提出的此项战略举措进一
10、步落到实处。 三、三、2009中央一号文件提出（中央一号文件提出（“土地整治土地整治”在政在政府文件第二次出现）：府文件第二次出现）： 加快高标准农田建设。大力推进土地整治，搞好加快高标准农田建设。大力推进土地整治，搞好规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开规划，统筹安排土地整理复垦开发、农业综合开发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，发等各类建设资金，集中连片推进农村土地整治，实行田、水、路、林综合治理，大规模开展中低实行田、水、路、林综合治理，大规模开展中低产田改造，提高高标准农田比重。产田改造，提高高标准农田比重。四、四、20092009年政府工作报告中提出年政府工作报告中提出
11、3月月5日，第十一届全国人民代表大会第二次会议日，第十一届全国人民代表大会第二次会议在北京人民大会堂开幕。国务院总理温家宝作政在北京人民大会堂开幕。国务院总理温家宝作政府工作报告。府工作报告。 三、三、2009年主要任务年主要任务（三）巩固和加强农业基础地位，促进农业稳定发（三）巩固和加强农业基础地位，促进农业稳定发展和农民持续增收展和农民持续增收 三是加强农业基础设施和农村民生工程建设。三是加强农业基础设施和农村民生工程建设。大规大规模开展土地整治，实行田、水、路、林综合治理，模开展土地整治，实行田、水、路、林综合治理，推进中低产田改造，建设高标准农田。推进中低产田改造，建设高标准农田。五、
12、国土资源部土地整理中心（田玉福五、国土资源部土地整理中心（田玉福 程程 锋）锋） （一）土地整治概念内涵（一）土地整治概念内涵土地整治：多部门综合治理，调整土地利用格局和人地关系。土地整治：多部门综合治理，调整土地利用格局和人地关系。 目前，从与土地有关的建设行为来看，目前，从与土地有关的建设行为来看，土地整治内容涵盖土地整治内容涵盖： 土地整理、土地复垦、土地开发；土地整理、土地复垦、土地开发； 城乡建设用地挂钩活动；城乡建设用地挂钩活动； 以及生态修复、土地退化防治、灾后重建活动；以及生态修复、土地退化防治、灾后重建活动； 还有其他部门组织实施的小型农田水利建设、中低产田还有其他部门组织实
13、施的小型农田水利建设、中低产田改造等活动，是一项综合性的系统工程。改造等活动，是一项综合性的系统工程。 它既涉及国土、财政、农业、林业、水利、交通、科技、气它既涉及国土、财政、农业、林业、水利、交通、科技、气象等多部门的工作，又与各级地方政府、农民的利益紧密相象等多部门的工作，又与各级地方政府、农民的利益紧密相关。关。总体来说，土地整治通过调整土地利用格局和人地关系，采取行政、经济、法律和工程措施，按照规划对一定区域土地对一定区域土地进行综合治理进行综合治理，以提高土地利用率和土地生产能力，改善生产生活条件和生态环境，维护土地权利人的利益。 从国内外实践来看，解决土地利用问题、缓解人从国内外实
14、践来看，解决土地利用问题、缓解人地矛盾的重要途径就是大力推进土地整治，这也地矛盾的重要途径就是大力推进土地整治，这也是建设社会主义新农村的客观要求和合理路径。是建设社会主义新农村的客观要求和合理路径。 通过土地整治，统筹城乡用地，还能积极应对水通过土地整治，统筹城乡用地，还能积极应对水土资源不断减少而农产品需求持续增加、耕地质土资源不断减少而农产品需求持续增加、耕地质量不断下降而农业综合生产能力和防灾减灾能力量不断下降而农业综合生产能力和防灾减灾能力持续提高的需要。持续提高的需要。 据据2005年统计，改革开放以来，通过土地整治，年统计，改革开放以来，通过土地整治，全国农用地特别是耕地保护得到
15、强化，建设用地全国农用地特别是耕地保护得到强化，建设用地节约集约利用水平逐步提高，土地生态环境逐步节约集约利用水平逐步提高，土地生态环境逐步改善。改善。 （二）土地整治功能定位：（二）土地整治功能定位：破解农村土地流转困破解农村土地流转困境，有效解决城乡用地矛盾境，有效解决城乡用地矛盾 土地整治是事关全局的土地利用活动。通过综土地整治是事关全局的土地利用活动。通过综合治理土地，能有效解决城乡发展过程中出现的合治理土地，能有效解决城乡发展过程中出现的土地问题，是实施城乡土地利用总体规划的重要土地问题，是实施城乡土地利用总体规划的重要手段。手段。在在“城市支持农村、工业反哺农业城市支持农村、工业反
16、哺农业”的发的发展过程中，有必要统筹考虑、统一规划城乡土地，展过程中，有必要统筹考虑、统一规划城乡土地，而其途径之一就是土地整治。而其途径之一就是土地整治。 土地整治是缓解人地矛盾的长期选择，也是解决土地突出土地整治是缓解人地矛盾的长期选择，也是解决土地突出问题的有效手段。问题的有效手段。 国外的土地整治起源于国外的土地整治起源于16世纪中叶，至今已有数百年的历世纪中叶，至今已有数百年的历史。就一个土地整治项目来说，德国一个村庄更新项目的史。就一个土地整治项目来说，德国一个村庄更新项目的制定与实施需要制定与实施需要13年年14年。年。 我国台湾我国台湾1999年年9月月21日大地震后，采用土地
17、整理的方式日大地震后，采用土地整理的方式进行灾区村庄重建，至进行灾区村庄重建，至2008年历时近年历时近10年达成重建任务年达成重建任务的的98%，重建后的社区深获人民好评。，重建后的社区深获人民好评。 我国土地利用总体规划的周期一般为我国土地利用总体规划的周期一般为15年，一轮土地整治年，一轮土地整治需要需要15年甚至更长的时间才能完成。同时，实现土地资年甚至更长的时间才能完成。同时，实现土地资源的可持续利用，保障粮食生产长期安全，生态环境长期源的可持续利用，保障粮食生产长期安全，生态环境长期友好，基础设施建设、基本农田保护、生态格局规划等必友好，基础设施建设、基本农田保护、生态格局规划等必
18、须面向未来须面向未来30年、年、50年甚至年甚至100年考虑，土地整治也必年考虑，土地整治也必须随社会经济的发展常抓不懈。须随社会经济的发展常抓不懈。 当前，各地占补平衡中占而不补、占多补少、占优补劣，补当前，各地占补平衡中占而不补、占多补少、占优补劣，补而不用、用而不养等问题比较突出。而不用、用而不养等问题比较突出。 土地整治通过法律、工程等措施，能有效解决耕地占补平衡土地整治通过法律、工程等措施，能有效解决耕地占补平衡中存在的问题；通过调整人地关系、提高土地质量，能有效中存在的问题；通过调整人地关系、提高土地质量，能有效调动农民种地的积极性。调动农民种地的积极性。 土地整治是破解农村土地流
19、转困境的有效工具，也是土地科土地整治是破解农村土地流转困境的有效工具，也是土地科技创新的关键领域。要充分发挥市场在土地资源配置中的基技创新的关键领域。要充分发挥市场在土地资源配置中的基础作用，土地就要有交易价值，但我国农村土地目前尚没有础作用，土地就要有交易价值，但我国农村土地目前尚没有统一的估价标准，土地流转、补偿缺乏统一的基础依据。统一的估价标准，土地流转、补偿缺乏统一的基础依据。 土地整治通过调整人地关系，对土地进行价格评定，土地土地整治通过调整人地关系，对土地进行价格评定，土地质量的差异通过面积的盈亏来平衡，能有效维护土地权利质量的差异通过面积的盈亏来平衡，能有效维护土地权利人的利益，
20、促进农村土地市场的发育。人的利益，促进农村土地市场的发育。同时，我国土地自同时，我国土地自然条件、社会经济条件差异很大，各地土地整治要因地制然条件、社会经济条件差异很大，各地土地整治要因地制宜，探索适合本地的区域性土地整治模式。随着社会经济宜，探索适合本地的区域性土地整治模式。随着社会经济的发展，土地整治的目标和任务也会因势而异，体现出阶的发展，土地整治的目标和任务也会因势而异，体现出阶段性特征，而科技是推动土地整治发展的重要驱动力。换段性特征，而科技是推动土地整治发展的重要驱动力。换言之，土地整治也是我国科技创新的重要领域。言之，土地整治也是我国科技创新的重要领域。（三）政策建议（三）政策建
21、议 作好规划突出重点，国家主导加强体制改革机制创新作好规划突出重点，国家主导加强体制改革机制创新 抓好土地整治规划，明确近期、远期目标和任务。土地抓好土地整治规划，明确近期、远期目标和任务。土地整治规划是国家引导土地整治方向，推进土地整治工作，整治规划是国家引导土地整治方向，推进土地整治工作，实现土地整治综合效益的重要环节，是指导全国土地整治实现土地整治综合效益的重要环节，是指导全国土地整治工作的纲领性文件。各地应在调查评价的基础上，从规划工作的纲领性文件。各地应在调查评价的基础上，从规划抓起，有计划、有步骤、有重点地开展工作，防止各自为抓起，有计划、有步骤、有重点地开展工作，防止各自为政、无
22、序整治。政、无序整治。在土地整治规划编制过程中要认真做好与在土地整治规划编制过程中要认真做好与土地利用总体规划，城市、村镇建设规划，基本农田保护土地利用总体规划，城市、村镇建设规划，基本农田保护规划等相关规划的衔接工作；要以土地利用总体规划为依规划等相关规划的衔接工作；要以土地利用总体规划为依据，按照土地利用总体规划确定的土地用途，制定土地整据，按照土地利用总体规划确定的土地用途，制定土地整治近期、远期目标和任务。治近期、远期目标和任务。 突出土地整治的重点，作好重大工程的实施建设。土地突出土地整治的重点，作好重大工程的实施建设。土地开发整理规划确定的重大工程是土地整治的重点，重大工开发整理规
23、划确定的重大工程是土地整治的重点，重大工程整理潜力大，综合效益明显，对国家实现耕地总量动态程整理潜力大，综合效益明显，对国家实现耕地总量动态平衡和提高农业综合生产能力都具有重要意义。土地整治平衡和提高农业综合生产能力都具有重要意义。土地整治应首先集中资金，作好重大工程的实施建设。全国土地应首先集中资金，作好重大工程的实施建设。全国土地利用总体规划纲要（利用总体规划纲要（2006-2020年）对组织实施土地年）对组织实施土地整理、复垦、开发重大工程作出具体部署，提出了相应的整理、复垦、开发重大工程作出具体部署，提出了相应的目标任务。目标任务。 国家主导，从试点实践探索抓起，加强管理体制改革和国家
24、主导，从试点实践探索抓起，加强管理体制改革和机制创新。我国有组织的土地整治历史并不长，如何借鉴机制创新。我国有组织的土地整治历史并不长，如何借鉴国内外经验，结合各地实际，走出一条多部门协作、效益国内外经验，结合各地实际，走出一条多部门协作、效益明显的土地整治路子，还需要勇于探索，敢于创新，从试明显的土地整治路子，还需要勇于探索，敢于创新，从试点工作做起，在试点中进一步完善理论，点工作做起，在试点中进一步完善理论，探寻符合地方实探寻符合地方实际的土地整治模式。际的土地整治模式。 同时，在坚持国家监管、省负总责的基础上，改革重大工同时，在坚持国家监管、省负总责的基础上，改革重大工程项目和国家试点项
25、目由各省（区、市）自行组织申报的管程项目和国家试点项目由各省（区、市）自行组织申报的管理模式，改由国家组织实施，以体现国家目标。理模式，改由国家组织实施，以体现国家目标。 重大工程项目和国家试点项目建设资金除由中央分成的新增重大工程项目和国家试点项目建设资金除由中央分成的新增费安排外，可要求地方从土地收益资金中配套安排；具体技费安排外，可要求地方从土地收益资金中配套安排；具体技术工作土地整理中心组织承担，从项目选项、前期资料编制、术工作土地整理中心组织承担，从项目选项、前期资料编制、实施验收等各方面，国家都应起主导作用。实施验收等各方面，国家都应起主导作用。 此外，占补平衡考核应强化区域考核，
26、同时应建立统一的耕此外，占补平衡考核应强化区域考核，同时应建立统一的耕地占补平衡数据库标准，分区域按项目统计占补平衡信息。地占补平衡数据库标准，分区域按项目统计占补平衡信息。另外，建议建立起相关部门与地方联动的工作机制，统筹规另外，建议建立起相关部门与地方联动的工作机制，统筹规划，确保投入，突出重点。划，确保投入，突出重点。 总体来看，大力推进土地整治有利于国土资源的总体来看，大力推进土地整治有利于国土资源的科学利用与城乡居民生产生活的改善，是我国经科学利用与城乡居民生产生活的改善，是我国经济社会长远发展的根本保证。济社会长远发展的根本保证。 同时，土地整治也是一项长期性和社会公益性工同时，土
27、地整治也是一项长期性和社会公益性工程，单靠市场机制下的市场行为很难实现，因此程，单靠市场机制下的市场行为很难实现，因此国家有必要对土地整治进行主导，引导土地整治国家有必要对土地整治进行主导，引导土地整治事业健康发展。事业健康发展。（六）徐绍史提出土地整治要求（六）徐绍史提出土地整治要求 2009年年2月月27日至日至3月月12日，国土资源部部长、日，国土资源部部长、党组书记、国家土地总督察徐绍史会见七省（区）党组书记、国家土地总督察徐绍史会见七省（区）主要领导，提出土地整治要求：主要领导，提出土地整治要求： 大力推进土地整治，将土地整治和城乡建设用地大力推进土地整治，将土地整治和城乡建设用地增减挂钩试点结合起来，作为新农村建设和统筹增减挂钩试点结合起来，作为新农村建设和统筹城乡发展的一个重要平台。这项工作有规划、有城乡发展的一个重要平台。这项工作有规划、有经验、有资金，做得实，也很有成效。要整合资经验、有资金，做得实，也很有成效。要整合资金，总体规划，整村推进，大力开展金，总体规划，整村推进，大力开展“田、水、田、水、路、林、村路、林、村”综合整治，促进农民居住相对向中综合整治，促进农民居住相对向中心村集中、工业向园区集中、耕地向适度规模经心村集中、工业向园区集中、耕地向适度规模经营集中。营集中。
